II SA/Wr 571/23

II SA/Wr 571/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-02-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Marta Pawłowska
Władysław Kulon
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 98 ust. 1 ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Marta Pawłowska po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 lutego 2024r. sprawy ze skargi L. S.A. z/s w L. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 31 lipca 2023 r. nr NRŚ-OR.7534.11.2022.KK w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
`
Wnioskiem z 29.03.2018 r. L. SA z siedzibą w L. (dalej: strona skarżąca lub L.), działając na podstawie art. 98 ust. 3 oraz art. 130 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121) - dalej jako "u.g.n.", wystąpiła do Prezydenta Miasta L. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działki gruntu przejęte pod drogi, w tym działkę nr [...], które przeszły na własność Gminy L. w wyniku podziałów nieruchomości dokonanych na wniosek właściciela.
Wojewoda Dolnośląski (dalej: Wojewoda, organ II instancji) postanowieniem z 08.07.2019 r. wyznaczył Starostę L., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, jako organ właściwy do załatwienia sprawy.
Decyzją z 02.02.2022 r. (nr GN.6830.6.2019) Starosta L., powołując się na art. art. 98 ust. 1 i ust. 3, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 i art. 132 ust. 1a u.g.n. (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.) orzekł o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie P., gmina L., oznaczoną w ewidencji jako działka nr [...] o pow. [...] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], wydzieloną na podstawie decyzji podziałowej Prezydenta Miasta L. z 26.07.1999 r. (znak: GON/G.V.7424/WN/44/2/99), na wniosek właściciela L. pod drogę. W uzasadnieniu swojej decyzji Starosta wskazał, że z uchwały Rady Miejskiej w L. z [...].05.1994 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. (Dz. U. Woj. L. z 01.07.1994 r. Nr 15, poz. [...]), wynika, że działka nr [...] - w dniu wydania decyzji podziałowej - położona była w granicach obszaru oznaczonego symbolami: [...]L1/2 - projektowana ulica lokalna dla obsługi terenów przemysłowych strefy ekonomicznej lotniska; R[...].P[...] – projektowana strefa ekonomiczna lotniska. Teren rezerwowy dla lokalizacji funkcji przemysłowych, preferencje dla zakładów wymagających zbocznicowania, zakaz lokalizacji obiektów szkodliwych i uciążliwych. Starosta stwierdził następnie, że wobec braku wprowadzenia w uchwale planistycznej z 1994 r. podziału na drogi publiczne, czy wewnętrzne, a także z uwagi na treść art. 98 u.g.n., który na dzień wydania decyzji podziałowej, odwoływał się do działek gruntu wydzielonych pod drogi, a nie pod drogi publiczne, należało w sprawie uznać, że podział geodezyjny, w wyniku którego wydzielona została działka pod drogę, wywołał skutek w postaci przejścia z mocy prawa, prawa własności działki nr [...], na rzecz Gminy L. Dlatego i wobec uznania operatu szacunkowego za prawidłowy i wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami, Starosta stwierdził, że zaistniały podstawy do ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia przez Gminę L. na własność, z mocy prawa, nieruchomości w granicach działki nr [...], z przeznaczeniem pod drogę.
Gmina L. wniosła odwołanie od decyzji Starosty. Odwołująca się strona zarzuciła Staroście: 1) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 1 u.g.n., poprzez błędne założenie i błędną interpretację tego przepisu polegającą na przyjęciu, iż z mocy prawa na własność gminy (gminy L.) przechodzą działki gruntu przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego częściowo pod drogi publiczne, a w drugiej części przeznaczone na inny cel (w niniejszym przypadku - przemysł), gdy tymczasem na własność gminy przechodzą wyłącznie działki gruntu przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w całości pod drogi publiczne; 2) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 98 u.g.n. w brzmieniu na dzień wydania decyzji podziałowej (tj. 26.07.1999 r.) poprzez przyjęcie, że z mocy prawa na własność gminy przechodzą drogi (a zatem zarówno drogi publiczne, jak i drogi wewnętrzne), gdy tymczasem treść tego przepisu nigdy nie budziła wątpliwości prawnych i interpretacyjnych i z mocy prawa na własność gminy przechodzą wyłącznie działki przeznaczone w miejscowym planie pod drogi publiczne; 3) naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 3 u.g.n., poprzez błędne założenie, że działka nr [...] jest drogą publiczną i za jej przejęcie na własność pod drogę, Gmina zobowiązana jest uiścić na rzecz L. odszkodowanie, gdy tymczasem droga ta jest drogą wewnętrzną i w niniejszej sprawie w ogóle nie będzie miał zastosowania art. 98 ust. 3 u.g.n.; 4) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 7b k.p.a., poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, nierzetelne i pobieżne zbadanie zebranego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnego rozstrzygnięcia; 5) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 80 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie na podstawie wybiórczo ocenionego zebranego materiału dowodowego, gdy tymczasem organ zobowiązany jest zbadać wszelkie zgromadzone w sprawie dowody i w uzasadnieniu decyzji wskazać, że dana okoliczność została udowodniona.
Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, decyzją z 31.07.2023 r. (nr NRŚ-OR.7534.11.2022.KK), Wojewoda Dolnośląski uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i orzekając co do istoty sprawy odmówił ustalenia na rzecz L. odszkodowania za działkę nr [...].
W uzasadnieniu własnej decyzji Wojewoda, przytaczając treść art. 98 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej, tj. w dniu 26.07.1999r. (zob. Dz. U. z 1998 r., Nr 106, poz. 668), wskazał, że w sprawie należało ustalić, czy wraz z uostatecznieniem się decyzji zatwierdzającej podział, zaistniał skutek w postaci przejścia prawa własności działki gruntu wydzielonej pod drogę, na rzecz gminy. Weryfikacji tej przesłanki dokonuje się poprzez ustalenie przeznaczenia nowopowstałej parceli w obowiązującym w tym czasie planie miejscowym.
Zdaniem Wojewody, pomimo braku dookreślenia w pierwotnej wersji art. 98 ust. 1 u.g.n. pojęcia "drogi" intencją ustawodawcy było objęcie tą regulacją wyłącznie dróg publicznych. Takie stanowisko wyrażane jest w piśmiennictwie i w orzecznictwie (zob. M. Wolanin, Podziały i scalenia nieruchomości, Warszawa 2011 r., str. 354; wyrok SN - Izba Cywilna z 08.12.2005 r., sygn. akt II CK 312/05). Normatywne potwierdzenie opisanego rozumienia wskazanego przepisu nastąpiło wraz z wejściem w życie ustawy zmieniającej z 07.01.2000 r., która wprowadziła do jego treści przymiotnik "publiczne". Wojewoda wskazał następnie, że definicję pojęcia drogi publicznej zawiera art. 1 ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 645 ze zm.), zwanej dalej "u.d.p." zgodnie z którym jest nią droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Organ zauważył, że brzmienie tego przepisu było analogiczne w dacie wydania decyzji podziałowej z 25.01.1999 r. Stosownie do historycznej treści art. 8 ust. 1 u.d.p., drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami są drogami wewnętrznymi.
Powołując się na znajdujący się w aktach administracyjny wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. – uchwały Nr [...] Rady Miejskiej L. z [...].05.1994 r., organ wskazał, że według stanu na dzień 26.07.1999 r., działka nr [...] położona była w części na obszarze oznaczonym symbolem R[...] P[...] - projektowana strefa ekonomiczna lotniska, teren rezerwowany dla lokalizacji funkcji przemysłowych, preferencje dla zakładów wymagających zbocznicowania, zakaz lokalizacji obiektów szkodliwych i uciążliwych, i w części na obszarze oznaczonym symbolem [...]L1/2 - projektowana ulica lokalna dla obsługi terenów przemysłowych strefy ekonomicznej lotniska. Na tej podstawie Wojewoda stwierdził, że w dacie wydania decyzji podziałowej, przeznaczenie działki nr [...] było niejednorodne, tj. obejmowało nie tylko przeznaczenie pod drogi (publiczne), ale i pod tereny przemysłowe, a tym samym nie została ona wydzielona pod drogę (publiczną) w myśl art. 98 ust. 1 u.g.n. Wbrew twierdzeniu organu I instancji, zdaniem Wojewody, nie sposób uznać za wydzieloną pod drogę (publiczną) działkę gruntu, która jedynie w części w planie miejscowym przeznaczona została pod drogę (publiczną), i to niezależnie od tego czy część ta stanowi większość powierzchni działki gruntu (w badanej sprawie 82%).
Ponadto w ocenie Wojewody, pomimo tego że do zaistnienia konsekwencji wynikających z art. 98 ust. 1 u.g.n., nie jest konieczne wprowadzenie zmian w księdze wieczystej, to jej treść nie pozostaje bez znaczenia w postępowaniu odszkodowawczym (por. a contrario wyrok NSA z 25.04.2017 r., sygn. akt I OSK 1909/15). W tym kontekście okolicznością wzmacniającą tezę o niezasadności roszczenia jest fakt, że Gmina L. nie została ujawniona jako właściciel gruntu w dziale II księgi wieczystej nr [...] (jako właściciel działki przez cały czas ujawniona jest L.).
W kontekście podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda uznał za uzasadnione zwrócić uwagę na fakt, że zarówno przed, jak i po wydaniu decyzji podziałowej z 26.07.1999 r. L. nie traktowała obszaru działki nr [...] jako drogi publicznej, lecz jako drogę wewnętrzną. Świadczy o tym fakt, że znajdująca się na działce nr [...] infrastruktura drogowa w całości zrealizowana została przez L., co potwierdzają powołane przez organ decyzje administracyjne dotyczące realizowanych przez spółkę inwestycji. Ponadto Wojewoda wskazał na treść pisma L. z 24.04.2018 r., które stanowi odpowiedź na pismo M. sp. z o.o. z siedzibą w L. z 07.03.2018 r., w którym spółka wyraziła przedsiębiorstwu miejskiemu zgodę na korzystanie z dróg wewnętrznych oraz przystanków autobusowych znajdujących się na terenie m.in. podstrefy L., obejmującej m.in. działkę nr [...].
Stwierdzając, że decyzja podziałowa z 26.07.1999 r. nie wywołała skutku prawnorzeczowego, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. i w konsekwencji nie doszło do powstania indywidualnej sprawy o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., Wojewoda uznał, że tym samym brak było podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz L. Wobec powyższego koniecznym było wydanie decyzji merytorycznej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a., którą należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzekając co do istoty sprawy odmówić ustalenia odszkodowania.
W skardze na powyższą decyzję L. SA z siedzibą w L. zarzuciła Wojewodzie naruszenie:
1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i nie podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym brak dogłębnego zbadania statusu nieruchomości wydzielonych pod drogi (drogi wewnętrzne vs drogi publiczne), z racji ich faktycznego użytkowania na cele publiczne oraz braku wnikliwej analizy postanowień planu zagospodarowania przestrzennego w konfrontacji z decyzją podziałową i w konsekwencji brak ustalenia, jak została zrealizowana decyzja w przedmiocie podziału objętej decyzją nieruchomości i jakie jest jej docelowe wykorzystanie (parking - droga publiczna),
2) art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na nie wyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w zaniechaniu poddania analizie opinii biegłego stanowiącej podstawę decyzji organu I instancji, konkluzjom z niej wynikającym oraz poczynieniu ustaleń dotyczących faktycznego statusu dróg wpiętych w układ komunikacyjny Miasta L.,
3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.;
4). art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji,
5) art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek uchylenia decyzji organu I instancji;
6) art. 107 § 2 i 3 k.p.a. poprzez dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji;
7) art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez odwołanie się w podstawie prawnej decyzji do "art. 98 ust. 3 i art. 129 ust. 5 pkt 1, w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami" z podaniem aktualnego numeru organu promulgacyjnego, tj. (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.), mimo iż organ powinien decyzyjnie rozstrzygać sprawę w oparciu o stan prawny obowiązujący w okresie wydania/prawomocności decyzji podziałowej, co zresztą wzmiankuje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (por. "Materialnoprawną podstawę do wydania orzeczenia w niniejszej sprawie stanowi art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej Prezydenta Miasta L."),
8) art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie podjęcie przez organ II instancji wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (m.in. brak oceny, jaki faktycznie status (publiczny czy prywatny/wewnętrzny, pominięcie/brak równoważnej konfrontacji dowodowej opinii biegłego powołanego przez organ I instancji) posiadają nieruchomości drogowe oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a poprzez to brak wszechstronnej oceny wszystkich zebranych w sprawie dowodów, w tym wyciągnięcie z nich niewłaściwych decyzyjnie wniosków rzutujących na błędne ustalenie, iż nie doszło do przejścia z mocy prawa własności działki objętej zaskarżoną decyzji na rzecz Miasta L., a tym samym, nie zaistniały przesłanki do ustalenia/wypłaty odszkodowania na rzecz skarżącego,
9). art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne i bezzasadne uchylenie decyzji organu I instancji w warunkach jej zgodności z przepisami prawa.
Ponadto autor skargi sformułował zarzuty dotyczące naruszenie przepisów prawa materialnego (mające wpływ na wynik sprawy), a to:
1) art. 98 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię i niezastosowanie (brak powołania w podstawie prawnej decyzji) w zaistniałych okolicznościach faktycznych i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż skutek przejścia prawa własności działki wydzielonej pod drogę następuje dopiero po ujawnieniu w księdze wieczystej własności tej działki na rzecz odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, kiedy właściwa wykładnia normy tego przepisu takiej przesłanki nie wprowadza,
2) art. 98 ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz art. 36 ust. 1 ustawy z 06.07.1982r. o księgach wieczystych i hipotece oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przez niewłaściwe uznanie, że dla przyznania odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. konieczne jest uprzednie ujawnienie praw nowego właściciela w księdze wieczystej, podczas gdy własność przechodzi z mocy prawa i dla ustalenia odszkodowania nie jest istotne uprzednie odzwierciedlenie stanu prawnego nieruchomości w księdze wieczystej,
3) art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. przejawiające się w bezpodstawnej odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz skarżącego w warunkach spełnienia normatywnych warunków przejścia z mocy prawa objętej decyzją nieruchomości na rzecz Miasta L. i zaistnienia przesłanek do ustalenia i wypłaty ekwiwalentnego odszkodowania,
4). art. 98 ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 1 u.g.n. poprzez ich niewłaściwą wykładnię (w przypadku art. 98 ust. 1 również niezastosowanie - wobec braku powołania przepisu w podstawie prawnej decyzji), polegającą na: a) bezzasadnym przyjęciu, iż skutek przejścia nieruchomości z mocy prawa na rzecz Miasta L. nie zachodzi w sytuacji, gdy plan zagospodarowania przestrzennego obejmował przeznaczenie objętej decyzją nieruchomości nie tylko pod drogi, ale i parkingi, mimo że ww. przepisy jako jedyną przesłankę wskazanych zdarzeń prawnych określają wydzielenie działki pod drogę publiczną, co niewątpliwie nastąpiło, b) pozbawionym zasadności oraz oderwanym od stanu faktycznego i prawnego poglądzie, że skarżący traktował wydzielone pod drogi publiczne nieruchomości jako drogi wewnętrzne, mimo że stanowiły i stanowią one element publicznego układu komunikacyjnego Miasta L. i są wykorzystywane na cele publiczne.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skargi L. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości za zasądzeniem od organu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznaniem sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi wskazano na wadliwość rozstrzygnięcia organu, która przejawiała się w błędach natury materialnoprawnej i formalnoprawnej, jak również na płaszczyźnie faktograficznej, w szczególności w niewłaściwej ocenie materiału dowodowego oraz jego subiektywnym i selektywnym (na użytek założonych wcześniej tez rozstrzygnięcia) doborze. Powołując się na wyrok WSA w Gdańsku z 07.06.2023 r., sygn. akt II SA/Gd 92/23, skarżąca strona zauważyła, że art. 98 ust. 1 u.g.n. nie zawiera rozróżnienia działek wydzielonych pod drogi publiczne ze względu na stopień zaawansowania planów inwestycyjnych dróg ani też nie uzależnia przejścia własności działki od faktycznych zamiarów zarządcy drogi. Takie ustalenia winny być jednoznaczne, wobec konsekwencji związanych z przewłaszczeniem wydzielonego pod drogi gruntu i obowiązku wypłaty z tego tytułu odszkodowania. Znaczenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można bowiem domniemywać. Taką jednoznaczność można uzyskać zarówno w drodze wykładni językowej, gdy wynika to bezpośrednio z treści planu, jak i w drodze innych metod wykładni (dokonanej w oparciu o inne postanowienia planu, materiały planistyczne lub inne akty). Następnie autor skargi wskazał, że organ - bez narażenia się na zarzut arbitralności - nie może skutecznie przesądzić, że skoro wynikające z planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie nieruchomości rzekomo "było niejednorodne, tj. obejmowało nie tylko przeznaczenie pod drogi (publiczne), ale i pod tereny przemysłowe", to brak podstaw do uznania, iż skutek w postaci przejścia z mocy prawa na rzecz Gminy L. takiej nieruchomości nie nastąpił. Zdaniem L., jeśli działka, którą proponuje się wydzielić, obejmuje obszar przeznaczony na inne cele i obszar przeznaczony pod drogę publiczną, to o możliwości podziału i wydzielenia takiej działki decydować będzie to, czy po odliczeniu obszaru przeznaczonego na drogę publiczną pozostała część działki nadaje się do zagospodarowania na te inne cele wskazane w planie miejscowym (por. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany Opublikowano: LEX/el. 2023). Zauważając, że organ podał procentowy udział "drogowy" objętej decyzją nieruchomości, to zdaniem strony skarżącej, zaniechał jednak dalszych ustaleń zmierzających do stwierdzenia, w jakim zakresie decyzja podziałowa została zrealizowana, czy w istocie teren nią przeznaczony jest użytkowany na cele drogowe, czy też inne, w jakim parytecie procentowym na poszczególne cele itd. Gołosłowne twierdzenia organu nie zostały ponadto dowodowo przeciwstawione miarodajnej opinii biegłego rzeczoznawcy leżącej u podstaw decyzyjnego rozstrzygnięcia organu I instancji.
Za błędne autor skargi uznał również stanowisko organu, że do zaistnienia skutku z art. 98 ust. 1 u.g.n. (którego, co znamienne, organ nie powołuje w podstawie prawnej decyzji, choć wzmiankuje o nim w uzasadnieniu decyzji), koniecznym jest ujawnienie Gminy L. w księdze wieczystej objętej decyzją nieruchomości. Powołując się na utrwalony dorobek judykatury i doktryny, strona skarżąca wskazała, że do zaistnienia skutku, o jakim stanowi art. 98 ust. 1 u.g.n., nie jest konieczne dokonanie wpisu w księdze wieczystej. Organ orzekający o odszkodowaniu musi natomiast samodzielnie ocenić czy w stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy nastąpił taki skutek, tzn. czy konkretne działki wobec zatwierdzonego podziału zostały wydzielone pod drogi publiczne i tym samym przeszły na własność danej jednostki samorządu terytorialnego z mocy tego przepisu (por. wyrok WSA z 31.12 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 651/16). Przejście własności z mocy art. 98 ust. 1 u.g.n. następuje z mocy prawa w ściśle określonej chwili, zaś wpis w księdze wieczystej następuje później i jako taki ma charakter jedynie deklaratoryjny. Co więcej, nie ma przeszkód, by w wypadku braku wyraźnego stwierdzenia w decyzji podziałowej o wydzieleniu działek pod drogę publiczną, załączyć do wniosku wieczystoksięgowego wypisy i wyrys z planu miejscowego, jednoznacznie wskazujące na to, jakie jest przeznaczenie nowo wydzielonych działek w tymże planie (tak WSA w Krakowie w wyroku z 21.09.2010 r., sygn. akt II SA/Kr 799/10).
Za błędne uznał autor skargi również konkluzje organu w zakresie faktycznego użytkowania oraz statusu dróg położonych w obrębie nieruchomości objętych decyzją. Skarżący strona nie zgodziła się z twierdzeniem organu na temat wewnętrznego charakteru drogi. Wskazała, że o zastosowaniu przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n. nie będzie decydowało tylko przeznaczenie danej działki pod drogi publiczne w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego lecz także ich faktyczne użytkowanie i funkcja, a każdy przypadek będzie musiał być rozpatrywany indywidualnie (por. J. Leszczyńska, Odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Admin. 2012/4/46-61). Ponadto powołując się na wyrok ETPC w sprawie Bugajny skarżąca strona wskazała, że wypłata odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę wewnętrzną jest możliwa w przypadku łącznego spełnienia dwóch przesłanek: jej połączenia z siecią dróg publicznych oraz służenia ogółowi użytkowników (tak P. Daniel, Odszkodowanie za nieruchomości wydzielone pod drogi wewnętrzne, ZNSA 2013/6/41- 51).
Powołując się na wypracowane w orzecznictwie sądowym rozumienie pojęcia "droga publiczna", skarżąca strona zauważyła, że to zasady użytkowania drogi i jej dostępność przesądzają o jej charakterze, a nie kwalifikacja administracyjna. W świetle przedstawionych w skardze okoliczności, nieruchomości objęta wnioskiem o odszkodowanie, spełniają wszystkie kryteria do zakwalifikowania jej jako droga publiczna: zlokalizowana jest w pasie ul. [...] - wszystkie zakłady produkcyjne usytuowane przy tej drodze posługują się adresem ul. [...], po drodze porusza się - bez formalnego (umownego) tytułu prawnego ani opłat na rzecz skarżącego komunikacja miejska (autobusy M. dowożące pracowników do zakładów pracy), droga jest ogólnodostępna, tj. nie jest ogrodzona, strzeżona, bez limitowanego dostępu, bezpłatna dla użytkowników ruchu drogowego, wybudowano nowy przystanek kolejowy w bezpośrednim sąsiedztwie drogi co może sugerować, iż jest do droga publiczna, gdyż trudno sobie wyobrazić budowę tego typu infrastruktury (służącej ogółowi społeczeństwa) przy drodze wewnętrznej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Przedmiotem kontroli sadowej rozpoznawanej sprawy, przeprowadzonej w oparciu o kryterium legalności, jest decyzja Wojewody Dolnośląskiego z 31.07.2023r., której mocą organ uchylił w całości decyzję Starosty L. z 02.02.2022 r. i orzekając co do istoty sprawy odmówił ustalenia na rzecz L. odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...].
Podstawą do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia było stwierdzenie braku wywołania przez decyzję podziałową skutku prawnorzeczowego, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. Wobec powyższego nie doszło do powstania indywidulanej sprawy o ustalenie odszkodowania, o której mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. Odmowa przyznania odszkodowania była podyktowana ustalaniem, że wydzielona działka gruntu miała zgodnie z planem miejscowym niejednorodne przeznaczenie, a nie wyłącznie drogowe.
W rozpatrywanej sprawie normatywnym źródłem roszczenia odszkodowawczego strony skarżącej jest art. 98 ust. 1 u.g.n., który stanowił w dacie wydania decyzji podziałowej z 25.01.1999 r., że: "Działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Jeżeli podział nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, powiatu lub województwa został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi przechodzi na rzecz gminy. Jeżeli podział nieruchomości stanowiącej własność gminy został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi wygasa".
Jak wynika natomiast z art. 98 ust. 3 u.g.n.: "Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości".
Z powołanych podstaw prawnych wynika, że skutek prawnorzeczowy z art. 98 ust. 1 u.g.n. jest wynikiem ziszczenia się określonych normatywnych przesłanek, które zostały precyzyjnie opisanych w tym przepisie. Przesłanki te powinny być interpretowane ściśle. Zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna.
Sąd w pełni podziela stanowisko Wojewody, że aby własność wydzielonej pod drogi działki gruntu przeszła na rzecz odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, to jej planistyczne przeznaczenie musi być w całości drogowe. Na podstawie wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w L. z [...].05.1994 r. (Dz. U. Woj. L. z 01.07.1994 r. Nr 15, poz. [...]), prawidłowo Wojewoda ustalił, że według stanu na dzień 26.07.1999 r. - działka nr [...] położona była w części na obszarze oznaczonym symbolem R[...] P[...] - projektowana strefa ekonomiczna lotniska, teren rezerwowany dla lokalizacji funkcji przemysłowych, preferencje dla zakładów wymagających zbocznicowania, zakaz lokalizacji obiektów szkodliwych i uciążliwych, i w części na obszarze oznaczonym symbolem [...]L1/2 - projektowana ulica lokalna dla obsługi terenów przemysłowych strefy ekonomicznej lotniska.
Wydzielona z działki nr [...] pod drogę działka gruntu nr [...] była więc tylko w części w planie miejscowym przeznaczona pod drogę (82 %). Twierdzenie organu w tym zakresie znajduje zresztą potwierdzenie w opieracie szacunkowym z 29.09.2021 r. (str. 12-13), gdzie biegły rzeczoznawca podaje, że powierzchnia działki nr [...] przeznaczona w planie miejscowym pod projektowaną ulice lokalną (obszar [...]L1/2) wynosi
4980m², natomiast pod funkcję przemysłową (obszar R[...].P[...] ) wynosi
1113m².
Prawidłowość oceny Wojewody w zakresie wpływu uwarunkowań planistycznych związanych z niejednorodnym przeznaczeniem w planie miejscowym wydzielonej pod drogę działki gruntu na wystąpienie skutków prawnorzeczowych z art. 98 ust. 1 u.g.n., znajduje potwierdzenie w doktrynie. W komentarzu do art. 98 u.g.n. autorstwa A. Nikforowa został wyrażony pogląd, że: "(...) skutek prawnorzeczowy z art. 98 ust. 1 u.g.n. jest wynikiem ziszczenia się określonych normatywnych przesłanek precyzyjnie opisanych w tym przepisie. Przesłanki te powinny być interpretowane ściśle. Transfer prawa własności nie może opierać się na przypuszczeniach lub domniemaniach co do wystąpienia skutku prawnego. Nie można także przyjąć jakiejkolwiek konstrukcji dopuszczającej swoiste domniemanie skutku z art. 98 ust. 1 u.g.n." (tenże w: E. Klat-Górska (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, LEX/el 2024). Zdaniem tego Komentatora (op. cit.): "Aby mógł wystąpić omawiany skutek prawnorzeczowy, konieczne jest wydzielenie działki w sposób jednoznacznie respektujący zasięg przeznaczenia drogowego, wynikający z planu miejscowego lub decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego. Innymi słowy, cała nowo wydzielona działka (w granicach ewidencyjnych) musi być przeznaczona pod jednorodny cel drogowy (drogę publiczną danej kategorii)".
W ocenie Sądu zaprezentowane stanowisko zasługuje na pełną aprobatę. W świetle znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami prawnorzeczowy skutek decyzji podziałowej wystąpi wobec działki gruntu tylko o jednorodnym przeznaczeniu pod drogę. Takie drogowe przeznaczenie terenu należy rozumieć jako możliwość określonego sposobu zagospodarowania tego terenu. Przyjdzie także podzielić stanowisko powołanego Komentatora, który słusznie zwraca uwagę na to, że przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. nie służy regulacji zastanych stanów prawnych lub faktycznych. A więc na wystąpienie omawianego skutku prawnorzeczowego nie ma wpływu aktualny sposób korzystania z gruntu na cel drogowy (tamże teza 5). Oceny wstąpienia z mocy prawa skutku, o jakim mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., dokonuje organ administracyjny, nie zaś powołany przez taki organ biegły.
Na kanwie rozpatrywanej sprawy warto również odwołać się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z 24.11.2021 r., sygn. akt I OSK 767/21. Wyrok ten dotyczy decyzji odszkodowawczej wydanej w zbliżonych okolicznościach faktycznych i tym samym stanie prawnym (podmiotem ubiegający się o odszkodowania była również specjalna strefa ekonomiczna). NSA stwierdził stanowczo w swoim orzeczeniu, że ze względu na stan własnościowy gruntu objętego wnioskiem odszkodowawczym, ujawnionym w księdze wieczystej na dzień orzekania przez organy administracji, gdzie nadal widniej podmiot ubiegający się o odszkodowania, wykluczona została dopuszczalność uznania zaistnienia skutku rzeczowego decyzji podziałowej, w postaci odebrania własności takiej działki ubiegającemu się o odszkodowanie. NSA powołał się na wynikające z art. 3 ust. 1 ustawy z 06.07.1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2019r. poz. 2204) domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Z tych powodów NSA stwierdził, że nie ma podstaw do ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n.
Sąd w niniejszym składzie orzekającym w całej rozciągłości podziela argumentację zaprezentowaną w tym wyroku i przyjmuje ją za własną jako adekwatną również na gruncie rozpoznawanej sprawy. Wobec powyższego przyjdzie zauważyć, że właścicielem działki nr [...], według stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej KW nr [...], na dzień orzekania przez organy administracji w niniejszej sprawie była nadal strona skarżąca. Tym samym wieczystoksięgowy status własnościowy działki nr [...] wyklucza dopuszczalność uznania zaistnienia skutku rzeczowego decyzji podziałowej z 26.07.1999 r., w postaci odebrania własności tej działki ubiegającemu się o odszkodowanie, dlatego nie ma podstaw do ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n.
Z przedstawionych powodów nie mogła odnieść zamierzonego skutku pozostała argumentacja strony skarżącej odwołująca się do rozstrzygnięć zawartych w wybranych wyrokach sądów administracyjnych oraz w wyroku ETPC z 06.11.2007r. w sprawie Bugajny i in. przeciwko Polsce (skarga nr 22531/05). Przyjdzie zauważyć, że orzeczenia te zapadły w znacząco odmiennych okolicznościach faktycznych, których specyfika przesądziła o takiej, a nie innej treści rozstrzygnięć. Tego rodzaju szczególne okoliczności nie wystąpiły w niniejszej sprawie.
Również pozostałe zarzuty ulokowane w skardze okazały się w całości niezasadne. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy i Wojewoda uwzględnił niezbędną i dostępną dokumentację. Wojewoda oparł się na zgromadzonych dowodach i ocenił je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Skarga stanowi natomiast polemikę strony niezadowolonej z oceną dokonaną w zaskarżonej decyzji, należycie, szeroko i merytorycznie uzasadnionej. Wbrew zarzutom skargi motywy wynikają jasno z uzasadnienia rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.). Nie można twierdzić, że postępowanie przeprowadzono dowolnie, zaś rozstrzygnięcie wydano w sposób arbitralny. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 §1 i 3, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a także art. 98 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.g.n., ani też innych przepisów w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.
Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.