II SA/WR 575/21

II SA/Wr 575/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-06-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /przewodniczący/
Gabriel Węgrzyn
Olga Białek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 160/23 - Wyrok NSA z 2024-03-20
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 3 pkt 1,3, art. 48 ust. 1 -3, art. 52
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi L. G., K. G., P. G. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 września 2021 r., nr 1017/2021 w przedmiocie nakazu rozbiórki (demontażu) stalowych zbiorników na substancje płynne oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
UZASADNIEINE
Zaskarżoną decyzją z dnia 20 września 2021 r., nr 1017/2021, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego we Wrocławiu (dalej DWINB) po ponownym rozpatrzeniu odwołania L. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lubaniu (dalej PINB) z dnia 20 stycznia 2020 r., nr 10/2020, nakazującej L. G.2 i L. G. rozbiórkę (demontaż) czterech stalowych zbiorników na substancje płynne zlokalizowanych na działce nr [...] w P., uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej osób zobowiązanych do wykonania obowiązku i w tym zakresie ustalił jako zobowiązanych: L. G., K. G. oraz P. G., a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Przedmiotowa decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu 25 kwietnia 2018 r. PINB wszczął postępowanie w sprawie posadowienia opisanych wyżej zbiorników bez wymaganego pozwolenia na budowę. W protokole z przeprowadzonych w dniu 26 lipca 2018 r. oględzin, potwierdzono fakt usytuowania na działce nr [...], wzdłuż granicy z działką nr [...], czterech zbiorników stalowych na substancje płynne. Trzy z nich o jednakowej pojemności 50m3 - (opisane [...]), posadowione zostały na płytach betonowych tzw. drogowych, bez zamocowania w gruncie, a czwarty na podkładach betonowych (kolejowych). Na podstawie pomiarów ustalono, że odległość ww. zbiorników od granicy działki sąsiedniej nr [...] (liczona od ogrodzenia) wynosi około 5m, a od obiektu magazynowego (znajdującego się na przedmiotowej działce) 24m. Na dzień kontroli, L. G.2 nie był w stanie określić daty posadowienia ww. zbiorników. Wg jego oświadczenia zbiorniki były puste. Do protokołu załączono zdjęcia, oraz szkic mapy sytuacyjnej obrazujący posadowienie ww. zbiorników.
W dniu 7 września 2018 r. PINB przesłuchał w charakterze świadka C. K. zamieszkałą w P. [...], która pouczona o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, oświadczyła, że od 1945r. mieszka w domu jednorodzinnym bezpośrednio sąsiadującym z działką objętą postępowaniem. Dwa zbiorniki usytuowane przy granicy z działką nr [...] zostały posadowione w 2016 r., dwa pozostałe posadowiono w krótkim czasie i był to przełom 2016/2017 r.
Decyzją z dnia 22 października 2018 r. PINB nakazał L. i L. G. rozbiórkę (demontaż) opisanych wyżej czterech zbiorników jako zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji DWINB uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (decyzja nr 248/2019 z dnia 22 lutego 2019 r.) wskazując na konieczność ustalenia daty budowy i zakresu robót budowlanych związanych z posadowieniem zbiorników oraz wyjaśnienie, czy obiekty te były lub są, zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
W ponownie prowadzonym postępowaniu PINB przesłuchał w charakterze strony L. G. oraz L. G.2. L. G. oświadczyła, że nie ma wiedzy co jest przechowywane w przedmiotowych zbiornikach, w momencie wykupu działki od Skarbu Państwa zbiorniki już tam istniały ale nie wie, czy dokładnie w tym samym miejscu w którym aktualnie się znajdują, ponadto nie zajmuje się produkcją rolną i jej wiedza w tym zakresie jest ograniczona (protokół z przesłuchania z dnia 4 czerwca 2019 r.). L. G.2 oświadczył, że możliwe, iż podczas remontu placu zbiorniki uległy przemieszczeniu; zbiorniki znajdują się na działce od momentu wydzierżawienia gruntu i służą do gromadzenia wody, mieszania wody z nawozem, gromadzenia nawozów. Nie pamięta jednak jakie wcześniej było przeznaczenie tych zbiorników (protokół z 29 października 2019 r.). Organ uzyskał także wyjaśnienie Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa o/t we Wrocławiu (pismo z dnia 20 grudnia 2019 r.), że zbiorniki objęte przedmiotowym postępowaniem, tj. wolnostojące zbiorniki o pojemności 50 tys. litrów nie znajdowały się na działce nr [...] zgodnie ze stanem wydzierżawianych środków trwałych. W umowie dzierżawy opisane zostały natomiast, znajdujące się wówczas na działce nr [...]: zbiornik paliwa – nr [...] oraz nr [...] i magazyn paliw nr [...].
Decyzją z dnia 20 stycznia 2020 r., nr 10/2020 PINB, działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nakazał L. i L. G., rozbiórkę (demontaż) zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę czterech stalowych zbiorników na substancje płynne, zlokalizowanych w miejscowości P., gmina L., na działce nr [...] P.
W odwołaniu od tej decyzji strony zobowiązane do rozbiórki zarzuciły, że organ nieprawidłowo zakwalifikował zbiorniki jako budowle. Podkreślono, że zbiorniki stanowią obiekty produkcji rolnej, co nie stoi w sprzeczności z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego. Nadto posadowienie spornych zbiorników nie ma charakteru trwałego i mogą być one przemieszczane. Odwołujący się zarzucili organowi nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka E. K. – pomimo zgłoszenia wniosku w tym zakresie - oraz oparcie się na nieprawdziwych informacjach KOWR dotyczących daty posadowienia zbiorników na działce. Podważano także ocenę wskazującą na uciążliwe oddziaływanie zbiorników na sąsiednie działki.
Decyzją nr 409/2020 z dnia 25 maja 2020 r. DWINB, po rozpatrzeniu odwołania zobowiązanych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Na skutek skargi wniesionej przez L. G.2, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 10 listopada 2020 r. o sygn. akt II SA/Wr 380/20 uchylił zaskarżoną decyzję DWINB z dnia 25 maja 2020 r. Sąd stwierdził, że materiał dowodowy zebrany w kontrolowanej sprawie jest niewystarczający, by jednoznacznie wykluczyć możliwość legalizacji samowolnie wykonanych obiektów. Po pierwsze, istotną kwestią było ustalenie w którym momencie skarżący zrealizował samowolnie przedsięwzięcie budowlane polegające na lokalizacji spornych czterech stalowych zbiorników wzdłuż południowej granicy działki. Jeśli bowiem nastąpiło to w okresie obowiązywania aktualnego MPZP, tj. po 16 VII 2005 r., to należało wykluczyć możliwość legalizacji przedsięwzięcia a tym samym, nakazać rozbiórkę obiektów na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Na terenach zabudowy jednorodzinnej i zainwestowania wiejskiego (symbol "29 MN,RM") w obrębie których znajduje się działka nr [...] niedopuszczalne jest bowiem sytuowanie obiektów magazynowych, co wynika jednoznacznie z § 145 w zw. z § 7 ust. 7 pkt 1 i 2 planu miejscowego. Jeżeli jednak przedsięwzięcie zrealizowano przed datą wejścia w życie obecnego MPZP (przed 16 VII 2005 r.), to możliwość legalizacji należałoby oceniać w świetle postanowień poprzednio obowiązującej uchwały. Sąd zaznaczył, że skarżący w toku postępowania administracyjnego podnosili, że w świetle poprzedniej uchwały Rady Gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przedmiotowa działka przeznaczona była na cele obsługi gospodarki polowej i zwierzęcej dopuszczające lokalizację tego typu urządzeń (akta PINB, k. 27).
Pod drugie, według organów obu instancji (co wynika z uzasadnień decyzji), przedsięwzięcie polegające na lokalizacji przez skarżących czterech stalowych zbiorników wzdłuż południowej granicy działki, zrealizowano w latach 2013 - 2018. Wskazywać na to mają dowody w postaci: 1/ zeznań świadków, 2/ zeznań stron postępowania, 3/ aktów notarialnych, 4/ informacji od Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa o/t we W.(dalej "KOWR") oraz 5/ zdjęć satelitarnych ogólnodostępnych na portalu geoportal.gov.pl (ortofotomapy) czy ogólnodostępnym programie Google Earth Pro. Jednakże Sąd stwierdził, że analiza materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym prowadzi do wniosku, że sformułowane przez organy twierdzenie, jakoby realizacja robót nastąpiła w latach 2013-2018, było co najmniej przedwczesne. Przede wszystkim, Sąd zaznaczył, że w postępowaniu administracyjnym nie przesłuchano żadnych świadków - pominięto także wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania wskazanego przez niego świadka. Nie wiadomo więc, na jakich świadków organy się powołują. Przeprowadzono natomiast dowody z przesłuchania stron (C. K. - która miała przyznany status strony a nie świadka) oraz L. G.2 i L. G. - jakkolwiek tego rodzaju dowód powinien zostać przeprowadzony w ostateczności, co jasno wynika z art. 86 kpa. Sąd ocenił również, że pozyskane oświadczenia stron pozostają w sprzeczności co do daty zrealizowania obiektów. Właścicielka nieruchomości sąsiedniej podała bowiem, że inwestycję zrealizowano w latach 2016-2017 (akta PINB, k. 19), L. G. oświadczyła, że nie posiada ona wiedzy co do usytuowania i ilości zbiorników (akta PINB, k. 36) a L. G.2 oświadczył, że czerty zbiorniki stalowe były zlokalizowane były na działce już w momencie jej wydzierżawienia, tj. od 1995 r. (akta PINB, k). Zdaniem Sądu, nie sposób w oparciu o takie dowody, wyprowadzić jednoznaczne wnioski. Co do powołanych przez organy dowodów z aktów notarialnych oraz informacji udzielonej przez KOWR, to Sąd uznał, że w ogóle nie udzielają one jakichkolwiek informacji pozwalających ustalić okres realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Znajdujący się w materiale dowodowym fragment aktu notarialnego z 2013 r. zawiera m.in. wykaz budynków, budowli i urządzeń wchodzących w skład nieruchomości, które kupowali skarżący (akta PINB, k. 44). Wymieniono tam m.in.: dwa zbiorniki na gnojowicę i zbiornik na ścieki. Koresponduje to z twierdzeniem skarżących, że tego rodzaju obiekty funkcjonowały już wcześniej w obrębie nieruchomości. Skarżący przedłożyli organom także załącznik do zawartej w 1995 r. umowy dzierżawy zawierający spis inwentarza, według którego w skład przejmowanej przez skarżących nieruchomości wchodziło pięć zbiorników (akta PINB, k. 27). Organy obu instancji przyjęły jednak, że objęte postępowaniem nadzorczym cztery zbiorniki, samowolnie usytuowane przy południowej granicy nieruchomości, to inne zbiorniki od tych, które znajdowały się na stanie nieruchomości w chwili zawarcia przez skarżących umowy dzierżawy (1995 r.) a następnie umowy sprzedaży (2013 r.). Organy powołały się przy tym na informację pochodzącą od KOWR, według której w chwili zawarcia umowy dzierżawy na stanie nieruchomości nie było czterech zbiorników z oznaczeniem "[...]". Sąd zwrócił zatem uwagę, że z objętych zakresem postępowania czterech zbiorników tylko trzy miały takie oznaczenie, co potwierdza dokumentacja zdjęciowa wykonana przez PINB w dniach 19 II i 26 VII 2018 r. (akta PINB, k. 2, 16). Nawet jednak gdyby przyjąć, jak czynią to organy, że problemowe zbiorniki nie znajdowały się na stanie dzierżawionej przez skarżących nieruchomości w 1995 r. i nie były przedmiotem sprzedaży wraz z nieruchomością w 2013 r., to w ocenie Sądu, nie wyklucza to ewentualności zrealizowania przez skarżących takiej inwestycji we własnym zakresie przed 2005 r. W okolicznościach sprawy nie jest bowiem istotne, skąd pochodzą te zbiorniki i w jakich wcześniej miejscach były lokalizowane. Istotne jest, w jakim okresie zostały usytuowanie wzdłuż południowej granicy działki, w sposób opisany w protokole oględzin z dnia 26 VII 2018 r. Powołany przez organy akt notarialny z 2013r., ani też pismo informacyjne KOWR nie udzielają odpowiedzi na tego rodzaju pytanie. Co do ostatniego z powołanych przez DWINB źródeł dowodowych, tj. zdjęć satelitarnych ogólnodostępnych na portalu geoportal.gov.pl (ortofotomapy), czy ogólnodostępnego programu Google Earth Pro, Sąd stwierdził, że dokumentacja zdjęciowa w tego rodzaju sprawach jest z reguły wiarygodnym i nierzadko przesądzającym dowodem. Warunkiem jest jednak, by zdjęcie wskazywało bezsprzecznie datę jego wykonania. Tymczasem jedynym zdjęciem pochodzącym z ortofotomapy, znajdującym się w aktach sprawy, jest zdjęcie na którym PINB naniósł (kolorem czerwonym) orientacyjne usytuowanie czterech spornych zbiorników (akta PINB, k. 4). Na zdjęciu tym nie ma ujawnionych wzdłuż południowej granicy działki czterech zbiorników, jednak nie zostało ono opatrzone datą wykonania. DWINB w decyzji odwoławczej odsyła natomiast do "zdjęć satelitarnych ogólnodostępnych na portalu geoportal.gov.pl (ortofotomapy), czy ogólnodostępnego programu Google Earth Pro", jednak trudno odnaleźć tam zdjęcie południowej części działki zaopatrzone w datę wykonania. W konsekwencji, Sąd stwierdził, że zebrany dotychczas materiał dowodowy nie daje wystarczających podstaw do przyjętego przez organy ustalenia, że przedmiotowe zbiorniki zlokalizowano w latach 2013 – 2018 (tj. w okresie obowiązywania aktualnego MPZP).
Wskazując na powyższe, Sąd zalecił jednocześnie, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu, DWINB uzupełnił materiał dowodowy o powołane w decyzji odwoławczej zdjęcia satelitarne (dostępne na portalu geoportal.gov.pl czy w programie Google Earth Pro) mające potwierdzać, że inwestycję zrealizowano dopiero po 2013 r, oraz aby rozpatrzył wniosek dowodowy skarżącego o przesłuchanie wskazanego przez niego świadka, biorąc pod uwagę art. 78 kpa. Sąd zaznaczył, że wskazania niniejsze nie wykluczają możliwości przeprowadzenia przez DWINB innych dowodów, o ile stwierdzi on taką konieczność, a nie będą one wykraczać poza wyznaczony w art. 136 k.p.a. zakres uzupełniającego postępowania dowodowego.
Prowadząc ponowne postępowanie DWINB w dniu 5 marca 2021 r. wydał postanowienie nr 270/2021, którym w ramach dodatkowego postępowania dowodowego wystąpił do organu I instancji o przesłuchanie w charakterze świadka E. K. - na okoliczność daty wykonania przedmiotowych zbiorników. Czynność ta wykonana została przez organ I instancji w dniu 14 kwietnia 2021 r. W dniu 5 marca 2021 r. organ II instancji włączył do akt sprawy wydruki zdjęć z programu Google Earth Pro obrazujące w różnych latach stan nieruchomości w P. na dz. nr [...].
Następnie w związku ze śmiercią współwłaściciela nieruchomości oraz strony postępowania tj. L. G.2, DWINB po ustaleniu spadkobierców po zmarłym oraz ich adresów zamieszkania zawiadomił o zmianie kręgu stron postępowania, o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz o zamiarze podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie.
Uzasadniając zaskarżoną obecnie decyzję z dnia 20 września 2021 r., DWINB wyjaśnił, że nie jest możliwe wydanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego bez wydania wcześniej postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych, w momencie, gdy obiekt budowlany został wybudowany niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Z akt sprawy oraz dodatkowo zebranego materiału dowodowego, DWINB wywiódł, że cztery zbiorniki przy południowej części działki nr [...] wykonano po 16 lipca 2005 r. (czyli po dniu wejścia w życie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego - Uchwała Rady Gminy Lubań nr XXI 11/134/2005 z dnia 29 kwietnia 2005 r.). Pierwszy zbiornik usytuowany w narożu działki istniał przynajmniej od 2017 r., co wynika ze zdjęć satelitarnych z programu Google Earth Pro, opatrzonych datą 19 maja 2017 r. a nadto jest zbieżne z zeznaniami strony postępowania C. K., która wskazała orientacyjną datę na 2016 r. Pozostałe trzy zbiorniki w południowej granicy działki usytuowano ok. 2018 r., co wynika ze zdjęcia satelitarnego opatrzonego datą 15 lutego 2018 r. oraz ww. zeznania strony, według którego usytuowano je w tym miejscu na przełomie 2016/2017 r. Organ ustalił także, że w południowej części działki przed rokiem 2015 nie istniał żaden zbiornik, co uwidacznia zdjęcie satelitarne z 8 sierpnia 2015 r. Organ dostrzegł, że już przynajmniej od września 2014 r. na nieruchomości, usytuowane były zbiorniki, jednakże znajdowały się one w zupełnie innym miejscu tj. przy hali magazynowej. Co istotne nie były to cztery zbiorniki a tylko dwa. Natomiast zdjęcia satelitarne z kwietnia 2012 r. nie wskazują, żeby na działce istniał jakikolwiek zbiornik. Jak podkreślił DWINB posadowienie zbiorników przy hali nastąpiło po jej odbudowie i rozbudowie, czyli po 2012 r., co wynika ze zdjęć satelitarnych. Data wykonania hali magazynowej ustalona zaś została podczas innego postępowania zakończonego decyzją nr 1396/2017 z dnia 30 sierpnia 2017 r., która również była poddana kontroli sądowej (wyrok WSA z dnia 20 lutego 2018 r. o sygn. akt II SA/Wr 727/17). W związku z powyższym organ przyjął, że cztery zbiorniki w południowej części działki wykonano po 8 sierpnia 2015 r. Odnosząc się do wniosku dowodowego zgłoszonego przez skarżącego, DWINB stwierdził, że wskazany przez niego świadek nie posiada żadnej wiedzy pomocnej w rozpatrzeniu niniejszej sprawy, co potwierdził w oświadczeniu z 24 marca 2021 r.
W podsumowaniu powyższych rozważań DWINB podał, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z wykonaniem czterech obiektów budowlanych, z których każdy tworzy pewną całość techniczno-użytkową, dla przechowywania różnych substancji (woda, nawozy) lub ich mieszanka. Kwalifikując ww. obiekty organ wywiódł, że są to budowle, które przy uwzględnieniu ich sposobu wykorzystywana należy uznać za zbiorniki, tj. urządzenia do zbierania i przechowywania różnych materiałów (zob. definicja słowa "zbiornik" Encyklopedia PWN 2015). Skoro bowiem sam ustawodawca wymienił takie obiekty w pojęciu budowla, to nie można ich uznać, za coś innego. Zdaniem organu, nie ma przy tym znaczenia, że wcześniej były to wagony kolejowe, gdyż obecnie nie pełnią one już takiej roli. DWINB ustalił również, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza sytuowania obiektów magazynowych na terenie 29 MN, RM (gdzie symbol MN oznacza zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a RM tereny zainwestowania wiejskiego) na którym znajduje się przedmiotowa działka, gdyż zgodnie z § 145 uchwały, który odsyła do jej § 7 ust. 1 pkt 1 określającego szczegółowe ustalenia dla funkcji podstawowych tych terenów, wyklucza się dla ww. terenów możliwość sytuowania ferm hodowlanych, obiektów produkcyjnych i magazynowych, obiektów eksploatacji powierzchniowej i przerobu surowców. Wskazując na powyższe ustalenia planu miejscowego organ stwierdził, że nie dopuszcza on sytuowania na przedmiotowym terenie obiektów magazynowych. Skoro przedmiotowe zbiorniki są obiektami budowlanymi, których podstawowa funkcja to przechowywanie wody i nawozów innymi słowy ich magazynowanie, to ich budowa była niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Co istotne, obiekty te wykonano po uchwaleniu ww. Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego.
W związku z takim stanem faktycznym i prawnym, DWINB uznał, że nie można było zastosować w przedmiotowym postępowaniu art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego umożliwiającego zalegalizowanie wykonanej samowoli budowlanej, gdyż dzieje się to tylko w wypadku, gdy budowa byłaby zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Organ wyjaśnił także, że w związku ze śmiercią L. G.2 zobowiązanymi do dokonania ww. obowiązku zostali aktualni współwłaściciele nieruchomości tj. L. G., K. G. i P. G. (dalej: skarżący). Nawet bowiem w przypadku uznania za inwestora L. G.2, to obowiązek wykonania rozbiórki winien być nałożony na osoby mogące wykonać należycie zobowiązanie, a organ uznał za takie aktualnych współwłaścicieli nieruchomości w P. [...]. W związku z powyższym zaistniała konieczność zmiany decyzji PINB w zakresie osób zobowiązanych do wykonania obowiązku. W pozostałym zakresie decyzja została zaś utrzymana w mocy.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodły L. G., K. G. oraz P. G. zarzucając organowi naruszenie: 1/ art. 15 w związku z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji przez organ II instancji w sytuacji, gdy sprawa powinna być rozpoznana przez organ I instancji urzeczywistniając tym samym zasadę dwuinstancyjności, a postępowanie dowodowe powinno być przeprowadzone jedynie w celu uzupełnienia materiałów dowodowych; 2/ art. 28 ust. 1 Prawa budowalnego poprzez błędne uznanie, że zbiorniki z jakimi mamy do czynienia w niniejszej sprawie są budowlą w rozumieniu ustawy, dlatego ich wykonanie wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy zbiorniki te nie kwalifikują się pod ten przepis, gdyż nie można ich uznać za budowlę.
Zarzucając powyższe skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do rozpatrzenia organowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Uzasadniając podniesione zarzuty skarżące wskazały, że decyzja DWINB wydana została z naruszeniem zasady dwuinstancyjności. Wstąpiły one bowiem do postępowania w charakterze stron dopiero na etapie odwoławczym i jest to pierwsze dotyczące ich rozstrzygnięcie. Sprawą powinien był zatem zająć się organ I instancji, co pozwoliłoby zapewnić rzetelność postępowania. Zdaniem stron także materiał zebrany w przedmiotowej sprawie jest niewystarczający do ustalenia stanu faktycznego a twierdzenia formułowane przez organ są przedwczesne. Podkreślono nadto, że w zaistniałym stanie faktycznym działania organu odwoławczego nie zmierzały jedynie do uzupełnienia materiału dowodowego, lecz do zgromadzenia dopiero wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, w tym: przesłuchania świadka, ustalenia dat wykonania zbiorników, dołączenia wydruków z programu Google Earth Pro wraz z datami wykonania zdjęć satelitarnych. Przywołane czynności niewątpliwie stanowią przykład zbierania materiału dowodowego, a nie jego uzupełniania.
Skarżące nie zgodziły się także z organem, że do posadowionych na nieruchomości zbiorników należy stosować reguły Prawa budowlanego dotyczące uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż zmierza to nadinterpretowania prawa przez organy administracji publicznej. Posadowienie zbiorników nie ma charakteru trwałego - można je przesuwać. Nie są trwale związane z gruntem, nie została do nich doprowadzana instalacja sanitarna czy grzewcza. Nie jest od nich również odprowadzana żadna instalacja którą można byłoby zakwalifikować pod względem technicznym i funkcjonalnym jako element zbiorników nadający im przymiot samodzielnej budowli w rozumieniu Prawa budowlanego. Strony wyjaśniły, że w trakcie roku zbiorniki wykorzystywane są na wyłapywanie i krótkookresowe przechowywanie wody deszczowej, wykorzystywanej w gospodarstwie. Działanie proekologiczne, ograniczające marnotrawienie naturalnych zasobów wody z wykorzystaniem znajdujących się na działce urządzeń, do których bezwzględnie zaliczają się przedmiotowe zbiorniki traktowane jest w sposób szkodliwy, nieuzasadniony jako budowla.
W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021r., poz. 137 j.t.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U z 2022 r. poz 329) zwanej dalej: p.p.s.a. Zakres kontroli sądowej wyznacza art. 134 ww. ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Nadto, zgodnie z art. 135, sąd administracyjny uprawniony jest do wyeliminowania z obrotu prawnego nie tylko zaskarżonego aktu ale także innych aktów podjętych w granicach sprawy, jeżeli uzna, że jest to konieczne dla doprowadzania sprawy do stanu zgodnego z prawem.
Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli, zgodnie z opisanymi wyżej kryteriami, Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, gdyż decyzja nie narusza prawa w sposób określony w art. 145 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania była decyzja DWINB nr 409/2020 z dnia 25 maja 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB nakazującą skarżącym rozbiórkę czterech zbiorników na substancje płynne.
Oceniając jej legalność, w pierwszym rzędzie uwzględnić należało, że sprawa robót budowlanych nią objętych, była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 10 listopada 2020 r. o sygn.akt II SA/Wr 380/20, uchylił decyzję DWINB z dnia 25 maja 2020 r. (nr 409/2020) nakładającą na L. G.2 i L. G. nakaz rozbiórki czterech zbiorników na substancje płynne zrealizowanych bez pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem postępowania sądowego. Przytoczony przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a wyrażona w nim zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie, tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne.
Tym samym kwestią kluczową dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji DWINB są konsekwencje prawne płynące z przywołanego wyżej wyroku Sądu z dnia 10 listopada 2020 r. Rozstrzygając sprawę ponownie organ związany bowiem został oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w tym wyroku. Związanie to dotyczyło kwalifikacji prawnej, jak i okoliczności faktycznych uzasadniających stosowanie takich, a nie innych przepisów prawa materialnego.
W piśmiennictwie wskazuje się, że pojęcie oceny prawnej dotyczy szeroko pojętej wykładni prawa (por. W. Sanetra, Kilka uwag o uzasadnieniach orzeczeń Sądu Najwyższego, Przegląd Sądowy 2002, nr 9, s. 57; M. Łochowski, Wiążąca sądowa wykładnia prawa, ocena prawna, wskazania co do dalszego postępowania, Przegląd Sądowy 1997, nr 10, s. 24-25). Ponieważ szeroko pojmowana wykładnia prawa wiąże sąd (organ), któremu sprawa została przekazana, to jest naturalne, że wymaga ona uzasadnienia, które stanowi integralną część orzeczenia. Ocena prawna dotyczy zatem dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób postępowania w przyszłości. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu a wskazania stanowią konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Związanie sądu administracyjnego oraz organów administracyjnych oceną prawną oznacza, że w tym zakresie nie mogą one formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej w orzeczeniu sądowym i zobowiązane są do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Przedmiotem takiej oceny może być stan faktyczny sprawy, wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, czy też kwestia zastosowania określonego przepisu do danego rozstrzygnięcia. Ocena prawna traci moc obowiązującą tylko w przypadku zmiany prawa lub też zmiany istotnych okoliczności faktycznych (zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1328/10).
Zakres dokonanej oceny prawnej analizować także należy w kontekście ustrojowej funkcji sądu administracyjnego, który nie orzeka in merito, a dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Kontrola ta dokonywana jest na podstawie stanu faktycznego, jak też stanu prawnego, który istniał w chwili podjęcia tego aktu. Przyjęte założenie ma istotne znaczenie, bowiem w przypadku zmiany stanu prawnego bądź zmiany stanu faktycznego, zmianie może ulec związanie przyjętą oceną prawną. Odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym orzeczeniu sądu uzasadniać może to, że w okresie pomiędzy wydaniem wyroku a ponowną skargą do sądu administracyjnego zmianie uległy przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia. Należy jednak mieć na uwadze, że ocena wyrażona w wyroku sądu traci moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego jedynie wówczas, gdy na skutek zmiany stanu prawnego pogląd sądu stanie się nieaktualny. Także zmieniające się okoliczności sprawy mogą powodować nieaktualność w części lub w całości oceny sprawy i jednocześnie konieczność dokonania jej weryfikacji na podstawie stanu aktualnego (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2015 r., s. 624).
Rozpoznając sprawę ponownie, w wykonaniu prawomocnego wyroku sądu, organ administracji ma obowiązek stosować wchodzące w grę przepisy prawa w znaczeniu nadanym mu przez sąd administracyjny. Nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumpcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa, albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z wyroku mają moc wiążącą do czasu aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Z tych też względów uznaje się, że art. 153 p.p.s.a wiążąco określa znaczenie przepisu prawa stanowiącego podstawę prawną decyzji (por. NSA w wyroku z dnia 18 marca 2014 r. I OSK 2344/14 CBOSA, nsa.gov.pl).
Dokonując kontroli decyzji wydanej w wyniku prawomocnego wyroku uchylającego decyzję ostateczną, sąd administracyjny obowiązany jest więc przede wszystkim zbadać, jak dyrektywę z art. 153 p.p.s.a. zrealizował organ administracji. Naruszenie przez organ administracji publicznej ww. przepisu, w razie złożenia skargi, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu.
Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że nie doszło do zmiany stanu prawnego który uzasadniałby odstąpienie od oceny prawnej i wskazań wynikających z przywołanego wcześniej prawomocnego wyroku. Na etapie ponownego rozstrzygania sprawy przez organ II instancji doszło co prawda do zmiany stanu faktycznego sprawy, w związku ze śmiercią skarżącego L. G.2, jednak okoliczność ta nie wpłynęła na zakres związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a, gdyż nie spowodowała ona istotnej zmiany stanu faktycznego sprawy przyjętego za podstawę ocen i wskazań zawartych w wyroku z dnia 10 listopada 2020 r. W związku ze śmiercią strony postępowania (L. G.2) w jej miejsce wstąpili bowiem następcy prawni, którzy uzyskali przymiot stron postępowania. W przywołanym wyżej wyroku nie była zaś podważana ani rozstrzygana kwestia prawidłowości ustalenia stron postępowania i adresatów decyzji. Okoliczność ta nie miała zatem wpływu na aktualność poglądów wyrażonych w prawomocnym wyroku.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że w kontrolowanej sprawie nie wystąpiły okoliczności pozwalające na odstąpienie od wiążącej oceny i wskazań wyrażonych w orzeczeniu sądowym zapadłym 10 listopada 2020 r.
Odnotować zatem należy, że Sąd przedstawił w tym wyroku swoją ocenę prawną co do kwalifikacji wykonanych robót i stwierdził, że organy prawidłowo uznały przedmiotowe zbiorniki za obiekty budowlane, a konkretnie budowle w rozumieniu art. 3 pkt 1 i pkt 3 Prawa budowalnego. Sąd stwierdził, że rzetelna i dokładna analiza tego zagadnienia przeprowadzona została w motywach decyzji PINB. Podkreślił także, że z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wynika expressis verbis, że zbiorniki zaliczone zostały przez ustawodawcę do budowli. Nie ma przy tym znaczenia, czy są one trwale związane z gruntem, czy też - jak w przypadku skarżących – usytuowane jedynie na podkładach betonowych. Nie ma też istotnego znaczenia, że nie są do nich podłączone żadne instalacje. Gros budowli to nierzadko gotowe urządzenia nadające się do przenoszenia w różne miejsca. Nie zmienia to jednak zasadniczej z perspektywy Prawa budowlanego okoliczności, że lokalizacja takiego urządzenia w określonym miejscu celem jego użytkowania jest wykonaniem obiektu budowalnego, a więc robotą budowlaną podlegającą reżimowi Prawa budowlanego. Sąd stwierdził także, że ze względu na gabaryty zbiorników objętych postepowaniem (o pojemności 50 m3) należy je rozpatrywać w kategoriach elementów zabudowy i zagospodarowania terenu istotnych z punktu widzenia regulacji zawartej w Prawie budowlanym. Za trafną w związku z tym uznał ocenę, że realizacja tego typu obiektów nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, tak więc nie wystąpiła tu błędna wykładnia art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 wskazanej ustawy.
Wobec przedstawionego wyżej stanowiska, podniesione w skardze zarzuty i argumentacja wskazujące na błędne uznanie przez organ, że przedmiotowe zbiorniki stanowią budowle do których zastosowanie znajdują przepisy Prawa budowlanego, wymagające uzyskania pozwolenia na budowę nie zasługują na uwzględnienie. Zarzuty te stanowią w istocie niedopuszczalną polemikę z wiążącą w tym względzie oceną prawną Sądu wyrażoną w prawomocnym wyroku.
W wyroku z dnia 10 listopada 2020 r. Sąd zgodził się także z organami, że posadowienie przedmiotowych zbiorników nastąpiło bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, jednak uznał, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest niewystarczający, by jednoznacznie wykluczyć – jak to wcześniej uczyniono - możliwość legalizacji samowolnie wykonanych obiektów. Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie ze znajdującym w sprawie zastosowaniem art. 48 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 września 2020 r. nakaz rozbiórki samowolnie posadowionego obiektu budowlanego (o którym stanowi ust. 1 ww. przepisu) nie ma charakteru bezwzględnego. Ustawodawca dopuścił bowiem możliwość legalizacji samowoli budowalnej o ile spełnione zostaną warunki z art. 48 ust. 2 i ust. 3 ww. ustawy. Z treści art. 48 wynika, że ewentualna legalizacja obiektu budowlanego przebiega dwustopniowo. W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego winien dokonać oceny, czy budowa obiektu budowlanego może w ogóle podlegać tej procedurze (art.48 ust.2). W tym celu sprawdza, czy samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W razie pozytywnej oceny tych okoliczności organ wdraża postępowanie legalizacyjne (art. 48 ust. 3).
Mając na uwadze powyższe reguły, w wyroku z dnia 10 listopada 2020 r. Sąd uznał, że zgromadzony wówczas materiał dowodowy nie umożliwia przeprowadzenia jednoznacznej oceny czy możliwe jest wdrożenie postępowania legalizacyjnego z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Materiał ten nie wyjaśniał bowiem w jakim czasie nastąpiła realizacja samowolnie wykonanych robót budowlanych, co z kolei miało istotne znaczenie dla oceny zgodności realizacji tych robót z obowiązującymi w tej dacie ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze wskazaniem Sądu, w ponownym postępowaniu DWINB winien był uzupełnić materiał dowodowy o powołane w decyzji odwoławczej zdjęcia satelitarne (dostępne na portalu geoportal.gov.pl czy w programie Google Earth Pro) mające potwierdzać, że inwestycję zrealizowano dopiero po 2013 r. DWINB rozpatrzyć miał również wniosek dowodowy L. G.2 biorąc pod uwagę art. 78 k.p.a. Sąd zaznaczył, że wskazania niniejsze nie wykluczają możliwości przeprowadzenia przez organ innych dowodów, o ile stwierdzi on taką konieczność, a nie będą one wykraczać poza wyznaczony w art. 136 kpa zakres uzupełniającego postępowania dowodowego.
Z przedstawionych wraz z odpowiedzią na skargę akt sprawy wynika, że organ odwoławczy zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 20 listopada 2020r. uzupełnił akta sprawy o wydruki zdjęć z programu Google Earth Pro obrazujące zmiany w zagospodarowaniu przedmiotowej nieruchomości w latach 2012 -2020. W ramach uzupełniającego postępowania dowodowego organ odwoławczy wystąpił także do PINB o przesłuchanie - zgodnie z wnioskiem skarżącego - w charakterze świadka, osoby pełniącej funkcję inspektora budowy w latach 2005-2008 na przedmiotowej nieruchomości, na okoliczność ustalenia daty wykonania przedmiotowych zbiorników.
Analiza powyższych dowodów wskazuje, że DWINB uzupełnił materiał dowodowy w sposób umożliwiający ustalenie w jakim czasie doszło do posadowienia czterech objętych niniejszym postępowaniem zbiorników (zlokalizowanych wzdłuż południowej granicy działki), czym w istocie wypełnił wskazania Sądu. Kluczową rolę w tym względzie pełnią włączone do akt zdjęcia satelitarne z ogólnie dostępnego programu Google Earth Pro opatrzone w sposób czytelny datami ich wykonania (por. zdjęcia z 19 maja 2017 r., 15 lutego 2018 r. oraz 8 sierpnia 2015 r., kwiecień 2012 r., K- 17 akt organu II instancji). Wraz z pozostałym materiałem dowodowym pozwalają one na ustalenie, że usytuowanie czterech zbiorników wzdłuż południowej granicy działki nr [...] niewątpliwie miało miejsce po kwietniu 2012 r. W tym względzie istotne jest, że na zdjęciu z 28 kwietnia 2012 r. brak jest jakichkolwiek zbiorników na terenie całej działki. Z kolei na zdjęciu z sierpnia 2015 r. na działce widniały już zbiorniki - ale tylko dwa i co ważne, posadowione one były w innymi miejscu - przy hali magazynowej, która wybudowana została po 2012 r. Data budowy tej hali znana jest organowi z odrębnego postępowania dotyczącego jej samowolnego wybudowania (decyzja DWINB z dnia 30 sierpnia 2017r. nr 1396/2017 oraz wyrok WSA z dnia 20 lutego 2018 r. II SA/Wr 727/17). Pierwszy zbiornik przy południowej granicy (w narożu działki) uwidoczniony został natomiast na zdjęciu wykonanym 19 maja 2017 r. W tej dacie na działce znajdowały się także dwa zbiorniki obok hali magazynowej (tak jak na zdjęciu z 2015 r.). Według zdjęcia wykonanego 15 lutego 2018 r. wzdłuż południowej granicy działki posadowione już zostały cztery zbiorniki. Stan ten nie uległ zmianie w 2020 r. co potwierdza zdjęcie z 18 kwietnia 2020 r. Należy także zauważyć, że z omówioną dokumentacją fotograficzną spójne pozostają dowody z oględzin przeprowadzonych w 2018 r. oraz oświadczenie strony postępowania tj. C. K. która wskazywała, że sporne zbiorniki zostały usytuowane w obecnym miejscu w latach 2016 -2017.
W ocenie Sądu przedstawiony materiał dowodowy – po uzupełnieniu przez DWINB o opisane wyżej zdjęcia opatrzone datami wykonania - jest wystarczający dla poczynienia ustaleń co do czasu wykonania robót budowlanych objętych niniejszym postępowaniem. Jak słusznie bowiem wskazał Sąd w wyroku z dnia 10 listopada 2020 r. dowody w postaci zdjęć satelitarnych (w tym przypadku z portalu Google Earth Pro), w tego rodzaju sprawach, nierzadko mają przesądzające znaczenie o ile opatrzone są czytelną datą. W okolicznościach niniejszej sprawy nie było zaś istotne skąd pochodzą zbiorniki objęte postępowaniem i w jakich wcześniej miejscach były lokalizowane. Istotne jest, w jakim okresie zostały usytuowanie wzdłuż południowej granicy działki, w sposób opisany w protokole oględzin z dnia 26 sierpnia 2018 r.
Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że organ odwoławczy zastosował się do wskazań Sądu dotyczących uzupełnienia materiału dowodowego. Poczynione na tej podstawie ustalenia co do stanu faktycznego sprawy wykazały, że do posadowienia przedmiotowych zbiorników w miejscu stwierdzonym przez PINB w protokole z oględzin z 2018 r. (czyli wzdłuż południowej granicy działki), doszło już po uchwaleniu planu miejscowego objętego uchwałą Rady Gminy Lubań nr XXI 11/134/2005 z dnia 29 kwietnia 2005 r. Okoliczność ta ma natomiast przesądzające znaczenie dla orzeczenia nakazu rozbiórki. W wyroku z dnia 20 listopada 2020 r., po przeprowadzeniu wiążącej wykładni postanowień tego planu, Sąd stwierdził bowiem, że jeśli usytuowanie przedmiotowych zbiorników nastąpiło w okresie obowiązywania aktualnego MPZP, tj. po 16 sierpnia 2005 r., to możliwość legalizacji przedsięwzięcia jest wykluczona, co determinuje dla organu obowiązek orzeczenia nakazu ich rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.
Tym samym, będąc związanym oceną prawną postanowień ww. planu miejscowego wyrażoną w prawomocnym wyroku z dnia 20 listopada 2020 r., organ zobowiązany był orzec nakaz rozbiórki zbiorników stanowiących przedmiot niniejszego postępowania.
W ocenie Sądu nakaz ten prawidłowo skierowany został do aktualnych współwłaścicieli nieruchomości (w tym następców prawnych po zmarłej stronie postępowania). Z art. 52 Prawa budowlanego wynika bowiem, że rozbiórkę obiektu budowlanego nakazaną w decyzji wydanej w trybie art. 48 ww. ustawy, ma obowiązek wykonać na swój koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Podmioty obowiązane do dokonania nakazanych czynności wymienione są w tym przepisie alternatywnie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym roztrząsającym wykładnię art. 52 Prawa budowlanego przyjęto, że wprowadzone kryterium sprawstwa lub tytułu prawnego do obiektu budowlanego, którym posłużył się ustawodawca, ma charakter elastyczny. Stąd przesądzenie, że określone obowiązki powinny obciążać właściciela obiektu budowlanego albo inwestora - niezależnie, że te dwie kategorie, najczęściej pozostają wspólne i przysługują tej samej osobie - uzależnione jest od okoliczności faktycznych danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2015 r. II OSK 741/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków powinien być zawsze determinowany możliwością ich legalnego wykonania, co zależy od konkretnego stanu faktycznego sprawy. Niewątpliwie w pierwszej kolejności nakaz powinien być skierowany do inwestora - jeżeli jest on sprawcą samowoli budowlanej (celem rozbiórki jest bowiem likwidacja stanu niezgodnego z prawem jakim jest samowola). Nie zawsze jednak jest to możliwe, np. gdy pomimo przeprowadzenia postępowania dowodowego, organom nie uda się ustalić podmiotu któremu należałoby przyznać status inwestora-sprawcy bezprawnych działań lub też, gdy został on ustalony, ale nie jest w stanie wykonać nakazu ze względu na śmieć lub trwałą utratę tytułu do nieruchomości. Wówczas, zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania ich skutków, właściwe organy mają obowiązek obciążenia nakazem wykonania robót lub nakazem rozbiórki, aktualnego właściciela (współwłaścicieli) obiektu. Skoro wykonywanie robót budowlanych wymaga prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie sposób nakładać takiego obowiązku w ramach postępowania likwidacyjnego lub naprawczego na podmiot, który nie ma takiego prawa, decyzja byłaby bowiem niewykonalna. Takie poglądy są już utrwalone w orzecznictwie, w odniesieniu do różnych konfiguracji przedmiotowych i podmiotowych, jakie mogą zaistnieć w postępowaniu naprawczym (por. przykładowo: wyroki NSA z 15 maja 2012 r., II OSK 338/11; z 10 maja 2013 r., II OSK 66/12; z 26 marca 2018 r., II OSK 2446/17; wyrok WSA w Poznaniu z 18 stycznia 2018 r., II SA/Po 884/17; wyrok WSA w Gdańsku z 28 grudnia 2017 r., II SA/Gd 489/17; wyrok WSA w Warszawie z 22 września 2017r., VII SA/Wa 2575/16; wyrok WSA w Rzeszowie z 12 września 2017 r., II SA/Rz 649/17; analogicznie w literaturze przedmiotu: A. Glinicki, w: Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, 3. wyd., Warszawa 2016, s. 745-748; M. Wincenciak, w: Prawo budowlane. Komentarz, red. M. Wierzbowski, A. Plucińska-Filipowicz, 3. wyd., Warszawa 2018, s. 693-694). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja wystąpiła. W zaistniałym stanie faktycznym – w związku ze śmiercią L. G.2 – organ trafnie uznał, że wykonanie nakazu rozbiórki obciążać powinno współwłaścicielki obiektów nawet jeżeli nie były one inwestorkami i sprawcami zaistniałej samowoli.
Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, poprzez rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji przez organ II instancji, w sytuacji, gdy powinna być ona rozpoznana przez organ I instancji gdyż skarżące wstąpiły do postępowania dopiero na etapie odwoławczym i nie brały udziału w postępowaniu przed pierwszą instancją, wskazać należy, że L. G. uczestniczyła w postępowaniu od momentu jego wszczęcia. Tym samym opisany wyżej zarzut odnosić należy do K. G. i P. G. Skarżące te, istotnie wstąpiły do postępowania toczącego się ponownie przed organem odwoławczym w związku z wyrokiem WSA z dnia 20 listopada 2020 r. Okoliczność powyższa nie świadczy jednak o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania. Wstąpienie ww. osób do postępowania jest bowiem efektem następstwa procesowego będącego wynikiem następstwa prawnego po zmarłym L. G.2. Następstwo to ma charakter ogólny (tzw. sukcesja uniwersalna) i ma miejsce, gdy następca prawny (następcy prawni) strony, w wyniku przejścia na niego/nich ogółu uprawnień i/lub obowiązków zmarłej osoby fizycznej (lub zlikwidowanej osoby prawnej, bądź innej jednostki organizacyjnej), nabywa/nabywają legitymację do wejścia na miejsce strony we wszystkich toczących się w chwili otwarcia następstwa prawnego postępowaniach. Kwestia ta uregulowana została w art. 30 § 4 k.p.a. zgodnie z którym, w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Następstwo, o którym mowa w tym przepisie następuje z mocy prawa z momentem otwarcia spadku, czyli śmierci dotychczasowej strony. Następstwo procesowe uregulowane powyższym przepisem jest konsekwencją następstwa prawnego w prawie materialnym i polega na wstąpieniu do postępowania innego podmiotu na miejsce podmiotu, który dotychczas był jego stroną. Oznacza zatem, że poprzednik ustępuje z postępowania, a następca wstępuje w jego sytuację procesową, tak jakby od początku był stroną postępowania. Przy czym, jak wskazuje się w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt II OSK 248/21) następca prawny wstępuje do postępowania na miejsce dotychczasowej strony, w rozumieniu art. 30 § 4 k.p.a. w takim stadium, w jakim postępowanie to znajduje się w chwili jego zgłoszenia się, co w szczególności oznacza, że wszystkie czynności procesowe dokonane przez organ lub poprzednika prawnego, przed zaistnieniem następstwa, pozostają ważne (wiążące) i nie muszą być powtarzane ( tak w wyroku NSA z dnia 18 stycznia 2022 r. I OSK 3960/18, CBOSA). Śmierć w toku postępowania odwoławczego strony, będącej wcześniej adresatem decyzji organu I instancji i wynikających z niej obowiązków, obligowała zatem organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej tej osoby i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, obejmującego następców prawnych zmarłej strony (por. wyrok z dnia 18 lipca 2019 r. II SA/Lu 665/18 CBOSA). Nowy właściciel (następca prawny) wchodzi bowiem jako strona i adresat decyzji do wszelkich postępowań administracyjnych jakie w stosunku do tej nieruchomości czy raczej związanych z posiadanym prawem własności do nieruchomości się toczą. Jednym z takich postępowań bezsprzecznie jest postępowanie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego a więc postępowanie prowadzone także w niniejszej sprawie. Prawidłowość takiego stanowiska potwierdza orzecznictwo, w którym przyjmuje się, że w sytuacji, gdy w trakcie prowadzenia postępowania na podstawie art. 48 Prawa budowlanego dochodzi do przejścia własności nieruchomości (na sutek sukcesji ogólnej - jak dziedziczenie, czy też sukcesji szczególnej - jak zbycie), na której posadowiony jest samowolnie zrealizowany obiekt budowlany, nabywca tej nieruchomości wchodzi w pełnię praw i obowiązków dotychczasowego właściciela - na każdym etapie tego postępowania, także po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Nowy właściciel nieruchomości wstępuje w sytuację procesowo-prawną swego poprzednika prawego. Z żadnego przepisu prawa nie wynika przy tym, że czynności procesowe dokonane z udziałem dotychczasowej strony należy powtórzyć z udziałem nowego właściciela nieruchomości (tak w wyroku z dnia 12 kwietnia 2018 r. I SA/Wa 2173/17, CBOSA). Także w wyroku z dnia 8 marca 2018r. WSA stwierdził, że art. 30 § 4 k.p.a. pozwala na kontynuowanie i zakończenie wszczętego postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy na skutek sprzedaży bądź dziedziczenia następuje zmiana podmiotu stosunku materialno-prawnego (wyrok w sprawie III SA/Łd 1074/17 dostępny CBOSA).
Mając powyższe na uwadze nie można podzielić zarzutu, że DWINB rozstrzygając merytorycznie i kierując decyzję do następców prawnych zmarłej strony postępowania naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania, gdyż następcy nie uczestniczyli w czynnościach I instancji. Z akt wynika, że następcy prawni zostali powiadomieni o postępowaniu toczącym się przed organem odwoławczym i mieli możliwość uczestniczenia w tym postępowaniu oraz wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Ich wstąpienie do postępowania dopiero na etapie odwoławczym, nie rodziło zaś po stronie organu II instancji, obowiązku uchylenia decyzji organu I instancji celem powtórzenia czynności przed tym organem z udziałem następców prawnych.
DWINB nie naruszył także zasady dwuinstancyjności postępowania ze względu na przeprowadzenie czynności uzupełniających materiał dowodowy. Po pierwsze, do wykonania tych czynności organ II instancji zobowiązany został prawomocnym wyrokiem Sądu, po drugie, zgodnie z przyjętym orzecznictwem przeprowadzenie jednego lub nawet kilku dowodów mieści się w granicach uzupełniającego postępowania dowodowego o którym stanowi art. 136 k.p.a. Podjęte w niniejszej sprawie czynności dowodowe polegające na włączeniu do akt sprawy dokumentacji w postaci zdjęć satelitarnych (które zresztą już wcześniej stanowiły część materiału dowodowego) uzupełnionych o czytelne daty ich wykonania oraz zlecenie przeprowadzenia organowi pierwszej instancji dowodu z przesłuchania wskazanego wcześniej przez stronę świadka, niewątpliwie mieściło się w granicach uzupełniającego postępowania dowodowego i dla przeprowadzenia tych dowodów nie było konieczne stosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Wręcz przeciwnie, to właśnie zastosowanie przez organ II instancji rozstrzygnięcia kasacyjnego celem przeprowadzenia tylko tych dowodów, prowadziłoby do naruszenie ww. przepisu. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po stwierdzeniu że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, działając zgodnie z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.