II SA/Ol 748/22

II SA/Ol 748/22 - Postanowienie WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2022-11-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Grzegorz Klimek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
I OSK 352/23 - Postanowienie NSA z 2023-04-19
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 58  par. 1 pkt 1 i  par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. D. – Dyrektora Prywatnego Domu Opieki na zalecenia pokontrolne Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 12 sierpnia 2022 r., [...] w przedmiocie nieprawidłowości w funkcjonowaniu prywatnego domu opieki postanawia 1. Odrzucić skargę; 2. Zwrócić uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł (dwieście). WSA/post.1 - sentencja postanowienia
Uzasadnienie
W piśmie z dnia 12 sierpnia 2022 r., skierowanym do Dyrektora Prywatnego Domu Opieki (dalej: Dyrektor), Wojewoda przesłał zalecenia pokontrolne z kontroli doraźnej, jaka miała miejsce w dniu 5 maja 2022 r. w Prywatnym Domu Opieki, przeprowadzonej na podstawie art. 22 pkt 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm., dalej jako: u.p.s.) oraz rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 9 grudnia 2020 r. w sprawie nadzoru i kontroli w pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2285).
W powyższym piśmie zawarto, w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, zalecenia:
- zapewnienie mieszkańcom odpowiednich warunków bytowych, w tym utrzymanie czystości w placówce oraz właściwą temperaturę w pomieszczeniach jednostki, dostosowaną do pory roku oraz uwzględniającą indywidualne potrzeby mieszkańców, zgodnie z art. 68 ust. 2 lit. c u.p.s.
- świadczyć usługi opiekuńcze zapewniające mieszkańcom placówki odpowiednią pielęgnację, w tym pielęgnację w czasie choroby oraz opiekę higieniczną, stosownie do art. 68 ust. 1 lit. b, c u.p.s.
W piśmie zawarto także pouczenie o treści art. 128 ust. 2 u.p.s., zgodnie z którym jednostka organizacyjna pomocy społecznej albo kontrolowana jednostka może, w terminie 7 dni od dnia otrzymania zaleceń pokontrolnych, zgłosić do nich zastrzeżenia. Wojewoda ustosunkowuje się do zastrzeżeń w terminie 14 dni od dnia ich doręczenia (art. 128 ust. 3 u.p.s.).
Dyrektor, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na ww. zalecenia pokontrolne, żądając ich uchylenia.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał zalecenia wydane w ww. zaleceniu pokontrolnym, wniósł o odrzucenie ewentualnie oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.), sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zakres kontroli działalności administracji publicznej wyznacza art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne są właściwe do orzekania w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W myśl art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Sądy administracyjne są zatem właściwe wyłącznie do rozpatrywania skarg w sprawach określonych w powołanych przepisach.
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi są zalecenia pokontrolne, zawarte w wystąpieniu pokontrolnym Wojewody - które nie mieszczą się w powołanym wyżej katalogu aktów lub czynności/bezczynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Brak również przepisu ustaw szczególnych przewidujących sądową kontrolę w tym przedmiocie.
Zgodnie z art. 128 u.p.s. wojewoda w wyniku przeprowadzonych przez zespół inspektorów czynności, o których mowa w art. 126, może wydać jednostce organizacyjnej pomocy społecznej albo kontrolowanej jednostce zalecenia pokontrolne (ust. 1). Jednostka organizacyjna pomocy społecznej albo kontrolowana jednostka może, w terminie 7 dni od dnia otrzymania zaleceń pokontrolnych, zgłosić do nich zastrzeżenia (ust. 2). Wojewoda ustosunkowuje się do zastrzeżeń w terminie 14 dni od dnia ich doręczenia (ust. 3). W przypadku nieuwzględnienia przez wojewodę zastrzeżeń jednostka organizacyjna pomocy społecznej albo kontrolowana jednostka w terminie 30 dni obowiązana jest do powiadomienia wojewody o realizacji zaleceń, uwag i wniosków (ust. 4). W przypadku uwzględnienia przez wojewodę zastrzeżeń, o których mowa w ust. 2, jednostka organizacyjna pomocy społecznej albo kontrolowana jednostka w terminie 30 dni jest obowiązana do powiadomienia wojewody o realizacji zaleceń, uwag i wniosków, o których mowa w ust. 1, mając na uwadze zmiany wynikające z uwzględnionych przez wojewodę zastrzeżeń (ust. 5). W przypadku stwierdzenia istotnych uchybień w działalności jednostki organizacyjnej pomocy społecznej albo kontrolowanej jednostki wojewoda, niezależnie od przysługujących mu innych środków, zawiadamia o stwierdzonych uchybieniach organ założycielski tych jednostek lub organ zlecający kontrolowanej jednostce realizację zadania z zakresu pomocy społecznej (ust. 6). Organ, o którym mowa w ust. 6, do którego skierowano zawiadomienie o stwierdzonych istotnych uchybieniach, jest obowiązany, w terminie 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o stwierdzonych uchybieniach, powiadomić wojewodę o podjętych czynnościach (ust. 7).
Postępowanie kontrolne, o którym mowa w przytoczonych przepisach, jest postępowaniem polegającym na podejmowaniu przez organy kontroli działań (czynności kontrolnych) polegających na obserwowaniu i ustalaniu stanu faktycznego dotyczącego organizacji i funkcjonowania danej jednostki organizacyjnej, z reguły celem porównania, czy rzeczywista działalność podmiotu kontrolowanego jest zgodna z przepisami prawa określającymi ustrój kontrolowanego oraz jego prawa i obowiązki względem państwa oraz podmiotów znajdujących się na zewnątrz i wewnątrz tej jednostki. Rezultatem działalności kontrolnej jest tzw. wynik kontroli (zawarty w protokole kontroli), w którym ustala się stwierdzony w toku kontroli stan faktyczny oraz wykryte uchybienia. Na podstawie ustaleń zawartych w wyniku kontroli formułuje się w stosunku do kontrolowanego tzw. zalecenia pokontrolne, mające na celu likwidację stwierdzonych uchybień i przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Od zaleceń pokontrolnych kontrolowanemu przysługuje w ustawowym terminie jedynie prawo zgłoszenia zastrzeżeń do organu kontroli, który obowiązany jest pisemnie ustosunkować się do ich treści i o swoim stanowisku powiadomić jednostkę kontrolowaną. Istota, funkcja i cel postępowania kontrolnego jest inny niż istota, funkcja i cel postępowania administracyjnego. W ramach postępowania kontrolnego nie podejmuje się bowiem czynności procesowych prowadzących do przyznania stronie prawa lub nałożenia na nią obowiązku, lecz zmierza się do wykrycia nieprawidłowości i umożliwienia ich usunięcia kontrolowanemu. Co do zasady postępowanie kontrolne nie jest więc postępowaniem administracyjnym, kończącym się poprzez wydanie decyzji, albo w inny sposób, jeżeli tak to wynika z przepisu szczególnego. Takiego przepisu szczególnego nie zawierają bowiem przepisy rozdziału 4 u.p.s. Z przepisu art. 128 ust. 3-5 tej ustawy wynika, że właściwy wojewoda jedynie ustosunkowuje się do zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych w terminie 14 dni od dnia ich doręczenia. Rozpatrzenie zastrzeżeń do zaleceń pokontrolnych nie następuje więc w formie decyzji administracyjnej, lecz w formie pisemnej informacji o ich uwzględnieniu bądź nieuwzględnieniu (por. postanowienie NSA z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1836/17; postanowienia WSA w Lublinie z dnia 10 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 443/17, z dnia 30 grudnia 2020 r., sygn. II SA/Lu 793/20, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).
Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wydanie wyniku kontroli, a co za tym idzie również zalecenia pokontrolne, mogą wyjątkowo stanowić zaskarżalny akt z zakresu administracji publicznej, jednak tylko w przypadku gdy pozostają wprost i bezpośrednio w związku ze sferą praw i obowiązków kontrolowanego, w szczególności gdy u podstaw nałożonego wynikiem kontroli określonego obowiązku leży obowiązujący przepis prawa (por. uchwałę siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 1998 r., sygn. akt I FPS 18/98). Co do zasady, wynik kontroli zawiera tylko ustalenia, które same w sobie nie kreują nowej sytuacji prawnej w ten sposób, że nie są sprzężone z dyspozycjami dotyczącymi sfery praw i obowiązków kontrolowanego. Adresat takiego wyniku może bronić swojego interesu w innym postępowaniu, w którym zawarte w wyniku kontroli ustalenia mogłyby zostać wykorzystane. Jak wskazał NSA w postanowieniu z 22 lutego 2022 r. (sygn. I OSK 158/22, CBOSA) "zalecenie pokontrolne wojewody kreuje obowiązki po stronie podmiotu administrowanego, których niewykonanie, zgodnie z art. 130 ust. 1 u.p.s., zagrożone jest sankcją w postaci administracyjnej kary pieniężnej. Nie ulega wątpliwości, że legalność zaleceń pokontrolnych wojewody powinna być poddana kontroli sądowej, bowiem są to działania, które mogą wpływać na sytuację prawną podmiotów, które są usytuowanie poza strukturą administracji rządowej. Akty podejmowane na podstawie art. 129 i art. 130 ust. 1 u.p.s. stanowią władczą ingerencję wobec podmiotów realizujących zadania z zakresu z pomocy społecznej (...) nie oznacza to jednak, że zalecenia pokontrolne stwierdzające istnienie po stronie podmiotu podlegającego kontroli określonego obowiązku podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż mogą być one poddane weryfikacji tego sądu w ramach kontroli decyzji administracyjnej wymierzającej karę administracyjną na podstawie art. 130 ust. 1 u.p.s.".
W ocenie Sądu, zaskarżone w rozpoznawanej sprawie zalecenia pokontrolne nie zawierały władczego rozstrzygnięcia dotyczącego uprawnień lub obowiązków strony. Organ kontrolujący ograniczył się wyłącznie do ustalenia stanu faktycznego i wykazania stwierdzonych nieprawidłowości oraz wskazał, jakie należy podjąć czynności, aby doprowadzić do stanu zgodnego z przepisami prawa. Nie dotyczą one przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Nie kreują też nowej sytuacji prawnej dla podmiotu kontrolowanego. Nie można zatem uznać, że wydane zalecenie pokontrolne jest aktem władczej ingerencji organu administracji publicznej w sferę działalności kontrolowanej jednostki (por. postanowienie NSA z 19 maja 2021 r., sygn. I OSK 585/21, CBOSA).
W tym stanie rzeczy przyjąć należy, że zaskarżone zalecenia pokontrolne nie stanowią aktu ani czynności podlegających kognicji sądu administracyjnego, wobec czego skarga podlega odrzuceniu, a czym Sąd orzekł w punkcie 1 sentencji postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.
O zwrocie wpisu sądowego Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji postanowienie na zasadzie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.