II SA/Kr 1463/24

II SA/Kr 1463/24 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2025-02-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Jacek Bursa /przewodniczący/
Joanna Człowiekowska
Magda Froncisz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art 50 - 51
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art 105
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art 145 par 1 pkt 1 lit c  w zw z art 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Joanna Biegalska – Ciepacz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2025 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję nr 385/2024 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2024 r. znak: WOB.7721.169.2024.MULE w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz P. P. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
P. P. w piśmie z 24 czerwca 2020 r. wniósł do Powiatowego Inspektora Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie o wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczącego "istotnych odstępstw od zatwierdzonego planu i warunków pozwolenia na budowę z 1953 r. dla budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości J., gmina J.-P. oraz odstępstw od projektu z 1975 r. dobudowy ganku do wskazanego budynku (...)". Wniosek uzupełniono pismem z 10 lipca 2020 r.
PINB postanowieniem nr 717/2020 z 30 września 2020 r., znak: PINB-I-5160.123.20.44, po rozpatrzeniu ww. wniosku z 24 czerwca 2020 r., odmówił wszczęcia postępowania.
P. P. złożył na powyższe postanowienie zażalenie.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Budowlany w Krakowie postanowieniem nr 989/2020 z 18 listopada 2020 r., znak: WOB.7722.198.2020.MOPIE, uchylił w całości ww. postanowienie PINB z 30 września 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Kolejno PINB postanowieniem nr 484/2021 z 20 maja 2021 r., znak: PINB-I-5160.123.20.44, po rozpatrzeniu wniosku z 24 czerwca 2020 r., ponownie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 61a K.p.a.
W związku z zażaleniem na to postanowienie MWINB postanowieniem nr 616/2021 z 7 lipca 2021 r., znak: WOB.7722.150.202l.MOPIE uchylił ww. postanowienie PINB z 20 maja 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W uzasadnieniu ww. postanowienia MWINB wskazał m.in., że kwestia objęta wnioskiem z 24 czerwca 2020 r. co do zasady może być załatwiona na podstawie przepisów prawa administracyjnego (kwestia legalności obiektu budowlanego należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego). Natomiast to, czy doszło do naruszeń należy do sfery ustaleń faktycznych możliwych do ustalania po wszczęciu postępowania. Organ II instancji zwrócił również uwagę na zmiany w przepisach prawa budowlanego, w tym dodany 31 maja 2004 r. art. 36a ust. 5 P.b. (ze zm., ostatnia 13 lutego 2020 r. w zakresie definicji istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę).
Następnie PINB zawiadomieniem z 30 sierpnia 2021 r., znak: PINB-I-5160.123.20.44, poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie "istotnych odstępstw od zatwierdzonego planu i warunków pozwolenia na budowę z 1953 r. dla budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości J., gmina J.-P. oraz od projektu z 1975 dobudowy ganku wskazanego budynku".
Dalej PINB decyzją nr 68/2022 z 24 marca 2022 r., znak: PINB-I-5160.123.20.44, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane stwierdził i orzekł, że nie ma konieczności nałożenia na J. K. dodatkowych czynności lub robót w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.
MWINB, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr 318/2022 z 17 sierpnia 2022r., znak: WOB.7721.194.2022.MOPIE, uchylił ww. decyzji z 24 marca 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Kolejno wnioskodawca wniósł ponaglenie z 27 marca 2023 r. na bezczynność PINB, które to MWINB uznał za uzasadnione i wyznaczył PINB termin do załatwienia sprawy na 12 czerwca 2023 r.
Następnie wnioskodawca wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której wniósł o: stwierdzenie bezczynności PINB, stwierdzenie, iż owa bezczynność i przewlekłe prowadzenie postepowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku sądu wraz z aktami, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej lub nałożenie grzywny w obu przypadkach po 1000 zł.
PINB w zawiadomieniu z 2 czerwca 2023 r., znak: PINB-I-5160.68.18.44, poinformował strony postępowania, że połączone zostają dwa postępowania: postępowanie w sprawie "dachu budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości J., gmina J.-P.", prowadzone pod znakiem: PINB-I-5160.68.18.44, oraz postępowanie w sprawie "istotnych odstępstw (...) prowadzone pod znakiem: PINB-I-5160.123.20.44. Z zawiadomienia wynikało, że po połączeniu postępowań prowadzone będzie jedno postępowanie w sprawie: "robót budowlanych wykonanych przy budynku mieszkalnym na działce nr [...] w miejscowości J., gmina J.-P." pod znakiem: PINB-I-5160.68.18.44.
WSA w Krakowie wyrokiem z 17 stycznia 2024 r. sygn. II SAB/Kr 250/23:
1) zobowiązał PINB do wydania aktu w przedmiocie istotnych odstępstw od zatwierdzonego planu i warunków pozwolenia na budowę w terminie miesiąca od dnia doręczenia niniejszego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) stwierdził, że PINB dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) w pozostałym zakresie skargę oddalił.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie (zwany też "PINB") decyzją nr 65/2024 z 10 maja 2024 r. znak: PINB-I-5160.63.24.44, na podstawie art. 80 ust 2 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), dalej "P.b.", oraz art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572), dalej "K.p.a.", umorzył postępowanie administracyjne w sprawie "istotnych odstępstw od zatwierdzonego planu i warunków pozwolenia na budowę z 1953 r. dla budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości J., gmina J.-P. oraz od projektu z 1975 dobudowy ganku wskazanego budynku" znak: PINB-I-5160.63.24.44.
PINB wskazał, że uprzednio połączył w trybie art. 62 K.p.a. sprawy dachu budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości J., gmina J.-P. znak: PINB-I-5160.68.18.44 oraz istotnych odstępstw (...) znak: PINB-I-5160.68.18.44.
Organ przypomniał, że zgodnie z wyrokiem WSA w Krakowie sygn. akt II SAB/Kr 250/23 mógł samodzielnie rozważyć, czy rozłączenie połączonych spraw w sprawie dachu budynku (...) i istotnych odstępstw (...) przyczyni się do szybszego załatwienia sprawy. Dalej organ I instancji stwierdził, że WSA w Krakowie w ww. wyroku z 17 stycznia 2024 r. sygn. II SAB/Kr 250/23 wskazał: "Jako, że brak rozstrzygnięcia w sprawie nie budzi wątpliwości, konieczne było w pkt I wyroku zobowiązanie organu do wydania aktu w terminie miesiąca od dnia doręczenia niniejszego wyroku wraz z aktami sprawy. Na marginesie wskazać należy, iż organ może rozważyć, czy rozłączenie połączonych 21 czerwca 2023 r. postępowań w sprawie "dachu budynku (...) znak: PINB-I5160.68.18.44 oraz postępowania w sprawie "istotnych odstępstw (...)" przyczyni się do szybszego załatwienia tej ostatniej sprawy. O ile powoływana przez organ ekspertyza nie stanowi dowodu niezbędnego również do wydania rozstrzygnięcia w tej ostatniej sprawie".
Wskazując na powyższe PINB zawiadomieniem z 12 kwietnia 2024 r. rozłączył ww. dwie sprawy. Zaznaczył, że w ramach postępowania z 29 marca 2016 r. w sprawie dachu budynku (...) zobowiązał J. K. do przedstawienia ekspertyzy technicznej spornego budynku mieszkalnego oraz opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych.
Zdaniem PINB postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych przy przedmiotowym budynku mieszkalnym całościowo odnosi się do tego budynku i zostało wszczęte 29 marca 2016 r., zatem wcześniej, niż w sprawie istotnych odstępstw. Prowadzenie odrębnego postępowania w rzeczonej sytuacji, skutkowałoby prowadzeniem dwóch odrębnych postępowań w tożsamej sprawie, co nie jest dopuszczalne.
Dalej organ stwierdził, że w sprawie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w J. toczyły się liczne postępowania zakończone ostatecznymi decyzjami i prawomocnymi wyrokami sądów administracyjnych, których zakres częściowo pokrywa się z zakresem wniosku P. P. o wszczęcie postępowania w sprawie istotnych odstępstw.
Kolejno organ I instancji powołał się na definicję istotnych odstępstw z art. 36a ust. 5 P.b. i na wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 213/18, stwierdzając, że powyższą definicję można stosować tylko do robót budowlanych wykonanych po 31 maja 2004 r. PINB zwrócił uwagę, że minęło 70 lat od daty wydania pozwolenia na budowę i nie było w tym czasie obowiązku przechowywania dokumentacji budowy.
Organ stwierdził, że brak jest podstaw do prowadzenia kolejnego postepowania w sprawie robót budowlanych zrealizowanych przy spornym budynku w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projektu. PINB podkreślił, że budynek został wybudowany legalnie, lecz wykonano odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Prawidłowość wykonanych prac będzie oceniana w odrębnym postępowaniu pod znakiem PINB-I-5160.68.18.44. po uzyskaniu ekspertyzy. Organ zwrócił uwagę, że stosuje prawo materialne z daty zaistnienia zdarzenia, które wywołuje skutki prawne, wobec czego, kwestia odstąpienia od projektu budowlanego, jak również ocena charakteru odstąpienia dokonywana jest w świetle stanu prawnego z okresu wydania pozwolenia i realizacji inwestycji.
P. P. wniósł odwołanie od ww. decyzji PINB z 10 maja 2024 r. Zarzucił, że działania PINB są nieudolne, co miały potwierdzić liczne odmowy (postanowienie z 30 września 2020 r., postanowienie z 20 maja 2021 r. i decyzja z 24 marca 2022r.). Zaprzeczył, jakoby w sprawie spornego budynku mieszkalnego toczyły się liczne postępowania zakończone ostatecznymi decyzjami i prawomocnymi wyrokami sądów administracyjnych, gdyż WSA w Krakowie prawomocnym wyrokiem z 29 stycznia 2019 r. sygn. II SA/Kr 1413/18 uchylił decyzję MWINB z 31 sierpnia 2018 r. znak WOB.7721.394.2018.APAB utrzymującą decyzję PINB w tej sprawie.
Skarżący zarzucił organowi I instancji, iż nie przeprowadził postępowania dowodowego, oględzin, ani zwymiarowania budynku zgodnie z wytycznymi MWINB.
Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (zwany też "MWINB") zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją nr 385/2024 z 26 sierpnia 2024 r. znak: WOB.7721.169.2024.MULE, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 104 K.p.a. w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 P.b. utrzymał w mocy ww. decyzję PINB z 10 maja 2024 r.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdują przepisy o postępowaniu naprawczym zawarte w art. 50 i art. 51 P.b. Umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego planu i warunków pozwolenia na budowę zostało zastosowane poprawnie, ze względu na zawisłość sprawy (lis pendens). Istotą przesłanki zawisłości sprawy jest zlikwidowanie nieprawidłowości polegającej na tym, że równolegle prowadzone są dwa postępowania administracyjne, niezależne od siebie, w których rozstrzygane jest to samo, czyli ta sama sprawa.
Organ II instancji zaakcentował, że celem postępowania naprawczego uregulowanego w art. 50-51 P.b. jest doprowadzenie kontrolowanego obiektu do stanu zgodnego z obecnie obowiązującym prawem. Gdyby bowiem okazało się, że w każdym z tych odrębnie prowadzonych postępowań zachodzi konieczność nałożenia w decyzji obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, to adresat takich decyzji zobowiązany byłby do wykonania robót budowlanych, które dotyczą tego samego obiektu budowlanego, ale ich zakres wynika z różnych aktów prawnych, przy czym w założeniu wszystkie te roboty budowlane mają na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.
Prowadzenie odrębnych postępowań naprawczych w takiej sytuacji organ odwoławczy uznał za niedopuszczalne.
Zdaniem MWINB zarówno w postępowaniu prowadzonym pod znakiem: PINB-I-5160.68.18.44, jak i pod znakiem: PINB-I-5160.63.24.44, przedmiotem badania jest, czy zaistniała któraś z okoliczności wymienionych w art. 50 ust. 1 P.b. i w dalszej kolejności czy istnieje konieczność nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem spornego obiektu. Oba te postępowania dotyczą doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem przedmiotowego obiektu budowlanego. Dlatego postępowanie wszczęte jako drugie, czyli postępowanie w sprawie "istotnych odstępstw (...)" podlegało zdaniem MWINB umorzeniu.
P. P. wniósł na powyższą decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie nr 385/2024 z 26 sierpnia 2024 r. znak: WOB.7721.169.2024.MULE, skargę do WSA w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenia:
I. prawa materialnego, a to art. 50 ust. 1 P.b. przez jego pominięcie i niezastosowanie.
II. przepisów prawa procesowego:
1. art. 105 § 1 K.p.a., poprzez umorzenie postepowania w całości a nie w części, w sytuacji nieustalenia stanu faktycznego wskazującego jednoznacznie, że przedmiot postępowania istnieje,
2. art. 107 § 3 K.p.a., poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia decyzji administracyjnej - niedostateczne i niepełne uzasadnienie, nieustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich żądań, wniosków i zarzutów strony, złożonych w trakcie trwania postępowania pierwszoinstancyjnego,
3. art. 7 oraz art. 8 K.p.a. przez niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,
4. art. 11 K.p.a. przez niewyczerpujące wyjaśnienie stronom zasadności przesłanek przyjętego rozstrzygnięcia,
5. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niewywiązanie się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w wyniku czego została wydana błędna decyzja w przedmiotowej sprawie.
Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z powodu wskazanych naruszeń, które miały istotny wpływ na wynik postępowania, oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że MWINB i PINB celowo pomijają fakt, że usytuowanie budynku oraz jego odległość od działek sąsiednich uległa zmianie w stosunku do projektu i wydanego pozwolenia na budowę. Zarzucił powyższym organom, iż nie ustaliły:
1. czy usytuowanie budynku oraz jego odległość od działek sąsiednich są zgodne z znajdującymi się w aktach sprawy planem i pozwoleniem. Na planie z 1953 r. budynek projektowany jest w odległości 11 m od granicy z działką nr [...] oraz 4 m od działki nr [...]. Jednak budynek zrealizowano niezgodnie z tym pozwoleniem, w odległościach niezgodnych z zatwierdzonym planem i pozwoleniem, a organy nadzoru tego nie ustaliły;
2. jak zmieniły się wymiary budynku (wysokość i szerokość, a tym samym kubatura);
3. czy otwory okienne i drzwiowe wykonano zgodnie z pozwoleniem (odległości ścian, w których znajdują się okna i drzwi naruszają przepisy i nie są zgodne z projektem z 1953 r.);
4. czy zmianie uległa ilość i układ pomieszczeń wewnątrz budynku, jak również ich funkcja, przeznaczenie i sposób użytkowania;
5. czy schody do tego budynku zlokalizowano z naruszeniem przepisów bezpośrednio przy granicy oraz na działce sąsiedniej o nr [...];
6. że projektowany budynek był parterowy, niepodpiwniczony, a obecnie istniejący budynek jest podpiwniczony.
7. czy dokonano zmiany zagospodarowania działki oraz działek sąsiednich poprzez wykonanie dojść i dojazdów dla budynku, zarówno na działce nr [...] jak i na działce nr [...].
8. czy wykonane szambo w niewielkiej odległości od budynku, jest zgodne z projektem, który zakładał odległość 20 m.
Dalej skarżący nie zgodził się z twierdzeniem MWINB, jakoby w momencie wszczęcia postępowania w sprawie istotnych odstępstw (...) prowadzone było już postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych przy przedmiotowym budynku znak: PINB-I-5160.68.18.44., bowiem w momencie wszczęcia postepowania w sprawie istotnych odstępstw nie prowadzono postępowania w sprawie robót budowlanych (...), tylko w sprawie dachu budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości J.. Kolejno skarżący zarzucił, że w decyzjach obu instancji brak jest stwierdzonych i wykazanych w sposób nie budzący wątpliwości okoliczności powodujących bezprzedmiotowość i umorzenie postępowania w sprawie istotnych odstępstw. Ani organ I, ani organ II instancji nie ustalił stanu faktycznego. Dalej skarżący na stwierdzenie MWINB, że merytoryczne odniesienie się do kwestii istotnych odstępstw w spornym budynku powinno znaleźć się w rozstrzygnięciu kończącym postępowanie administracyjne prowadzone przez PINB pod znakiem: PINB-I-5160.68.18.44, zaprotestował podnosząc, że powyższe stwierdzenie organu jest nieprawidłowe. Według niego zebrany materiał dowodowy wskazuje, że jest to inna sprawa dotycząca jedynie dachu, a roboty budowlane znacznie wykraczały poza zakres podany w tym zgłoszeniu oraz że zarówno zakres podmiotowy jak i przedmiotowy oraz także podstawa prawna obu postępowań nie są tożsame. Ponadto zaznacza, iż przedmiotowa sprawa dotycząca istotnych odstępstw (...) była poddana innemu reżimowi prawnemu niż sprawa dotycząca dachu. Końcowo skarżący zwrócił uwagę, że ww. postępowanie w sprawie dachu prowadzone jest od 2016 r. i jego przedmiot odnosi się jedynie do dachu budynku i jest zupełnie odmienny niż przedmiot postępowania, którego dotyczy skarga w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego planu i wydanego pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że merytoryczne odniesienie się do kwestii istotnych odstępstw znajdzie się w postępowaniu o znaku PINB-I-5160.68.18.44., tym bardziej, że organ czeka na ekspertyzę w sprawie prawidłowości wykonanych robót, która ma być dostarczona przez J. K..
Skarżący w piśmie procesowym z 22 stycznia 2025 r. odniósł się do odpowiedzi na skargę zarzucając, że organ błędnie przyjął, iż zaszła bezprzedmiotowość postępowania (lis pendens). Zdaniem skarżącego nie wykazano w jednoznaczny sposób, iż postępowania są tożsame pod względem zakresu i przedmiotu. Na poparcie swojego stanowiska przywołał orzeczenia sądów administracyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym jest decyzja MWINB z 26 sierpnia 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 50-51 P.b. Podkreślenia w niniejszej sprawie wymaga, że poddane kontroli sądowej decyzje w sprawie umorzenia postępowania mają charakter jedynie formalny, procesowy. W związku z tym Sąd nie może wypowiadać się w tej sprawie co do meritum i co do sposobu i kierunku zakończenia postępowania naprawczego na podstawie art. 50-51 P.b. Kluczową w niniejszej sprawie jest ocena, czy zaszła wskazana przez organy bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego.
Sąd stwierdził, że dokonana przez organy ww. ocena jest, w okolicznościach kontrolowanej sprawy nieprawidłowa, co musi prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Na wstępie należy wskazać, że z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., według doktryny i orzecznictwa sądowego, mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury – i generalnie dzielą się na przyczyny podmiotowe i przedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania określoną w art. 105 K.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Co istotne, w kwestii bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 K.p.a. przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco.
Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Oznacza to, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się zbędne (por. wyrok SN z 20 stycznia 2011 r., sygn. III SK 20/10, LEX nr 794506, wyrok SN z 9 listopada 1995 r., III ARN 50/95, OSNAPiUS 1996/11, poz. 150).
Należy też wskazać, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone. Dopiero wynik tego postępowania pozwala na ocenę zasadności wniosku strony. Brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku wszczynającym postępowanie administracyjne nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony (por. wyrok NSA z 16 stycznia 1992 r., sygn. I SA 1289/91, ONSA 1992, nr 1, poz. 17; wyrok NSA z 20 października 2010 r., sygn. II OSK 79/10, LEX nr 746913).
W niniejszej sprawie organy, wskazując na bezprzedmiotowość i umarzając postępowanie administracyjne w sprawie "istotnych odstępstw od zatwierdzonego planu i warunków pozwolenia na budowę z 1953 r. dla budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości J., gmina J.-P. oraz od projektu z 1975 dobudowy ganku wskazanego budynku" - znak: PINB-I-5160.63.24.44., naruszyły zasady powyżej opisane, również z uwagi na stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania wobec błędnych ustaleń istotnych okoliczności sprawy.
Tłem niniejszej sprawy jest spór o fakt, czy wzniesiony kilkadziesiąt lat temu i rozbudowywany w 1975 r. budynek działce nr [...] w miejscowości J., był/jest usytuowany niezgodnie z przepisami dotyczącymi granic i/lub z samym przebiegiem granic, w tym z działką sąsiednią nr [...], której współwłaścicielem jest skarżący, a także z projektami budowlanymi z 1953 r. i z 1974 r. Sprawa o rozgraniczenie pomiędzy ww. działkami (nieruchomościami) toczy się co najmniej od 2018 r.
Równolegle do PINB wpływały zawiadomienia o uzasadnionej potrzebie podjęcia działań przez organ nadzoru w różnych kwestiach dotyczących spornego budynku.
Jednak jedyną okolicznością istotną i w konsekwencji rozstrzygającą w niniejszej sprawie jest, czy rzeczywiście zgromadzone i przedstawione wraz z odpowiedzią na skargę akta administracyjne sprawy potwierdzają tezę organów, że przedmiot sprawy "istotnych odstępstw (...)" prowadzonej od zawiadomienia PINB z 30 sierpnia 2021 r., w związku z pismem skarżącego z 24 czerwca 2020 r., do zawiadomienia z 2 czerwca 2023 r., znak: PINB-I-5160.68.18.44, informującego strony postępowania, że połączone zostają dwa postępowania: prowadzone od 2016r. pod znakiem: PINB-I-5160.68.18.44 postępowanie w sprawie "dachu budynku (...) z postępowaniem znak: PINB-I-5160.68.18.44, a nowe postępowanie, po połączeniu, będzie prowadzone w sprawie: "robót budowlanych wykonanych przy budynku mieszkalnym na działce nr [...] w miejscowości J., gmina J.-P." pod znakiem: PINB-I-5160.68.18.44, był na chwilę wydania kontrolowanych decyzji objęty ww. postępowaniem znak: PINB-I-5160.68.18.44, w związku z czym miała by zaistnieć przesłanka lis pendens.
Zdaniem Sądu argumentacja i faktografia sprawy nie potwierdzają stanowiska forsowanego przez organy, jakoby nastąpić miał stan sprawy w toku. Jakkolwiek bowiem należy przyznać rację organowi II instancji, że prowadzenie postępowań i wydawanie decyzji dotyczących jednego obiektu budowlanego w dwóch różnych postępowaniach rodzi pewne nieuchronne skutki niepożądane, to skutki te jednak z pewnością nie powinny wystąpić, gdy oba postępowania prowadzi ten sam organ, posiadający pełną możliwość koordynacji działań w obu postępowaniach, a w razie potrzeby ponownie je połączyć.
Warto tu zaznaczyć, wobec cytowania przez organ I instancji uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie z 17 stycznia 2024 r. sygn. II SAB/Kr 250/23, że organy opacznie zrozumiały wywody zawarte w tym uzasadnieniu. Wprawdzie bowiem WSA zaznaczył, że dostrzegł, iż obiektywnie rzecz biorąc przedmiotowe postępowanie jest skomplikowane z wielu powodów (po pierwsze, dotyczy decyzji dawnych i wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego, które zwykle w takich przypadkach jest długotrwałe, bowiem wiąże się z pozyskiwaniem archiwalnych dokumentów; po drugie, w przedmiotowej sprawie strony składają liczne pisma procesowe i wnioski, które organ zobowiązany jest rozpatrzyć, co z kolei wpływa tamująco na bieg postępowania; z akt sprawy wynika również, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga dowodu w postaci ekspertyzy, której pomimo wezwania inwestor nie przedłożył, dlatego też organ wdrożył procedurę wykonania zastępczego), a złożony i skomplikowany charakter sprawy, jej wielowątkowość oraz istnienie okoliczności leżących po stronie stron postępowania, a nie organu, spowalniają jej rozpoznanie w terminie, to jednak zobowiązał PINB do wydania aktu w przedmiocie istotnych odstępstw od zatwierdzonego planu i warunków pozwolenia na budowę w terminie miesiąca od dnia doręczenia niniejszego wyroku wraz z aktami sprawy.
Z lektury uzasadnienia ww. wyroku można jednoznacznie wywnioskować, że WSA w ww. wyroku nie miał na myśli takiego sposobu postępowania organów, w którym po sprawiającym wrażenie sztucznego rozłączenia ze sprawy PINB-I-5160.68.18.44 (od 2 czerwca 2023 r. w sprawie "robót budowlanych wykonanych przy budynku mieszkalnym na działce nr [...] w miejscowości J., gmina J.-P."), nowego (starego) postępowania w sprawie "istotnych odstępstw (...)", wydanym aktem będzie decyzja umarzająca postępowanie. Wydaje się, że jedynym celem takiego działania organu I instancji była próba niewłaściwego wydania w terminie nakazanym przez WSA jakiegoś aktu w sprawie. Trudno jest dostrzec, jaki cel mógłby przyświecać organowi I instancji (PINB) i jakie wartości organ miałby chronić wydzielając do odrębnego rozpoznania część sprawy i jednocześnie pozostawiając ten sam zakres w starej, połączonej sprawie.
Nie ma na ten temat racjonalnego wyjaśnienia ani w zawiadomieniu z 12 kwietnia 2024 r. o rozłączeniu postępowań ani w uzasadnieniach żadnej z decyzji.
Dodatkowo należy wskazać, że nie sposób było antycypować na etapie wydawanych w sprawie decyzji, iż co prawda bardzo ogólnie i pojemnie sformułowany przedmiot postępowania w sprawie "robót budowlanych wykonanych przy budynku mieszkalnym", rzeczywiście obejmie "istotne odstępstwa od zatwierdzonego planu i warunków pozwolenia na budowę z 1953 r. dla budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości J., gmina J.-P. oraz odstępstw od projektu z 1975 r. dobudowy ganku do wskazanego budynku".
Sąd dostrzega, że sporny budynek był już przedmiotem szeregu postępowań organów nadzoru wymienionych w treści ww. zawiadomienia z 2 czerwca 2023 r. a także wyroku WSA z 5 lutego 2019 r. sygn. II SA/Kr 1413/18. Tym bardziej zakres prowadzonego postępowania powinien być wyznaczany precyzyjnie i jednoznacznie.
Warto zaznaczyć, że jak słusznie podnosił skarżący, postępowanie wszczęte w związku z jego pismem z 24 czerwca 2020 r. nadal nie zostało zakończone decyzją merytoryczną. Samo wszczęcie postępowania zajęło organom ponad rok, podczas którego MWINB dwukrotnie uchylał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Podsumowując, organy w sprawie "istotnych odstępstw (...)" co najmniej przedwcześnie stwierdziły bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, a co za tym idzie bezpodstawnie orzekły o jego umorzeniu.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że wskazane wyżej uchybienia przepisom art. 50-51 P.b. i art. 105 K.p.a. mogły mieć i miały istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponieważ nie do zaakceptowania jest na obecnym etapie sprawy stanowisko organów o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, zatem orzeczenie o jego umorzeniu na podstawie art. 105 K.p.a. nie mogło się ostać. Rzeczą organu ponownie rozstrzygającego sprawę będzie kwestia merytorycznego zakończenia postępowania w sprawie "istotnych odstępstw (...)", czy to odrębnie, w ramach obecnie prowadzonego postępowania znak: PINB-I-5160.63.24.44, czy też w ramach ponownie połączonego postępowania znak: PINB-I-5160.68.18.44. Istotne jest, by organ I instancji wydał w sprawie decyzję merytoryczną. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ powinien zawrzeć m.in. odpowiedzi na sformułowane w skardze zarzuty braku ustalenia 8 kwestii opisanych w pierwszej części niniejszego uzasadnienia przy treści skargi.
Ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią, na podstawie art. 153 P.p.s.a., treść niniejszego uzasadnienia i przedstawioną w nim argumentację.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a.
O kosztach postępowania zasądzonych w pkt II sentencji Sąd orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 500 zł, na co składa się uiszczony wpis od skargi.