II SA/WR 55/07

II SA/Wr 55/07 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2007-03-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-01-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alicja Palus /sprawozdawca/
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Zygmunt Wiśniewski
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 219 art. 217 art. 218
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par. 1 pkt 1c art. 152
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Asesor WSA Alicja Palus /spraw./, Protokolant Kamila Zawiślan, po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 14 marca 2007 r. sprawy ze skargi L. M. i M. M. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczeń o samodzielności lokali mieszkalnych oraz lokali o innym przeznaczeniu niż mieszkalne I. uchyla postanowienie I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta L. działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali /Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 z późn. zm./ i art. 219 kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił L. M. i M. M. wydania zaświadczeń o samodzielności lokali mieszkalnych oraz lokali o innym przeznaczeniu niż mieszkalne w budynku mieszkalno-usługowym w zabudowie szeregowej, jednorodzinny przy ul. S. w L. /działka nr [...], obręb P. O./.
Uzasadniając to orzeczenie Prezydent Miasta L. wyjaśnił, że samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne.
Zgodnie z przedłożoną inwentaryzacją, w budynku mieszkalno-usługowym przy ulicy S. w L. (działka nr [...], obręb P. O.) znajdują się cztery lokale mieszkalne, dwa lokale usługowe oraz sześć garaży, natomiast załączona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] dotyczy pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego w zabudowie szeregowej, jednorodzinnej w L. przy ulicy S. (działka nr [...], obręb P. O.), w którym znajduje się jeden lokal usługowy o pow. 128,80 m2 oraz jeden lokal mieszkalny 12-to izbowy o pow. 303,70 m2. W uzasadnieniu tej decyzji podano m.in. informację, iż po dokonaniu kontroli obiektu protokolarnie stwierdzono zgodność wykonania robót budowlanych z warunkami udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę Nr [...] (Nr rej. [...]) z dnia [...] przez Prezydenta Miasta L.
Uczynienie zadość przesłance samodzielności czterech lokali mieszkalnych i dwóch lokali usługowych w budynku przy ulicy S. na działce nr [...] - obręb P. O. wymagałoby wykonania robót budowlanych mających na celu wydzielenie sześciu lokali i uzyskanie ich samodzielności. Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t. j. DZ.U. z 2003r. nr 207. poz. 2016 z późn. zm.) prowadzenie wszelkich rodzajów robót budowlanych wymaga obowiązkowego uzyskania pozwolenia na budowę. Ten sam rygor dotyczy prac polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Katalog wyjątków od zasady art. 28 ust.1 zawiera zestawienie rodzajów obiektów (art. 29 ust. 1) oraz robót budowlanych (art. 29 ust. 2), których nie dotyczy obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.
Pozwolenie na budowę zgodnie z art. 32 ust. 4 może być wydane po uprzednim złożeniu wniosku w tej sprawie wraz z 4 egz. P. B. spełniającego wymagania art. 34 ust. 2 i 3 i oświadczeniem pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz po sprawdzeniu zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stosownie do art. 35 ust. 1 pkt. 1.
Dla obszaru na którym znajduje się przedmiotowa działka obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ulicy S. (P. B) w L. zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej L. z dnia [...]. Przedmiotowa działka t. j. nr [...] - obręb P. Osiedle objęta jest jednostką urbanistyczną 10Mn,U - kwartał projektowanej zabudowy jednorodzinnej oraz szeroko rozumianych usług, w tym nieuciążliwego rzemiosła.
Zgodnie z art. 3 ust. 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) budynek mieszkalny jednorodzinny to budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku.
W związku z powyższym zmiana kategorii obiektu z budynku jednorodzinnego na budynek wielorodzinny byłaby niezgodna z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Na prośbę jednego z wnioskodawców Pana L. M. (pismo z dnia [...]) Dyrektor Wydziału Gospodarki Przestrzennej, Architektury i Budownictwa pismem nr [...] z dnia [...] udzielił podobnej informacji odnośnie zamiaru zmiany ilości lokali w realizowanym budynku mieszkalno-usługowym w zabudowie szeregowej, jednorodzinnej z jednego lokalu mieszkalnego i jednego lokalu usługowego na cztery lokale mieszkalne i lokale usługowe w parterze. W piśmie podano m. in., że cyt.: "zmiana kategorii obiektu z budynku jednorodzinnego na budynek wielorodzinny jest niezgodna, sprzeczna z obowiązującym dla tego terenu planem miejscowym".
W zażaleniu wniesionym na opisane postanowienie L. M. i M. M. zarzucili, że z inwentaryzacji budowlanej załączonej do wniosku o wydanie zaświadczeń wynika, że wydzielone izby lub zespoły izb spełniały wymogi ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Wyjaśnili też, że po zakończeniu budowy i odbiorze budynku w ścianie dzielącej pokoje zostały zamurowane otwory drzwiowe po uprzednim upewnieniu się, że wykonanie takich prac nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Zrealizowane roboty budowlane nie spowodowały zmiany bryły budynku, jego konstrukcji ani wyglądu zewnętrznego.
Wnioskodawcy podkreślili też w zażaleniu, że wybudowane zgodnie z projektem garaże również nie otrzymały zaświadczeń o samodzielności lokali.
Ponadto zwrócili uwagę na całkowicie odmienne stanowisko organu, przyjęte w stosunku do lokali znajdujących się w budynku przy ul. P. [...] w L. /działka nr [...], obręb P. Osiedle/, mimo zaistnienia takich samych okoliczności, jak w niniejszej sprawie.
Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewoda D. postanowieniem z dnia [...] Nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu podjętego postanowienia organ orzekający przytoczył treść art. 2 ust. 2 i ust. 3 ustawy o własności lokali, a następnie wyjaśnił, że wydanie zaświadczenia potwierdzającego samodzielność lokali uwarunkowane jest jednak uzyskaniem decyzji właściwego organu o pozwoleniu na użytkowanie, potwierdzającego zgodność wykonanego obiektu z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz obowiązującymi przepisami prawa. W badanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta L. decyzją z dnia [...] nr [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego w zabudowie szeregowej, jednorodzinnej położonego w L. przy ul. S. (działka nr [...], obręb P. Osiedle) składającego się z jednego lokalu usługowego o pow. 128,80 m oraz jednego mieszkania o powierzchni 303,70 m, zatem budynku innego niż budynek objęty wnioskiem, mieszczącego lokale różniące się pod względem ilości lokali i ich wielkości, niż wnioskowane, na których użytkowanie wnioskodawcy nie uzyskali stosownego pozwolenia. W tym miejscu należy wyjaśnić, iż budynek mieszczący cztery lokale mieszkalne i dwa lokale użytkowe jest budynkiem mieszkalno-usługowym wielorodzinnym, nie zaś jednorodzinnym, o którym mowa w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), a którego definicję przytoczył organ pierwszej instancji w zakwestionowanym postanowieniu.
Ponadto skoro na skutek robót budowlanych przeprowadzonych bez stosownych pozwoleń, po formalnym zakończeniu budowy domu jednorodzinnego, nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku jednorodzinnego na wielorodzinny tj. w sprzeczności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to nie jest możliwe wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali mieszkalnych i usługowych wyodrębnionych z naruszeniem prawa i sankcjonujących działanie właścicieli budynku z naruszeniem prawa.
Należy zwrócić uwagę, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej L. z dnia [...] wprowadza określone ograniczenia korzystania z terenu, na którym budynek jest zlokalizowany. Ustalenia te m.in. wykluczają realizację budynków mieszkalnych wielorodzinnych na terenie działki nr [...] znajdującej się w kwartale o symbolu 10 Mn,U - przeznaczonej pod zabudowę jednorodzinną oraz szeroko rozumiane usługi, w tym nieuciążliwe rzemiosło. Obowiązek przestrzegania przepisów prawa miejscowego obciąża wszystkich – tj. zarówno organy administracji publicznej, jak i inne podmioty w tym również właścicieli nieruchomości objętych tym planem. Tymczasem żądanie stron domagających się wydania zaświadczeń o samodzielności lokali po wykonaniu robót budowlanych bez stosownego pozwolenia na użytkowanie i z naruszeniem ustaleń planu, jest w istocie żądaniem usankcjonowania szeregu naruszeń prawa, co jest nie do zaakceptowania w praworządnym państwie.
Ponieważ organ pierwszej instancji ustalił, iż inwestorzy nie uzyskali decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku wielorodzinnego, bo uzyskać jej nie mogą w okresie obowiązywania ograniczeń wynikających z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to stwierdzenie takiej okoliczności stanowiło dostateczną przesłankę do odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokali, co też organ pierwszej instancji zasadnie uczynił.
Prawidłowość postanowienia wydanego przez Wojewodę D. została zakwestionowana przez L. M. i M. M. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze przedstawione zostały argumenty zbieżne w swej istocie z zawartymi wcześniej w zażaleniu. Dodatkowo skarżący oświadczyli, że niesłuszny jest zarzut, kierowany w stosunku do nich, iż żądają usankcjonowania dokonanych naruszeń prawa, bowiem zamurowanie jednego otworu drzwiowego w pokoju nie może powodować niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie jest też zmianą istotną, o której mówią przepisy ustawy – Prawo budowlane.
W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu [...] Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:
Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.
Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących okoliczności prawnych stwierdził konieczność uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm./ przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 tej regulacji.
Zaskarżone orzeczenie i orzeczenie je poprzedzające wydane zostały na podstawie przepisów zamieszczonych w Dziale VII kodeksu postępowania administracyjnego, normujących czynność wydawania zaświadczeń.
Postępowanie w tym przedmiocie ma charakter postępowania uproszczonego, w którym przyjęto – odmiennie niż w ogólnym postępowaniu administracyjnym – ramową regulację prawną i ograniczony formalizm czynności. Dla organu właściwego w sprawie wydania zaświadczenia o żądanej treści nie oznacza to jednak zupełnej dowolności w działaniu i zwolnienia z obowiązku zachowania zasadniczych rygorów proceduralnych.
Z akt sprawy wynika, że L. M. i M. M. w dniu [...] zwrócili się do Prezydenta Miasta L. z wnioskiem /sporządzonym na formularzu/ o wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali. Treść wniosku uprawnia do stwierdzenia, że podstawą prawną sformułowanego w nim żądania stanowiły przepisy art. 217 § 2 pkt 2 kpa oraz art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali, wcześniej powoływanej.
Wskazany powyżej przepis kodeksowy stanowi, że: "Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego". Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 2 i 3 ustawy o własności lokali: "samodzielnym lokatorem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne" /ust. 2/ "Spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2 stwierdza starosta w formie zaświadczenia". /ust. 3/.
Z kolei w myśl przyjętego za podstawę prawną orzeczeń wydanych w sprawie w postępowaniu instancyjnym przepisu art. 219 kpa "odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie".
Zarówno w literaturze przedmiotu jak i w sprawowanym w odniesieniu do przywołanego powyżej przepisu orzecznictwie sądów administracyjnych stanowczo stwierdza się, że odmowa wydania zaświadczenia może nastąpić wówczas, gdy osoba ubiegająca się o nie nie wykaże interesu prawnego, gdy jej żądanie nie znajduje uzasadnienia czy potwierdzenia w dokumentach, posiadanych przez organ oraz w przypadku niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie. /np. J. Lang, Zaświadczenia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, OMT 1998, Nr 2; B. Adamiak, J. Borkowski, KPA Komentarz, Warszawa 2006; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 1499/99, Lex nr 48671/.
W ocenie Sądu z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia wydanego przez Prezydenta Miasta L. nie wynika, aby w sprawie zaistniała którakolwiek z okoliczności uprawniających właściwy organ do odmowy wydania zaświadczenia.
Nie budzi bowiem wątpliwości właściwość organów orzekających. Organy te nie zakwestionowały również istnienia po stronie wnioskodawców interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu określonego stanu prawnego, ani też nie wskazały, że nie dysponują dokumentami umożliwiającymi zadośćuczynienie żądaniu zawartemu we wniosku.
Argumentacja negatywnych dla wnioskodawców orzeczeń została skonstruowana wyłącznie na elementach i okolicznościach, których ocena należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego tj. niezgodności faktycznie zrealizowanego przez wnioskodawców obiektu z pozwoleniem na budowę, przy wydawaniu którego uwzględniono m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz braku pozwolenia na użytkowanie powstałego obiektu i niemożności wykorzystania w stosunku do niego pozwolenia na użytkowanie udzielonego dla budynku opisanego w pozwoleniu na budowę.
Sąd nie kwestionuje prawa organów administracji publicznej do przeprowadzenia przed wydaniem zaświadczenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie, o czym stanowi wprost przepis art. 218 § 2 kpa, uznaje jednak, że podjętymi w tym zakresie czynnościami nie może wkraczać w zakres kompetencji przyznanej innemu organowi.
Zdaniem Sądu organ właściwy dla wydania zaświadczenia o treści podanej przez L. M. i M. M. winien był rozważyć zasadność żądania wniosku dokonując oceny interesu prawnego wnioskodawców określonego poprzez treść art. 217 § 2 pkt 2 kpa oraz możliwości zaświadczenia, że lokale wskazane we wniosku są lokalami samodzielnymi w rozumieniu art. 2 ust. 2 powoływanej poprzednio ustawy o własności lokali tzn. stanowią izbę lub zespół izb wydzielonych trwałymi ścianami w obrębie budynku, przeznaczonych na stały pobyt ludzi i wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych lub są wykorzystywane zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne.
Wnioskodawcy nie zwracali się w przedmiotowym wniosku o wydanie zaświadczenia, że zrealizowany przez nich budynek jest budynkiem jednorodzinnym albo wielorodzinnym, ani nie domagali się potwierdzenia zgodności tej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wyłącznie ten aspekt został uwzględniony w uzasadnieniu orzeczeń podjętych w sprawie w postępowaniu instancyjnym.
Nie wyjaśniono natomiast w uzasadnieniu z czego wynika bezwzględna – jak wskazuje Wojewoda D. – zależność zaświadczenia o samodzielności lokali i możliwość jego wydania od uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku którego dotyczy wniosek o wydanie zaświadczenia, opisanego w art. 2 ust. 3 ustawy o własności lokali. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że w formularzu wniosku w rubryce E /opatrzonej uwagą: niepotrzebne skreślić/ w pkt 3 wskazany jest dokument potwierdzający przystąpienie do użytkowania budynku /pozwolenie lub zaświadczenie/.
W okolicznościach zaistniałych w sprawie Sąd uznał, że organy orzekające naruszyły prawo nie oceniając w ogóle czy lokale mieszkalne i niemieszkalne wskazane przez L. M. i M. M. we wniosku z dnia [...] skierowanym do Prezydenta Miasta L. mogą być uznane na podstawie posiadanych przez właściwy organ dokumentów za samodzielne wg kryteriów przyjętych w art. 2 ust. 2 powoływanej wcześniej ustawy o własności lokali, a jednocześnie w sposób – w ocenie Sądu – nieuprawniony dokonały oceny okoliczności podlegających kompetencji innych organów /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 1999 r. sygn. akt III SA 955/98, Lex nr 37214/.
Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżone orzeczenie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.
Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy.
Rozpoznając sprawę ponownie właściwe organy uwzględnią uwagi Sądu przedstawione w uzasadnieniu wyroku i po dokonaniu oceny w zakresie określonym przez przepisy prawne, mające w niej zastosowanie, podejmą stosowne czynności procesowe.