II SA/Wr 557/02

II SA/Wr 557/02 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2005-01-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-03-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Siedlecka /przewodniczący/
Mieczysław Górkiewicz /sprawozdawca/
Zygmunt Wiśniewski
Symbol z opisem
601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi 1. Centrum Projektowego A" Sp. z o.o. we W. 2. W. J. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynków przy ul. W. nr [...],[...] oraz ul. D. [...],[...],[...],[...] z elementami zagospodarowania terenu i infrastruktury technicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia [...] organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ust.1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2001r. Nr 106, poz. 1126), po stwierdzeniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją nr [...] z dnia [...] zobowiązującą inwestora B Sp. z o.o. we W. do dostarczenia określonych opracowań i dokumentów w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, zezwolił temu inwestorowi na wznowienie robót budowlanych przy ul. W. [...] we W.
Decyzją nr [...] z dnia [...] Prezydent W. na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 1a prawa budowlanego udzielił temu inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, budynki [...],[...] z elementami zagospodarowania terenu i infrastruktury technicznej, w tym przyłączy wodociągowych, kanalizacji deszczowej, kanalizacji sanitarnej (zgodnie z ustaloną numeracją porządkową ul. W. nr [...] i [...], ul. D. nr [...],[...],[...],[...] i [...]).
W uzasadnieniu wskazano, że inwestycję zrealizowano na podstawie ostatecznych decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz Nr [...] z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej pozwolenie na budowę, a kolejno Nr [...] z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej pozwolenie na budowę stacji transformatorowej i linii kablowych, w końcu zaś na podstawie opisanej na wstępie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...]. W protokole oględzin z dnia [...] stwierdzono zgodność wykonania inwestycji z warunkami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zatwierdzonym projektem budowlanym przy uwzględnieniu projektu zamiennego oraz naniesionych zmian w projekcie zamiennym, bez odstąpienia w sposób istotny od projektu zamiennego. Zgodnie z obowiązującymi przepisami nastąpiło odprowadzenie wód opadowych z dachów budynków na teren własnej działki, jako rozwiązanie o charakterze doraźnym. Jest projektowany kanał deszczowy, do którego w przyszłości będą mogły być odprowadzane wody opadowe z całej ulicy W. Teren uporządkowano i zagospodarowano. Inwestor do wniosku dołączył wszystkie niezbędne dokumenty. Organ rozważył treść pism Centrum Projektowego A Sp. z o.o. i Rady Osiedla K. - P., zawierających sprzeciw wobec wniosku inwestora. Zastrzeżenia dotyczyły usytuowania obiektów pod kątem nasłonecznienia i odległości między budynkami, przebiegu dotychczasowego postępowania przed organami architektoniczno-budowlanego i nadzoru budowlanego, sprzeczności zabudowy z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu, burzenia ładu przestrzennego, niezapewnienia bezpieczeństwa pożarowego i medycznego, niezapewnienia godziwych warunków życia przyszłym mieszkańcom, lokalizacji i liczbie miejsc postojowych w zestawieniu z miejscami garażowymi, sprzeczności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. W nawiązaniu do tych zastrzeżeń organ stwierdził, że inwestycja została zrealizowana zgodnie z obowiązującymi ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania miasta W. (uchwała MRN Nr [...] z dnia [...] Dz. Urz. Woj. W. Nr [...] poz. 165), zaś pozostałe zarzuty zostały rozpatrzone w dotychczasowych postępowaniach.
W odwołaniu od tej decyzji Centrum Projektowe A Spółka z o.o. we W., W. J. i Rada Osiedla K. - P. wnieśli o jej uchylenie, gdyż budynki wybudowane zostały na podstawie decyzji nieprawomocnych i dotkniętych wadami nieważności, zaś decyzja zapadła z naruszeniem prawa, gdyż sprzecznie z planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego osiedla P.-K. oraz ustaleniami planu ogólnego, sprzecznie z ustawą z dnia 15 lutego 1962r. o ochronie dóbr kultury i o muzeach, z naruszeniem ustawy z dnia 31.01.1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz ustawy z dnia 16.10.1991r. o ochronie przyrody, a ponadto z licznymi naruszeniami przepisów budowlanych, w wyniku czego budynki nie zapewniają ich mieszkańcom bezpieczeństwa pożarowego i odpowiednich warunków życia oraz pogarszają warunki życia w sąsiedztwie tego zespołu osiedlowego, burzą ład przestrzenny. W uzasadnieniu odwołania wskazali, że osiedle wybudowano w granicach działki [...], na której położony był zabytek wpisany w 1987r. do rejestru zabytków decyzją nr [...] z 1987r. i która dlatego podlegała ochronie prawnej zgodnie z art. 5 pkt 1 ustawy o ochronie dóbr kultury, a następnie w 1995r. sprzecznie z tym dokonano podziału tej działki bez zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Dlatego nowych działek nr [...] i [...] nie wprowadzono do rejestru zabytków. Plany szczegółowy oraz ogólny zagospodarowania przestrzennego wykluczały ten teren z zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Decyzja o warunkach zabudowy nie zapewniała ponadto ochrony otoczenia zabytku porośniętego starodrzewem o charakterze parkowym. W postępowaniu przed wydaniem tej decyzji nie zapewniono udziału stronom. W okresie przed wydaniem pozwolenia na budowę, z naruszeniem prawa wydano inwestorowi zezwolenie na wycinkę i przesadzenie drzew. Przy wydawaniu pozwolenia na budowę zignorowano wymogi prawne z art. 4 i art. 5 prawa budowlanego. Zatwierdzono projekt bez uzgodnienia z Miejskim Konserwatorem Zabytków. Osiedle przesłania sąsiedni zabytek. Budynki mają w rzeczywistości 6 kondygnacji, a ich usytuowanie narusza § 13, 60 i 218 warunków technicznych z 14.12.1994r. Przed wydaniem pozwolenia na budowę nie uwzględniono opinii organu ochrony środowiska i nie dokonano z nim uzgodnienia. Projektowana intensywność zabudowy była niedopuszczalna. Nie zaprojektowano dróg pożarowych i obsługi komunikacyjnej na terenie własnym. Nie zapewniono odpowiedniej liczby miejsc postojowych. Deweloper dołączył sfałszowany plan zagospodarowania w zakresie zieleni osiedlowej. Skarga do NSA na powyższą decyzję została pozornie uwzględniona w całości przez organ, zaś po uchyleniu pozwolenia na budowę umorzono postępowanie przed Wojewodą o uchylenie tej decyzji. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy została zaskarżona do NSA. Pozostałe decyzje dotyczące umorzenia postępowania odwoławczego bądź umorzenia postępowania w sprawie uchylenia pozwolenia na budowę także zostały zaskarżone. Dlatego przedwczesne były twierdzenia o zgodności budowy z tymi decyzjami, zaś sytuacja prawna budowy nie jest jednoznaczna.
Zaskarżoną decyzją Wojewoda D. utrzymał w mocy powyższą decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynków.
W uzasadnieniu organ wskazał, że przesłanki odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego ustanowił art. 59 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane w postaci niespełnienia wymagań określonych w art. 59 ust. 1, art. 57 ust. 1-4 lub art. 58 tej ustawy. Inwestor do wniosku dołączył dokumenty wymagane zgodnie z art. 57 ust.1 i 3, zaś właściwy organ dokonał wymaganych zgodnie z art. 59 ust. 1 oględzin i sporządził protokół zawierający ustalenia pozytywne dla inwestora. W sprawie nie znajdowały zastosowania przepisy art. 57 ust. 2 i art. 58 ustawy, gdyż w sprawie samowolnie dokonanych zmian postępowanie przeprowadził organ nadzoru budowlanego. W tej sytuacji nie było podstaw do odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie budynków. Zarzuty odwołujących się były nieuzasadnione. Właściwy organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Działka nr [...], na której zrealizowano inwestycję, nie jest objęta wpisem do rejestru zabytków. Organ odwoławczy nie uznał za strony W.J. i Rady Osiedla K.-P. Nieruchomość W. J. bowiem nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji, zaś jego budynek znajduje się w odległości większej niż wysokość wybudowanego budynku. Jednostce pomocniczej gminy nie można przyznać pozycji podmiotu na prawach strony.
W skardze na powyższą decyzję skarżący ponownie podnieśli, że do tej pory nie uległy zakończeniu postępowania w sprawach dotyczących decyzji wydanych uprzednio na rzecz inwestora, a ponadto zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o nieprawdziwe oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z przepisami, gdyż naruszone zostały §§ 13, 57, 60 i 218 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz sprzeczne z faktami pismo Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej, niezgodne z pismami Komendy Wojewódzkiej i D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie braku dojazdów drogami pożarowymi i niezachowania bezpieczeństwa pożarowego.
Skarżący podnieśli, że uchylenie przez organy w dotychczasowych postępowaniach decyzji zaskarżonej do NSA, a także decyzji o pozwoleniu na budowę, było działaniem celowym i osiągnęło zamierzony skutek w postaci pozbawienia stron uprawnienia do rozpoznania sprawy przez sąd, przewlekania spraw z korzyścią dla inwestora oraz uniknięcia kontroli legalności pozwolenia na budowę, ponadto zaś odmowa stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy oparta została na postanowieniu D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, odnośnie którego wszczęto postępowanie o stwierdzenie nieważności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację, natomiast w nawiązaniu do zarzutów skargi omówił przebieg postępowań związanych w pewien sposób z postępowaniem objętym kontrolą sądową w nin. sprawie, które nie doprowadziły do naruszenia ostateczności decyzji o warunkach zabudowy i pozwoleniu na budowę oraz zezwalającej na wznowienie robót.
Postanowieniem z dnia [...] skarga Rady Osiedla K. - P. uległa odrzuceniu.
Inwestor wniósł o oddalenie skargi, gdyż skarżący nie posiadają statusu strony, gdyby ich interes prawny oceniać według obecnego brzmienia art. 59 ust. 7 prawa budowlanego, w którym jedynie potwierdzono dotychczasową zasadę, a ponadto nie zgłosili zarzutów istotnych w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie budynku. Zarzuty te były ponadto bezzasadne, skoro budynki są czterokondygnacyjne (antresole nie stanowią kondygnacji według § 13 pkt 14 warunków technicznych z 1994r.) i nie wymagają dojazdu drogą pożarową. Skoro budynki skarżącej Spółki i inwestora nie przylegają do siebie, to nie znajduje zastosowania § 218 tych warunków. Pozostałe zarzuty podlegały już ocenie właściwych organów i sądu administracyjnego w sprawach, w których mogły mieć znaczenie prawne, gdzie okazały się bezpodstawne. W nin. postępowaniu nie ocenia się prawidłowości decyzji ostatecznych o warunkach zabudowy oraz pozwoleniu na budowę i na wznowienie robót budowlanych.
W uzupełnieniu skargi skarżąca Spółka podniosła, że budynki posiadają pięć kondygnacji przy uwzględnieniu garaży podziemnych i dlatego powinny do nich prowadzić drogi pożarowe (§ 11 rozporządzenia z dnia 15.01.1999r.). Wniosła o odroczenie rozprawy do czasu rozpoznania przez sąd administracyjny skarg w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zezwalającej na wznowienie robót budowlanych. Dołączyła postanowienie D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wyjaśniające na podstawie art. 113 § 2 kpa, że wpis do rejestru zabytków budynku położonego w 1987r. na działce nr [...] (przed jej podziałem na działki nr [...] i [...] - na której powstało osiedle) odnosił się również do gruntu, ale w granicach obwodowych budynku zabytkowego, gdyż wpis dotyczył samego budynku z określeniem jego ówczesnego położenia na działce nr [...], oraz postanowienie Ministra Kultury stwierdzające nieważność tego postanowienia wyjaśniającego, gdyż wpisanie do rejestru zabytków budynku w granicach działki [...] oznaczało wpisanie oprócz budynku ponadto jego otoczenia w granicach tej działki, zaś samo postanowienie wydane zostało z urzędu, skoro inwestor wniósł jedynie o wydanie zaświadczenia (art. 217-219 k.p.a.), iż działka nr [...] nie jest wpisana do rejestru zabytków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Granice sprawy, poddanej kontroli sądowej według kryterium legalności zapadłego w niej rozstrzygnięcia, wyznaczone zostały treścią jego podstawy faktycznej i prawnej, według stanu na dzień wydania tego zaskarżonego rozstrzygnięcia. Poza tak określonymi granicami sprawy sądowoadministracyjnej pozostawały rozstrzygnięcia zapadłe w postępowaniach poprzedzających to rozstrzygnięcie bądź w postępowaniach nadzwyczajnych dotyczących tych rozstrzygnięć. Jak ponadto trafnie podkreślił organ, jego kompetencja nie obejmowała badania legalności rozstrzygnięć zapadłych w toku postępowań w innych sprawach, przeciwnie zaś, z zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wynikał stan związania tego organu skutkami prawnymi dla tych rozstrzygnięć. Zakres okoliczności istotnych w sprawie z wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wyznaczał przepis art. 59 ust. 5 prawa budowlanego (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126), nakazujący właściwemu organowi zbadanie, poprzez protokolarne stwierdzenie na miejscu budowy 1. zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, a także 2. uporządkowania terenu budowy (art. 59 ust. 1 tej ustawy), a ponadto zbadanie, czy inwestor dołączył dokumenty wymienione w art. 57 ust. 1-3 i nie wymagające uzupełnienia (gdyby były niekompletne lub posiadały braki i nieścisłości). Z treści art. 56 prawa budowlanego wynika, że niezajęcie stanowiska bądź niezgłoszenie sprzeciwu lub uwag do zamiaru inwestora przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego przez organy ochrony środowiska, inspekcji sanitarnej, inspekcji pracy i straży pożarnej, nie stanowiące czynności współdziałania przy wydawaniu decyzji w rozumieniu art. 106 § 1 kpa, stanowi wraz z oświadczeniem inwestora dołączonym do wniosku zgodnie z art. 57 ust. 3, element materiału sprawy, który wymaga rozważenia przez organ. Jednak z powołanych przepisów wynika, że obowiązki organu związane ze sprawdzeniem tego materiału ograniczają się do kwestii formalnych, nie zaś badania merytorycznego zagadnień należących do właściwości innych organów. Jest to zrozumiałe, skoro właściwe organy uprawnione są do wydawania sprzeciwu w formie decyzji, wiążącej organ rozstrzygający wniosek, zaś sam brak uwag stanowi wystarczającą przesłankę umożliwiającą (po spełnieniu pozostałych wymagań) uwzględnienie wniosku inwestora. W odniesieniu do zgłoszonych uwag, czyli zastrzeżeń nie uzasadniających jednak wyrażenia sprzeciwu, organ rozpoznający wniosek może żądać ich uzupełnienia (art. 57 ust. 4) przez inwestora. O ile uwagi byłyby kompletne, nie zawierające braków i nieścisłości, organ ten powinien dokonać ich oceny merytorycznej po rozważeniu całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Wydaje się, że treścią uwag nie mogły być kwestie podlegające odrębnemu badaniu przez ten organ bez obowiązku współdziałania z innymi organami. Rozważania te, poczynione w nawiązaniu do zarzutów skargi, lecz nie mające w sprawie istotnego znaczenia, skoro żaden z organów uwag nie zgłosił, tym bardziej przekonują, że w sytuacji braku uwag organ rozpoznający wniosek nie byłby władny do ich samodzielnego sformułowania (przykładowo przez zgłoszenie zastrzeżeń z zakresu ochrony pożarowej, których straż pożarna nie poczyniła). Wątpliwe byłoby wymaganie od tego organu zwrócenia się do innych właściwych organów o sformułowanie jednak uwag, gdy tego nie uczyniły na skutek zawiadomienia od inwestora. Tym bardziej nie byłoby podstaw do podważenia decyzji tego organu w oparciu o ocenę, że organy właściwe do wyrażenia sprzeciwu bezpodstawnie zaniechały wydania odpowiednich decyzji. Określony ustawowo przedmiot postępowania z wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie ograniczony jest do sprawdzenia stanu wykonanego obiektu budowlanego i terenu budowy w nawiązaniu do treści określonej dokumentacji oraz treści wydanych uprzednio w procesie inwestycyjno-budowlanym decyzji, przy braku podstawy prawnej do dokonywania przy tej okazji oceny legalności poszczególnych etapów tego procesu lub merytorycznej poprawności dołączonej dokumentacji. Nie mogło zatem nastąpić w tym postępowaniu powtórzenie procedury sprawdzania ustanowionej w art. 35 prawa budowlanego. Jak trafnie podkreślały organy w uzasadnieniach wydanych decyzji, skarżący w istocie nie kwestionowali stanu faktycznego sprawy w zakresie ustaleń uzasadniających zgodnie z art. 59 ust. 5 prawa budowlanego uwzględnienie wniosku inwestora, zaś w ocenie Sądu ustalenia te były zgodne z zebranym materiałem dowodowym. Argumentacja prawna wykorzystana w odwołaniu od decyzji organu I instancji, niezależnie od kwestii jej trafności, dotyczyła problematyki spraw zakończonych już decyzjami ostatecznymi i prawomocnymi, zatem nie mogła podlegać chociażby badaniu przy ponownym wydawaniu decyzji w instancji odwoławczej. Dla wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości związanych z oceną zgodności zabudowy z warunkami zagospodarowania przestrzennego wymaga jedynie wzmiankowania, że w załączniku do uchwały Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia [...] w sprawie wykazu aktów prawa miejscowego wydanych przed dniem [...] i nadal obowiązujących, wymieniono uchwałę MRN z [...] w sprawie miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś w załączniku do zarządzenia Wojewody W. Nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia wykazu aktów prawa miejscowego (wydanym zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990r. o terenowych organach administracji rządowej - Dz. U. z 1998r. Nr 32, poz. 176) nie ujęto planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla P. - K. we W., zatem plan szczegółowy nie mógł stanowić obecnie podstawy prawnej jakichkolwiek rozstrzygnięć.
Z uwagi na opisane na wstępie rozważań zasady orzekania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nieuzasadniony był wniosek skarżących o odroczenie rozprawy do czasu rozstrzygnięcia spraw opisanych we wniosku.
Mając powyższe na uwadze i zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), orzeczono jak na wstępie.