II SA/Wr 556/19

II SA/Wr 556/19 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2020-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-08-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alicja Palus /przewodniczący/
Halina Filipowicz-Kremis /sprawozdawca/
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1784/20 - Wyrok NSA z 2023-05-24
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 290
art. 55 art. 54 art. 57 ust. 7
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2020 r. sprawy ze skargi W. J. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania nadbudowanej i rozbudowanej części budynku I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 1 500 zł (słownie: jeden tysiąc pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Postanowieniem nr [...], na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59g ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2018r. poz. 1202 z późniejszymi zm.; dalej: Prawo budowlane) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018r. poz. 2096 z późniejszymi. zm.; dalej: K. p. a.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wymierzył W. J. K. - inwestorowi robót budowlanych polegających na nadbudowie i rozbudowie budynku przy al. [...] [...] we [...] (dz. nr [...], [...], obręb [...]) z przeznaczeniem na hotel pracowniczy, wykonanych w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz przepisów karę w wysokości 60 000 zł (słownie: sześćdziesięciu tysięcy złotych) z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania nadbudowanej i rozbudowanej części budynku przy al. [...][...] we [...]. Określił, że tę kwotę należy uiścić w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia, w kasie [...] Urzędu Wojewódzkiego lub na wskazany rachunek bankowy i poinformował, że w przypadku nieuiszczenia kary w terminie podlega ona ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 59g ust. 3 Prawa budowlanego). Na uzasadnienie wskazano, że PINB prowadził postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z nadbudową - bez wymaganego pozwolenia na budowę - budynku biurowego przy al. [...][...] we [...] (dz. nr [...],[...], obręb [...]). Postępowanie legalizacyjne prowadzone było w trybie art. 48 Prawa budowlanego i zakończone zostało ostateczną (w związku z niewniesieniem odwołania przez żadną ze stron) decyzją organu nr [...] z [...].02.2015 r. zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą inwestorowi, pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z nadbudową i rozbudową budynku przy al. [...] [...] we [...] z przeznaczeniem na hotel pracowniczy oraz nakładającą na inwestora obowiązek uzyskania - przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego (jego nadbudowanej i rozbudowanej części) decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Pod koniec 2017 r. PINB uzyskał informację, że inwestor zakończył roboty budowlane związane z nadbudową i rozbudową przedmiotowego obiektu budowlanego przy al. [...] [...] we [...] oraz przystąpił do jego użytkowania. Z uwagi to, iż inwestor nie wystąpił do organu z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nadbudowanej i rozbudowanej części obiektu i nie uzyskał decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, upoważnieni pracownicy nadzoru, w dniu [...].01.2018 r. przeprowadzili kontrolę nieruchomości przy al. [...] [...] we [...] w toku której stwierdzono, że roboty budowlane związane z nadbudową i rozbudową istniejącego budynku, z przeznaczeniem na hotel pracowniczy zostały zakończone oraz wykonane zostały z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją nr [...]. W toku kontroli stwierdzono ponadto, że cały budynek przy al. [...] [...] we [...], zarówno parter, jak i I piętro (nadbudowane) wraz z dobudowaną klatką schodową jest użytkowany. Z zewnątrz, przez otwory okienne widoczne było wyposażenie biurowe (stoły, biurka, krzesła, szafy, sprzęt komputerowy) oraz pracujący ludzie, w tym w pomieszczeniach znajdujących się w części I piętra przeznaczonej w zatwierdzonym projekcie budowlanym do rozbiórki. Utrwalono to na dokumentacji fotograficznej sporządzonej w toku kontroli. Obecny w trakcie przeprowadzania kontroli inwestor oświadczył do protokołu kontroli, że nadbudowana część budynku -1 piętro jest w całości użytkowana, a wszystkie pomieszczenia są wynajęte jako biurowe od około roku, mniej więcej od [...].09.2017 r. Oświadczył także, że nie planuje rozbiórki pomieszczeń części I piętra, przeznaczonej do rozbiórki w zatwierdzonym projekcie budowlanym. W świetle powyższego, PINB wszczął z urzędu dwa odrębne postępowania administracyjne, postępowanie w sprawie nielegalnego przystąpienia do użytkowania nadbudowanej oraz rozbudowanej części budynku przy al. [...] [...] we [...] oraz postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z nadbudową i rozbudową budynku, wykonanych w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego projekt budowlanego. Jak bowiem wskazał NSA w wyroku z dnia 7.09.2017 r. (sygn. akt II OSK 3086/15; LEX nr 2400203): Inwestor, który zrealizował obiekt budowlany z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego i przystąpił do jego użytkowania popełnia dwa delikty administracyjne. Pierwszy delikt polega na zbudowaniu obiektu z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. (...) Drugi delikt polega na przystąpieniu do użytkowania wyżej wymienionego obiektu. Skutkiem popełnienia tego deliktu jest wymierzenie inwestorowi kary pieniężnej przewidzianej w art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59fust. 1 p. b. O wszczęciu postępowania w sprawie nielegalnego przystąpienia do użytkowania nadbudowanej i rozbudowanej części budynku przy al. [...] [...] we [...] PINB zawiadomił inwestora pismem z [...].01.2018 r., informując jednocześnie, na podstawie art. 77 § 4 k.p.a. o włączeniu do materiału dowodowego protokołu kontroli nr [...] Z uwagi na to, iż inwestor w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...].01.2018 r. oświadczył, że powierzchnia I piętra budynku przy al. [...] [...] we [...] wynajęta jest firmie [...], a na podstawie danych zawartych w Centralnej Informacji Krajowego Rejestru Sądowego potwierdzono, że siedziba [...] Sp. z o.o. mieści się we [...], pod adresem al. [...][... ]- pismem z [...].01.2018 r. PINB wezwał spółkę do złożenia pisemnych wyjaśnień, wskazujących od kiedy najmuje ona pomieszczenia na I piętrze budynku przy al. [...] [...] we [...] (w jego nadbudowanej części), jakie jest przeznaczenie tych pomieszczeń oraz czy siedziba i miejsce prowadzenia działalności spółki (biuro spółki) mieści się w tychże pomieszczeniach.
W odpowiedzi na wezwanie, pismem z [...].01.2018 r. spółka [...] Sp. z o.o. poinformowała, iż najmuje lokal użytkowy położony we [...] przy al. [...] [...] składający się z pomieszczeń biurowych, położonych na I piętrze budynku, o powierzchni 480m2 oraz pomieszczeń biurowych na parterze o powierzchni 25m2, na podstawie umowy najmu z [...].03.2016 r., zawartej z W. J. K. Spółka [...] Sp. z o.o. oświadczyła również, że opisany przedmiot najmu został jej wydany we wrześniu 2016 r. i od tego czasu spółka prowadzi w ww. lokalu użytkowym swoją statutową działalność. W piśmie wskazano również, że inwestor i właściciel obiektu - W. J. K. zobowiązał się do czasu rozpoczęcia przez [...] Sp. z o.o. najmu lokalu (tj. w okresie pięciu miesięcy od podpisania umowy najmu) dopełnić wszelkich formalności wynikających z Prawa Budowlanego, pozwalających na korzystanie z lokalu użytkowego, a w dacie jego wydania najemcy złożył zapewnienia, iż wszystkie formalności zostały przez niego dopełnione. W tym celu inwestor przedłożył najemcy opinię architekta J. M. , atest higieniczny Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego - Państwowego Zakładu Higieny oraz protokoły odbiorów końcowych i atestów poszczególnych prac budowlanych.
Następnie w dniu [...].03.2018 r. upoważnieni pracownicy PINB przeprowadzili oględziny nieruchomości przy al. [...] [...] we [...], w toku których badano zgodność zrealizowanej inwestycji z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją PINB nr [...] z [...].02.2015 r. Protokół oględzin nr [...] przeprowadzonych w toku postępowania naprawczego wraz z załączoną dokumentacją fotograficzną włączony został do materiału dowodowego przedmiotowej sprawy, o czym zawiadomiono inwestora, stosownie do dyspozycji art. 77 § 4 k.p.a., pismem z [...].03.2018 r. W toku wspomnianych oględzin ponownie potwierdzono bowiem, że nadbudowana i rozbudowana część budynku przy al. [...] [...] we [...] jest użytkowana i stanowi ona biuro
siedzibę spółki [...] Sp. z o.o., która w trakcie oględzin prowadziła w pomieszczeniach tej części budynku swoją codzienną działalność. Część fotografii załączonych do protokołu oględzin przedstawia poszczególne pomieszczenia biurowe, w których znajdują się pracownicy [...] Sp. z o.o. Dysponując opisanym materiałem dowodowym, PINB - pismem z [...].03.2018 r. zawiadomił inwestora o gotowości do wydania rozstrzygnięcia w sprawie nielegalnego przystąpienia do użytkowania nadbudowanej i rozbudowanej części budynku przy al. [...] [...] we [...]
i możliwości skorzystania w związku z tym z przysługujących stronie uprawnień wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., przy czym inwestor z przysługujących mu uprawnień nie skorzystał. W tak ukształtowanym stanie sprawy PINB doszedł do przekonania, iż fakt przystąpienia do użytkowania nadbudowanej i rozbudowanej części budynku przy al. [...] [...] we [...], wykonanej z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, jest oczywisty i niezaprzeczalny - potwierdził go zarówno inwestor jak i najemca przedmiotowej części obiektu. Jeśli chodzi o datę przystąpienia do użytkowania tej części obiektu, w ocenie PINB z materiału dowodowego sprawy wynika, iż nastąpiło to we wrześniu 2016 r. -jak wskazał najemca spółka [...] Sp. z o.o., w pisemnych wyjaśnieniach z [...].01.2018 r. tj. po upływie około 5 miesięcy od chwili podpisania umowy najmu z W.J.K. Koreluje to z innym dowodem znajdującym się w aktach sprawy - sporządzonym w dniu [...].01.2018 r. wydrukiem archiwalnej oferty zamieszczonej na stronie internetowej www.otodom.pl, według której lokal biurowy usytuowany na I piętrze w biurowcu skupiającym kilkanaście biur, przy al. [...] [...] we [...], stanowiący samodzielny moduł z niezależnym wejściem, bez współdzielenia z inną firmą (składający się z 4 pomieszczeń biurowych, sali konferencyjnej, 2 toalet, pomieszczenia socjalno-kuchennego oraz pomieszczenia technicznego) - był dostępny na wynajem od [...].04.2016 r. Opisany stan faktyczny wypełnia przesłanki określone w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w myśl którego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W świetle art. 59g ust. 1 Prawa budowlanego karę, o której mowa w art. 59f ust. 1 organ nadzoru budowlanego wymierza w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Podkreślenia wymaga, iż dyspozycja art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego zawiera nie tyle uprawnienie organu nadzoru budowlanego do nałożenia kary, co obowiązek podjęcia takiego właśnie rozstrzygnięcia. Stwierdzając stan faktyczny objęty hipotezą art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego organ administracyjny nie ma zatem możliwości odstąpienia od wymierzenia kary. Jest to bowiem niezależna od stopnia zawinienia - kara administracyjna nakładana w każdym przypadku samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zgodnie zaś z orzeczeniem NSA z dnia 10.03.2011 roku (sygn. akt 448/10) nie mają znaczenia motywy, jakimi kierował się inwestor dopuszczając do przystąpienia do użytkowania określonego obiektu budowlanego. Jak natomiast wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z 25.05.2017 r. (sygn. akt IV SA/Po 225/17; LEX nr 2308577): Odpowiedzialność prawna za tzw. "samowolę użytkową" jest odpowiedzialnością obiektywną, opartą wyłącznie na bezprawności (polegającej na naruszeniu obowiązków wynikających z art. 54 lub 55 p. b.). Jedyną przesłanką wymierzenia kary administracyjnej z art. 57 ust. 7 p. b. jest przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez dokonania wymaganego prawem zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art 54) lub przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55). Wskazać zatem należy, iż w świetle art. 57 ust. 7 Prawa Budowlanego, jedyną i wystarczającą przesłanką wymierzenia kary jest stwierdzenie użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa Budowlanego. Przepis ten nie pozostawia organowi żadnego luzu decyzyjnego w tym zakresie, odstąpienie przez organ od wymierzenia kary w przypadku, gdy jest ona obligatoryjna, stanowiłoby naruszenie zasady działania organów administracji na podstawie przepisów prawa. Jak wskazał WSA w Poznaniu w przywołanym wyroku: Ani z przepisu art 57 ust. 7 p. b., ani z treści art 54 i art. 55 p. b. nie można wyprowadzać w drodze wykładni wyjątków uzasadniających odstąpienie od wymierzenia kary z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego prawem zawiadomienia lub przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Co więcej, podkreślić należy, że obowiązujące przepisy Prawa budowlanego nie przewidują żadnej możliwości miarkowania kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Przepis art. 59f ust. 1 Prawa Budowlanego przewiduje bowiem, że tylko takie cechy, jak kategoria obiektu, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu, które określono w załączniku do ustawy Prawo Budowlane, mają wpływ na wysokość kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Organ nadzoru budowlanego nie ma więc wpływu na wysokość tej kary, bowiem sposób jej naliczenia wynika z mocy samego prawa. Omawiana kara jest restrykcją przewidzianą przez ustawodawcę za samowolne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W konsekwencji bez znaczenia pozostają takie okoliczności jak czas, w którym obiekt budowlany lub jego część były użytkowane, czy też przyczyny z powodu których przystąpiono do użytkowania, gdyż nie podważają one przesłanki w oparciu o którą wydane zostaje niniejsze postanowienie. Prawo budowlanej nie zawiera definicji "użytkowania obiektu budowlanego", dlatego to, czy w danym przypadku ma miejsce przystąpienie do użytkowania, zależy od dokonanych ustaleń w konkretnej sprawie. Przyjmuje się, że "przystąpienie do użytkowania" w rozumieniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest działaniem jednorazowym, polegającym na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części. Przystąpić więc do użytkowania można tylko raz, późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy ocenić już jako trwające użytkowanie. Z uwagi na okoliczności tej sprawy organ wyjaśnia, że nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, w przypadku jego budowy z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego - w świetle utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych - stanowi odrębny delikt administracyjny, a co za tym idzie nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest niezależne od tego czy obiekt ten został wybudowany zgodnie z projektem budowlanym czy też z odstępstwami od tego projektu, lub bez pozwolenia na budowę. Jak wskazał NSA w wyroku z 7.09.2017 r. (sygn. akt. II OSK 174/16; LEX nr 2400834): skoro niezgodne z prawem jest samowolne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, który został zrealizowany zgodnie z projektem budowlanym, to tym bardziej niezgodne z prawem jest przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, który został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. W związku z tym wskazać należy, iż zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt la i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. W myśl art. 55 Prawa budowlanego przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1) na budowę obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii: a) V, IX-XVI, b) XVII - z wyjątkiem warsztatów rzemieślniczych, stacji obsługi pojazdów, myjni samochodowych i garaży do pięciu stanowisk włącznie, c) XVIII - z wyjątkiem obiektów magazynowych: budynki składowe, chłodnie, hangary i wiaty, a także budynków kolejowych: nastawnie, podstacje trakcyjne, lokomotywownie, wagonownie, strażnice przejazdowe i myjnie taboru kolejowego, d) XX, e) XXII - z wyjątkiem placów składowych, postojowych i parkingów, f) XXIV - z wyjątkiem stawów rybnych, g) XXVII - z wyjątkiem jazów, wałów przeciwpowodziowych, opasek i ostróg brzegowych oraz rowów melioracyjnych, h) XXVIII-XXX - o których mowa w załączniku do ustawy; 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4, 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Jak wskazał NSA w przywołanym wyroku z 7.09.2017 r., należy zauważyć, iż art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego wprost stanowi, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy. Obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przepis ten wiąże zatem nie ze zrealizowaniem obiektu budowlanego zgodnie z tym pozwoleniem, lecz ze zrealizowaniem obiektu budowlanego wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę i zaliczonego do określonej kategorii. Zaliczenie obiektu budowlanego do jednej z kategorii o których mowa w załączniku do ustawy ma przy tym charakter obiektywny i wiąże się tylko i wyłącznie z charakterem i przeznaczeniem obiektu budowlanego. Co za tym idzie z obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego zaliczonego do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX nie zwalnia inwestora okoliczność, iż obiekt ten - jak w tej sprawie - został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego ostateczną decyzją projektu budowlanego. Dalej zauważyć należy, iż sankcją za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Prawa Budowlanego jest administracyjna kara pieniężna wymierzana przez właściwy organ na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Regulacja przyjęta w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo Budowlane nie przewiduje żadnych wyjątków od obowiązku wymierzenia przez właściwy organ kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Wyjątku takiego nie ustanawiają również jakiekolwiek inne przepisy. Kara taka powinna zostać wymierzona w każdym przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego, tj. między innymi w sytuacji zaniechania wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na użytkowanie obiektu wzniesionego wprawdzie w oparciu o udzielone pozwolenia na budowę, lecz z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i przystąpienia pomimo tego do jego użytkowania. Jeśli chodzi natomiast o stawkę kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, wybudowanego z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, w ślad za przywołanym wyrokiem NSA z 7.09.2017 r. wskazać należy, iż kara musi być powiązana z parametrami obiektu, który jest użytkowany bez uzyskania odpowiedniego pozwolenia - bo za takie działanie jest wymierzana, a nie z parametrami obiektu, który ostatecznie zostanie zrealizowany w wyniku postępowania naprawczego.
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż wymierzenie kary z tytułu przystąpienia do użytkowania nadbudowanej i rozbudowanej części budynku przy al. [...] [...] we [...], stanowiącej obecnie powierzchnię biurową, bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, w świetle ustalonego w sposób niebudzący wątpliwości stanu faktycznego, jest obowiązkiem tut. organu wynikającym z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Karę tę oblicza się na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Stanowi on iloczyn stawki opłaty (s) * 10, współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stąd też jej ustawowy wzór przedstawia się w następujący sposób: s *10 * k * w = kara. Stawka opłaty jest stała i wynosi 500 zł. Zgodnie z danymi zawartymi w zatwierdzonym projekcie budowlanym wraz z uwzględnieniem zmiany sposobu użytkowania nadbudowanego I piętra budynku z pomieszczeń hotelu pracowniczego na pomieszczenia biurowe, do obliczenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania nadbudowanej i rozbudowanej części budynku przy al. [...] [...] we [...] należy przyjąć, według załącznika do Prawa budowlanego, kategorię obiektu XVI - budynki biurowe i konferencyjne, dla której współczynnik kategorii obiektu (k) wynosi 12, natomiast współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi 1 (kubatura < 2500 m3) - w części opisowej zatwierdzonego projektu architektoniczno-budowlanego wskazano, że kubatura nadbudowanej i rozbudowanej części obiektu wynosi 1273,42m3. Stąd też kara z tytułu nielegalnego użytkowania nadbudowanej i rozbudowanej części budynku przy al. [...] [...] we [...] wynosi 60 000 zł (500zł * 10 * 12 * 1). Zgodnie z brzmieniem art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego, do kar, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organu podatkowego, z wyjątkiem określonego w ust. 1, przysługują wojewodzie.
W terminie przewidzianym na skuteczne wniesienie środka zaskarżenia wyżej wymienione postanowienie zostało oprotestowane przez W. J. K. zastępowanego przez J. M. Żalący się wskazuje, iż kara za przystąpienie do użytkowania budynku tytułu jest niezasadna z uwagi na niemożność uzyskania pozwolenia na użytkowanie podczas trwania postępowania naprawczego, stosownie do treści art. 51 Pr. Bud., wobec istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Postanowieniem nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096) oraz art. 57 ust.7 w zw. z art. 59g ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202), po rozpatrzeniu zażalenia W. J. K. zstępowanego przez J. M., na opisane postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
W motywach orzeczenia organ odwoławczy wskazał, między innymi, że mając na względzie materiał zgromadzony w sprawie i obowiązujące przepisy prawa oraz badając zasadność argumentów podnoszonych w zażaleniu nie zasługuje ono na uwzględnienie. Organ przypomniał dyspozycję art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo Budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, dalej w skrócie: Pr. Bud.). Dalej zauważył, iż art. 55 pkt 1 Pr. Bud. wprost stanowi, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII
XXX, o których mowa w załączniku do ustawy. Obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przepis ten wiąże zatem nie ze zrealizowaniem obiektu budowlanego zgodnie z tym pozwoleniem, lecz ze zrealizowaniem obiektu budowlanego wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę i zaliczonego do określonej kategorii. Zaliczenie obiektu budowlanego do jednej z kategorii o których mowa w załączniku do ustawy ma przy tym charakter obiektywny i wiąże się tylko i wyłącznie z charakterem i przeznaczeniem obiektu budowlanego. Co za tym idzie, zdaniem organu, z obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego zaliczonego do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX nie zwalnia inwestora okoliczność, iż obiekt ten - jak w niniejszej sprawie - został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego ostateczną decyzją projektu budowlanego. Dalej zauważyć należy, iż sankcją za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Pr. Bud. jest administracyjna kara pieniężna wymierzana przez właściwy organ na podstawie art. 57 ust. 7 Pr. Bud. Organ podzielił przy tym pogląd, zaprezentowany przez pierwszą instancję, iż dyspozycja art. 57 ust. 7 Pr. Bud. zawiera nie tyle uprawnienie organu nadzoru budowlanego do nałożenia kary, co obowiązek podjęcia takiego właśnie rozstrzygnięcia i nie przewiduje żadnych wyjątków od obowiązku wymierzenia przez właściwy organ kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Wyjątku takiego nie ustanawiają również jakiekolwiek inne przepisy. Stwierdzając stan faktyczny objęty hipotezą art. 57 ust. 7 Pr. Bud. organ administracyjny nie ma zatem możliwości odstąpienia od wymierzenia kary. Jest to bowiem niezależna od stopnia zawinienia - kara administracyjna nakładana w każdym przypadku samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zgodnie zaś z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt 448/10 (CBOSA) nie mają znaczenia motywy, jakimi kierował się inwestor dopuszczając do przystąpienia do użytkowania określonego obiektu budowlanego. Kara taka powinna zostać wymierzona w każdym przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 Pr. Bud., zatem między innymi w sytuacji zaniechania wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na użytkowanie obiektu wzniesionego wprawdzie w oparciu o udzielone pozwolenia na budowę, lecz z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i przystąpienia pomimo tego do jego użytkowania. Prawo budowlane nie zawiera definicji "użytkowania obiektu budowlanego", dlatego to, czy w danym przypadku ma miejsce przystąpienie do użytkowania, zależy od dokonanych ustaleń w konkretnej sprawie. Przyjmuje się, że "przystąpienie do użytkowania" w rozumieniu art. 57 ust. 7 Pr. Bud. jest działaniem jednorazowym, polegającym na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części. Przystąpić więc do użytkowania można tylko raz, późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy ocenić już jako trwające użytkowanie. Analiza materiału dowodowego zebranego w sprawie pozwala na postawienie tezy, iż czynności procesowe przeprowadzone przez organ pierwszej instancji w pełni udokumentowały naruszenie prawa materialnego w sposób uzasadniający nałożenie na inwestora sankcji opisanej w art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Rozbudowa i nadbudowa budynku z przeznaczeniem na hotel robotniczy, początkowo realizowana była w warunkach samowoli budowlanej, następnie, po wniesieniu przez inwestora opłaty legalizacyjnej, już legalnie - w oparciu o decyzję PINB [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z nadbudową i rozbudową powyższego obiektu, z przeznaczeniem na hotel pracowniczy oraz nakładającą na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Zważywszy na fakt, iż w powołanej regulacji art. 57 ust. 7 Pr. Bud. ustawodawca przewidział sankcję finansową już za samo tylko przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisu art. 54 lub art. 55 Pr. Bud., bezsporne udokumentowanie tej okoliczności faktycznej przez organ pierwszej instancji nie pozostawia wątpliwości, co do zasadności zastosowania wskazanej normy prawnej. W zażaleniu inwestor nie kwestionuje okoliczności przystąpienia do użytkowania nadbudowanej i rozbudowanej części obiektu bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie, podnosi jedynie, iż kara z tego tytułu jest niezasadna wobec braku możliwości uzyskania pozwolenia na użytkowanie w czasie trwania wobec inwestora postępowania naprawczego w trybie art. 51 Pr. Bud., w związku z istotnym odstąpieniem przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zarzuty zażalenia opierają się na poglądzie orzecznictwa, popularnym mniej więcej do roku 2013. Obecnie ukształtowała się zdecydowanie bardziej rygorystyczna linia orzecznicza, zgodnie z którą wykładni normy prawnej zawartej w art. 57 ust. 7 Pr. Bud. należy dokonywać w sposób ścisły. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego winien badać jedynie, czy obiekt wymagał pozwolenia na użytkowanie lub zgłoszenia oraz czy inwestor przystąpił do użytkowania bez wypełnienia tych obowiązków. Zdaniem organu prezentowany pogląd bardziej rygorystyczny uznać należy za słuszny, jak również za ugruntowany licznymi orzeczeniami sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2476/12, z dnia 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2197/15, z dnia 17 stycznia 2014r, sygn. akt II OSK 1907/12, CBOSA). Słuszna jest bowiem konstatacja, iż naruszeniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa jest taka interpretacja art. 57 ust. 7 p. b., która uniemożliwia nałożenie kary na inwestora, który zrealizował obiekt budowlany w warunkach istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu. Inwestor taki przystępując nielegalnie do użytkowania obiektu (a więc dwukrotnie naruszając prawo) byłby w lepszej sytuacji od sprawcy samowoli użytkowej, który zrealizował obiekt zgodnie z projektem. Zatem inwestor, który nie ma formalnej możliwości uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, w związku z toczącym się postępowaniem naprawczym mającym za przedmiot istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu, tym bardziej powinien wstrzymać się z przystąpieniem do użytkowania. Brak formalnej możliwości uzyskania takiego pozwolenia nie zwalnia z sankcji za nielegalne przystąpienie do użytkowania. Należy podzielić pogląd PINB [...], iż sprawy nielegalnego przystąpienia do użytkowania nadbudowanej i rozbudowanej części budynku przy al. [...] [...] we [...] nie można rozpatrywać w oderwaniu od kontekstu całej sprawy, tj. postępowań, które organ pierwszej instancji prowadził w związku z robotami budowlanymi realizowanymi przez J. K. Nadbudowana część obiektu przy al. [...] [...] we [...] powstała w warunkach samowoli budowlanej. PINB [...] prowadził w odniesieniu to tej części obiektu postępowanie legalizacyjne, zakończone ostateczną decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z nadbudową i rozbudową budynku przy al. [...] [...] we [...] z przeznaczeniem na hotel pracowniczy oraz nakładającą na inwestora obowiązek uzyskania - przed przystąpieniem do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego (jego nadbudowanej i rozbudowanej części) decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Po upływie ośmiu miesięcy od zakończenia postępowania legalizacyjnego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych inwestor wniósł o zmianę decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]
w zakresie zatwierdzonego projektu budowlanego. Postępowanie w sprawie zmiany zatwierdzonego projektu budowlanego prowadzone było w trybie art. 155 K.p.a. i zakończone zostało decyzją PINB [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją tutejszego organu z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] odmawiającą wnioskowanej zmiany, z uwagi na brak zgody wszystkich stron postępowania. Pomimo odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, inwestor zrealizował nadbudowę i rozbudowę budynku przy al. [...] [...] we [...] z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego zatwierdzonego wyżej wymienioną decyzją organu pierwszej instancji oraz przystąpił do jej użytkowania. W wyniku przeprowadzonego postępowania naprawczego PINB [...] - decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją tutejszego organu z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia - w terminie 4 miesięcy od dnia kiedy rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie stanie się ostateczne - trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych oraz robót budowlanych niezbędnych do wykonania celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, a ponadto - w terminie j. w.: obowiązek rozbiórki nadbudowanej części obiektu położonej na I piętrze pomiędzy osiami konstrukcyjnymi I i II, stosownie do rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją PINB [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]. Inwestor w odwołaniu od tej decyzji zarzucił organowi pierwszej instancji przedwczesne nakazanie rozbiórki wspomnianej części obiektu, wskazując, iż rozwiązanie doprowadzające ją do stanu zgodnego z prawem może być zawarte w projekcie budowlanym zamiennym, tak jak miało to miejsce w prowadzonym wcześniej postępowaniu legalizacyjnym w trybie art. 48 Pr. Bud. Zdaniem organu odwoławczego przedstawione okoliczności wskazują, iż inwestor dąży do takiej sytuacji, w której organy nadzoru budowlanego zatwierdzą projekt budowlany zamienny obejmujący rozwiązanie doprowadzające część obiektu naruszającą przepisy do stanu zgodnego z prawem (tj. rozbiórkę tej części obiektu) - czego jak sam oświadczył w toku czynności kontrolnych - nie zamierza dokonać, a ponadto nie poniesie kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania nadbudowanej i rozbudowanej części obiektu, dzięki zrealizowaniu jej z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego, tj. dzięki popełnieniu kolejnej - w historii przedmiotowej inwestycji - samowoli budowlanej. Biorąc pod uwagę okoliczność, iż przystąpienie do użytkowania obiektu przy al. [...] [...] we [...] już nastąpiło i wszystko wskazuje na to, że użytkowanie będzie kontynuowane, a gestorem procesu inwestycyjnego jest inwestor, wskutek czego roboty budowlane doprowadzające obiekt do zgodności z przepisami, objęte projektem budowlanym zamiennym, będzie mógł realizować przez bliżej niekreślony czas, obecny stan naruszający prawo będzie trwał i nie wiadomo czy kiedykolwiek zostanie usunięty.
Reasumując, zdaniem organu, nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, w przypadku jego budowy z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego - w świetle utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych - stanowi odrębny delikt administracyjny, a co za tym idzie nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest niezależne od tego czy obiekt ten został wybudowany zgodnie z projektem budowlanym czy też z odstępstwami od tego projektu, lub bez pozwolenia na budowę. Skoro niezgodne z prawem jest samowolne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, który został zrealizowany zgodnie z projektem budowlanym, to tym bardziej niezgodne z prawem jest przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, który został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego.
Na koniec organ dodaje, że sposób obliczenia wysokości nałożonej kary przez organ stopnia podstawowego również nie budzi zastrzeżeń, a także i staiwerdzenie, że obowiązujące przepisy Prawa budowlanego nie przewidują żadnej możliwości miarkowania kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż postanowienie PINB [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], nosi wszelkie cechy zgodności z prawem. W związku z czym, brak jest merytorycznych przesłanek do podjęcia rozstrzygnięcia innej treści niż zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Skargę na ostateczne postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] złożył inwestor. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, podczas gdy z uwagi na naruszenie przepisów, których dopuścił się organ I instancji, postanowienie to powinno zostać uchylone, a postępowanie prowadzone przed organem I instancji umorzone; naruszenie art. 143 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia, mimo iż został on zawarty w treści zażalenia; naruszenie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późniejszymi. zm.) (dalej: p. b.) w zw. z art. 8 § 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu, podczas gdy z uwagi na dopuszczenie się odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, nie było możliwe uzyskanie decyzji o pozwoleniu na przystąpienie do użytkowania, a tym samym nie doszło do naruszenia art. 54 i 55 p. b. a pogląd potwierdzający to stanowisko stanowi utartą i cały czas przeważającą linię orzeczniczą.
Z uwagi na podniesione zarzuty skarżący wnosi, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz § 3 p. p .s. a. o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego;. na podst. art. 200 p. p. s. a. skarżący wnosi o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na uzasadnienie strona podnosi, że jak wskazywano w zażaleniu, brak jest możliwości nałożenia kary za użytkowanie w sytuacji gdy jednocześnie jest w toku postępowanie naprawcze. Strona nie zgadza się z organem I instancji, iż pogląd ten był popularny do 2013 r., bowiem jak wynika z treści samego zażalenia pogląd ten funkcjonuje także obecnie na co wskazuje chociażby stanowisko A. Plucińskiej - Filipowicz wyrażone w 2019 r. Podobnie wyraża się Z. Niewiadomski w literaturze z 2018 r. Żaden z autorów nie postawił tezy o dezaktualizacji tych poglądów. Ponownie należy podkreślić, że wskazywany przez organ II instancji pogląd, wbrew jego twierdzeniom, nie jest poglądem dominującym i ocenia się go ze znaczną ostrożnością. Nie sposób tym samym twierdzić o wykształceniu się nowej linii orzeczniczej, kwestia ta została jednoznacznie wykluczona przez C. Chabela, który potwierdził, że nadal przeważająca część orzecznictwa podziela pogląd o możliwości wymierzenia kary wyłącznie w odniesieniu do nielegalnego przystąpienia do użytkowania legalnie powstałego obiektu. Nie zostało także wydane jakiekolwiek orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mającego znaczenie rozstrzygające w tym przypadku. Kontrargumentując dalej stanowisko organów administracyjnych należy wskazać, że po 2013 r. obecne są wyroki prezentujące dotychczasową, utrwaloną linię orzeczniczą. Tytułem przykładu należy wskazać wyrok WSA w Krakowie z dnia 29.09.2017 r. o sygn. akt I! SA/Kr 801/17, w którym sąd wskazał, że skoro nie jest dopuszczalne/wymagane prawem uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie samowoli budowlanej, to nie można w konsekwencji uznać, że strona w takiej sytuacji, spełniającej znamiona samowoli budowlanej, nie uzyskując pozwolenia na użytkowanie, narusza art. 54 bądź art. 55 p. b. Zaistnienie w obrocie prawnym samowoli budowlanej nie może prowadzić do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu/przedmiotu tej samowoli, lecz powinno uruchamiać postępowanie zmierzające do legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 ust 2 p. b. Jeżeli strona nie mogła dokonać skutecznego prawnie zawiadomienia o zakończeniu budowy, ani też nie mogła ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 p. b., to nie mogła tym samym naruszyć ani art. 54, ani też art. 55 tej ustawy, a taka z kolei sytuacja - jednoznacznie w myśl wykładni językowej, systemowej i logicznej, nie pozwala na zastosowanie kary przewidzianej w art. 57 ust 7 p. b. Sąd w cytowanym wyroku wyraźnie w tezach podkreślił, że sankcjonowane karą administracyjną przystąpienia do nielegalnego użytkowania dotyczy obiektów budowalnych objętych uprzednio ostatecznym pozwoleniem na budowę, skutecznym zgłoszeniem lub ostatecznym aktem legalizacyjnym/naprawczym (zob. np. art. 49 ust .5 p. b.). Gdyby ustawodawca przejawiał inną wolę; to powinien to wyrazić w jasno sformułowanym przepisie. Ponadto, w ocenie skarżącego to stanowisko przyjęte przez organy jest nie do pogodzenia z zasadą sprawiedliwości społecznej i pewności prawa, bowiem artykuł 57 ust 7 p.b. posługuje się pewną sankcją administracyjnoprawną w postaci kary administracyjnej, w takich zaś wypadkach nie jest dopuszczalna taka wykładnia prawa, której wynikiem jest poszerzenie kręgu podmiotów objętych sankcją poza wyraźnie w przepisie określony. Podobnie wyraża się WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 22.08.2018 r. (sygn. akt II SA/RZ 519/18), "wymierzenie kary jest potencjalnie możliwe tylko wówczas, gdy strona powinna się ubiegać o uzyskanie takiej decyzji, a z naruszeniem tego przepisu nie czyni tego, i samowolnie, bez zgody organu, przystępuje do użytkowania zrealizowanego budynku. Potencjalna sankcja wymierzenia kary ma zobligować inwestora do podjęcia czynności w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu. Sytuacja taka nie może dotyczyć inwestora, który zrealizował obiekt w warunkach samowoli budowlanej. Skoro nie jest dopuszczalne/wymagane prawem uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie samowoli budowlanej, to nie można w konsekwencji uznać, że strona w takiej sytuacji, spełniającej znamiona samowoli budowlanej, nie uzyskując pozwolenia na użytkowanie, narusza art. 54bądź art. 55 p. b. Zaistnienie w obrocie prawnym samowoli budowlanej nie może prowadzić do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu/przedmiotu tej samowoli, lecz powinno uruchamiać postępowanie zmierzające do legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 ust 2 p. b. Jeżeli strona nie mogła dokonać skutecznego prawnie zawiadomienia o zakończeniu budowy, ani też nie mogła ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 Prawa budowlanego, to nie mogła tym samym naruszyć ani art. 54, ani też art. 55 tej ustawy, a taka z kolei sytuacja - jednoznacznie w myśl wykładni językowej, systemowej i logicznej, nie pozwala na zastosowanie kary przewidzianej w art. 57 ust 7 Prawa budowlanego, (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r. IIOSK 1920/12, wyrok WSA w Krakowie z 29 września 2017 r" sygn. II SA/Kr 801/17, dostępne baza: www.cbois.nsa.gov.pl) (...) Innymi słowy, skoro strona nie może skutecznie ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 p. b., to nie może tym samym naruszyć tej normy prawa, a to nie pozwala zastosować kary z art. 57 ust 7 ustawy. Podobnie także NSA w wyroku z dnia 21.01.2014 r. sygn. akt I! OSK 1920/12. Strona wskazuje także, iż zasadność takiego stanowiska wynika także stricte z zasad logiki i rozumienia wprost przepisów prawa. Jak bowiem wskazano w zażaleniu, obowiązek nałożony na skarżącego wynikał z zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie konkretnych robót budowlanych, a mianowicie związanych z nadbudową i rozbudową budynku przy al. [...] [...] we [...] (dz. nr [...], [...], obręb [...]) z przeznaczeniem na hotel pracowniczy. Tym samym obowiązek uzyskania zgody na użytkowanie jest ściśle związany z zakresem robót na jakie inwestor uzyskał zgodę i wynika on z treści zatwierdzonego projektu budowlanego. W konsekwencji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego inwestor nie jest w stanie spełnić wymogów określonych w art. 57 u. p. b., tym samym nie ma prawnych podstaw do skutecznego ubiegania się o wydanie decyzji, o pozwoleniu na użytkowanie. Wynika to z faktu, iż Inwestor nie ma realnej możliwości złożenia kompletnego wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, a skoro tak, to nie sposób mówić o naruszeniu przepisów art. 54 i 55 p. b. i podstawach do nałożenia kary na podst. art. 57 ust. 7 p. b. Przyjęcie odmiennego stanowiska trudne byłoby do pogodzenia z zasadą sprawiedliwości społecznej i zaufania do organów administracji publicznej, bowiem obywatelowi nie umożliwia się wywiązania z narzuconych na niego obowiązków. Taka interpretacja jest wyrazem spójnej wykładni systemowej przepisów Prawa budowlanego w zakresie sankcji za niewywiązywanie się przez inwestora z obowiązków wynikających z pozwolenia na budowę. (orzeczenia: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2010-06-30 II OSK 989/09, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba we Wrocławiu z 2015-01- 13 II SA/Wr 625/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Łodzi z 2013- 01-11 II SA/Łd 821/12). W tym kontekście strona zwraca uwagę, że znając tę linię orzeczniczą i działając w zaufaniu do organów administracji publicznej, inwestor miał podstawy do uznania, że przystąpienie do użytkowania nie będzie skutkowało nałożeniem kary z powodów na które wskazuje orzecznictwo i literatura. Odmienne postępowanie organów jest, w ocenie skarżącego, odstępstwem od dotychczasowej praktyki i stanowi naruszenie art. 8 § 2 k.p.a. Dlatego też wskazywanie przez organ, że "tym bardziej powinien wstrzymać się z użytkowaniem(...)" jest całkowicie chybione, ponieważ, skoro inwestorowi znane było dotychczasowe utrwalone stanowisko, działając w zaufaniu do organów nie miał podstaw do podejrzewania, że organy od tej utrwalonej praktyki odstąpią.
W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki sąd administracyjny zważył:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a to oznacza zgodność kontrolowanego aktu z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia według wskazanych kryteriów wykazała, że narusza ono przepisy prawa. Tym samym, skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu pierwszej instancji, zdaniem sądu w tym składzie nie mogą pozostać w obrocie prawnym.
Jak wynika z akt sprawy kompetentne organy nadzoru budowlanego uznały, że skarżący, wobec przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, obowiązany jest do zapłaty kary administracyjnej za to działanie. W kontrolowanym postępowaniu szczegółowo ustalono stan faktyczny sprawy jest i jest on niesporny między stronami. Zarówno przystąpienie do użytkowania budynku, jak i nieposiadanie przez inwestora pozwolenia na użytkowanie, jak wreszcie wysokość naliczonej kary pozostają poza sporem. Sporna natomiast jest podstawowa okoliczność, czy w tym stanie faktycznym sprawy, czyli w sytuacji, gdy mamy do czynienia z przystąpieniem do użytkowania inwestycji wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, lub też po uzyskaniu pozwolenia, ale z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdy postępowanie legalizacyjne lub naprawcze dla tej inwestycji jest w toku, istnieje prawna możliwość wymierzenia inwestorowi administracyjnej kary pieniężnej, w trybie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.
W tym kontekście należy wskazać na wyroki sądów administracyjnych, w którym podnosi się, że "w orzecznictwie sądowym zastosowanie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane wywołuje wątpliwości. Reprezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nie można wymierzyć z powodu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zbudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, lub też wybudowanych na podstawie takiego pozwolenia, ale z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - gdy toczy się postępowanie legalizacyjne lub naprawcze" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2019 r., II OSK 2242/18).
Prawo do zabudowy nieruchomości skarżącego wynika z projektu budowlanego zatwierdzonego w trybie legalizacyjnym decyzją PINB. W decyzji tej, wydanej na podstawie art. 48 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.), zobowiązano inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W myśl art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Okoliczności towarzyszące wymierzeniu wskazanej kary muszą przesądzać o tym, że po pierwsze, przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, po drugie, że owo przystąpienie nastąpiło z naruszeniem wskazanych przepisów ustawy - Prawo budowlane. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W myśl art. 59f ust. 1, w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stosownie do ust. 2 tego artykułu, stawka opłaty (s) wynosi 500 zł.
Zdaniem sądu w tym składzie, w realiach rozpoznawanej sprawy organy administracyjne nie wykazały, że zostały spełnione przesłanki z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, bowiem – jak trafnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – wymierzenie kary jest możliwe tylko wówczas, gdy strona jest obowiązana ubiegać o uzyskanie takiej decyzji, a z naruszeniem prawa nie czyni tego i samowolnie bez zgody organu przystępuje do użytkowania zrealizowanego budynku. Wymierzenie kary ma zobligować inwestora do podjęcia czynności w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu. W kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z inwestorem, który zrealizował obiekt w warunkach samowoli budowlanej. Skoro nie jest dopuszczalne uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie samowoli budowlanej, to nie można w konsekwencji uznać, że strona, nie uzyskując pozwolenia na użytkowanie, narusza art. 54 bądź art. 55 Prawa budowlanego. Podnieść bowiem dalej trzeba, że dokonanie zgłoszenia samowoli budowlanej nie może prowadzić do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu, lecz winno uruchamiać postępowanie zmierzające do legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 ust. 2 prawa budowlanego. Jeżeli strona nie mogła dokonać skutecznego prawnie zawiadomienia o zakończeniu budowy, ani też nie mogła ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 Prawa budowlanego, to nie mogła tym samym naruszyć ani art. 54, ani też art. 55 tej ustawy, a taka z kolei sytuacja nie pozwala na zastosowanie kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego (por. np. wyroki NSA z dnia 22 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 411/10 - LEX nr 992567 i sygn. akt II OSK 415/10 - LEX nr 786769, ONSAiWSA 2011/6/132, z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1756/09 - LEX nr 746773, z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 989/10 - LEX nr 597987, ONSAiWSA 2012/1/10, z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1049/09 - LEX nr 589031). Tymczasem, w niniejszej sprawie, z treści postanowień organów obu instancji wynika, że rozbudowa obiektu budowlanego, który miał być nielegalnie użytkowany, została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej. W konsekwencji, zdaniem sądu, nie było podstaw do nakładania kary z tytułu nielegalnego użytkowania części przedmiotowego obiektu. Dalej trudno mówić, by w niniejszej sprawie organy administracyjne wykazały, że zostały spełnione przesłanki z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, konieczne do nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego bądź jego części.
Trzeba pamiętać, że stosownie do art. 6 kpa, organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, zaś w myśl art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast art. 7a § 1 tej ustawy stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.
Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, w sprawie II SA/Ol 163/19, (LEX nr 2641415) - wyrok z dnia 21 marca 2019 r. przez "korzyść strony" należy rozumieć optymalne dla niej rozwiązanie prawne spośród tych, które zarysowały się w trakcie wykładni przepisu. O tym, który wynik wykładni jest korzystny (a w razie kilku potencjalnie odpowiadających interesom strony sposobów interpretacji przepisów - najbardziej korzystny), powinno decydować stanowisko strony, wynikające z treści jej żądania lub wskazane w toku postępowania, nie zaś dowolna ocena organu. Ocena organu może doprowadzić do kilku możliwych rezultatów interpretacyjnych, dając organowi możliwość uznania różnych rezultatów za prawidłowe według własnego uznania, jednak w świetle przepisu art. 7a § 1 k.p.a. organ powinien uznać za jedynie słuszny ten rezultat, który da najkorzystniejsze dla strony rozstrzygnięcie".
Z kolei przepis art. 8 kpa stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zgodnie zaś z art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W kontrolowanym postępowaniu organy nadzoru budowlanego, ustalając, że roboty budowlane zostały zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej, wadliwie uznały, że zostały spełnione przesłanki z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego konieczne do nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego bądź jego części. Naruszyły w ten sposób zarówno przytoczone przepisy procedury administracyjnej, jak i wskazane wcześniej unormowania ustawy – Prawo budowlane, a więc przepisy prawa materialnego. Zdaniem sądu prawidłowy jest pogląd orzecznictwa sądów administracyjnych, w świetle którego nawet jeśli (tak jak w kontrolowanym postępowaniu) inwestor nie kwestionuje okoliczności przystąpienia do użytkowania nadbudowanej i rozbudowanej części obiektu bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie, kara z tego tytułu jest niezasadna wobec braku możliwości uzyskania pozwolenia na użytkowanie w czasie trwania wobec inwestora postępowania naprawczego w trybie art. 51 pr. bud., w związku z istotnym odstąpieniem przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 czerwca 2019 r. (II OSK 1972/17) "Należy zauważyć, że zawiadomienie o samowoli budowlanej uruchamia tryb z art. 48, a nie z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Toczące się w stosunku do tego obiektu budowlanego postępowanie oparte na przepisie art. 48 ustawy Prawo budowlane postępowanie legalizacyjne wyłącza możliwość zastosowania w stosunku do użytkownika tego obiektu budowlanego procedury przewidzianej w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, gdyż kończy się ono opłatą legalizacyjną bądź nakazem rozbiórki. Te formy zakończenia postępowania są niewątpliwie dotkliwe dla inwestora, który nie przestrzega przepisów ustawy i niejako zastępują karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Łączenie trybu wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu (art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego) z innymi, samodzielnymi trybami związanymi z samowolami budowlanymi wydaje się być niecelowe. Jeszcze raz należy podkreślić, że zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 lub uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z art. 55 ustawy Prawo budowlane dotyczy budowy prowadzonej legalnie, a więc na podstawie pozwolenia na budowę. Gdy trwa postępowanie legalizacyjne lub naprawcze nie jest możliwym przyjęcie, że zaistniały warunki zawarte w art. 57 ust. 7 powołanej ustawy, dotyczące naruszenia dyspozycji art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego".
Na koniec trzeba dodać, że sądowi z urzędu wiadomym jest, że wyrokiem z dnia 30 października 2019 r., w sprawie II SA/Wr 495/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2019 r. (nr [...]) "w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególności oraz nałożenia obowiązku rozbiórki nadbudowanej części obiektu". Zdaniem sądu, wyrażonym w motywach tego rozstrzygnięcia, za przedwczesne należało uznać zobowiązanie inwestora do rozbiórki części obiektu w sytuacji, gdy organ nie pojął czynności zmierzających do ustalenia, czy istnieje możliwość doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w inny niż rozbiórka sposób. Tym samym tzw. Postępowanie legalizacyjne jest w toku i nie zostało jeszcze w żaden sposób prawomocnie zakończone.
Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 54 i 55 p.b. w zw. z art. 57 ust. 7 tej ustawy, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby nie doszło do omówionych uchybień rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy mogłoby być inne. W tej sytuacji zbędne jest szczegółowe ustosunkowywanie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze.
W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku.