II SA/Wr 552/23

II SA/Wr 552/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-02-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-10-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /przewodniczący/
Marta Pawłowska /sprawozdawca/
Olga Białek
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Bankowe prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 30 ust. 6 pkt 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2024 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 8 sierpnia 2023 r., nr IF-O.7843.4.2023.AB w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wymianie wyeksploatowanych okien i drzwi na nowe w budynku niemieszkalnym oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 8 sierpnia 2023 r. Wojewoda Dolnośląski (dalej jako: "organ odwoławczy", "Wojewoda") po rozpoznaniu odwołania M. B. (dalej jako "inwestor", skarżący"), od decyzji Prezydenta Miasta Wrocławia z dnia 12 stycznia 2024 r., nr 69/2023, wnoszącej sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wymianie wyeksploatowanych okien i drzwi w budynku niemieszkalnym, położonym we W. przy ulicy [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Rozstrzygnięcie to wydane zostało w następującym stanie faktycznym.
W dniu 10 listopada 2022 r. do Prezydenta Miasta Wrocławia wpłynęło zgłoszenie skarżącego dotyczące wymiany wyeksploatowanych okien i drzwi na nowe w budynku niemieszkalnym, położonym przy ul. [...] we W., na działce gruntu nr [...], AR-[...], obręb K., gmina W.
Postanowieniem z dnia 29 listopada 2022 r., doręczonym skarżącemu w dniu 5 grudnia 2022 r., organ pierwszej instancji nałożył na niego obowiązek uzupełnienia, w terminie do dnia 9 stycznia 2023 r., zgłoszenia poprzez dołączenie:
1) właściwie wypełnionego druku zgłoszenia (PB-2) ze wskazaniem w pkt 5 właściwie wypełnionego identyfikatora działki budowlanej,
2) opisu uzupełnionego o dokładną informację co do funkcji istniejącego budynku (usługowy, mieszkalny, gospodarczy, sportowy, rekreacyjny),
3) odpowiednich szkiców lub rysunków (rzuty, przekroje ze wskazaniem wysokości pomieszczeń), przedstawiające faktyczny zakres i funkcję zgłoszonego budynku wraz ze wskazaniem odległości okien w elewacji bocznej od granicy z działkami budowlanymi nr [...] i nr [...], obręb K., gmina W., wskazujące spełnienie warunków § 12 ust. 1 pkt 1 oraz § 235 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225; dalej jako "r.w.t.").
Inwestor uzupełnił zgłoszenie, w zakresie wskazanym w powyżej opisanym postanowieniu w dniu 9 stycznia 2023 r.
Opisaną wcześniej decyzją z dnia 12 stycznia 2023 r. Prezydent Wrocławia zgłosił sprzeciw wobec zgłoszonych robót, wskazując w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że jak wynika z dostępnych dla organu zasobów, budynek którego dotyczy zgłoszenie, składa się w istocie z trzech budynków o numerach [...], [...] i [...] o funkcjach: "pozostałe budynki niemieszkalne, budynek transportu i łączności i budynek przemysłowy. Zgłoszenie nie zawiera określeń jakie znajdują się w katastrze. Dodatkowo część budynku jest aktualnie podstacją energetyczną, do której podłączone są podziemne kable energetyczne i ta część budynku nie została wyłączona z zakresu zgłoszenia. Końcowo organ wskazał, że na zdjęciach z 2021 r. budynek znajdował się w stanie ruiny, pozbawiony okien i drzwi, tymczasem oględziny przeprowadzone przez organ po wpłynięciu zgłoszenia ujawniły, że prace objęte zgłoszeniem zostały już wykonane. Wskazując na treść art. 30 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm. t.j., dalej jako "p.b.", Prezydent Wrocławia uznał za konieczne wniesienie sprzeciwu.
Utrzymując w mocy opisane rozstrzygnięcie Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił że, obiekty i roboty budowlane, których realizacja nie wymaga wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, zostały enumeratywnie wymienione przepisami art. 29 ust. 1-4 p.b. Zgodnie natomiast z art. 29 ust. 1 i ust. 3, w związku z art. 30 ust. 5 p.b. część inwestycji zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.
W myśl art. 29 ust. 3 pkt 2 lit b. p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie budynków, których budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę - w zakresie przegród zewnętrznych albo elementów konstrukcyjnych.
Zgodnie z art. 30 ust. 5 p.b. zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno- budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupelnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji (art. 30 ust. 5c p.b.). Nałożenie obowiązku, o którym mowa w art. 30 ust. 5c p.b., przerywa bieg 21 - dniowego terminu na wniesienie sprzeciwu. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w myśl art. 30 ust. 6 pkt 4 p.b. wnosi natomiast sprzeciw, jeżeli roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem 21-dniowego terminu, wskazanego w art. 30 ust. 5 p.b.
Po przytoczeniu przepisów, Wojewoda stwierdził, że pomimo obszernego uzasadnienia decyzji i poruszanych w nim okoliczności, wyłączną przyczyną wniesienia przez organ pierwszej instancji było rozpoczęcie przez inwestora robót budowlanych przed upływem 21 dni od dnia dokonania zgłoszenia. Wbrew temu, co może wynikać z uzasadnienia zakwestionowanej decyzji, o sprzeciwie nie przesądziło nieprawidłowe - w ocenie organu pierwszej instancji - określenie funkcji budynku, w którym zgłoszono wykonanie robót budowlanych. W konsekwencji, kwestia to nie ma w niniejszej sprawie żadnego znaczenie i bezprzedmiotowym jest odnoszenie się do zarzutów odwołania z nią związanych. Podstawowym natomiast zagadnieniem jest to, czy inwestor rozpoczął zgłoszone roboty budowlane z naruszeniem art. 30 ust. 5 p.b.
Jak wyjaśnił Wojewoda, nie mógł zasługiwać na akceptacje zarzut skarżącego, że otrzymał on postanowienie wzywające do uzupełnienia sprzeciwu po upływie 21 dni od zgłoszenia, zatem odm dnia 2 grudnia 2022 r. miał on prawo rozpocząć wykonanie robót objętych zgłoszeniem, albowiem zgodnie z art. 30 ust. 6a p.b., za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora pocztowego, o którym mowa w art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, albo, w przypadku doręczenia na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r., o doręczeniach elektronicznych, dzień wystawienia dowodu wysłania. Rozwiązanie to powinno być stosowane – w ocenie organu odwoławczego - analogicznie w stosunku do postanowienia, którym organ administracji budowlanej wzywa do uzupełnienia zgłoszenia zawierającego braki. W rozpoznawanej sprawie zgłoszenie nastąpiło w dniu 10 listopada 2022 r., zatem termin na wniesienie sprzeciwu upływał w dniu 2 grudnia 20-22 r., a postanowienie nadane zostało do skarżącego w dniu 30 listopada 2022 r., zatem z zachowaniem ustawowo określonego terminu, a więc w konsekwencji wywołało skutek o którym mowa w art. 30 ust. 5c p.b. Przy czym Wojewoda zaznaczył, ze poza obowiązkiem określonym w pkt 3, obowiązki nałożone na skarżącego postanowieniem były zasadne. Okoliczność, że zobowiązanie z pkt 3 nie było zasadne, nie zmienia jednak ani prawidłowości wezwania do uzupełnienia zgłoszenia, ani zasadności wydania decyzji o wniesieniu sprzeciwu.
Odnosząc się zaś do samej przyczyny wniesienia sprzeciwu, organ odwoławczy podkreślił, że okoliczność wykonania robót objętych zgłoszeniem przed jego wniesieniem jest bezsporna. Potwierdzają to nie tylko oględziny wykonane przez organy nadzoru budowalnego na zlecenie Prezydenta Wrocławia i utrwalone w postaci fotografii budynku, ale i nie zaprzecza temu sam inwestor.
Końcowo Wojewoda wskazał, że skoro uzupełnienie zgłoszenia nastąpiło w dniu 9 stycznia 2023 r., to od tego terminu należy liczyć 21 dniowy termin na wniesienie sprzeciwu. Decyzję w tym przedmiocie organ pierwszej instancji wydał w dniu 12 stycznia 2023 r., zatem w ustawowym terminie.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem inwestor wniósł na nie skargę do tutejszego Sądu domagając się jego uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 10, 7 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie skarżącemu umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz zaniechanie ustalenia czy zachodzą przesłanki z art. 29 prawa budowalnego zwalniające skarżącego z obowiązku zgłoszenia, oraz prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. b poprzez uznanie, że skarżący miał obowiązek zgłoszenia robót oraz art. 29 ust./ 3 pkt 2 lit. b p.b. poprzez zastosowanie przepisu pomimo że, skarżący nie wykonał remontu przegród zewnętrznych albo elementów konstrukcyjnych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji 8 sierpnia 2023 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Wojewody Dolnośląskiego nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub też stwierdzenie jej nieważności.
Niekwestionowane w sprawie okoliczności wskazują po pierwsze, na fakt, że zamiar wykonania robót budowlanych polegających na wymianie wyeksploatowanych okien i drzwi w budynku niemieszkalnym, położonym we W. przy ulicy [...] został zgłoszony przez inwestora w dniu 10 listopada 2022 r., pod drugie, że w dniu 30 listopada 2022 r., organ pierwszej instancji nadał postanowienie w którym zobowiązał inwestora do uzupełnienia braków dokonanego zgłoszenia do dnia 9 stycznia 2023 r. oraz w końcu po trzecie, iż decyzję wnoszącą sprzeciw Prezydent Wrocławia wydał w dniu 12 stycznia 2023 r., po tym, jak w dniu 9 stycznia 2023 r. inwestor uzupełnił zgłoszenie zgodnie z otrzymanym postanowieniem.
Skarżący nie kwestionuje tych ustaleń, jak również nie neguje tego, że pomimo wniesienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprzeciwu, roboty budowlane objęte zgłoszeniem zostały zrealizowane, przed wydaniem przez organ pierwszej instancji decyzji wnoszącej sprzeciw.
Skarżący w odwołaniu formułował wniosek, że zgłoszone roboty budowlane zostały wykonane po upływie 21-dniowego terminu "oczekiwania" na ewentualny sprzeciw lub postanowienie wzywające do uzupełnienia braków zgłoszenia, które to doręczenie nastąpiło jednak p dniu 2 grudnia 2022 r., zatem po upływie 21 – dniowego terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny tak sformułowanego wniosku jednakże nie podziela z dwóch zasadniczych powodów.
Pierwszy wynika z ustalenia, że stanowisko strony skarżącej opiera się na przyjętych samodzielnie przez stronę założeniach dotyczących sposobu obliczania biegu terminu na wniesienie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprzeciwu, które nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy, uwzględniając, że ustawodawca celem wyeliminowania wątpliwości odnośnie do zdarzeń, z którymi wiązać należy rozpoczęcie i zakończenie biegu terminu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych, dokonał jednoznacznego ich dookreślenia. I tak, nie może być wątpliwości, że bieg 21-dniowego terminu na wniesienie przez organ sprzeciwu rozpoczyna się w dniu wpływu zgłoszenia do organu. Wynika to z treści art. 30 ust. 5 p.b., w którym wniesienie sprzeciwu ustawodawca powiązał wyraźnie z niezakończeniem biegu terminu 21 dni "od dnia doręczenia" zgłoszenia. Dopuszczalność skorzystania przez organ z kompetencji do wniesienia sprzeciwu, którą ogranicza wskazany termin 21 dni biegnący od dnia doręczenia zgłoszenia, wbrew odmiennej ocenie wyrażonej w skardze, jest z kolei wyznaczana poprzez określenie nie tyle daty, w której zgłaszającemu sprzeciw został doręczony, ile poprzez stwierdzenie, czy w ww. terminie organ nadał decyzję w placówce pocztowej operatora wyznaczonego. Zasada ta znajduje swoją podstawę w art. 30 ust. 6a p.b., zgodnie z którym za dzień wniesienia sprzeciwu uznaje się dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 2188) albo w przypadku, o którym mowa w art. 39¹ k.p.a., dzień wprowadzenia do systemu teleinformatycznego. Trafnie wskazuje się, że powyższy przepis został dodany przez ustawodawcę w celu uściślenia art. 30 ust. 5 p.b., który okazał się w praktyce mało precyzyjny i niejednoznaczny, pozwalający na taką jego interpretację, która w rzeczywistości wypaczała jego sens i wniesienie sprzeciwu przez organ w terminie ustawowym było zadaniem niewykonalnym (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 886/16).
Trafnie zauważył organ odwoławczy, że rozważania te odnoszą się również do sytuacji, gdy w terminie do wniesienia sprzeciwu organ zdecyduje się wezwać stronę do uzupełnienia zgłoszenia. Wojewoda poparł zresztą wywody w tym przedmiocie bogatym rzecznictwem sądowadministracyjnym, które skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Skoro organ pierwszej instancji wezwał do uzupełnienia zgłoszenia do dnia 9 stycznia 2023 r., to od tej daty na nowo rozpoczął biec termin 21 dniowy termin na wniesienie sprzeciwu. Bezspornie roboty budowlane wykonane zostały przez inwestora przed tym terminem. Okoliczności tej nie kwestionuje zresztą sam skarżący. Jak wynika z podstawy prawnej wskazanej w decyzji pierwszoinstancyjnej, właśnie fakt wykonania robót przed terminem wniesienia sprzeciwu, stał się powodem wydania decyzji, stosownie do treści art. 30 ust. 6 pkt 4 p.b. W ocenie Sądu przepis ten został przez organ administracji architektoniczno – budowlanej zastosowany prawidłowy, a tym samym brak jest postaw do zakwestionowania decyzji w przedmiocie wniesienia sprzeciwu jak i zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się zaś do zarzutów podnoszonych w skardze wyjaśnić należy, że nie mogły zasługiwać na uwzględnienie, albowiem przytoczony w skardze przepis art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. b p.b. dotyczy wyłącznie przypadków przebudowy, która nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Przepis ten stanowi, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na: 1) przebudowie: b) obiektów, o których mowa w ust. 1 pkt 4-8, 10 i 14-29 oraz w ust. 2. Tymczasem zgodnie z definicją przebudowy, zawartej w art. 3 pkt 7a, pod pojęciem przebudowy należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie skarżący zgłosił zamiar wymiany okien i drzwi, co w żadnym wypadku nie wypełnia definicji przebudowy, zatem prawidłowy organy nie znalazły podstaw do zastosowania zwolnienia z art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. b. Dodatkowo, budynki objęte zgłoszeniem nie wypełniają warunku metrażu niezbędnego dla zwolnienia, albowiem z pewnością ich powierzchnia przekracza wskazane w przedmiotowym przepisie maksymalne powierzchnie.
Za prawidłową natomiast Sąd uznał kwalifikację drzwi i okien jako przegród budynku. Z pewnością przegrodą, czyli elementem odgradzającym są ściany, w tym również ich elementy takie drzwi czy okna. Skarżący nie wykazał w skardze, aby możliwe było odmienne rozumienie tych pojęć.
Zgodnie z art. 30 ust. 5 p.b., do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w terminie. W kontrolowanej sprawie Prezydent Wrocławia, na co wskazują wcześniejsze uwagi, wniósł sprzeciw z zachowaniem terminu, co determinuje uznanie, że strona skarżąca nie była upoważniona do rozpoczęcia zgłoszonych robót budowlanych przed dniem 30 stycznia 2023 r. r., a skoro zaczęła je realizować, organ odwoławczy, po procesowym potwierdzeniu tejże okoliczności, zobowiązany był utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji o wniesieniu sprzeciwu, przyjmując, że jest on uzasadniony dyspozycją art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. Nie budzi wątpliwości Sądu formułowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wniosek, zgodnie z którym przystąpienie do wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem przez inwestora, pomimo wniesienia sprzeciwu, jest działaniem odpowiadającym normie art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b., jako że roboty budowlane w takich warunkach muszą być traktowane jako naruszające "inne przepisy", tj. art. 30 ust. 5 p.b. (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 245/18).
Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja Wojewody Dolnośląskiego nie narusza prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.
.