II SA/Wr 556/05

II SA/Wr 556/05 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-09-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Cisek
Anna Siedlecka
Mieczysław Górkiewicz
Zygmunt Wiśniewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par. 1 pkt 1 lit.  a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
art. 73 ust. 2, 4,5
Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art. 129 ust. 1 i 5,  art. 130 ust. 2,  art. 132 ust. 1a i  ust. 2,  art. 134
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spraw.) Sędziowie WSA Anna Siedlecka Mieczysław Górkiewicz Protokolant Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2006 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z/s w T. na decyzję Wojewody D. z dnia 12 lipca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za zajęty pod drogę publiczną grunt I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 1040 (jeden tysiąc czterdzieści) złotych tytułem zwrotu poniesionych kosztów sądowych.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 15 kwietnia 2005 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 73 ust. 2 pkt 2 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzającej ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), art. 129 ust. 1 i ust. 5, art. 130 ust.2, art. 132 ust. 1a i ust. 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109), Starosta K. przyznał A Sp. z o.o. z/s w T. odszkodowanie w wysokości 50.500,00 złotych za grunt zajęty z mocy prawa pod drogę publiczną, położony w T., oznaczoną geodezyjnie jako działka nr 570/23 AM-3 obręb T. o pow. 0,7352. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż Wojewoda D. decyzją z dnia 9 czerwca 2004 r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat K. prawa własności w/w gruntu zajętego pod drogę publiczną, stanowiącego własność A Sp. z o.o., zgodnie zaś z art. 73 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. właścicielowi nieruchomości przejętej z mocy prawa pod drogę publiczną przysługuje odszkodowanie, które w myśl art. 73 ust. 4 ustalane i wypłacane jest w trybie przepisów o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, tj. w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w terminie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Art. 73 powołanej ustawy, jak wskazał organ, stanowi, że podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania jest wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, tj. 29 października 1998 r., przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi opinia rzeczoznawcy majątkowego, określająca wartość nieruchomości. Ponadto Starosta K. stwierdził, iż określenie wartości gruntu przez rzeczoznawcę majątkowego nastąpiło zgodnie z wymogami znowelizowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, tj. podejściem porównawczym metodą porównywania parami, polegającą na porównaniu nieruchomości wycenianej kolejno z nieruchomościami, które były przedmiotem obrotu rynkowego, których ceny uzyskane w obrocie jak i cechy są znane. Przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy uwzględnił również wymogi zawarte w art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania i aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Rzeczoznawca majątkowy sporządził taki operat szacunkowy w dniu 1 marca 2005 r., zgodnie z którym wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości gruntowej wynosi 50.500,00 złotych. Podstawą zaś ustalenia wysokości odszkodowania jest stan nieruchomości w dniu 29 października 1998 r.
Nadto Starosta K. negatywnie ustosunkował się do zarzutu strony, iż wycena i wypłacenie odszkodowania powinny obejmować nie tylko grunt, ale również urządzoną na tym gruncie drogę publiczną, uznając że regulacje zawarte w art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną dotyczą tylko i wyłącznie grunt. Na podstawie poczynionych w sprawie ustaleń oraz zebranych dowodów wynika, że nieruchomość położona w T., ozn. geodez. jako działka nr 570/21, została sprzedana przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa w dniu 11 października 1994 r. J. i G. S., którzy następnie w 1996r. darowali ją J. S., a ten sprzedał ją w 1998 r. spółce A sp. z o. o. z/s w T. W granicach tej działki znajdowała się droga R.-T., która została wybudowana w latach 1978-1982 przez Rejon Dróg Publicznych w W. Część działki nr 570/21 zajęta pod drogę publiczną została wydzielona na mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia 30 października 2002 r. i utworzona została działka nr 570/23. Od momentu wybudowania droga znajdująca się na działce nr 570/23 wykorzystywana była jako droga publiczna i jako taka, zdaniem organu I instancji, nie podlegała obrotowi cywilnoprawnemu, w związku z czym strona postępowania - spółka A Sp. z o. o. nigdy nie weszła w posiadanie urządzonej drogi publicznej.
W kwestii odszkodowania dla właścicieli gruntu na dzień 31 grudnia 1998 r. organ podkreślił, że mają tu zastosowanie ogólnie obowiązujące przepisy, tj. art. 73 ust. 4 i 5 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 73 ust. 5 podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości wg stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Przedmiotem wyceny jest nieruchomość gruntowa. Jak zauważył organ, w prawie nie występuje pojęcie nieruchomości drogowej, gdyż droga publiczna nie może być przedmiotem obrotu powszechnego. Odszkodowanie dla właściciela gruntu zajętego pod drogę publiczną jest ustalane wg zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości i powinno ono obejmować tylko wartość gruntu. Tym samym wartość nieruchomości nie powinna zawierać nakładów poniesionych przez zarządcę drogi na jej urządzenie (asfalt, itp.).
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A sp. z o. o. z/s w T., domagając się jej uchylenia w części dotyczącej odmowy oszacowania i wypłacenia odszkodowania za infrastrukturę (odcinek drogi utwardzonej) będący częścią składową wywłaszczanej nieruchomości. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 107, art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez ich niezastosowanie oraz art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 2 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem odwołującego się przepisy powołanych ustaw odnoszą się do nieruchomości, nie zaś do ich części, a w żadnym wypadku do gruntów pod drogami. Prowadzone postępowanie dotyczy nieruchomości gruntowej, definicja której zawarta jest w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Art. 4 cyt. ustawy w ust. 1 stanowi, iż ilekroć w ustawie jest mowa o nieruchomości gruntowej należy przez to rozumieć grunt wraz z częściami składowymi z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Na przedmiotowej nieruchomości jako część nieruchomości znajduje się odcinek utwardzonej drogi powiatowej nr [...], który do dnia 1 stycznia 1999 r., czyli do dnia wejścia w życie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, był wraz z gruntem pod tą drogą własnością Spółki. Nie ma zatem żadnego znaczenia, kiedy i z jakich środków przedmiotowy odcinek drogi został urządzony i zabudowany, ponieważ stała się ona właścicielem działki nr 570/21, w skład której w dniu sprzedaży wchodziła przedmiotowa droga. W okresie od 11 października 1994 r. - czyli do dnia sprzedania przez ówczesną Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa J. i G. S. przedmiotowej nieruchomości do dnia 1 stycznia 1999 roku oraz do dnia dzisiejszego nie dokonano na przedmiotowej nieruchomości żadnych trwałych nakładów powodujących wzrost jej wartości. Zdaniem strony nieprawdziwe jest ponadto twierdzenie Starosty K. jakoby przedmiotowa droga z racji wykorzystywania jej jako drogi publicznej nie podlegała obrotowi prawnemu, w związku z czym Spółka nigdy nie weszła w posiadanie urządzonej drogi. Nieprzytoczenie przez organ, na poparcie tego twierdzenia, żadnych przepisów prawa stanowi, zdaniem strony, naruszenie art. 107 k.p.a. Nie istniały i nie istnieją żadne przepisy prawa, które wyłączałyby drogi z obrotu cywilnoprawnego, Spółka weszła w posiadanie wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z prawem. Decyzja Wojewody D. z dnia 9 czerwca 2004 r., ponieważ została wydana na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., dotyczyć może tylko nieruchomości, nie zaś gruntu pod drogami. W tekście tej ustawy pojęcie "grunt pod drogami" w ogóle nie występuje.
Odnosząc się do operatu szacunkowego, strona podniosła, iż art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, czyli za grunt wraz z częściami składowymi, nie zaś za część nieruchomości - sam grunt (art. 4 ust. 1). W związku z tym strona nie zgłosiła zastrzeżeń co do wyceny gruntu, zaznaczając jednocześnie że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest niekompletny, gdyż nie zawiera wyceny części składowej nieruchomości - infrastruktury w postaci odcinka drogi. Brak tej wyceny jest spowodowany bezprawnym, zdaniem odwołującego się, poleceniem wydanym przez Starostwo K. nakazującym dokonanie przez rzeczoznawcę majątkowego wyceny wyłączenie gruntu zajętego pod drogę publiczną. Rozstrzyganie w przedmiotowej sprawie przez Starostę K. na podstawie własnego zdania bez uwzględnienia obowiązujących przepisów prawa narusza art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. i podważa zaufanie obywateli do Państwa. Odwołujący się zarzucił ponadto, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji oparto się na całkowicie błędnej interpretacji treści art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., bowiem skoro w ustawie jest mowa o nieruchomościach zajętych pod drogi publiczne, a w skład przedmiotowej nieruchomości jako część składowa wchodzi istniejąca urządzona, utwardzona droga, to oczywistym jest, że odszkodowanie musi obejmować również wartość drogi, a nie tylko gruntu pod tę drogę. Ponadto strona nie zgodziła się z twierdzeniem organu, iż wydając decyzję z dnia 15 kwietnia 2005 r. Starosta K. zastosował się do uwag zawartych w decyzji Wojewody D. z dnia 27 stycznia 2005 r. bowiem wyraźnie wskazuje ona jako podstawę do sporządzenia wyceny wywłaszczonej nieruchomości przepisy Działu III Rozdziału 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która to ustawa w sposób jednoznaczny i precyzyjnie reguluje podstawę ustalenia wysokości odszkodowania w stosunku do nieruchomości, a nie gruntu pod drogami.
W dniu 12 lipca 2005 r. Wojewoda D. wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, iż materialnoprawną podstawą ustalenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez podmiot publicznoprawny własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną są ustępy 4 i 5 art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Stosownie do ich brzmienia odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Ustalenie odszkodowania następować powinno zatem na podstawie przepisów Działu III rozdziału 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami z uwzględnieniem zmian wynikających z art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r.
Zgodnie z art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak podniósł organ odwoławczy, podstawę ustalenia odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Stosownie do przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Zgodnie z ust. 5 przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do określenia wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998r., a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Nie uwzględnia się nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem.
Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego, jak stwierdził organ, wynika że w latach 1978-1982 na części działki nr 570/21, odpowiadającej powierzchni dzisiejszej działki nr 570/23, wybudowana została przez Rejon Dróg Publicznych w W. droga R.-T. Do dnia 11 października 1994 r. działka nr 570/21 stanowiła własność Skarbu Państwa, kiedy to została sprzedana przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa J. i G. S. Ci ostatni darowali ją J. S. w 1996 r., który w 1998 r. sprzedał ją spółce A s/z w T. Część działki nr 570/21 zajęta pod drogę publiczną została wydzielona na mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia 30 października 2002 r. i obecnie oznaczona jest nr 570/23 o pow. 0,7352 ha. Jak wynika z załącznika nr 10 do rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 11 września 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: bydgoskim, elbląskim, gdańskim, gorzowskim, legnickim, krakowskim, łódzkim, skierniewickiem, toruńskim, wałbrzyskim i wrocławskim (Dz. U. Nr 35, poz. 179 ze zm.) droga R.-T. oznaczona nr porządkowym [...] posiadała status drogi wojewódzkiej. W ocenie Wojewody D., stanowi to wystarczającą podstawę do uznania, że w momencie sprzedaży nieruchomości przez AWRSP Oddział we W. J. i G. S., tj. w dniu 11 października 1994 r. nowi nabywcy nie objęli we władanie tej części nieruchomości, która była zajęła pod drogę publiczną. Pozostawała ona w dalszym ciągu we władaniu Skarbu Państwa, ponieważ przeznaczona była do publicznego korzystania. Analogiczną uwagę, zdaniem organu, należy odnieść do kolejnych nabywców nieruchomości, w tym do spółki A Sp. z o.o. s/z w T., obecnego wnioskodawcy w sprawie o ustalenie odszkodowania.
Jak stwierdził organ odwoławczy, odszkodowanie, o jakim mowa w ust. 4 art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., nie przysługuje za drogę przez co należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Zdaniem organu II instancji, w związku z tym Starosta K. prawidłowo ustalił odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną jako działka nr 570/23, nie uwzględniając nakładów dokonanych przez Państwo na inwestycję związaną z budową drogi. Również operat szacunkowy, stanowiący podstawę do ustalenia odszkodowania, w ocenie organu, nie budzi zastrzeżeń bowiem opinia rzeczoznawcy majątkowego została sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wartość rynkowa nieruchomości została określona podejściem porównawczym, metodą porównywania parami, stan nieruchomości został ustalony na dzień 28 października 1998 r., zaś wartość nieruchomości - na dzień sporządzenia operatu szacunkowego. Do celów porównawczych rzeczoznawca majątkowy spośród 15 transakcji nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie takich dróg wytypował 3 najbardziej podobne pod względem cech rynkowych do nieruchomości wycenianej. Przy wyborze obiektów porównawczych biegły kierował się zasadą podobieństwa lokalizacji w stosunku do centrum układu zurbanizowanego, powierzchni działki a także podobnych warunków transakcji. Zdaniem Wojewody D., wyliczona w ten sposób szacunkowa wartość nieruchomości wycenianej, określona na 50.500,00 złotych, przyjęta następnie jako podstawa ustalenia odszkodowania, daje gwarancję, że odszkodowanie jest ekwiwalentne w stosunku do utraconego prawa własności do nieruchomości i odpowiada, zgodnie z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przewidywanej, możliwej do uzyskania na rynku, cenie tych praw do nieruchomości. Tym samym uznano, że decyzja Starosty K. z dnia 12 kwietnia 2005 r. została wydana zgodnie z obowiązującym prawem.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła A Sp. z o.o z/s w T., zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 134 w związku z art. 135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741), które miało wpływ na wynik sprawy, a polegające na błędnym przyjęciu, że do opisanego niżej stanu faktycznego znajdzie zastosowanie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W tym stanie strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zobowiązania organu do wypłaty pełnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa - w szczególności przez sporządzenie operatu szacunkowego obejmującego grunt wraz z naniesieniami tj. infrastrukturą drogową. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., iż zgodnie z obowiązującymi przepisami (art. 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami) podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową, przy określaniu której oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych. Przy określaniu wartości gruntu stosuje się przepisy art. 134 ust. 2-4. Przy określaniu wartości budynków lub ich części, budowli, urządzeń infrastruktury technicznej i innych urządzeń szacuje się koszt ich odtworzenia z uwzględnieniem stopnia zużycia. W świetle powyższego strona skarżąca wskazała, iż należy się jej odszkodowanie nie tylko za grunt zajęty pod drogę publiczną, ale również za infrastrukturę znajdującą się na gruncie. Spółka jest bowiem właścicielem nie tylko gruntu, ale również jego części składowych, a jedną z nich jest fragment infrastruktury drogowej, która została zbyta w drodze przetargu przez AWRSP wraz z całą nieruchomością. W tej sytuacji nie znajdzie więc zastosowania art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Uchylenie decyzji administracyjnej przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając pod tym kątem decyzje podjęte w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej.
Podstawą materialnoprawną podejmowanych w rozpatrywanej sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109),.
Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.
W myśl ust. 3 powołanej ustawy podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody.
Stosownie do przepisu ust. 4 art. 73 ustawy odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Zgodnie z ust. 5 podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem.
W rozpatrywanej sprawie stan faktyczny przedstawia się następująco:
W granicach działki nr 570/21 położonej w T., stanowiącej własność Skarbu państwa a będącej we władaniu Państwowego Przedsiębiorstwa Hodowlanego w Ścinawce Średniej, w latach 1978-1982 Rejon Dróg Publicznych w W. wybudował drogę R.-T. nr [...].
Zarządzeniem Wojewody D. z dnia 29 grudnia 1992 r. Nr 189/92 zlikwidowano PPH w Ścinawce Średniej celem przekazania jego majątku, wierzytelności i zobowiązań Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Wśród przekazanych nieruchomości znajdowała się działka nr 570/21 wraz z urządzoną drogą publiczną. W dniu 11 października 1994 r. Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa sprzedała nieruchomość położoną w T., oznaczoną jako działka nr 570/21 J. i G. S. W aktach sprawy znajduje się akt notarialny umowy sprzedaży (Repertorium A, numer 7699/1994), z której wynika jedynie, że małżonkowie S. nabyli nieruchomość rolną niezabudowaną oznaczonej jako działka nr 570/21. W umowie tej nie ma natomiast stwierdzeń dotyczących wyodrębnienia części tej nieruchomości, która została zajęta pod drogę publiczną. Zatem należy przyjąć, że kwota, którą J. i G. S. zapłacili za działkę gruntu nr 570/21, tj. 1.440.000.000 złotych jest ceną za grunt wraz z urządzoną tam drogą.
Małżonkowie S. w 1996 r. darowali nieruchomość - działkę nr 570/21 - Januszowi S. (akt notarialny Repertorium A numer [...] z dnia 15 listopada 1996 r.), który sprzedał ją w 1998 r. A Sp. z o. o. z/s w T. (akt notarialny Repertorium A numer [...] z dnia 4 listopada 1998 r.).
Decyzją z dnia 30 października 2002 r. Nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy R. zatwierdził projekt podziału działki nr 570/21 AM-3 o pow. 151,6800 ha, w wyniku którego powstała m.in. działka nr 570/23 o pow. 0,7352 ha, zajęta pod drogę publiczną, będąca przedmiotem niniejszego postępowania. W dniu 9 czerwca 2004 r. Wojewoda D. wydał na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną decyzję Nr [...], którą stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat K. prawa własności gruntu zajętego pod drogę publiczną, położonego w T. gmina R., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów obrębu T. jako działka nr 570/23.
Po myśli art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 134 ust. 1 podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4).
Art. 135 ust. 1 stanowi natomiast, że jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości, oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych (ust. 2). Przy określaniu wartości gruntu stosuje się przepisy art. 134 ust. 2-4 (ust. 3). Przy określaniu wartości budynków lub ich części, budowli, urządzeń infrastruktury technicznej i innych urządzeń szacuje się koszt ich odtworzenia, z uwzględnieniem stopnia zużycia (ust. 4).
Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Po myśli ust. 2 w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób następujący:
1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %;
2) wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %.
Stosownie do treści ust. 5 § 36 cyt. rozporządzenia przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 2 stosuje się odpowiednio do określenia wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień 29 października 1998 r., a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Nie uwzględnia się nakładów dokonanych przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem.
Zgodnie z ust. 5 art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie (podkreślenia Sądu) przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem.
Uwzględniając powyższe przepisy należy zaznaczyć, że stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie pozwala na przyjęcie, iż ponieważ droga publiczna została wybudowana w latach 1978-1982 a następnie sprzedana małżonkom S. wraz z tą drogą, trwałe nakłady na budowę tej drogi nie zostały poczynione przez Skarb Państwa po utracie władania gruntem. Stąd należałoby wywnioskować, że cena nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, a w konsekwencji i wysokość odszkodowania, winny obejmować nie tylko wartość samego gruntu, na którym urządzona została droga, ale również nakłady poczynione na tą drogę.
Bezpodstawnym jest, w ocenie Sądu, ponadto twierdzenie organu, że droga nie może być przedmiotem obrotu prawnego, skoro z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Droga R.-T., stanowiąca część działki nr 570/21, został sprzedana Państwu S. a dopiero później w wyniku podziału tej działki nastąpiło wyodrębnienie drogi publicznej jako działki nr 570/23.
Należy w tym miejscu wskazać, iż w orzecznictwie Sądu Najwyższego jak i sądów administracyjnych funkcjonuje pogląd, iż art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) - przewidujący odszkodowanie dla właścicieli nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, które stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - nie wyłącza roszczenia tych osób o wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z nieruchomości przed dniem 1 stycznia 1999 r. (zob. uchwała 7 sędziów z dnia 26 maja 2006 r., III CZP 19/05, LEX nr 180639; wyroki SN z dnia 26 listopada 2004 r. (V CK 252/04) i z dnia 8 lipca 2004 r. (IV CK 520/03, OSNC 2005/7-8/130); wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1995 r. (SA/Wr 1507/94).
Skoro jednak decyzja Wojewody D. z dnia 9 czerwca 2004 r., stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat K. prawa własności gruntu zajętego pod drogę publiczną, położonego w T. gmina R. - działka nr 570/23 - stała się decyzją ostateczną i funkcjonuje w obrocie prawnym, stanowi ona podstawę do ustalenia odszkodowania za zajęcie tej nieruchomości. Zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzją Wojewoda D. ustalił odszkodowanie za zajętą pod drogę publiczną nieruchomość, przy czym sporną kwestia w niniejszej sprawie jest jego wysokość.
Przewidziane w art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną odszkodowanie ma być ustalane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości. Jest ono zatem ściśle związane z utratą prawa własności. Skoro tak, odszkodowanie przewidziane w art. 128 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stanowi rekompensatę za utratę prawa własności. Ponieważ utracone w niniejszej sprawie prawo własności, jak wynika z umowy sprzedaży na rzecz małżonków S. działki nr 570/21, w skład której wchodziła droga publiczna, obejmowało nie tylko grunt pod drogą, ale również samą drogę, to odszkodowanie powinno uwzględniać także wartość drogi.
Ponadto to, co powyżej stwierdzono, należało również zauważyć, iż kwestia uregulowania stosunków własnościowych działki nr 570/23, zajętej pod drogę publiczną, oraz działania podjęte przez Dyrektora Odmiału Terenowego we W. ANRSP, zmierzające do nabycia tej nieruchomości nie miały wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, bowiem są to zagadnienia mające charakter cywilnoprawny. Istotne było natomiast, że Państwo S. kupili działkę wraz z drogą, zatem odszkodowanie winno również obejmować tą drogę, a nie tylko grunt pod nią.
Należy w tym miejscu wskazać, iż postanowieniem z dnia 9 grudnia 2003 r. Wojewoda D. Nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie nabycia z mocy prawa w trybie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną prawa własności nieruchomości położonej w pasie drogi powiatowej nr 45 R.-T., gmina R. oznaczonej jako działka nr 570/23, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu rozstrzygnięcia wstępnego - tj. uregulowania stanu prawnego nieruchomości - działki nr 570/23, jak wynika z postanowienia, poprzez zmianę aktu notarialnego z dnia 11 października 1994 r. w formie aneksu do umowy sprzedaży bądź, w przypadku braku zgody stron na jej zmianę, w drodze postępowania sądowego. Postanowienie to zostało uchylone, w wyniku złożenia zażalenia przez stronę skarżącą, przez Ministra Infrastruktury (postanowienie z dnia 8 kwietnia 2004 r. Nr [...]), w którym stwierdzono m.in., że w przedmiotowej sprawie organ nie wyjaśnił na czym polega konieczność uregulowania stanu prawnego skoro od dnia 4 listopada 1998r. działka nr 570/23 stanowi własność A Sp. z o. o. z/s w T. i stan ten istniał w dniu 31 grudnia 1998 r.
W sytuacji, gdy wnioskodawca, o jakim mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nabył uprzednio na własność nieruchomość gruntową wraz ze zbudowaną na niej drogą publiczną, domaga się odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości zajętej pod drogę publiczną - ma prawo do odszkodowania za swoją własność tj. za grunt i drogę, ustalanego i wypłacanego według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości bez stosowania ograniczenia z ust. 5 art. 73 cyt. ustawy mimo, że samą drogą na jego (właściciela) gruncie faktycznie władał Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego.
Poczynione przez Sąd rozważania doprowadziły do wniosku, iż decyzja organu odwoławczego jak i decyzja ją poprzedzająca organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 73 ust. 2 pkt 2 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzającej ustawy reformujące administrację publiczną, art. 129 ust. 1 i ust. 5, art. 130 ust.2, art. 132 ust. 1a i ust. 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, które miało wpływ na wynik sprawy.
Naruszenie powyżej wskazanych przepisów prawa materialnego, wskazuje również na uchybienie przepisom kodeksu postępowania administracyjnego, wyrażonym w art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 138, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Obligowało to do ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie zaś z art. 152 powołanej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do art. 200 ustawy.
Stąd orzeczono jak w sentencji.