II SA/Wr 546/06

II SA/Wr 546/06 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-12-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-08-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alicja Palus
Halina Filipowicz-Kremis /sprawozdawca/
Zygmunt Wiśniewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
art. 7 ust. 3a
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Sentencja
Sygnatura akt II SA/Wr 546/06 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 22 grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Asesor WSA Alicja Palus Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta Oława na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 26 czerwca 2006 r. nr PN.IL0911-17/332/06 w przedmiocie stwierdzenia nieważności paragrafu 4 lit. f) i g) zarządzenia nr 199/0151/ 05 Burmistrza Miasta Oława z dnia 12 grudnia 2005 r. oddala skargę.
Uzasadnienie
Sygnatura akt II SA/Wr 548/06
UZASADNIENIE
Burmistrz Miasta Oława zarządzeniem nr 199/0151/05 z dnia 12 grudnia 2005 r, wydanym w sprawie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych z terenu miasta Oława, na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 7 ust. 3a stawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (Dz. U. Nr 32, poz. 622 ze zm.) określił, że (§ 1) przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie: zbierania i transportu stałych odpadów komunalnych, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych zobowiązany jest uzyskać zezwolenie Burmistrza Miasta Oława, właściwego ze względu na miejsce świadczenia usług, wydane w formie decyzji na czas oznaczony, nie dłuższy niż 10 lat; (§ 2) decyzję zezwalającą na prowadzenie działalności, o której mowa w § 1 wydaje się na wniosek przedsiębiorcy, który należy złożyć w Urzędzie Miejskim w O.; (§ 3) wniosek o udzielenie zezwolenia winien zawierać a) nazwę oraz siedzibę przedsiębiorcy ubiegającego się o zezwolenie, b) określenie przedmiotu i obszaru działalności, określenie środków technicznych, jakimi dysponuje ubiegający się o zezwolenie na prowadzenie działalności objętej wnioskiem, w tym także o posiadanej bazie magazynowo-sprzętowej, d) informacje o technologiach stosowanych lub przewidzianych do stosowania przy świadczeniu usług w zakresie działalności objętej wnioskiem, e) proponowane zabiegi z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej planowane po zakończeniu działalności, f) określenie terminu podjęcia działalności oraz zamierzonego czasu jej prowadzenia. Według § 4, do wniosku należy dołączyć: a) zaświadczenie o nadaniu nr NIP, b) zaświadczenie o nadaniu nr REGON, c) zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej w przypadku jednoosobowych podmiotów gospodarczych, d) zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej i umowę spółki w przypadku spółki cywilnej, e) aktualny wypis z Krajowego Rejestru Sądowego w przypadku spółek prawa handlowego, f) oświadczenie potwierdzające gotowość odbioru odpadów komunalnych stałych przez Zakład Gospodarki Odpadami w Gaci, w przypadku prowadzenia działalności w zakresie odbioru odpadów komunalnych stałych, g) oświadczenie potwierdzające gotowość odbioru odpadów komunalnych ciekłych przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w O., h) zaświadczenie o niezaleganiu ze składkami ZUS: i) zaświadczę-
Sygnatura akt II SA/Wr 546/06
nie o niezaleganiu w podatkach, j) udokumentowanie prawa do terenu służącego jako zaplecze techniczno-parkingowe. k) prawo dysponowania specjalistycznymi pojazdami do zbierania i transportu odpadów komunalnych wraz z kserokopią aktualnych przeglądów technicznych pojazdów, W § 5 postanowiono, że burmistrz odmawia wydania zezwolenia, o którym mowa w punkcie 1, jeżeli zamierzony sposób gospodarowania odpadami komunalnymi stałymi i ciekłymi jest niezgodny z wymaganiami ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, z niniejszym zarządzeniem, mógłby spowodować zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi lub w jakikolwiek sposób pogorszyć stan środowiska. W § 6 okreśiono szczegółowe wymagania jakie musi spełniać przedsiębiorca podczas prowadzenia działalności odbioru odpadów komunalnych stałych i ciekłych od właścicieli nieruchomości na terenie miasta Oława, na które uzyskał zezwolenie. Są to; a) prowadzenie działalności z zachowaniem należytej higieny i czystości, w sposób nie-naruszający środowiska, zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w tym zakresie, w szczególności z ustawą o utrzymaniu porządku i czystości w gminach oraz zgodnie z wymaganiami określonymi w niniejszym Zarządzeniu Burmistrza Miasta, b) odbiór odpadów komunalnych stałych i ciekłych od właścicieli nieruchomości może odbywać się wyłącznie na podstawie pisemnej umowy zawartej z właścicielem nieruchomości lub na podstawie doraźnego zlecenia, w przypadku wywozu odpadów budowlanych bądź wielkogabarytowych, c) odbieranie odpadów komunalnych zarówno niesegregowanych jak i wszystkich selektywnie zbieranych odpadów komunalnych, w tym odpadów wielkogabarytowych, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego i odpadów z remontów,
d) wystawianie dokumentu potwierdzającego wykonanie usługi odbioru odpadów, który winien zawierać co najmniej imię, nazwisko, adres właściciela oraz adres nieruchomości, z której dokonano odbioru, ilość odebranych odpadów oraz datę wykonanej usługi,
e) zapewnienie właścicielom nieruchomości, zakupu lub dzierżawy odpowiednich pojemników do zbiórki odpadów komunalnych stałych, f) wielkość pojemnika musi być odpowiednio dobrana do ilości osób korzystających z jednego pojemnika, z uwzględnieniem normatywnej ilości odpadów komunalnych powstających w gospodarstwach domowych lub pochodzących z innych źródeł. Minimalna pojemność pojemnika wynosi 60 I, g) oferowane pojemniki muszą być przystosowane do usuwania przez specjalistyczne pojazdy, h) wywóz odpadów komunalnych stałych z nieruchomości może odbywać się wyłącznie pojazdami specjalistycznymi, a odpadów komunalnych ciekłych pojazdami asenizacyjnymi, oznakowanymi w sposób umożliwiający identyfikację podmiotu świadczącego usługi (logo, nazwa firmy), i) utrzymywanie pojazdów do odbioru i transportu odpadów komunalnych w należytym stanie sanitarno-higienicznym, j) mini-
3
Sygnatura akt lI SA/Wr 546/06
malna częstotliwość wywozu odpadów komunalnych musi być zgodna z postanowieniami Regulaminu o utrzymaniu porządku i czystości. W myśl § 7 zarządzenia, tryb wygaśnięcia lub cofnięcia zezwolenia określa art. 9 ust. 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. W § 8 postanowiono, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania i podlega podaniu do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego i zamieszczenie na stronie internetowej BIP,
Wojewoda Dolnośląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 26 czerwca 2006 r., wydanym na podstawie art. 91 ust, 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r, o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność § 4 lit. f) i lit. g) opisanego zarządzenia nr 199/0151/05 Burmistrza Miasta Oława.
Na uzasadnienie organ nadzoru wskazał, że w toku badania legalności wspomnianego aktu stwierdził podjęcie § 4 lit. f) i lit. g) z istotnym naruszeniem art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (Dz. U. 2005, Nr 236, poz. 2008).
Rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 3a ustawy i utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Zgodnie z tym przepisem, burmistrz określa i podaje do publicznej wiadomości wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, uwzględniając: 1) opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań; 2) w przypadku zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - również miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, do których odpady mają być przekazywane,
W § 4 lit. f) i lit. g) zarządzenia zapisano, iż do wniosku o udzielenie zezwolenia należy dołączyć oświadczenie potwierdzające gotowość odbioru odpadów komunalnych stałych przez Zakład Gospodarki Odpadami w Gaci, w przypadku prowadzenia działalności w zakresie odbioru odpadów komunalnych stałych oraz oświadczenie potwierdzające gotowość odbioru odpadów komunalnych ciekłych przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w O.
Zdaniem organu nadzoru Burmistrz, wprowadzając taką regulację, przekroczył kompetencję wynikającą z art. 7 ust. 3a ustawy o czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę,
4
Sygnatura akt II SA/Wr 546/06
Realizując kompetencję organ musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na szczególna
uwagę zasługuje tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r. (K 25/99, OTK 2000, Nr 5, poz. 141): "Stosując przy interpretacji art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (...)."
Jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, co musi skutkować zastosowaniem środków nadzorczych. W tym przypadku Burmistrz przekroczył ustawową kompetencję.
Miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych wynikają z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami i Burmistrz nie ma kompetencji do narzucania przedsiębiorcom starającym się o zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych konkretnych miejsc, do których odpady te mają być wywożone. Przedsiębiorcy mają możliwość wywożenia odpadów do wszystkich, zawartych w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, miejsc odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Ustawa o porządku i czystości nie daje również możliwości do żądania od takich przedsiębiorców oświadczeń od konkretnie wskazanych zakładów, że są one gotowe przyjmować od danego przedsiębiorcy odpady.
Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze złożył Burmistrz Miasta Oława, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu nadzoru.
Strona skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 7 pkt 2 ust 3a ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, burmistrz określa miejsca odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, do których odpady mają być przekazywane. Miejsce takie tj. Zakład Gospodarki Odpadami w Gaci zostało przez Burmistrza Miasta w Zarządzeniu wskazane.
5
Sygnatura akt lI SA/Wr 546/06
W komentarzu do art. 9 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach W. Radecki twierdzi, że nie można kwestionować stanowiska wójta (burmistrza, prezydenta miasta), który wyznacza tylko jedno miejsce odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych, jeżeli miejsce to jest wyraźnie lepsze od wchodzących w rachubę innych. Powołuje się przy tym na stanowisko Sądu Najwyższego, który w jednym z orzeczeń (wydanych na tle Innego problemu prawnego) wyjaśnił, że przyczyny użycia przez ustawodawcę liczby mnogiej mogą być różne i niekoniecznie użycie liczby mnogiej oznacza "co najmniej dwa" (uchwała SN z 21 listopada 2001 r., I KZP 26/01, Wokanda 2002, Nr 6, s. 10-14).
Ponadto stosownie do § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (Dz. U. z 2006 r. Nr 5, poz. 33) miejsca odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych określa się w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący i nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Określenie wymagań, o których mowa, następuje w sposób zgodny z wojewódzkim i gminnym planem gospodarki odpadami. W planie gospodarki odpadami dla miasta Oława, zatwierdzonym uchwałą nr XXIV/181/04 z dnia 28 czerwca 2004 r., jako miejsce odzysku i utylizacji odpadów komunalnych z terenu miasta Oława wskazany został właśnie Zakład Utylizacji Odpadów Komunalnych w Gaci, obecnie zwany Zakładem Gospodarki Odpadami. Zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości powinien dodatkowo udokumentować gotowość przyjęcia odpadów przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów; spełniającego wymagania odnośnie miejsc odzysku i unieszkodliwiania, o których mowa w art. 9 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, oraz art. 7 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku. Istota tego przepisu sprowadza się do tego, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) udzielając zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości powinien mieć gwarancję, że dalsze postępowanie z odpadami będzie przebiegać zgodnie z prawem, a zatem ich przekazanie przedsiębiorcy zajmującemu się odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów będzie dotyczyć tylko takiego przedsiębiorcy, który ma wymagane zezwolenie na taką działalność. Stąd obowiązek udokumentowania gotowości przyjęcia odpadów komunalnych z terenu miasta.
6
Sygnatura akt Il SA/Wr 546/06
Gmina nie może dopuścić do sytuacji takiej, że właścicielami i jedynymi dysponentami odpadów komunalnych będą firmy przewozowe, które w sposób niekontrolowany składować je będą na wysypiskach nie przeznaczonych do tego, biorąc pod uwagę jedynie względy finansowe. Brak jednoznacznego zapisu w zezwoleniu sprawi, że Gmina nie będzie posiadała środków i narzędzi do monitorowania przepływu odpadów. Grozi to dalej niespełnieniem warunków stawianych przez Unię Europejską. Od maja 2004 r. prawo unijne jest również prawem obowiązującym na obszarze Rzeczpospolitej Polskiej, a najważniejszym aktem prawnym w gospodarce odpadami jest tak zwana "Dyrektywa Ramowa o odpadach" 75/442/EEC z dnia 15 lipca 1975 r.
W komentarzu do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku zamieszczonym w systemie Informacji Prawnej Lex 21/2006 W. Radecki twierdzi, że gminie nie jest i nie może być obojętne co dalej stanie się z odpadami, czy zostaną po prostu złożone na składowisku, czy też poddane oraz w jakim stopniu odzyskowi. Gmina musi się tym interesować, gdyż zmuszają ją do tego ustawy o samorządzie gminnym, o utrzymaniu czystości i porządku, o odpadach czy też prawo ochrony środowiska. Wyznaczenie miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów na podstawie art. 9 ust. 1a pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku może zostać przeprowadzone ze względu na kryterium poziomu usługi dbałości o stan środowiska i jeżeli poziom tych usług świadczonych przez jeden z zakładów jest wyższy od oferowanego przez inne składowiska, to zobowiązanie do przekazywania odpadów wyłącznie temu zakładowi nie może być ocenione jako bezprawne w świetle ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Artykuł 9 ust. 3 ustawy o odpadach stanowi, że niesegregowane odpady komunalne, pozostałości z sortowania odpadów komunalnych oraz komunalne osady ściekowe powinny być poddane odzyskowi lub unieszkodliwianiu na obszarze tego samego województwa, na którym zostały wytworzone, w instalacjach spełniających wymagania najlepszej dostępnej techniki lub technologii, o której mowa w art. 143 ustawy prawo ochrony środowiska, lub w miejscach najbliżej położonych miejsca ich wytworzenia. Zakład Utylizacji Odpadów w Gaci będący jednym z najnowocześniejszych w Polsce spełnia warunki określone ww. przepisie.
Zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 z późn. zm.), do obowiązkowych zadań gminy w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi należy między innymi zapewnienie budowy, utrzymania i eksploatacji instalacji i urządzeń do odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Gmina Miejska Oława, wraz z czterema innymi gminami wywiązała się z tego obowiązku ustawowego powołując związek międzygminny i budując wspólnym wysiłkiem Zakład Go-
7
Sygnatura akt II SA/Wr 548/06
spodarki Odpadami w Gaci. Stanowisko zajęte przez Wojewodę w zaskarżonym rozstrzygnięciu, jest zdaniem skarżącego sprzeczne z postanowieniami powołanego przepisu i stanowi przeszkodę nie tylko dla miasta Oława, ale także dla całego województwa dolnośląskiego w zakresie zapewnienia i rozwoju prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi (segregacja zmieszanych odpadów komunalnych, wydzielenie substancji niebezpiecznych, osiągnięcie właściwych poziomów odzysku odpadów opakowaniowych), w tym wdrażania przepisów Unii Europejskiej w tym zakresie.
Wskazując w zezwoleniu jedno miejsce odzysku i utylizacji zebranych z terenu miasta odpadów komunalnych stwarza się jednakowe warunki i kryteria świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych dla wszystkich zainteresowanych przedsiębiorców. Dlatego też mając na względzie wskazane przepisy w zaskarżonym zarządzeniu Burmistrza Miasta Oława określenie jako miejsce odzysku Zakład Utylizacji Odpadów w Gaci.
Zarządzenie Burmistrza Miasta Oława zostało wydane I podane do publicznej wiadomości dnia 12 grudnia 2005 r. Zdaniem skarżącego, Wojewoda przekroczył termin wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, które wpłynęło dnia 29 czerwca 2006 r., gdyż na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, za który należy uznać dzień 26 grudnia 2005 r. (14 dni od podania zarządzenia do publicznej wiadomości) na podstawie art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zaprezentowaną w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Skarga jest niezasadna, a co za tym idzie podlega oddaleniu.
Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego
8
Sygnatura akt II SA/Wr 546/06
(art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z czym mamy do czynienia w sprawie niniejszej.
Należy przede wszystkim zauważyć, że Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej poświęca cały rozdział (VII) samorządowi terytorialnemu. W myśl art. 165 ust. 2 samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Z kolei, zgodnie z art. 171 ust. 1, działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Ustęp 2 przywołanego artykułu określa, że organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. W ustępie 3 ustawodawca konstytucyjny upoważnił Sejm do rozwiązania, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, organu stanowiącego samorządu terytorialnego, jeżeli organ ten rażąco narusza prawo.
"Sądy administracyjne należą
do konstytucyjnie wyróżnionych organów kontroli. Zakresem wyróżnionego nadzoru weryfikacyjnego i określonej kontroli, objęte są wszystkie działania organów samorządu terytorialnego, również te, które podejmowane są w ramach współpracy ze społecznościami lokalnymi (i regionalnymi) innych państw. [...] Zważywszy możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji skonstatować trzeba poważną rolę tego artykułu w wyznaczaniu zarówno tych granic decentralizacji, które wyraźnie wynikają z ustaw, jak i tych, które przez te ustawy nie są ściśle ustalone" ("Konstytucje Rzeczpospolitej oraz komentarz do konstytucji RP z 1997 roku" pod red. Jana Bocia, Wrocław 1998, s. 270 i n.).
Jak wynika z akt administracyjnych zakwestionowane przez organ nadzoru w trybie art. 91 ustawy ustrojowej zarządzenie Burmistrza Miasta Oława jako podstawę prawną przywołuje [poza art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.), stanowiącym normę kompetencyjną], art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 ze zm.). W myśl ustępu pierwszego przywołanego artykułu, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania zakwestionowanego przez Wojewodę generalnego aktu administracyjnego, na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie: 1) odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, 2) opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. 3) ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, 4) prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części -wymagane jest uzyskanie zezwolenia. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa i
9
Sygnatura akt II SA/Wr 546/06
podaje do publicznej wiadomości wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 i 4 (ust. 3).
Wedle zaś przywołanego w części wstępnej zarządzenia ustępu 3a art. 7 wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa i podaje do publicznej wiadomości wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, uwzględniając: 1) opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań; 2) w przypadku zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - również miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, do których odpady mają być przekazywane
Realizując przyznaną zacytowaną normą prawną kompetencję ustawową organ wykonawczy gminy wydał omawiane zarządzenie, przy czym należy wskazać, że znakomita większość wprowadzonych zarządzeniem wymagań mieści się w ramach obowiązującego porządku prawnego i nie budzi kontrowersji. Korzystając z uprawnień nadzorczych Wojewoda swym rozstrzygnięciem nadzorczym wyeliminował z obrotu prawnego jedynie § 4 lit. f) i lit. g) uznając, że zakwestionowane przepisy zostały podjęte z istotnym naruszeniem prawa, a to art. 7 ust. 3a w zakresie kompetencji, jaką ustawodawca przyznał w tym artykule organom wykonawczym gmin. Wojewoda uznał bowiem, że wskazany przepis nie daje egzekutywie jednostki samorządu terytorialnego uprawnień do wskazania tylko jednego, choćby w uznaniu strony najwłaściwszego (z punktu widzenia zasad prawidłowej gospodarki odpadami) miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych.
Dokonując analizy wydanego rozporządzenia wskazać trzeba na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2005 r. (II OSK 394/05, Wspólnota, 2006, Nr 17) który przesądza, że "zarządzenie wydane na podstawie art. 7 ust. 3 i 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, określające warunki, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na odbiór odpadów, jest aktem prawa miejscowego". W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia NSA wskazał między innymi, że o charakterze aktu decyduje skierowanie go do nieokreślonego kręgu odbiorców, będących przedsiębiorcami zamierzającymi ubiegać się o zezwolenia. Decyduje o ich obowiązkach, jeśli chcą korzystać z przysługującego im prawa prowadzenia działalności gospodarczej. Dalej Sąd zwraca uwagę na fakt, że ustawa nakłada na gminę obowiązek podania zarządzenia do publicznej wiadomości, co potwierdza charakter zarządzenia, jako prawa miejscowego.
10
Sygnatura akt II SA/Wr 546/06
Skoro zostało wywiedzione, że w sprawie mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego, to należy dalej wskazać, że zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury i piśmiennictwa, akty prawa miejscowego dzielą się na 3 grupy: 1. przepisy o charakterze wykonawczym; 2. przepisy o charakterze strukturalno - organizacyjnym; 3, przepisy porządkowe. Konstrukcja normy prawnej, dającej kompetencję dla organu gminy do wydania zarządzenia w sprawie wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości oraz opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych z terenu miasta Oława pozwala na uznanie, że regulamin ten jest aktem o charakterze wykonawczym. Przepisy wykonawcze są wydawane na podstawie upoważnień ustawowych zawartych w ustawach, mają charakter prawa materialnego. Upoważnienie określa co najmniej przedmiot i zakres regulacji. Charakterystyczną cechą delegacji ustawowej jest to, że dotyczy materii ogólnie uregulowanej już w samej ustawie, podczas gdy pewne kwestie pozostawione są do uregulowania w drodze aktów prawa miejscowego. Rolą omawianego zarządzenia jest konkretyzacja wymagań, stawianych przedsiębiorcom, którzy ubiegają się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów na terenie miasta Oława. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy należy zatem rozważyć jaki zakres obejmuje upoważnienie ustawowe, a w konsekwencji, czy istotnie autor zarządzenia zobowiązując przedsiębiorcę w § 4, określającym załączniki do wniosku, do dołączenia oświadczeń potwierdzających gotowość odbioru odpadów z Zakładu Gospodarki Odpadami w Gaci (w przypadku prowadzenia działalności w zakresie odbioru odpadów komunalnych stałych) i Zakładu Wodociągów i Kanalizacji sp. z. o. w O. (w zakresie odbioru odpadów ciekłych), nie przekroczył kompetencji, przyznanych normą ustawową.
Rozważając ten problem należy wskazać na wyrok NSA z dnia 28 lutego 2003 r. (I SA/Lu 882/02, Fin. Kom. 2003, Nr 4), w którym sąd ten wyraził pogląd, że "rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji), musi zatem respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu."
Skoro pozostaje poza sporem, że Burmistrz, wydając zakwestionowany akt, wydał akt prawa miejscowego, dalszego rozważenia wymaga, jakie naruszenie prawa w
11
Sygnatura akt II SA/Wr 543/06
takim akcie powoduje jego nieważność, a w konsekwencji całkowitą lub (jak w rozważanym przypadku) częściową konieczność eliminacji aktu z obrotu prawnego.
Dla oceny czy wyeliminowane zarządzenie narusza istotnie prawo w stopniu wymagającym jego eliminację, w zakresie objętym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody, można jeszcze przytoczyć wyrok z 11 lutego 1993 r. (I! SA/Wr 1459/97, OSS 1998, Nr 3, poz, 79), w którym Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wskazał, że "1. opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważność uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.
2. Nadzór nad działalnością, komunalną sprawowany jest tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym), w związku z tym tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa w uchwale organu gminy, organ nadzoru może sięgnąć do swoich uprawnień przewidzianych w art. 91 cyt. ustawy. Ingerencję organu administracji rządowej w sytuacji braku takiego "istotnego naruszenia prawa" należy ocenić jako godzenie w konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego".
Także w wyroku z dnia 10 października 2000 r. (I! SA/Kr 749/00, Dz. Urz. Małop. 2000, Nr 83, poz. 742) NSA wyraził godny aprobaty pogląd, że kompetencji Rady Gminy do stanowienia prawa miejscowego (przepisów gminnych) nie można domniemywać".
Między innymi tą właśnie kwestią zajmowała się także autorka Barbara Adamiak w artykule zatytułowanym "Nieważność aktu prawa miejscowego a wadliwość decyzji administracyjnej", opublikowanym w PiP z 2002 r., z. 9 poz. 15, w którym wywiodła, że "różnica między koncepcją wadliwości aktów prawa miejscowego a wadliwością decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest zasadnicza z tego względu, że nie jest ograniczona tylko do rażącego naruszenia prawa, obejmuje bowiem także niekwalifikowane naruszenia prawa z wyjątkiem nieistotnego naruszenia prawa. Naruszenie prawa w akcie prawa miejscowego powoduje jego wadliwość. [...]
Do tego rodzaju naruszeń należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania aktów prawa miejscowego, brak podstaw prawnych do podjęcia aktu prawa miejscowego, naruszenie przepisów prawa reguluią-
12
Sygnatura akt lI SA/Wr 546/06
cych podstawy podjęcia aktu prawa miejscowego oraz przepisów regulujących procedurę podjęcia aktu prawa miejscowego".
W przepisie ustawowym kompetencyjnym (art. 7 ust 3a) ustawodawca posłużył się pojęciem "miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami".
Podsumowując dotychczasowe wywody należy zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, że norma kompetencyjna, stanowiąca podstawę prawa materialnego, do wydania przez organ wykonawczy gminy (burmistrza, wójta, prezydenta) zarządzenia nie daje możliwości zawarcia w akcie prawa miejscowego obowiązku wylegitymowania się przez wnioskodawcę oświadczeniami, potwierdzającymi gotowość odbioru gromadzonych odpadów, przez jeden konkretny, wymieniony w zarządzeniu podmioty gospodarcze, zajmujące się odbiorem nieczystości. Taki zapis pozostaje w sprzeczności z normą kompetencyjną, wynikającą z art. 7 ust. 3a, stąd prawidłowo organ nadzoru dokonał jego eliminacji z obrotu prawnego.
Przechodząc do zarzutów skargi, zdaniem Sądu nie mogą one skutecznie wzruszyć skarżonego rozstrzygnięcia. Nie można odmówić słuszności rozumowaniu skarżącego, że jest ze wszech miar słuszne i pożądane, aby nowoczesne i spełniające wszelkie standardy miejsca przeznaczone do utylizacji, czy składowania odpadów, zostały wykorzystane prawidłowej (wedle aktualnej wiedzy i technologii) gospodarce odpadami, ale takie pragmatyczne podejście do problemu nie upoważnia organu do przekroczenia normy kompetencyjnej. Konstrukcja normy prawnej art. 7 ust. 3a nie daje możliwości interpretacyjnych w kierunku zobowiązania w zarządzeniu do dołączenia do wniosku oświadczenia o gotowości odbioru nieczystości od zarządzających konkretną jednostką, która odpowiada za odbiór nieczystości.
Marginalnie można wskazać, że (co wynika nawet z lektury skargi) strona skarżąca odnosi swoje wywody i prowadzi rozumowanie wskazując przede wszystkim na treść art. 9 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i komentarz W. Radeckiego do tego artykułu (vide: Utrzymanie czystości i porządku w gminach, Dom Wydawniczy ABC, 2005 r., s. 199 i n.). Jest to o tyle nieporozumienie, że art. 9 wylicza enumeratywnie jakie elementy winno zawierać zezwolenie w zakresie działalności gospodarczej, wynikającej z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, będącego aktem administracyjnym o charakterze indywidualnym. Nie dotyczy zaś art. 7, stanowiącego podstawę prawa materialnego do wydania zakwestionowanego zarządzenia - czyli aktu prawa miejscowego, z istoty swej mającego charakter aktu generalnego. Wskazać także można, że art. 9 ustawy odsyła do art. 9 ustawy z dnia z dnia 27 kwiet-
13
Sygnatura akt II SA/Wr 548/06
nia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz, 628 ze zm.), a ten z kolei stanowi, że odpady, które nie mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwiane w miejscu ich powstawania, powinny być, uwzględniając najlepszą dostępną technikę lub technologię o której mowa w art. 143 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, przekazywane do najbliżej położonych miejsc, w których mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwione. Ale ostatnia część wywodów dotyczy już samego procesu koncesyjnego.
Nie sposób także podzielić poglądu zawartego w skardze o przekroczeniu przez organ nadzoru ustawowego terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Sam skarżący pisze, że na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia i ten termin Wojewoda zachował. Natomiast jest oczywiste i nie wymaga szerszego uzasadnienia, że czym innym jest ogłoszenie, a czym innym doręczenie aktu organowi nadzoru.
Reasumując, wobec braku uzasadnionych podstaw skarga podlegała oddaleniu, po myśli art. 151 upsa.