II SA/Wr 580/24

II SA/Wr 580/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-02-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący/
Marta Pawłowska
Wojciech Śnieżyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1087
art. 217 ust. 5
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant referent Wiktoria Sojka-Ratajczyk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2025 r. sprawy ze skargi L. sp. z o.o. z/s w L. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Zgorzelcu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 24 maja 2024 r. nr VZ.ZUO.4700.236.2021.PO w przedmiocie określenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji i ogólnospławnej do rzeki oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
W dniu 22.04.2024 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Zgorzelcu na podstawie przepisów art. 271 ust. 1 ustawy z 20.07.2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2024 r., poz. 1087) - dalej jako: "u.p.w." oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 26.10.2023 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 2471) - dalej jako: "rozporządzenie RM z 2023" oraz decyzji Starosty Ż. z 09.10.2017 r. (nr WB0.6341.21.2017), ustaliło L. sp. z o.o. w L. (dalej: spółka) w formie informacji rocznej, za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. opłatę stałą w wysokości 1.764,00 zł, za wprowadzanie ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej do rzeki L.(1), Kanału M. i Kanału P.
Spółka złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością ustalonej
w informacji opłaty stałej za odprowadzanie ścieków z przelewów burzowych do wód. Spółka powołując się na treść art. 271 ust. 5 u.p.w. - w brzmieniu przytoczonym przez organ - wskazała na brak podstawy do obliczenia, a tym samym wymierzenia opłaty stałej za okres od 01.01.2021 r. do 31.12.2021 r. Zgodnie z tym przepisem: "Wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m³/s. Na potrzeby ustalenia wysokości opłaty stałej za wprowadzanie ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej do wód, za czas wprowadzania tych ścieków do wód uznaje się, ustaloną w pozwoleniu wodnoprawnym, średnią roczną liczbę zrzutów z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej". W powołanym brzmieniu przepis ten obowiązuje od 01.01.2024 r., a jego treść została zmieniona mocą przepisu art. 13 pkt 16 lit. b ustawy z 13.07.2023 r. o rewitalizacji rzeki [...] (Dz. U. z 2023 r., poz. 1963) – dalej: ustawa o rewitalizacji. W brzmieniu obowiązującym do 31.12.2023 r. przepis ten nie zawierał w swojej treści ostatniego zdania.
Spółka zakwestionowała również sposób ustalenia opłaty stałej. Wskazała, że z treści pozwolenia wodnoprawnego wynika, że dla każdego z wylotów ustalono maksymalną ilość litrów na sekundę, która może zostać odprowadzana za pośrednictwem przelewów, a organ do wyliczenia opłaty posłużył się sumą odprowadzanych ścieków, przy czym nie wyjaśnił, dlaczego akurat przyjął taką wartość. Wobec tego spółka zwróciła uwagę na brak wskazania w przepisach, czy w przypadku gdy pozwolenie obejmuje kilka wylotów, przyjąć należy sumę odprowadzaną z nich ilości ścieków, czy też inną wartość. W ocenie spółki, z uwagi na treść § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 12.07.2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych do środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub urządzeń wodnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1311) – dalej: "rozporządzenie MGMiŻŚ z 2019", który wskazuje, że średnia liczba zrzutu z przelewów nie może być większa niż 10, także ilość ścieków odprowadzana za pośrednictwem przelewów powinna być wartością uśrednioną dla wszystkich przelewów. W związku z faktem, że art. 271 ust. 5 u.p.w., nie wskazuje precyzyjnie metody obliczenia wartości opłaty stałej, to organ winien przyjąć metodę względniejszą dla podmiotu zobowiązanego, stosownie do art. 7a § 1 k.p.a.
Dyrektor Zarządu Zlewni w Zgorzelcu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nie uwzględnił reklamacji i decyzją z 24.05.2024 r. (znak: VZ.ZUO.47000.236.2021.PO) określił spółce za okres od 01.01.2021 r. do 31.12.2021 r. opłatę stałą w kwocie 1.764,00 zł, za wprowadzanie ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej do rzeki L.(1), Kanału M. i Kanału P.
W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że spółka posiadają pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie ścieków z ośmiu przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej w L. do śródlądowych wód powierzchniowych płynących, przy rocznej liczbie zrzutów z poszczególnych przelewów nie większej niż 10 tj. do kanału P. w km [...]+[...] wylot [...] w ilości 29,88 l/s; do rz. L.(1) w km [...]+[...] wylot [...] w ilości 89,00 l/s; do rz. L.(1) w km [...]+[...] wylot [...] w ilości 98,92 l/s; do rz. L.(1) (za pomocą rowu dz. nr [...] w km [...]+[...]) wylot [...] w ilości 97,64 l/s; do rz. L.(1) (za pomocą rowu dz. nr [...] w km [...]+[...]) wylot [...] w ilości 51,00 l/s; do Kanału M. w km [...]+[...] wylot [...] w ilości 280,30 l/s; do Kanału P. w km [...]+[...] wylot [...] w ilości 33,25 l/s; do Kanału M. w km [...]+[...] wylot [...] w ilości 25,68 l/s.
Powołując się na treść art. 271 ust. 5 u.p.w. organ wskazał na składowe wzoru ustalenia opłaty stałej, jakimi są: jednostkowej stawki opłaty, czas wyrażony w dniach i określony w pozwoleniu wodnoprawnym, albo w pozwoleniu zintegrowanym oraz maksymalna ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażona w m³/s. Z kolei rozporządzenie przewiduje stawkę jednostkową opłaty za 1m³/s, a opłata ma wymiar roczny. Wskazał, że maksymalna ilość ścieków wprowadzana do wód lub do ziemi oznacza maksymalną ilość ścieków, którą korzystający z tej usługi wodnej może zrzucić w dowolnym momencie do odbiornika. Wielkość ta jest bezpośrednio skorelowana z możliwościami odbiornika, który w danym przekroju może przyjąć ograniczoną ilość ścieków w jednostce czasu. Tym samym organ uznał za konieczne naliczenie opłaty stałej jako sumę ilości zrzutu poszczególnych wylotów a nie wartości uśrednionej posiadanych ośmiu wylotów, gdyż każdy z nich ma inną możliwość przyjęcia presji, na którą może być narażone środowisko wodne.
Opłatę stałą obliczono zatem zgodnie z art. 271 ust. 5 u.p.w. oraz § 10 ust. 1 rozporządzenia, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 10 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym: do kanału P. w km [...]+[...] wylot [...] w ilości 29,88 l/s i wynoszącego po przeliczeniu 0,02988 m³/s; do rz. L.(1) w km [...]+[...] wylot [...] w ilości 89,00 l/s i wynoszącego po przeliczeniu 0,089 m³/s; do rz. L.(1) w km [...]+[...] wylot [...] w ilości 98,92 l/s i wynoszącego po przeliczeniu 0,09892 m³/s; do rz. L.(1) (za pomocą rowu dz. nr [...] w km [...]+[...]) wylot [...] w ilości 97,64 l/s i wynoszącego po przeliczeniu 0,09764 m³/s; do rz. L.(1) (za pomocą rowu dz. nr [...] w km [...]+[...]) wylot [...] w ilości 51,00 l/s i wynoszącego po przeliczeniu 0,051 m³/s; do Kanału M. w km [...]+[...] wylot [...] w ilości 280,30 l/s i wynoszącego po przeliczeniu 0,2803 m³/s; do kanału P. w km [...]+[...] wylot [...] w ilości 33,25 l/s i wynoszącego po przeliczeniu 0,03325 m³/s; do Kanału M. w km [...]+[...] wylot [...] w ilości 25,68 l/s i wynoszącego po przeliczeniu 0,02568 m³/s.
Odnosząc się do zarzutu reklamacji dotyczącego braku podstawy do obliczenia opłaty stałej na podstawie przepisu art. 271 ust. 5 u.p.w. w brzmieniu nadanym od 01.01.2024 r. na mocy art. 13 pkt 16 lit. b ustawy o rewitalizacji, organ wyjaśnił, że zagadnienie dokonywania zrzutów ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej jest regulowane w u.p.w. Na mocy ustawy o rewitalizacji dokonano zmian w u.p.w. dotyczących jedynie ilość zrzutów, która może być odprowadzana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Nie wyklucza to więc obowiązku ponoszenia opłaty za wprowadzanie ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej za okres od 01.01.2020 r. do 31.12.2020 r. W kwestii zasadności przyjmowania przy ustalaniu opłaty stałej ilość dni w roku, w których może spółka faktycznie, zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym, dochodzić do wprowadzanie ścieków do wód, organ powołał wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 07.11.2019 r., sygn. akt II SA/Go 453/19 oraz wyrok WSA w Łodzi z 06.12.2019 r., sygn. akt II SA/Ld 692/19.
W skardze z 27.06.2024 r., złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W treści skargi spółka zarzuciła Dyrektorowi ZZ w Zgorzelcu naruszenie:
1). art. 271 ust. 5 u.p.w., polegającą na przyjęciu, że przepis ten uprawnia do określenia opłaty stałej za wprowadzanie ścieków z przelewów burzowych, za okres sprzed wejścia w życie ustawy o rewitalizacji;
2). art. 12 ustawy z 06.03.2018 r. Prawo przedsiębiorców w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób rażąco podważający zaufanie spółki jako przedsiębiorcy do władzy publicznej, a także naruszenie zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania przez wydanie decyzji zmieniającej wcześniejsze postępowanie w sprawie wymierzenia wysokości daniny publicznej - opłata usługi wodne, bez uzasadnionych przyczyn i rzeczowego uzasadnienia;
3). art. 7a § 1 k.p.a. przez nierozstrzygnięcie na korzyść spółki wątpliwości co do treści norm prawnych polegających zastosowaniu w sprawie, w sytuacji gdy przedmiotem postępowania jest określenie daniny publicznej w postaci opłaty za usługi wodne - odprowadzanie ścieków do wód;
4). art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez wydanie decyzji administracyjnej w sposób wadliwy tj. niezawierającej uzasadnienia faktycznego i prawnego spełniającego wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi powtórzono w większości zarzuty przedstawione wcześniej w reklamacji na temat braku podstaw do obliczenia, a tym samym wymierzenia opłaty stałej za odprowadzanie ścieków z przelewów burzowych. Podtrzymano również stanowisko spółki dotyczące niewłaściwego sposobu ustalania opłaty stałej. W tym zakresie dodatkowo powołano się na § 14 ust. 1 rozporządzenia MGMiŻŚ z 2019, który wskazuje, że średnia liczba zrzutu z przelewów nie może być większa niż 10. Stąd w ocenie spółki, skoro liczba zrzutów odnosi się do średniej, to także ilość ścieków odprowadzana za pośrednictwem przelewów powinna być wartością uśrednioną dla wszystkich przelewów. W związku z faktem, że art. 271 ust. 5 u.p.w., nie wskazuje precyzyjnie metody obliczania wartości opłaty stałej, to organ winien przyjąć metodę względniejszą dla podmiotu zobowiązanego, stosownie do art. 7a § 1 k.p.a.
Ponadto zaznaczono, że działanie organu w sprawie określenia opłaty stałej za usługi wodne - odprowadzanie ścieków do wód oznacza zmianę dotychczasowego sposobu postępowania. Zauważono, że przed wejściem w życie ustawy o rewitalizacji, ustalenie takiej opłaty było poza całkowitym obszarem zainteresowania organu. Organ podjął postępowania w tym przedmiocie dopiero po wejściu w życie powołanej ustawy, co zdaniem skarżącego nie jest przypadkiem, ponieważ organ musiał mieć świadomość o braku podstaw do wymierzenia tej opłat. Taka nagła i niczym nieuzasadniona zmiana sposobu interpretacji przez organ przepisów prawa miała wpływ na zmianę zaplanowanych przez spółkę kosztów prowadzonej działalności gospodarczej. Co narusza zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie przedsiębiorców do organów państwa (wyrażoną art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców oraz art. 8 § 1 k.p.a.).
Zdaniem spółki doszło również w sprawie do naruszenia przepisu art. 7a § 1 k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjnych na jej korzyść. Przy zastosowaniu się do wykładni zaprezentowanej przez organ doszłoby do sytuacji, w spółka zobowiązana jest do zapłaty znacząco wyższej opłaty za odprowadzanie ścieków, niż przy prawidłowym założeniu prezentowanym przez spółkę (zakładając, że w ogóle taka opłata miałaby być wymierzona). Przepisy Prawa wodnego ani aktów wykonawczych do tej ustawy nie zawierają wytycznych związanych ze szczegółowym sposobem obliczania opłaty za odprowadzanie ścieków przelewami burzowymi.
Dyrektor ZZ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W szczególności organ wskazał, że poprzez dodanie zdania drugiego do art. 271 ust. 5 u.p.w., ustawodawca doprecyzował jedynie czas wprowadzania ścieków z przelewów burzowych, które mogą być odprowadzona na podstawie pozwolenia na wodnoprawnego, w przypadku, kiedy dane pozwolenie nie zawiera takich informacji, co miało na celu usunięcie dotychczasowych wątpliwości interpretacyjnych. Pozwolenie wydane dla spółki określa liczbę zrzutów, czyli czas wyrażony w dniach, więc organ nie miał żadnych wątpliwości przy ustaleniu opłaty stałej za odprowadzanie ścieków z przelewów burzowych. Dalej wskazano, że pozwolenie wodnoprawne nie określa wartości uśrednionej dla wszystkich wylotów, tylko wartość maksymalną dla poszczególnych wylotów osobno. Spółka posiada pozwolenie na wprowadzanie ścieków z przelewów burzowych na osiem odrębnych wylotów. Dlatego naliczono opłatę stałą jako sumę ilości zrzutu poszczególnych wylotów a nie wartości uśrednionej posiadanych ośmiu wylotów. Każdy wylot ma inną możliwość przyjęcia presji, na którą może być narażone środowisko wodne. Na podstawie art. 271 ust. 5 u.p.w. ustalając opłatę za wprowadzanie ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej do rzeki L.(1), Kanału M. i Kanału P. zsumowano wartość wszystkich wylotów (705,67 l/s), przeliczając na m³/s (0,70567) i pomnożono według stawki 250.00 zł i czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 10 dni.
Ponadto Dyrektor ZZ wskazał, że wbrew zarzutom skargi, stanowisko organu nie uległo zmianie, ponieważ opłaty stałe były naliczane po wejściu w życie ustawy Prawo wodne z roku 2017. Opłata stała dla spółki na podstawie pozwolenie wodnoprawnego wydanego przez Starostę Ż. z 09.10.2017 r. została ustalona w 2024 r., ponieważ we wcześniejszych latach przedmiotowe pozwolenie nie znalazło się w bazie systemu naliczania opłat. Dopiero w 2024 r. po dokonaniu wewnętrznej kontroli pod kątem obowiązku naliczania opłat stałych, organ powziął informację o istnieniu tego pozwolenia, do którego nie było naliczonych opłat stałych na podstawie art. 271 ust. 5 u.p.w. Spółka mając w obrocie prawnym takie pozwolenie, również nie poinformował organu, że je posiada i nie otrzymuje do tego pozwolenia informacji ustalających wysokość opłaty stałej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.).
Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości i został prawidłowo ustalony. W szczególności z akt sprawy wynika, że strona skarżąca posiada pozwolenie wodnoprawne na wprowadzania ścieków z przelewów burzowych kanalizacji ogólnospławnej miejscowości L. do rzeki L.(1), Kanału M. i Kanału P. (decyzja wydana przez Starostę Ż. z 09.10.2017 r., znak: WBO.6341.21.2017). Bezspornym jest również fakt istnienia urządzeń wodnych objętych tym pozwoleniem. Zgodnie z udzielonym pozwoleniem wodnoprawnym ilość wprowadzonych przez nie ścieków, przy rocznej liczbie zrzutów z poszczególnych przelewów nie większej niż 10, przedstawia się następująco: do kanału P. w km [...]+[...] wylot [...] w ilości 29,88 l/s; do rz. L.(1) w km [...]+[...] wylot [...] w ilości 89,00 l/s; do rz. L.(1) w km [...]+[...] wylot [...] w ilości 98,92 l/s; do rz. L.(1) (za pomocą rowu dz. nr [...] w km [...]+[...]) wylot [...] w ilości 97,64 l/s; do rz. L.(1) (za pomocą rowu dz. nr [...] w km [...]+[...]) wylot [...] w ilości 51,00 l/s; do Kanału M. w km [...]+[...] wylot [...] w ilości 280,30 l/s; do kanału P. w km [...]+[...] wylot [...] w ilości 33,25 l/s; do Kanału M. w km [...]+[...] wylot [...] w ilości 25,68 l/s. Ponadto jak przyznał to organ w odpowiedzi na skargę, opłata stała za okres od 01.01.2021 r. do 31.12.2021 r. została określona dopiero w roku 2024, co miało wynikać z braku zarejestrowania pozwolenia wodnoprawnego z 09.10.2017r. w bazie systemu naliczania opłat.
Istota sporu w sprawie koncentruje się przede wszystkim wokół kwestii dotyczących podstaw prawnych ustalenia opłaty stałej za okres od 01.01.2021 r. do 31.12.2021 r. z mocą wsteczną wynikającą z zaskarżonej decyzji z 22.04.2024 r. (nr VZ.ZUO.47000.236.2021.PO). Spółka zakwestionowała w tym zakresie powołaną przez organ podstawę prawną wydania takiej decyzji. Podniosła, że w obowiązującym do 31.12.2023 r. brzmieniu przepis art. 271 ust. 5 u.p.w. nie zawierał w swojej treści ostatniego zdania. Co za tym idzie brak było podstaw do obliczenia, a tym samym wymierzenie opłaty stałej za odprowadzenie ścieków z przelewów burzowych.
Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu skargi należy wskazać, że opłaty stałe były i są naliczane od wejścia w życie ustawy z 20.07.2017 r. Prawo wodne. Zgodnie z art. 271 ust. 1 pkt 4 u.p.w. wysokość opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. W pierwotnym brzmieniu przepis art. 271 ust. 5 u.p.b. stanowił, że: "Wysokość takiej opłaty ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m³/s". Na podstawie art. 13 pkt 16 lit. b ustawy z 13.07.2023 r. o rewitalizacji rzeki [...] (Dz. U. z 2023 r., poz. 1963) dodano do art. 271 ust. 5 u.p.w. zdanie drugie w brzmieniu: "Na potrzeby ustalenia wysokości opłaty stałej za wprowadzanie ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej do wód, za czas wprowadzania tych ścieków do wód uznaje się, ustaloną w pozwoleniu wodnoprawnym, średnią roczną liczbę zrzutów z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej". Przepis ten w takim brzmieniu zaczął obowiązywać od 01.01.2024 r.
W ocenie Składu orzekającego, dodanie zdania drugiego do ust. 5 art. 271 u.p.w. nie wprowadziło znaczącej zmiany w istniejącej podstawie prawnej do ustalenia w drodze decyzji opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód. Ustawodawca doprecyzował jedynie, idąc w tym zakresie za orzecznictwem sądów administracyjnych, czas wprowadzania ścieków z przelewów burzowych, przyjmując, że jest to ustalona w pozwoleniu wodnoprawnym średnia roczna liczba zrzutów z przelewów burzowych. Tym samym składowe wzoru służącego ustaleniu tej opłaty nie uległy zmianie. Stanowiły one przed zmianą ustawy Prawo wodne dokonaną mocą ustawą o rewitalizacji oraz nadal stanowią: iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach, maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód w m³/s.
Wbrew zarzutom skargi prawidłowo przyjęto w sprawie tą ostatnią składową (po przeliczeniu l/s podanych w pozwoleniu wodnoprawnym na m³/s), jako sumę ilości zrzutów z poszczególnych wylotów, nie zaś wartość uśrednioną. Ustalenie danych o maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi sprowadza się do uwzględnienia informacji zamieszczonych w pozwoleniu wodnoprawnym, którym legitymuje się podmiot korzystający z usług wodnych. Organ w postępowaniu dotyczącym opłaty stałej za wprowadzenie ścieków do wód za rok 2021 r. związany był treścią udzielonego na rzecz spółki pozwolenia wodnoprawnego z 09.10.2017 r. Z jego treści wynika, że mamy do czynienia z ośmioma wylotami. Dla każdego z nich ustalono maksymalną ilość litrów ścieków na sekundę, która może zostać odprowadzona za pośrednictwem przelewów. Obowiązek dokonania wykładni przepisów stanowiących podstawę nałożenia obowiązku ponoszenia opłaty stałej z uwzględnieniem znaczenia poszczególnych pojęć i terminów, którymi się posłużono w pozwoleniu wodnoprawnym, nie może zatem prowadzić do interpretacji pozwolenia wodnoprawnego w sposób nadający tej decyzji całkowicie odmienne znaczenie. Posiadane przez spółkę pozwolenie wodnoprawne, co prawda wydane zostało na podstawie dotychczasowych (poprzednio obowiązujących) przepisów Prawa wodnego z 2001 r., tym niemniej określa precyzyjnie maksymalny zakresu korzystania ze środowiska wodnego, tj. maksymalną ilości ścieków wprowadzanych do wód. Uwzględniając treść pozwolenia wodnoprawnego prawidłowo organ przyjął, że wskaźnik maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi nie może być inaczej rozumiany, niż jako suma wartości wszystkich wylotów. Kierując się tym stanowiskiem organ zsumował wartość wszystkich wylotów (705/67 l/s), następnie przeliczył na m³/s, co dało wynik 0,70567 i pomnożył według stawki 250 zł oraz czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 10 dni.
W ocenie Składu orzekającego, wobec jednoznacznego określenia w art. 271 ust. 5 u.p.w., że chodzi o wskaźnik w postaci maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód w m³/s, nie zaś o wartość uśrednioną dla wszystkich przelewów, brak było również podstaw do odwoływania się w tym zakresie do wzorca zawartego w § 14 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 12.07.2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1311), zgodnie z którym średnia liczba zrzutu z przelewów nie może być większa niż 10. Powołany akt normatywny stanowi postawę do udzielania pozwoleń wodnoprawnych na szczególne korzystanie z wód. Zgodnie z aktualnie obowiązującym art. 403 ust. 2 pkt 3 u.p.w., w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, lub do urządzeń kanalizacyjnych, w tym maksymalną ilość m³ na sekundę, średnią ilość m³ na dobę oraz dopuszczalną ilość m³ na rok. Do pojęcia "maksymalnej ilości ścieków wyrażonej w m³/s, która może być odprowadzana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego" nawiązuje natomiast § 10 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 26.10.2023 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Zgodnie z tym przepisem: "Jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty stałej wynosi 250 zł na dobę za 1 m³/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi".
Zdaniem Składu orzekającego, wbrew zarzutom skargi, w przypadku wydania zaskarżonej decyzji nie doszło do naliczenie opłaty stałej dla ilości ścieków większej niż dopuszczalny legalny maksymalny zrzut roczny wynikający z decyzji z 2017 r. Przyjęcie przez organ do wyliczenia opłaty stałej sumy ilości ścieków odprowadzanych z wylotów nie doprowadziło także do określenia spornej opłaty w wysokości, która nie odzwierciedlałaby kosztów rzeczywistego korzystania ze środowiska wodnego.
Sąd nie stwierdził aby zaskarżoną decyzją organ naruszył art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców w związku z art. 8 § 1 k.p.a. Z przepisu art. 8 § 1 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Analogiczna zasada określona została w ustawie Prawo przedsiębiorców. W świetle art. 12 tej ustawy, organ prowadzi postępowanie w sposób budzący zaufanie przedsiębiorców do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Jak wskazuje się w judykaturze (zob. wyroki: WSA w Rzeszowie z 27.10.2022 r., sygn. akt II SA/Rz 591/22, WSA w Warszawie z 23.11.2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1773/06 i NSA z 05.10.2001 r., sygn. akt III SA 1181/00, a także J. Lemańska, Uzasadnione oczekiwania w perspektywie prawa krajowego i regulacji europejskich, Warszawa 2016), realizacja zasad wprowadzonych tymi przepisami zapobiec ma działaniom organów administracji publicznej, które polegają na zmienności poglądów prawnych wyrażonych w rozstrzygnięciach w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji.
W świetle przedstawionego stanowiska nie można zrównywać zaniechania (opóźnienia) organu w ustaleniu opłaty stałej z odejściem do ustalonej przez ten organ wcześniejszej linii orzecznictwa, bo takiej po prostu nie było. Za korzystanie z usługi wodnej w postaci wprowadzania ścieków z przelewów burzowych do wód, do czego spółka była uprawniona na podstawie udzielonego pozwolenia wodnoprawnego z 2017 r., z powodu braku wiedzy o pozwoleniu wodnoprawnym, organ nie naliczał opłaty stałej, co nie oznacza jeszcze zmienności poglądów prawnych. Jednocześnie z ustawy Prawo wodne wynika, że spółka powinna taką opłatę ponosić, nie jest bowiem objęta w tym zakresie zwolnieniem.
W przeciwieństwie do opłaty zmiennej, gdzie ustawodawca uregulował szczegółowe zasady dotyczące danych źródłowych niezbędnych dla jej ustalenia, w przypadku opłaty stałej, spółka nie była zobligowana np. do składania oświadczeń o których mowa w art. 552 ust. 2a pkt 2 u.p.w. Źródłem danych było pozwolenie wodnoprawne. W takim przypadku ograniczeniem czasowym do ustalenia wysokości opłaty stałej był trzyletni termin przedawnienia. Ocenę przedawnienia prawa do wydania decyzji ustalającej opłatę stałą za okres od 01.01.2021 r. do 31.12.2021 r. reguluje bowiem przepis art. 68 § 1 w związku z art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, który znajduje zastosowanie w sprawie na podstawie art. 300 u.p.w. Ten ostatni przepis stanowi, że do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom. Przepis ten nakazuje zatem odpowiednie stosowanie, a więc uwzględniające przepisy odsyłające, tj. przepisy ustawy Prawo wodne normujące kwestie opłaty stałej. Ze względu na decyzyjny sposób rozstrzygania o wysokości opłaty stałej, na mocy odesłania z art. 300 ust. 1 u.p.w., odpowiednie zastosowanie ma art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, który stanowi, że zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. Zobowiązanie z tytułu opłaty za korzystanie z wód nie powstaje z mocy prawa, ale przez wydanie decyzji o charakterze konstytutywnym, czyli decyzji, o której stanowi art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Jednocześnie informacja o wysokości opłaty za korzystanie z usług wodnych nie może być traktowana jako desygnat zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie zobowiązania podatkowego (art. 21 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej), albo decyzji administracyjnej ustalającej wysokość takiego zobowiązania (art. 21 § 2 pkt 2 Ordynacji podatkowej). Decyzja określająca wysokość opłaty stałej nie weryfikuje "zobowiązania" ustalonego w informacji. Żeby powstało zobowiązanie podatkowe, konieczne jest obliczenie wysokości opłaty przez organ i doręczenie decyzji ustalającej to zobowiązanie, zgodnie z art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Z kolei na podstawie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. W przypadku opłaty stałej za okres od 01.01.2021 r. do 31.012.2021 r. termin ten upłynął w dniu 31.12.2024 r. Zaskarżona decyzja została doręczona spółce w dniu 29.05.2024 r., a więc przed upływem 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek ponoszenia opłaty nałożonej taką decyzją.
Z świetle przedstawionych okoliczności Sąd nie stwierdził aby w sprawie doszło do naruszenia art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców w związku z art. 8 § 1 i 2 k.p.a., ponieważ organy nie dokonały modyfikacji ustalonej wcześniej, czy to w drodze informacji rocznej, czy to decyzji, opłaty stałej za wprowadzanie ścieków do wód. Przy rozstrzyganiu sprawy organy działy na podstawie w i granicach określonych w przepisach obowiązującego prawa, jak tego wymaga zasada legalizmu, o której mowa w art. 7 Konstytucji RP. Ponadto, dostrzegając fakt spóźnionego przedstawienia wyjaśnień na temat powodów zaniechania przez organ ustalenia opłaty stałej, co zostało wyartykułowane dopiero w odpowiedzi na skargę zamiast już w informacji rocznej, stwierdzić należy, że nie jest to uchybienie skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 7a § 1 k.p.a., ponieważ rozbieżność między wykładnią skarżącej spółki, a wykładnią organu nie stanowi o istnieniu wątpliwości wymagających rozstrzygnięcia na korzyść strony skarżącej. Inne, niż organów stanowisko spółki nie jest okolicznością, o której mowa w tym przepisie. Wbrew zarzutom skargi przepisy art. 271 ust. 5 u.p.w. w analizowanym w sprawie aspekcie jest jasny, precyzyjny i nie nasuwa żadnych wątpliwości, co do sposobu ustalenia nałożonego obowiązku.
Nie można również zgodzić się z zarzutem skargi dotyczącym naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w odpowiedni sposób przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy oraz należycie odniósł do zarzutów podniesionych w reklamacji. Organ należycie umotywował własne stanowisko, dopełniając wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., co umożliwiło kontrolę zaskarżonej decyzji.
Z podanych powodów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.