II SA/Wr 567/25

II SA/Wr 567/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-11-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Marta Pawłowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 1989 nr 10 poz 53
art. 6
Ustawa z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Marta Pawłowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2025 r. sprawy ze skargi K. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 10 marca 2025 r., nr SKO 4115.1.2025 w przedmiocie odmowy przyznania prawa własności gruntu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz skarżącego kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 10 marca 2025 r. nr SKO 4115.1.2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej w skrócie jako: "SKO" lub "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania K. F. (dalej jako: "skarżący", "strona") od decyzji Starosty Oleśnickiego z dnia 10 stycznia 2025 r., odmawiającej przyznania na rzecz skarżącego prawa własności gruntu będącego własnością Skarbu Państwa, położonego w obrębie L., Gmina D., w granicach działki nr [...], AM- [...], o powierzchni [...] ha, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący zwrócił się do organu pierwszej instancji o przyznanie własności przedmiotowej działki wnioskiem z dnia 22 marca 2022 r. podnosząc, że F. S. – którego skarżący jest spadkobiercą – przekazał tę działkę na własność Skarbu Państwa. Na działce tej pozostał budynek mieszkalny, który został rozebrany przez skarżącego do fundamentów w związku ze zobowiązaniem skarżącego do rozbiórki decyzją organu nadzoru budowalnego. Do wniosku dołączono kopię decyzji z dnia 9 sierpnia 1980 r. o przekazaniu przez poprzednika prawnego skarżącego gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa, decyzji z dnia 18 października 1991 r. o przyznaniu poprzednikowi prawnemu skarżącego działki nr [...] położonej we wsi L., Gmina D., dowody nabycia spadku po F. S., decyzję z dnia 21 grudnia 2016 r. o nakazie rozbiórki budynku znajdującego się na przedmiotowej działce, skierowanej do skarżącej przez PINB w Oleśnicy oraz wezwanie do wykonania obowiązku wynikającego z tej decyzji, z dnia 24 kwietnia 2019 r.
Decyzją z dnia 18 kwietnia 2023 r. Starosta Oleśnicki odmówił przyznania skarżącemu prawa własności nieruchomości podnosząc, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 26 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (dalej jako: "ustawa"), właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu na której te budynki wzniesiono. Jak wywodził Starosta, aby zrealizować opisane roszczenia wynikające z art. 6 ustawy, niezbędne jest wykazanie, że budynki istnieją na działce, o nabycie której ubiega się wnioskodawca. Skoro zaś sama strona wskazuje na fakt rozbiórki budynku, to nie istnieje zasadnicza przesłanka przyznania własności gruntu – istnienie budynku na nieruchomości. Decyzja ta została uchylona przez SKO, które zwróciło uwagę na konieczność dokładnego ustalenia stanu faktycznego, w tym poszukiwania z udziałem skarżącego i ustalenia, jakie budynki na działce znajdowały się w dacie jej przekazania poprzednikowi prawnemu skarżącego, w szczególności, czy wobec dokonanej rozbiórki budynku mieszkalnego, nie pozostały na działce budynki gospodarcze.
Kolejna decyzja Starosty, z dnia 15 kwietnia 2024 r., odmawiająca przyznania prawa własności gruntu, również została uchylona przez SKO w dniu 10 czerwca 2024 r., z uwagi na uchybienia procesowe organu pierwszej instancji.
W prowadzonym ponownie postępowaniu organ pierwszej instancji włączył do akt sprawy wypisy i wyrysy z ewidencji gruntów i kartoteki budynków oraz księgi wieczystej dotyczące przedmiotowej nieruchomości oraz dokonał w dniu 23 października 2024 r. oględzin nieruchomości, z których sporządzono protokół i dokumentację fotograficzną.
Następnie, decyzją z dnia 10 stycznia 2025 r. Starosta Oleśnicki odmówił przyznania na rzecz skarżącego własności nieruchomości, wskazując w uzasadnieniu rozstrzygnięcia na brak istniejących na nieruchomości budynków.
Utrzymując to rozstrzygniecie w mocy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu w pierwszej kolejności przywołało treść art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym który stanowi, że właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłączonej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. O przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz o ustanowieniu służebności orzeka organ administracji publicznej.
Dalej SKO podniosło, że celem tej regulacji prawnej było niewątpliwie uporządkowanie stanu prawnego gruntów, które poprzedni właściciel przekazał na rzecz Skarbu Państwa, pozostawiając sobie, jako odrębny od gruntu przedmiot własności, zabudowania siedliska.
Analiza powołanego art. 6 ustawy prowadzi do wniosku, że w tym przepisie zostały określone warunki podmiotowe i przedmiotowe dla nabycia prawa własności gruntu. Prawo to służy właścicielom budynków, jeśli idzie o podmiot tej normy, a budynki muszą znajdować się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego państwu, co odnosi się do przedmiotu jej unormowania. Oznacza to, że aby ubiegać się o prawo nieodpłatnego nabycia własności działki gruntu należy legitymować się tytułem własności do budynków, tzn. być ich właścicielem oraz wykazać, że znajdują się one na działce gruntu, wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego przekazanego państwu. Przepis art. 6 tej ustawy przyznaje roszczenie każdemu właścicielowi budynków, bez względu na to kiedy i jak je nabył, o ile budynki te znajdują się na działce, wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego przekazanego państwu. Celem tym nie jest objęty zwrot działki, na której nie ma budynków. Nie chodzi bowiem o to, by przysporzyć materialnych korzyści osobie, która była właścicielem budynku, ale nie podjęła dostatecznych starań o zachowanie budynku jako całości, a więc jako obiektu budowlanego.
Kolegium nie podzieliło przy tym stanowiska prezentowanego w odwołaniu, aby z art. 6 ustawy wynikało, by istotna była data wejścia tej ustawy w życie dla ustalenia daty uwłaszczenia i ustalenia stanu zabudowań na gruncie. Podniesiono w tym kontekście, że o przeniesieniu własności działki, jej wielkości oraz ustanowieniu służebności gruntowych orzeka właściwy organ administracji publicznej. Sformułowanie to jednoznacznie wskazuje, że nabycie własności gruntu nie następuje ex lege (z mocy prawa). Wymaga ono konkretyzacji dokonanej w drodze konstytutywnej decyzji o nieodpłatnym przeniesieniu własności działki pod budynkami na rzecz właściciela budynków. Organ administracji publicznej musi więc uwzględniać stan prawny i faktyczny istniejący w dniu wydania decyzji.
Kolegium przywołało orzecznictwo sądowe, zgodnie z którym, podmiot występujący z żądaniem nieodpłatnego przeniesienia na niego własności gruntu pod budynkiem musi wykazać, że jest właścicielem tych budynków, a więc budynki te (lub budynek) muszą istnieć w dacie zgłoszenia żądania i w dacie orzekania przez organy administracji. Kolegium nie podzielił natomiast przeciwnego stanowiska zawartego w odwołaniu ani przedstawionego na jego poparcie poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 maja 2013 r. (II SA/Po 107/13, CBOSA), według którego nie ma podstaw do zwężającej wykładni art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. ograniczającej jego zastosowanie tylko do właścicieli takich budynków, które fizycznie istnieją w dniu orzekania, czy też w dniu wystąpienia z wnioskiem o przeniesienie własności działki, a kluczowe znaczenie dla sprawy ma ustalenie stanu zabudowań na przedmiotowej działce na dzień 1 stycznia 1989 r., to jest na dzień wejścia w życie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. ustanawiającego prawo do nieodpłatnego nabycia własności gruntu przez właściciela posadowionych na nim budynków.
SKO wyjaśniło również, że z ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji na podstawie dowodów zawartych w aktach sprawy wynika, że budynek mieszkalno-gospodarczy wyłączony spod przejęcia na własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Gminy D. z dnia 9 sierpnia 1980 r. (nr [...]) w dniu wydania zaskarżonej obecnie decyzji (a nawet także w dniu złożenia wniosku przez stronę) już nie istniał. Został bowiem rozebrany w wyniku wykonania nakazowej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oleśnicy. Potwierdzają to dokonane w dniu 23 października 2024 r. oględziny podczas których ustalono, że na działce gruntu nr [...] znajdują się jedynie fundamenty po rozebranym budynku. Wnioskodawca nie negował tej okoliczności.
W świetle art. 6 ustawy znaczenia prawnego dla uwłaszczenia działką gruntu nie ma istnienie innych budynków i urządzeń budowlanych opisanych w protokole z oględzin jako szopka, kurnik, płot o lekkiej konstrukcji, niezwiązanych trwale z gruntem, a także to jakie były przyczyny dokonania rozbiórki budynków, które są istotne z punktu widzenia możliwości wydania decyzji uwłaszczającej. Jak bowiem już wyjaśniono, istotne znaczenie dla uwłaszczenia gruntem ma przede wszystkim istnienie tych budynków, które zostały wyłączone z przejęcia na rzecz Państwa w zamian za świadczenia emerytalne w decyzji Naczelnika Gminy D. z dnia 9 sierpnia 1980 r. (nr [...]). Z tego powodu odmowę przyznania własności gruntu Kolegium uznało za prawidłową.
Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem skarżący wywiódł skargę do tutejszego sądu, zarzucając decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym, poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że warunkiem koniecznym przyznania własności nieruchomości jest istnienie budynku w dacie wydania decyzji.
W decyzji zarzucono również naruszenie prawa procesowego, tj.
- art. 7 k.p.a. w szczególności poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i uznanie, że nie ma w niej znaczenia ustalenie, czy i w jakim stanie znajdowały się budynki w dniu 1 stycznia 1989 r.,
- art. 8, 9 i 77 k.p.a. poprzez dowolną argumentację w oderwaniu od przepisów prawa i obowiązków organu w tym zakresie i błędne oparcie się na stanie faktycznym na dzień wydania decyzji, a nie wejścia w życie ustawy;
- art. 80 k.p.a poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów w zakresie dotyczącym dokonania rozbiórki budynku posadowionego na działce;
- art. 80 k.p.a. w zw. z art. 6 ustawy, poprzez faktyczny brak rozważenia okoliczności dotyczących dokonanej rozbiórki budynku w kontekście genezy takiego działania i wpływu tej okoliczności na możliwość skorzystania z uprawnienia określonego w art. 6 ww. ustawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 6 listopada 2025 r. skarżący podtrzymał zarzuty skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zdaniem Sądu zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 6 ustawy, które to naruszenie, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., miało wpływ na wynik sprawy
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że słusznie zarówno skarżący jak i organ odwoławczy zauważają istniejące w orzecznictwie dwa rozbieżne stanowiska co do okoliczności czy i w jakim stanie, ewentualnie w jakiej dacie, istnieć muszą budynki na gruncie stanowiącym przedmiot postępowania, aby możliwe było przyznanie prawa własności gruntu wnioskodawcy.
Analiza orzeczeń w tym przedmiocie, w tym analiza orzeczeń przytoczonych wprost przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazuje, że zgoła odmienne były okoliczności zniszczenia czy rozebrania budynków istniejących na działce w przypadkach, na które powołuje się Kolegium. Stąd, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie można orzeczeń tych w sposób bezpośredni odnieść do stanu faktycznego ustalonego w rozpatrywanej sprawie. Wbrew stanowisku SKO nie można pominąć okoliczności, że skarżący działał w zaufaniu do organów państwa i to te organy administracji publicznej, działając na przestrzeni kilku zaledwie lat, rozstrzygnęły w sposób władczy decyzją o nakazie rozbiórki budynku (jak wynika z jej uzasadnienia, postępowanie toczyło się z urzędu na skutek zawiadomienia złożonego przez sołtysa wsi) i wkrótce po rozebraniu budynku, na koszt przecież i wysiłkiem skarżącego, kolejną decyzją administracyjną odmówiono mu przyznania prawa własności gruntu, właśnie z tego powodu, że wykonał skierowaną do niego decyzję administracyjną i budynek rozebrał. Co godne podkreślenia, prowadząc postępowanie, zarówno merytoryczne w sprawie stanu technicznego budynku, jak i w 2019 r. zawiadamiając o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego, organy nie miały wątpliwości, że skarżący jest podmiotem dysponującym prawem do nieruchomości, do którego takie rozstrzygnięcia administracyjne należy kierować i który jest zobowiązany do ponoszenia kosztów tych postępowań. Nie jest to z pewnością sytuacjia tożsama czy choćby podobna do dokonania np rozbiórki budynków i wybudowania na gruncie placu zabaw dla dzieci, na wiele lat przed złożeniem wniosku o przyznanie własności gruntu.
Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym umożliwiono właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego, przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed 1 stycznia 1989 r., nabycie nieodpłatnie na własność działki gruntu, na której zostały wzniesione budynki. Przy czym z uwagi na fakt, iż od 1978 r. prawo własności budynków było prawem dziedzicznym, przepis ten odnosił się zarówno do rolników, którzy przekazali gospodarstwo rolne Państwu, jak i do ich następców prawnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 1990 r., sygn. akt II SA 77/1990, Lex nr 36677 i z dnia 30 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1136/05, Lex nr 267149 ).
Przepis art. 6 zdanie 1 ww. ustawy zmieniającej stanowi, że właścicielom budynków znajdujących się na działce gruntu, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której te budynki zostały wzniesione. Innymi słowy, jeżeli budynki istniały w dacie 1 stycznia 1989 r. to osoba uprawniona nabywała prawo do nieodpłatnego nabycia działki gruntu, na których zostały one wzniesione. Tak więc niezależnie od tego w jakim stanie technicznym budynki te znajdowały się na działce, były rolnik bądź jego następca prawny, nabywał uprawnienie do uzyskania własności działki gruntu. A contrario, o ile do usunięcia budynków doszło przed wejściem w życie przepisu ustanawiającego uprawnienie dla właścicieli budynków, to roszczenie o przeniesienie własności działki gruntu, na której te budynki zostały wzniesione nigdy nie powstało, która to okoliczność wykluczałaby w ogóle możliwość skutecznego wystąpienia z wnioskiem na podstawie art. 6 omawianej ustawy.
W niniejszym postępowaniu nie jest sporne, że na działce będącej przedmiotem postępowania budynek istniał w dniu 1 stycznia 1989 roku, a nawet co najmniej w grudniu 2019 r., albowiem wówczas organ wzywał skarżącego do wykonania rozbiórki. Nie ma potrzeby prowadzenia w tym zakresie dalszego postępowania dowodowego, skarżący nie przeczy, że dokonał rozbiórki na wezwania organu nadzoru budowalnego. Stan działki aktualny również nie jest sporny. Nadal istnieją pozostałości budynku istniejącego w styczniu 1989 r. oraz płot i obiekty gospodarcze wybudowane przez skarżącego. Działka użytkowana jest przez stronę.
Skoro organy odmawiając przyznania prawa własności działki oparły się na stwierdzeniu, że na ww. nieruchomości nie ma żadnego budynku, a z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jednoznacznie wynika, iż na tej działce znajdują się jednak obiekty w postaci fundamentów po budynku mieszkalnym, to działanie organów stanowi naruszenie art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. Naruszenie to ma z kolei bezpośredni związek z wydanym rozstrzygnięciem.
Organy w swoich decyzjach z jednej strony twierdzą, że stan techniczny tych budynków, w tym możliwość korzystania z nich, nie jest istotny dla rozstrzygnięcia i żadna z ocenianych decyzji nie zawiera stwierdzenia, że wniosku o zastosowanie art. 6 ustawy nie można uwzględnić z uwagi na stan istniejących budynków, z drugiej jednak strony dokonały oceny, że to, co znajduje się na działce nie kwalifikuje się do uznania za budynek.
Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, jest wewnętrznie sprzeczne i nieprawidłowe. Skoro bowiem fundamenty budynku mieszkalnego są uznawane w judykaturze za budynki w rozumieniu art. 6 cyt. ustawy, albowiem możne je wyremontować czy odbudować, to w sytuacji ewidentnego i jednoznacznego potwierdzenia przez organy, że na przedmiotowej działce znajdują się budynki w takiej postaci, brak jest podstaw do jednoczesnego przyjęcia, że tych budynków tam nie ma.(podobnie orzekł WSA w Białymstoku o sygnaturze akt II SA/Bk 187/16 - internetowa baza orzeczeń sądów administracyjnych). W wyroku tym dodatkowo sąd wskazał, odnosząc się do stwierdzenia organu, iż zaliczenie kamiennej piwnicy i fundamentów innych budynków do kategorii budynków nie jest na tyle oczywiste, aby taką ocenę uznać za ewidentnie dowolną, że w aktualnym stanie prawnym nie ma podstaw do zawężającej wykładni przepisu art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym, tj. ograniczającej jego zastosowanie tylko do właścicieli takich budynków, które fizycznie istnieją w dniu wejścia w życie tego przepisu, czy też w dniu wystąpienia z wnioskiem o przeniesienie własności działki lub w dniu orzekania. Jak stwierdził bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 1991 r., sygn. akt II SA 194/91 (OSP 1992/3/63), odrębna własność budynków oznacza, że jak długo istnieje jakikolwiek substrat tej odrębnej własności, tak długo istnieje odrębne prawo własności. Nie może więc mieć znaczenia stan techniczny zabudowań będących odrębnym przedmiotem własności, a zwłaszcza ocena, czy zabudowania te nadają się do użytku. Stanowisko powyższe reprezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych w zasadzie jednolicie (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Po 107/13).
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, organ odwoławczy, rozpoznając ponownie sprawę, uwzględni stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu i odniesie się w wdanym ponownie rozstrzygnięciu do możliwości ewentualnej odbudowy budynku oraz okoliczności wpływu wcześniejszej decyzji organu nadzoru budowalnego na rozpoznawaną sprawę.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.