II SA/Wr 547/25

II SA/Wr 547/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-10-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Dominik Dymitruk /sprawozdawca/
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący/
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 151 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis, Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.), Protokolant: starszy referent Tomasz Gołębiowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 października 2025 r. sprawy ze skargi P. sp. z o. o. z/s w W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 maja 2025 r. nr 612/2025 w przedmiocie uchylenia dotychczasowej decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ odwoławczy), zaskarżoną decyzją z dnia 27 maja 2025 r. (nr 612/2025), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru w Ząbkowicach Śląskich (dalej: PINB, organ pierwszej instancji) z dnia 31 marca 2025 r. (nr 14/2025) w przedmiocie uchylenia – w wyniku wznowienia postępowania – swojej decyzji z dnia 3 kwietnia 2020 r. (nr 36/2020) udzielającej pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z zasilaniem energetycznym, wzniesionej w granicach działek nr ew. [...] i [...] w miejscowości Z. oraz odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu budowlanego.
Przedmiotowa decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Decyzją z dnia 11 lutego 2019 r. (nr 42/2019) Starosta Ząbkowicki zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przez P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca, inwestor) stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z zasilaniem energetycznym, wzniesionej w granicach działek nr ew. [...] i [...] w miejscowości Z.
W wyniku rozpatrzenia odwołania od ww. decyzji, Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia 29 listopada 2019 r. (nr O-550-19) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
PINB, działając na wniosek inwestora, wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu budowlanego, a następnie, po uprzedniej ocenie zgromadzonych w sprawie dokumentów oraz po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli rzeczonej budowli – decyzją z dnia 3 kwietnia 2020 r. (nr 36/2020) udzielił pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z zasilaniem energetycznym, wzniesionej w granicach działek nr ew. [...] i [...] w miejscowości Z.
Wyrokiem z dnia 20 listopada 2020 r. (sygn. akt II SA/Wr 410/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 29 listopada 2019 r. (nr O-550/19) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Następnie, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 listopada 2023 r. (sygn. akt II OSK 586/21) oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku.
Postanowieniem z dnia 4 marca 2025 r. (nr 6/2025) PINB wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją tego organu z dnia 3 kwietnia 2020 r. (nr 36/2020) udzielającą pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej, wskazując, że decyzja ta została wydana w oparciu o ostateczne pozwolenie budowę, które zostało wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
Następnie, decyzją z dnia 31 marca 2025 r. (nr 14/2025), działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm., dalej: p.b.), PINB uchylił swoją decyzję z dnia 3 kwietnia 2020 r. (nr 36/2020) udzielającą pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z zasilaniem energetycznym, wzniesionej w granicach działek nr ew. [...] i [...] w miejscowości Z. oraz odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu budowlanego.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, DWINB zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia 27 maja 2025 r. (nr 612/2025), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, po przytoczeniu podstaw prawnych przedmiotowej sprawy, organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 59 p.b. organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a p.b. Przepis ten stanowi, że właściwy organ przeprowadza na wezwanie inwestora obowiązkową kontrolę budowy w zakresie jej zgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz projektem budowlanym. Decyzja ta potwierdza więc zgodność wykonania obiektu budowlanego z istniejącym w obrocie prawnym pozwoleniem na budowę. Tymczasem w badanym przypadku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 10 listopada 2020 r. uchylił decyzję w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego, która była podstawą udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Tym samym, zdaniem DWINB, została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.
Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącej dotyczących braku zawieszenia postępowania do czasu załatwienia sprawy z wniosku o pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu, organ odwoławczy wyjaśnił, że w ramach wznowionego postępowania nie można było wydać innego rozstrzygnięcia niż to, które wydał organ pierwszej instancji. Skoro w obrocie prawnym nie funkcjonuje rozstrzygnięcie zatwierdzające rozwiązania, które będą gwarantować zgodność planowanej inwestycji z przepisami prawa i możliwość jej bezpiecznego użytkowania, z którymi konfrontuje się stan inwestycji podczas procedury udzielania pozwolenia na użytkowanie, konieczne było uchylenie dotychczasowej decyzji PINB z dnia 3 kwietnia 2020 r., a także rozstrzygnięcie o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie.
W skardze na powyższą decyzję DWINB wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, zarzuciła:
1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie zaskarżonej decyzji nr 14/2025 PINB z dnia 31 marca 2025 r. w mocy, podczas gdy zaskarżona decyzja PINB została wydana z naruszeniem prawa i winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego;
2) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości zebranego materiału dowodowego i brak odniesienia się do sformułowanego przez skarżącą zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisu art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w szczególności zaś brak umożliwienia skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów;
3) naruszenie art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, polegające na wydaniu decyzji nie znajdującej oparcia w obowiązujących przepisach prawnych;
4) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.
W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł jej oddalenie, podtrzymując uprzednio wyrażone stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga, jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu poddana została decyzja DWINB utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w której organ na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. - w wyniku wznowienia postępowania – uchylił swoją decyzję z dnia 3 kwietnia 2020 r. (nr 36/2020) udzielającą pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z zasilaniem energetycznym, wzniesionej w granicach działek nr ew. [...] i [...] w miejscowości Z. oraz odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu budowlanego.
W pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. postępowanie może być wznowione, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Co istotne, postępowanie wznowieniowe może zostać wszczęte na żądanie strony lub z urzędu (art. 147 k.p.a.). Jak wskazywano w orzecznictwie sądowym, językowy sens pojęcia "w oparciu" można scharakteryzować zwrotem "na podstawie", co wprost wskazuje, że jakaś rzecz/stan (tutaj: decyzja) znajduje uzasadnienie, czy wręcz merytorycznie umocowanie w jakiejś innej rzeczy/stanie (tutaj: również decyzji). Pojęcie użyte przez ustawodawcę w ww. przepisie należy zatem rozumieć szeroko, jako związek pomiędzy decyzjami bądź decyzjami i orzeczeniami sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2006 r., sygn. akt II GSK 156/06 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dalej należy wyjaśnić, że pomiędzy decyzją w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę a decyzją udzielającą pozwolenia na użytkowanie zachodzi nierozerwalna zależność, pewna sekwencyjność działań prawnych organu administracyjnego, który wydaje jedną decyzję jako następstwo innej, wcześniejszej decyzji. Obie te decyzje składają się na różne etapy procesu inwestycyjnego i na ich mocy inwestorowi zostają przyznane odmienne uprawnienia. W przypadku postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jego istotą jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to bowiem końcowy etap procesu inwestycyjnego skierowany na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. Konsekwencją udzielenia pozwolenia na użytkowanie lub dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego jest uznanie przez organ, iż proces budowlany został zakończony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 660/09 oraz z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 492/11). Na bezpośredni związek decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę wskazują również przepisy określające, co ma zawierać wniosek o wydanie pierwszej z nich, zawarte w art. 57 p.b. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest zatem decyzją zależną od decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 492/11; 30 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 857/12).
Jak wynika z akt sprawy, postępowanie wznowieniowe w sprawie wniosku o udzielnie pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej w granicach działek nr ew. [...] i [...] w miejscowości Z. zostało wszczęte przez organ z urzędu, a jego podstawą było stwierdzenie, że decyzja ta została wydana w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona. Rozważając tę kwestię organ uznał natomiast, że przesłanka ta została w sprawie spełniona, gdyż po wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stacji bazowej, z obrotu prawnego została wyeliminowana prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego decyzja udzielająca pozwolenia na budowę tej stacji.
Nie budzi wątpliwości, że jedną z koniecznych przesłanek wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę. Co za tym idzie, wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi, wymienioną w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., podstawę wznowienia postępowania oraz uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, o ile nie występują negatywne przesłanki uchylenia decyzji z art. 151 § 2 w zw. z art. 146 k.p.a. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 119/18; 17 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2583/17; 16 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3322/14).
Wobec tego organy orzekające w sprawie zasadnie uznały, że uchylenie pozwolenia na budowę, w ramach którego zatwierdzono także projekt budowlany, wypełnia hipotezę art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. i stanowi podstawę do wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Zgodne z prawem pozostaje także rozstrzygnięcie dotyczące odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie, z tych samych przyczyn, z których uchylono wcześniejsze pozwolenie.
Należy także zaznaczyć, że odmowa udzielenia pozwolenia na użytkowanie nie stoi na przeszkodzie temu, aby po zakończeniu postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w postępowaniu naprawczym, organ nadzoru budowlanego ponownie wypowiedział się w tym zakresie, po skontrolowaniu obiektu budowalnego pod względem zgodności z projektem zagospodarowania działki lub terenu i projektem architektoniczno-budowlanym, zatwierdzonych ostateczną decyzją (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2018 r., sygn. II OSK 1383/17).
W ocenie Sądu, nie było także podstaw do zastosowania w sprawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc zawieszania postępowania do czasu zakończenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego w postepowaniu naprawczym. Fakt, że toczy się postępowanie naprawcze, w ramach którego może dojść do zatwierdzenia projektu budowlanego zrealizowanej inwestycji, w żaden sposób nie uniemożliwia wyeliminowania z obrotu prawnego, w trybie wznowieniowym, decyzji o pozwoleniu na jej użytkowanie. Przepisy p.b. przewidują pewną chronologię procesu budowlanego. W pierwszej kolejności skarżąca powinna uzyskać zatwierdzenie projektu budowlanego zrealizowanej inwestycji, a następnie decyzję o pozwoleniu na użytkowanie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1226/20; także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 2043/21).
Sąd ocenił także, że choć przed wydaniem zarówno decyzji organu pierwszej instancji, jak również decyzji organu odwoławczego skarżąca nie była zawiadamiana o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, to jednak okoliczność ta nie uzasadniała wyeliminowania wydanych rozstrzygnięć w obrotu prawnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że dla skuteczności zarzutu naruszenia prawa strony do czynnego udziału (art. 10 k.p.a.), koniecznym jest wykazanie, że jej naruszenie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w konsekwencji tego, realizację przysługujących jej praw, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych) należy oceniać z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Skarżąca, formułując taki zarzut, powinna zatem wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 842/20; 18 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 6/22; 6 czerwca 2023 r., sygn. akt II GSK 1536/21; 20 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2157/20; z 20 lutego 2025 r., sygn. akt I OSK 48/22). W przedmiotowej sprawie, wobec braku adekwatnego uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., nie okazał się on usprawiedliwiony.
Powyższe doprowadziło Sąd do przekonania, że organy wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy i nie uchybiły przepisom procedury administracyjnej, w tym wskazywanym w skardze przepisom art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wbrew stanowisku skarżącej w realiach tej sprawy zasadnie oceniono zaskarżoną decyzję za w pełni odpowiadającą prawu, tym samym właściwie zastosowano konstrukcję prawną z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie była dotknięta wadami, które mogłyby uzasadnić jej uchylenie bądź stwierdzenie nieważności. Wobec tego skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.