II SA/Wr 549/21

II SA/Wr 549/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-09-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-11-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /sprawozdawca/
Marta Pawłowska
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 153/23 - Wyrok NSA z 2023-05-17
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
art. 51 ust. 1 pkt 3, ust. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
par. 3 ust. 2, par. 12
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 września 2022 r. sprawy ze skargi J. L. i T. L. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 października 2019 r. nr 1314/2019 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową budynku garażowo-gospodarczego oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 25 października 2019 r. nr 1314/2019 Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego (dalej DWINB, organ II instancji) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB, organ I instancji) nr 964/2019 z dnia 10 maja 2019 r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny i udzielającą pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową budynku garażowo – gospodarczego przy ul. S. [...] we W.
Decyzja jest rezultatem następująco ukształtowanego postępowania prawnego.
Należy na początku przypomnieć, że materialny substrat sprawy stanowi budynek wzniesiony na podstawie decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 30 grudnia 1997 r. udzielającej pozwolenia na budowę dwustanowiskowego garażu, pod wskazanym wyżej adresem. Wobec budynku dokonano nielegalnych prac budowlanych.
Wskutek wszczętego w 2006 r. postępowania PINB decyzją z dnia 1 grudnia 2007 r. nakazał T. S., inwestorowi samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową i zmianą sposobu użytkowania garażu wykonanie określonych czynności.
Powyższa decyzja, wskutek odwołania J. L. i T. L., została uchylona przez DWINB decyzją z dnia 21 marca 2008 r., a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania z uwagi na nieprecyzyjnie określony przedmiot postępowania, a także ustalenie faktycznie wykonanych robót budowlanych.
W dniu 5 maja 2008 r. PINB poinformował o zmianie przedmiotu postępowania na wykonanie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku garażu.
W rezultacie oględzin przeprowadzonych w lipcu 2008 r. i styczniu 2009 r. organ I instancji zidentyfikował stan budynku nie stwierdzając prowadzenia w nim działalności gospodarczej. Organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i dostarczenia oceny technicznej robót budowlanych związanych z przebudową budynku garażu. Ocenę wykonano wskazując zakres robót niezbędnych do doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami.
Decyzją z dnia 22 września 2009 r. PINB nakazał dokonanie wskazanych czynności, w związku ze zmianą sposobu użytkowania budynku garażu, a decyzja została utrzymana w mocy przez organ II instancji na mocy decyzji z dnia 12 listopada 2009 r.
Wskutek złożonej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2010 r. uchylił decyzje organów (sygn. akt II SA/Wr 51/10). Sąd nakazał ustalić treść pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego, następnie ustalić stan na gruncie, i wyciągnąć wnioski z porównania stanu prawnego ze stanem rzeczywistym, w tym zakwalifikować ustalone odstępstwa pod względem prawnym. Organy niesłusznie deprecjonują znaczenie zmian dotyczących spornego budynku przed rozpoczęciem robót budowlanych. Organ niesłusznie powiązał zmianę sposobu użytkowania z faktycznie prowadzoną w obiekcie działalnością gospodarczą, gdy tymczasem o zaistnieniu zmiany sposobu użytkowania decyduje przystąpienie do użytkowania w zmieniony sposób. Zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy oceniać poprzez odniesienie się do sposobu użytkowania tego obiektu określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym nią projekcie budowlanym. W ocenie Sądu przedwczesne było wskazanie trybu legalizacji samowoli budowlanej skoro nie dokonano ustaleń w zakresie zmiany sposobu użytkowania i nie zbadano projektu budowlanego.
W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, po dokonaniu oględzin i analizie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę PINB stwierdził, że roboty wykonano z istotnym odstępstwem od ustaleń pozwolenia na budowę i nakazał, decyzją ostateczną nr 815/2013 z dnia 3 kwietnia 2013 r., sporządzenie i przedłożenie projektu budowlanego zamiennego obejmującego budowę garażu na dwa stanowiska.
Realizując obowiązek z powyższej decyzji inwestor przedłożył projekt budowlany zamienny budynku garażowo – warsztatowego, oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenie o przeznaczeniu działki wynikającym z planu miejscowego.
Z uzyskanych w toku postępowania wyjaśnień Urzędu Miejskiego we Wrocławiu wynika, że na działce dopuszcza się lokalizację budynku garażowo – warsztatowego, jeżeli powstał przed wejściem w życie planu miejscowego.
W tym świetle PINB decyzją z dnia 17 grudnia 2014 r. zatwierdził projekt budowalny zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową budynku garażowo – warsztatowego, nakładając obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego obiektu. Decyzja została utrzymana w mocy przez organ II instancji dnia 8 kwietnia 2015 r.
Wskutek wniesionej skargi wyrokiem z dnia 2 października 2015 r. (sygn. II SA/Wr 435/15) Sąd uchylił decyzje organów wskazując, że zatwierdzenie projektu budowlanego było niezgodne z planem miejscowym obowiązującym od 2004 r. Zdaniem Sądu to, że plan pozwalał na kontynuację dotychczasowego użytkowania istniejących obiektów nie oznacza, że dotyczy to użytkowania dokonanego samowolnie. Z wyjaśnień inwestora wynika, że garaż użytkowany był od przełomu lipca i sierpnia 2000 r., a więc jeszcze przed złożeniem zawiadomienia o zakończeniu budowy, jako warsztat samochodowy, przy czym działalność ta została zgłoszona do Wydziału Architektury, Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego Wrocławia.
Dalej Sąd podaje, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia rozważanej kwestii ma to, czy owo zgłoszenie było wystarczające dla możliwości uznania użytkowania przedmiotowego garażu jako warsztatu samochodowego, za zgodne z prawem.
Jeżeli w chwili zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu nie były przez inwestora spełnione warunki określone w art. 71 ustawy Prawo budowlane, to sposób użytkowania przedmiotowego obiektu inny niż jako garaż nie mógłby być kontynuowany legalnie po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w 2004 r. W takiej zaś sytuacji nie byłoby możliwe zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego dotyczącego budynku garażowo-warsztatowego, gdyż obiekt ten zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie mógł mieć przeznaczenia warsztatowego.
Mając na uwadze, że przedmiotowy obiekt budowlany użytkowany był jako warsztat samochodowy od przełomu lipca i sierpnia 2000 r., a więc jeszcze przed złożeniem zawiadomienia o zakończeniu budowy, już tylko z tego względu stwierdzić trzeba, że nie ma podstaw do przyjęcia, że w tych okolicznościach zostały przez inwestora spełnione warunki określone w art. 71 ustawy Prawo budowlane. W sprawie brak jakichkolwiek dowodów pozwalających na ustalenie, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego została dokonana po uzyskaniu wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia właściwego organu.
Skoro zatem organy administracyjne nie wykazały, że przed wejściem w życie obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób przeznaczenia przedmiotowego obiektu został zmieniony zgodnie z prawem, to przyjęcie, iż § 16 ust. 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na ustalenie, że został spełniony warunek wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie jest uzasadnione. Nawet jeżeli dokonano w przedmiotowym obiekcie odstępstw od uprzednio zatwierdzonego projektu budowlanego nie naruszających przepisów techniczno-budowlanych, to i tak obiekt ten obecnie może być użytkowany jedynie jako garaż, a nie jako budynek garażowo-warsztatowy.
W ponownie prowadzonym postępowaniu PINB wezwał inwestora do przedłożenia projektu budowalnego zamiennego zgodnego z przepisami, w tym z planem miejscowym. Decyzją z dnia 23 stycznia 2017 r. PINB zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. Decyzja została utrzymana w mocy przez organ II instancji dnia 23 marca 2017 r.
W rezultacie kolejnej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 26 września 2017 r. (sygn. II SA/Wr 351/17) uchylił decyzję DWINB ze względu na niekompletność uzasadnienia decyzji organu II instancji, zwłaszcza w zakresie oceny i analizy stanu faktycznego. Sąd wskazał, że organ II instancji w żadnej mierze nie podjął się oceny twierdzeń odwołania związanych z zakresem robót wykonanych w ramach decyzji o pozwoleniu na budowę i wykonanych jako odstępstwo od tej decyzji. Co do ewentualnych naruszeń zapisów planu miejscowego wywiódł, że "Nowy dokument został stworzony dla budynku garażowo-gospodarczego i nie wskazuje już naruszeń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Decyzja organu I instancji nie budzi wątpliwości organu II instancji, bo "jest oparta na wnikliwej analizie stanu faktycznego", a to przecież właśnie brak właściwej analizy i oceny stanu faktycznego sprawy stanowi treść odwołania, zaś DWINB nie tylko wątpliwości w tym względzie nie wyjaśnia, ale faktycznie je powiela i pogłębia.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy DWINB decyzją z dnia 23 marca 2018 r. uchylił decyzję PINB przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że konieczne jest jednoznaczne ustalenie funkcji obiektu oraz sposobu użytkowania go przez inwestora, np. przez przesłuchanie inwestora, oraz przedłożenie nie budzącego wątpliwości projektu budowlanego zamiennego. Zdaniem organu II instancji budynek garażowo – gospodarczy będzie zgodny z miejscowym planem, zaś budynek garażowo – warsztatowy – nie.
PINB wezwał inwestora do przedłożenia projektu budowalnego zamiennego, wraz z zakresem robót przewidzianych do wykonania. Organ przesłuchał także inwestora dowiadując się, że obiekt jest obecnie nieużytkowany, tylko od czasu do czasu wykorzystywany do parkowania samochodu. Uczestnicy postępowania wskazali fotografie mające świadczyć o prowadzeniu działalności gospodarczej w obiekcie.
Decyzją nr 964/2019 z dnia 10 maja 2019 r. PINB zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowalnych związanych z budową budynku garażowo – gospodarczego, i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego obiektu.
W odwołaniu od powyższej decyzji zarzucono: 1) naruszenie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego oraz udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych mimo braku ustalenia, czy projekt zamienny obejmuje wykonane przez inwestora w ramach odstąpienia, roboty budowlane, i jakie to były roboty, 2) art. 7, 8 i 77 §1 w związku z art. 107 §1 i 3 k. p .a i art. 153 p. p. s. a. poprzez pominięcie wskazań wyroku WSA z 2017 r., 3) art. 7, 8 , 77 §1 i 80 k. p. a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych dotyczących aktualnego sposobu użytkowania budynku sprzecznych ze zgromadzonym materiałem dowodowym, 4) §12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez pominięcie zbadania zgodności posadowienia budynku.
Skutkiem złożonego odwołania DWINB aktem nr 1314/2019 z dnia 25 października 2019 r. utrzymał decyzję PINB w mocy.
Odnośnie zarzutu niezbadania przez organ zgodności z prawem przedłożonego projektu budowlanego zamiennego, DWINB uznał go za niezasadny. Zatwierdzony projekt jest integralną częścią decyzji zatwierdzającej projekt i przedstawia aktualny stan faktyczny przedmiotowej inwestycji, a co za tym idzie obejmuje wszystkie dotychczas wykonane roboty w obiekcie. Organ dokonał analizy w tym zakresie, przedstawiono dane techniczne obiektu, a zawarte w projekcie zamiennym parametry są zbieżne z ustaleniami organów dokonanymi podczas oględzin. Zmiany wprowadzone w trakcie realizacji budynku zawarto w opracowaniu (zmiana powierzchni zabudowy i powierzchni użytkowej – PINB stwierdził zwiększenie o ok. 0.85m, zmiana parametrów dachu, wykonanie poddasza, co wykazano w oględzinach z 2006 r., wybudowanie komina, co stwierdzono w oględzinach z 2006 r., wykonanie łazienki, co wykazały oględziny z 2008 r., i okien połaciowych wskazanych w oględzinach z 2006 r.). PINB innych zmian nie stwierdził. Część wskazanych zmian nosi znamiona istotnych odstąpień, część zaś to zmiany nieistotne. Jak wynika z decyzji PINB z dnia 3 kwietnia 2013 r. za istotne odstępstwo uznano zmianę wysokości budynku, oraz początkowo zmianę zamierzonego sposobu użytkowania obiektu, co jednak zostało potem zweryfikowane, stąd obecny projekt zamienny tego nie uwzględnia. Przebudowa budynku we wskazanym wyżej zakresie, z 2006 r., nie stanowiła w ocenie organu istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. W projekcie zamiennym wskazano także prace, które należy wykonać.
DWINB nie zgadza się także z zarzutem niewykonania wskazań z wyroków sądowych oraz niewskazania, jakie roboty wykonano w ramach istotnego odstąpienia, ponieważ wynikało to z ostatecznej decyzji z dnia 3 kwietnia 2013 r. z przedłożonego projektu zamiennego oraz uzupełnione zostało w uzasadnieniu niniejszej decyzji.
W sprawie naruszenia §12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zakresie usytuowania obiektu organ II instancji wskazał, że w sprawie mamy do czynienia z legalną inwestycją, a na obecnym etapie nie można kwestionować lokalizacji obiektu. Naruszeniem przepisów były odstępstwa od zatwierdzonego projektu, nie zaś sama realizacja i lokalizacja inwestycji.
W odniesieniu do zarzutu zmiany powierzchni zabudowy organ, przywołując pomiary ocenił, że mamy do czynienia z niewielką różnicą (0.004-0.007).
Zdaniem organu II instancji ustalanie obecnego sposobu użytkowania obiektu pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Na obecnym etapie procedury naprawczej decyzja zatwierdzająca projekt zamienny jest jedyną możliwą decyzją.
Jednakże podjęte działania w celu ustalenia obecnego sposobu użytkowania obiektu nie wykazały jednoznacznie i bezspornie o użytkowaniu obiektu jako warsztatu.
Skarga na powyższą decyzję wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucała: 1) naruszenie art. 138§1 pkt 1 k. p. a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji PINB; 2) w konsekwencji naruszenie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego przez poprzez wadliwe utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny oraz udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych inwestorowi, pomimo niedostatecznego ustalenia, czy złożony projekt budowlany zamienny obejmuje wszystkie wykonane przez inwestora, w ramach istotnego odstąpienia od projektu, roboty budowlane, a nadto pomimo wadliwego ustalenia, że obiekt objęty projektem budowlanym zamiennym jest zgodny z prawem; 3) naruszenie art. 7, 8, 77 i 107 k. p. a. oraz art. 153 p. p. s. a poprzez pominięcie wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2015 r. (sygn. II SA/Wr 435/15), a w szczególności pominięcie rozważań w kwestii legalności obiektu, którego dotyczy projekt zamienny; 4) naruszenie §16 ust. 5 planu miejscowego w związku z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez wadliwe uznanie, że obiekt jest dopuszczony planem; 5) naruszenie §12 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. o warunkach, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez przyjęcie zgodności posadowienia budynku z tym przepisem.
W odpowiedzi na złożoną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 17 września 2020 r. (sygn. akt II SA/Wr 837/19), uchylił decyzje organów. Sąd wskazał na wstępie, że pomimo kilkukrotnego uchylania, decyzje organów nie zostały dostosowane do wskazań zawartych we wcześniejszych wyrokach Sądu. W szczególności Sąd zwrócił uwagę, że DWINB powinien odnieść się do wszystkich twierdzeń strony zawartych w odwołaniu, zaś ewentualne przeświadczenie o zasadności zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na użytkowanie powinien oprzeć o własne ustalenia i rozważania, a nie tylko na "wnikliwej analizie przeprowadzonej przez organ I instancji". Sąd zaznaczył, że organy powinny dogłębnie zanalizować zgromadzone w sprawie dowody i uzupełnić je o aktualną wizję lokalną terenu. Sąd podkreślił, że organy mają zbadać nie tylko to, czy w budynku, w którym nastąpiła zmiana sposobu użytkowania jest prowadzona dana działalność, ale czy ta działalność może być prowadzona. Sąd wytknął wreszcie, że organy nie dokonały analizy istotnych zawartych w aktach sprawy dokumentów: organy pominęły, że inwestor w projektach zamiennych wskazywał na budynek garażowo – warsztatowy, drobne usługi motoryzacyjne.
Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku wywiódł DWINB. Organ II instancji zarzucił błędną ocenę materiału dowodowego, w sposób sprzeczny z ustalonym stanem faktycznym. Wskazał, że w sprawie niesporne jest odstąpienie przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego, jednak nie sposób przyjąć, że mamy do czynienia z nielegalną zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
Organ II instancji wskazuje, że rolą organów było dodatkowo ustalenie, czy inwestor nie dopuścił się również nielegalnej zmiany sposobu użytkowania obiektu poprzez podjęcie w budynku garażowo – gospodarczym działalności polegającej na prowadzeniu warsztatu naprawy samochodów.
Zdaniem organu, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie sposób tego potwierdzić (tej zmiany użytkowania), i następnie organ II instancji wskazuje dowody w postaci: przesłuchania inwestora, zeznań świadków, materiałów zdjęciowych, które nie wykazują prowadzenia warsztatu i są bez daty. Dalej wskazuje organ, że wpisy do CEIDG nie potwierdzają działalności warsztatowej, także nieaktualne są wydruki ze stron internetowych – inwestor nie figuruje w bazie.
W ocenie organu II instancji korzystającego z prawa do wniesienia skargi kasacyjnej zeznania inwestora są spójne i logiczne. Organ podnosi, że zalecenia Sądu I instancji wskazujące na konieczność prowadzenia dalszego postępowania nie tylko w kierunku zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, ale również w kierunku wykazania i legalizacji rzekomej zmiany sposobu użytkowania obiektu pozostają w oczywistej sprzeczności z ustaleniami faktycznymi w sprawie.
Dalej organ zarzuca Sądowi I instancji niewłaściwie zastosowanie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, bowiem odmówił jego zastosowania pomimo, że inwestor spełnił ustawowe przesłanki do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Organ podkreśla, że istotą postępowania naprawczego jest legalizacja istotnych odstępstw od zatwierdzonego wcześniej projektu budowlanego. Chodzi o doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem, ale wyłącznie w zakresie istotnych odstępstw, bo w tym zakresie prowadzone jest postępowanie legalizacyjne. Postępowanie to nie może zaś zmierzać do weryfikacji zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie, w którym inwestor nie dokonał istotnych odstępstw. Inwestor przedłożył kompletny i zgodny z prawem projekt budowlany obejmujący wszystkie istotne odstąpienia od planu pierwotnego. Tak więc naruszeniem prawa materialnego – art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego jest kwestionowanie przez Sąd możliwości orzeczenia przez organ, gdy inwestor wypełnił ustawowe przesłanki zastosowania tego przepisu.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 października 2021 r. (sygn. II OSK 229/21) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania uznając, że skarga kasacyjna została oparta na częściowo usprawiedliwionych podstawach.
Jako uzasadniony Sąd Naczelny uznał zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c P. p. s. a. w kontekście art. 7 i 77 §1 k. p. a.
Sąd II instancji wskazał, że wyrokiem poprzedzającym wydanie zaskarżonego wyroku poddanego kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego był wyrok o sygn. II SA/Wr 351/17, i to do argumentacji tam zawartej, wobec zmieniającego się stanu faktycznego sprawy, i podejmowanych następnie przez PINB czynności dowodowych winien odnieść się Sąd I instancji. Tymczasem po wydaniu wyroku o sygn. II SA/Wr 351/17, i wydaniu przez DWINB decyzji kasacyjnej, PINB podejmował oznaczone czynności wyjaśniające polegające m. in na przesłuchaniu świadków i inwestora oraz przeprowadzeniu rozprawy. Tych okoliczności, przywołanych w zaskarżonej decyzji, Sąd pierwszej instancji nie rozważył, ograniczając się do wskazania, że rolą organów będzie ponowna dogłębna analiza.
Sąd Naczelny wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę należy odnieść się do dowodów przeprowadzonych w sprawie po wydaniu uprzedniej decyzji kasacyjnej DWINB. Ponadto należy wziąć pod uwagę, że w granicach sprawy pozostaje prawomocna decyzja PINB z dnia 3 kwietnia 2013 r. nakładająca na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Zagadnienie naruszenia art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego będzie musiało być, po ewentualnym rozważeniu zarzutów naruszenia postępowania, przedmiotem oceny Sądu Wojewódzkiego, skoro taki zarzut postawiono w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej także jako p. p. s. a.). Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
Przedmiotem kontroli jest wskazana wyżej decyzja DWINB, poddana powtórnemu sprawdzeniu wskutek wyroku kasacyjnego.
Uwzględniając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Na tej zasadzie, wyrażonej art. 185 §1 w związku z art. 190 p. p. s. a., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stanął przed oceną przedmiotowej decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
W sprawie mamy do czynienia z legalnie wzniesionym obiektem budowlanym, w którym dokonano nieuprawnionych zmian poprzez wykonanie określonych prac budowlanych. W opisanych wyżej postępowaniach administracyjnych następowały uchybienia skutkujące ich kwestionowaniem, zarówno w toku procedury administracyjnej, jak i za pomocą instrumentów kontroli sądu administracyjnego.
Niewadliwym i obecnym w obrocie prawnym aktem jest ostateczna decyzja PINB z dnia 3 kwietnia 2013 r. nakazująca sporządzenie i przedłożenie projektu budowlanego zamiennego obejmującego budowę garażu na dwa stanowiska, wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W brzmieniu adekwatnym dla chronologii sprawy przepis stanowił, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – właściwy organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Konsekwencją wyżej wskazanej decyzji powinno być sporządzenie i przedstawienie przez inwestora projektu budowlanego zamiennego, w przedmiotowej sprawie dotyczącego garażu na dwa stanowiska, ponieważ takiego obiektu dotyczy decyzja z dnia 3 kwietnia 2013 r.
Sporządzenie i przedstawienie przez inwestora projektu budowlanego zamiennego implikuje po stronie właściwego organu administracji obowiązki wynikające z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Przepis stanowi: Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Pierwszy obowiązek sprowadza się do dokonania przez organ czynności faktycznych polegających na sprawdzeniu prawidłowości projektu zamiennego budowlanego, zwłaszcza pod kątem potrzebnych prac i robót. Jeżeli organ stwierdzi poprawność przedłożonego projektu, to przepis art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego nakłada na niego obowiązek wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, lub samego zatwierdzenia projektu – w sytuacji, gdy budowa została zakończona.
W realiach sprawy organy długo nie były w stanie sprostać temu drugiemu obowiązkowi, co jednak nie zdjęło z nich obowiązku jego odpowiedniej realizacji, bo przecież ów obowiązek ma umocowanie w ostatecznej decyzji administracyjnej. Tylko nikłe usprawiedliwienie dla organu stanowi to, że inwestor przedkładając, na mocy decyzji z dnia 3 kwietnia 2013 r., projekt zamienny oznaczył go jako dotyczący "budynku garażowo – warsztatowego", co nie stanowiło należytego wykonania decyzji z dnia 3 kwietnia 2013 r., generowało dalsze błędy organów, wydłużało postępowanie, o czym prawomocnie przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 21 października 2015 r.
Kolejne uchybienia organów administracji skutkowały wskazanymi wyżej prawomocnymi wyrokami sądowymi, co jednak nie przekreślało faktu, że w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja z dnia 3 kwietnia 2013 r., a na jej mocy inwestor uzyskał prawo i obowiązek przedłożenia projektu budowlanego, zaś stosownie do art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego organ został zobowiązany do ustosunkowania się do realizacji tego prawa i obowiązku inwestora.
Przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny został pozytywnie oceniony przez organ, jako kompletny i odpowiadający przepisom techniczno – budowlanym, zgodny z planem miejscowym. Zostało to również potwierdzone przez dysponujące specjalistyczną wiedzą i właściwymi uprawnieniami osoby ów projekt sporządzające.
Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy potwierdza uwypuklone w decyzji ustalenia organu, w tym te potwierdzone oględzinami. Ustalenia te koncentrują się na zgodności przedłożonej dokumentacji z regulacjami techniczno – budowlanymi, co organ wykazuje analizą projektu zamiennego i kwalifikacjami osób ten projekt sporządzających. Organ dokonał zestawienia wykonanych robót budowlanych w obiekcie z parametrami zawartymi w projekcie budowlanym zamiennym nie dostrzegając rozbieżności. Organ trafnie wyodrębnił część robót jako stanowiących istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. To istotnego odstąpienia dotyczy przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stanowiący o obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, i słusznie wskazał organ II instancji, że zakres istotnych odstępstw wynika w przedmiotowej sprawie z ostatecznej decyzji PINB z dnia 3 kwietnia 2013 r. W decyzji z dnia 3 kwietnia 2013 r. jako istotne odstępstwo zdiagnozowano zmianę wysokości budynku, co wpłynęło na zmianę powierzchni i kubatury. Odnosząc się do zmiany powierzchni zabudowy i opierając na wykonanych pomiarach (w pierwotnym pozwoleniu na budowę wymiary zewnętrzne obiektu to 10.80x10 m, zaś według oględzin organu jest to 10.90x9.87 m) DWINB skonstatował niewielką różnicę, która nie ma żadnego wpływu na usytuowanie obiektu na działce i wydane rozstrzygnięcie. Zmiany wynikające z przebudowy w postaci wydzielenia pomieszczenia łazienki, wykonania komina, okien i otworów okiennych nie zostały potraktowane w ostatecznej decyzji z dnia 3 kwietnia 2013 r. jako istotne odstępstwa, co podkreślił w zaskarżonej decyzji DWINB.
W skardze podkreślono, że organ nie wykonał obowiązku sprawdzenia projektu budowlanego zamiennego z istniejącym stanem faktycznym. W ocenie Sądu zarzut ten nie jest uzasadniony, ponieważ akta sprawy ukazują, że dokonywano oględzin, ustalono zakres zrealizowanych prac konstatując, że przedłożony projekt budowlany przedstawia aktualny stan faktyczny przedmiotowej inwestycji i obejmuje wszystkie dotychczas zrealizowane prace. Przede wszystkim jednak zakres istotnych odstępstw wynika z ostatecznej decyzji z dnia 3 kwietnia 2013 r., co organ II instancji zauważa, i do czego się odnosi. Skarżąca wskazuje na instalacje sanitarne w pomieszczeniu łazienki, jednak ta praca nie została uznana przez organ za istotne odstępstwo. Prawdą jest, że oględzin dokonano pewien, nawet znaczny, czas temu. Zdaniem Sądu nie stanowi to jednak zaniedbania organu, i znajduje uzasadnienie w czasie trwania postępowania i jego zróżnicowanych wątkach.
Za pozytywną oceną organu projektu zamiennego idzie obowiązek, o którym mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, to znaczy obowiązek wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i pozwalającej na wznowienie robót budowlanych.
Brzmienie art. 51 ust. 4 nie oznacza, jak trafnie wskazuje Sąd Naczelny w wyroku z dnia 13 lipca 2021 r. (sygn. II OSK 2992/18), że uprawnia jedynie do wydania decyzji pozytywnej dla inwestora – zatwierdzającej złożony przez niego projekt budowlany. Stanowi on bowiem wyraźnie, że decyzję wydaje się "w sprawie" zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, co oznacza, że decyzja może być zarówno pozytywna, jak i negatywna w zależności od warunków zaistniałych w danej sprawie.
Alternatywą wobec tego obowiązku jest wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, czyli decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3).
Tutejszy Sąd wyciąga z powołanych przepisów wniosek, że jeżeli nałożony na inwestora obowiązek wykonano właściwie, to organ zobligowany jest do wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. Decyzja ta jest zwieńczeniem tego etapu postępowania prawnego związanego z legalizacją samowoli, który ma doprowadzić roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Stan zgodności z prawem, nie zdefiniowany legalnie, objaśniany jest w judykaturze jako w szczególności stan zgodności z przepisami techniczno – budowlanymi, z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z poszanowaniem prawa własności osób trzecich, z przepisami odrębnymi, w tym dotyczącymi ochrony środowiska (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 30 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 696/18, 5 lutego 2020 r. sygn. II OSK 140/20, 23 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 714/19, 13 kwietnia 2022 r. II OSK 1902/19, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach).
W skardze podniesiono naruszenie przez inwestycję §16 ust. 5 uchwały nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru ograniczonego ulicami: [...] i granicą administracyjną miasta W. w obrębie O. we W. Przepis ma następującą treść: Dopuszcza się lokalizację istniejących obiektów o przeznaczeniu innym niż podstawowe i uzupełniające na działkach i w granicach powierzchni istniejącej w dniu uchwalenia planu. Dla przedmiotowego obszaru oznaczonego symbolem 3MN/7 jako przeznaczenie podstawowe wskazano zabudowę mieszkalną jednorodzinną (§16 ust. 2). W ramach tej funkcji bezspornie mieści się budynek garażowo – gospodarczy, co zresztą zostało potwierdzone w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z dnia 21 października 2015 r., który wykluczył użytkowanie garażowo – warsztatowe, ale zaakceptował użytkowanie budynku o funkcji garażu (budynku garażowo – gospodarczego). Trzeba uwzględnić, że zgodnie z §3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2017 r. poz. 2285), zabudowa jednorodzinna obejmuje budynki garażowe i gospodarcze.
Z tego względu, ponieważ w świetle akt sprawy postępowanie skupione jest na budynku garażowym, to nie jest zasadny ten zarzut skargi, jakoby funkcja garażowa – gospodarcza stała w sprzeczności z planem miejscowym.
§12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dotyczy sytuowania budynku na działce budowlanej i precyzuje w tym zakresie konkretne wartości (odległości). Zważyć należy, że akt wszedł w życie dnia 16 grudnia 2002 r., zaś zgodnie z §2 ust. 1 rozporządzenia, jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2.
Według Sądu przywołany przepis nie stanowi odpowiedniej podstawy dla kwestionowania samego posadowienia budynku, ponieważ wynika ono z ostatecznej i obecnej w obrocie prawnym decyzji administracyjnej z drugiej połowy lat 90-tych XX w. Dokonana przebudowa budynku widziana przez pryzmat wskazanych w aktach, wykonanych prac budowlanych nie zmieniła usytuowania budynku, które, co należy podkreślić, określone zostało według stanu prawnego sprzed wejścia w życie wskazanego wyżej rozporządzenia. Dokonane przez organ pomiary budynku wskazują na różnice rzędu kilku – maksymalnie kilkunastu centymetrów, zaś w zakresie wysokości jest to ok. 0.85 m. Trzeba jednak zwrócić uwagę, że §12 rozporządzenia odnosi się do odległości budynku od granicy działki, a nie do jego wysokości. Nadto sama zmiana wysokości została potraktowana przez organ jako istotne odstępstwo, nie sposób więc zgodzić się z zarzutem skargi, że organ przeszedł do porządku dziennego wobec zmiany wysokości budynku. Tylko na marginesie Sąd pragnie zwrócić uwagę, że w świetle przepisów powoływanego rozporządzenia (§8) budynek do wysokości 12 m zaliczany jest do grupy budynków niskich.
Obszerną część skargi poświęcono kwestii sposobu użytkowania obiektu. Trzeba jednak zwrócić uwagę na przedmiot kontrolowanych w niniejszej sprawie aktów, które nie dotyczą ani nie rozstrzygają o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest przedmiotem regulacji art. 71 Prawa budowlanego. Tymczasem decyzje organów I i II instancji dotyczą zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i wznowienia robót budowlanych. Także przywoływana wcześniej ostateczna decyzja z dnia 3 kwietnia 2013 r. wydana została w przedmiocie sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego obejmującego budowę garażu na dwa stanowiska. Trzeba mieć na uwadze, że kontrolowane w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcia administracyjne są konsekwencją wskazanej decyzji ostatecznej z 2013 r.
Co oczywiste Sąd, analizując przebieg postępowania, dostrzegł jego meandry związane z pojawieniem się kwestii sposobu użytkowania obiektu, i jego ewentualnej zmiany. Błędne ustalenia w tym zakresie były podstawą kwestionowania rozstrzygnięć organów, zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i przed sądem administracyjnym. Niemniej w granicach sprawy zagadnienie to nie jest przedmiotem aktualnego badania legalności, ponieważ w świetle prawa i aktów jego stosowania budynek ma pełnić funkcję garażowo - gospodarczą. Ewentualna zmiana w tym zakresie musi być przedmiotem odrębnego postępowania prawnego.
Reasumując, należy przypomnieć, że w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki ponownie rozpoznaje sprawę ze skargi na decyzję DWINB nr 1314/2019 z dnia 25 października 2019 r., wskutek uchylenia poprzedniego wyroku przez Sąd Naczelny.
Zgodnie z art. 190 p. p. s. a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W rozważaniach Sądu Naczelnego wskazano zwrócić uwagę na ostateczną decyzję z dnia 3 kwietnia 2013 r. Tak uczynił Sąd Wojewódzki, co osadziło postępowanie na kwestii projektu budowlanego zamiennego budynku garażowo – gospodarczego. Jednocześnie poprowadziło to Sąd tutejszy do konkluzji o wyłącznie wtórnym, w tym postępowaniu, znaczeniu kwestii sposobu użytkowania obiektu. Trafnie zauważył to organ II instancji, stwierdzając, że po oddaniu obiektu do użytkowania jedyna dopuszczalną funkcją obiektu jest funkcja określona w zatwierdzonym decyzją administracyjną projekcie budowlanym zamiennym. W realiach sprawy jest to funkcja budynku garażowo – gospodarczego.
Z tego powodu marginalne znaczenie dla niniejszego postępowania, w ocenie Sądu, mają ustalenia, których dokonał organ w celu ustalenia obecnego sposobu użytkowania obiektu. Niemniej należy zauważyć, że organy zrealizowały dyrektywy zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu o sygn. II SA/Wr 351/17, i znacznie pogłębiły postępowanie wyjaśniające przesłuchując świadków, inwestora, przeprowadzając rozprawę administracyjną, analizując fotografie i wydruki ze stron internetowych. Doprowadziło to organ do wniosku, że brak jednoznacznych i bezspornych dowodów przemawiających za użytkowaniem obiektu jako warsztat samochodowy. Zdaniem Sądu wnioski organu nie są gołosłowne, i mają oparcie w przeprowadzonym, postępowaniu dowodowym. Także wypowiedzi, które padły podczas rozprawy w Sądzie ze strony uczestnika postępowania i pełnomocnika strony skarżącej, nie wskazują bezspornie, w ocenie Sądu, na zmianę sposobu użytkowania obiektu.
Z powyższych powodów, na zasadzie art. 151 p. p. s. a. Sąd orzekł o oddaleniu skargi.