II SA/Wr 545/24

II SA/Wr 545/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-07-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Olga Białek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 40
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2023 poz 977
art. 3,  art. 1,  art. 28  ust. 1,  art. 17,  art. 15,  art. 6 ust. 2,  art. 14,  art. 4  zał. 1,  art. 20 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Dominik Dymitruk Protokolant: asystent sędziego Michał Sikora po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lipca 2025 r. sprawy ze skargi L. sp. z o.o. z siedzibą w P. na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] miasta L. oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
W dniu 30 stycznia 2024 r. Rada Miasta w L., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.; dalej zwana "u.s.g.") i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.; dalej "u.p.z.p.") oraz w zw. z uchwałą Rady Miejskiej w L. z dnia [...] kwietnia 2023 r. Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. nr [...], po stwierdzeniu, że projekt planu nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L., podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr [...] miasta L. (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2024 r. poz. [...]).
Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła L. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej zwana "stroną skarżącą", "Spółka") jako użytkownik wieczysty nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] (działki nr [...], [...], [...] obręb [...]) w zakresie, w jakim odnosi się do ww. nieruchomości i wprowadza zakaz lokalizacji spalarni odpadów. Zdaniem strony skarżącej zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu miejscowego poprzez naruszenie następujących przepisów prawa:
1) art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego polegające na bezzasadnym i bezpodstawnym ustanowieniu na nieruchomości Spółki zakazu realizacji inwestycji polegającej na budowie spalarni odpadów celem uniemożliwienia realizacji inwestycji dopuszczonej wprost we wcześniej obowiązującym planie, a w konsekwencji poprzez nadmierne i nieuzasadnione ograniczenie uprawnień strony skarżącej związanych z przysługującymi jej prawami do nieruchomości i uniemożliwienie wykorzystanie nieruchomości w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, w sytuacji gdy w zgromadzonej dokumentacji planistycznej nie wykazano celowości przyjęcia aż tak radykalnych rozwiązań;
2) art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej "K.c.") przez nieuprawnione ograniczenie stronie skarżącej możliwości korzystania z należącej do niej nieruchomości w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem;
3) art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności należącej do Spółki nieruchomości w postaci arbitralnego ustalenia zakazu lokalizacji spalarni odpadów, pomimo braku koniecznego, obiektywnie istniejącego uzasadnienia dla wprowadzenia tego zakazu i tym samym ograniczenia wolności i praw strony skarżącej, co stanowi wyraz dyskryminowania rzeczywistych potrzeb właścicieli gruntów;
4) art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP przez brak równego traktowania strony skarżącej wynikający z uchwalenia zakazu lokalizacji spalarni odpadów w miejsce poprzednio obowiązującego planu przewidującego lokalizację takiej spalarni bez uzasadnienia wprowadzenia takiego ograniczenia jakimkolwiek interesem publicznym czy słusznym interesem prywatnym, po tym jak Spółka nabyła nieruchomości i rozpoczęła proces inwestycyjny;
5) art. 1 ust. 2 pkt 6 i pkt 7 u.p.z.p. przez nieuwzględnienie walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności nieruchomości Spółki.
Z uwagi na powyższe zarzuty strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, w jakiej odnosi się do jej nieruchomości, ewentualnie w części wprowadzającej na nieruchomości Spółki zakaz lokalizacji spalarni odpadów, tj. w zakresie: § 11 ust. 5 pkt 7 w zakresie słów "i spalarni odpadów"; § 11 ust. 9 pkt 2 w zakresie słów "oraz spalarni odpadów"; § 17 ust. 1 pkt 1 lit. a w zakresie słów "i spalarni odpadów"; § 17 ust. 1 pkt 1 lit. b w zakresie słów "i spalarni odpadów", oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała m.in., że jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości obejmującej działki nr [...], [...] i [...]. Zgodnie z zaskarżoną uchwałą, nieruchomości te znajdują się na obszarze oznaczonym symbolem [...]PP-PE-IO i przeznaczonym m.in. na produkcję energii elektrycznej i cieplnej z urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii, z dopuszczeniem urządzeń wytwarzających energię o mocy przekraczającej 500 kW z wyjątkiem elektrowni wiatrowych i spalarni odpadów oraz na gospodarkę odpadami z wyłączeniem składowisk odpadów i spalarni odpadów (§ 17 ust. 1 pkt 1 lit. a i b planu). Poprzednio obowiązujący plan (uchwała z dnia [...] marca 2017 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr [...] miasta L.; Dz. Urz. Woj. Doln. z 2017 r. poz. [...]; zwany dalej "m.p.z.p. z 2017 r.") przeznaczył teren [...]EC/O/P m.in. na produkcję energii elektrycznej i cieplnej, powstałej w procesie termicznego przekształcania odpadów oraz z innych urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii, z dopuszczeniem urządzeń wytwarzających energię o mocy przekraczającej 100 kW oraz gospodarkę odpadami z wyłączeniem składowisk odpadów (§ 19 ust. 1 pkt 1 lit. a i b m.p.z.p. z 2017 r.). Ustalenia te miały swoje przełożenie w ramach określania warunków i zasad obsługi w zakresie infrastruktury technicznej. Na terenie [...]EC/O/P m.p.z.p. z 2017 r. dopuszczał bowiem produkcję energii elektrycznej, powstałej w procesie termicznego przekształcania odpadów oraz z innych urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (§ 11 ust. 4 pkt 3 m.p.z.p. z 2017 r.), literalnie wskazując expressis verbis, że w ramach zaopatrzenia w ciepło na terenie [...]EC/O/P dopuszcza się produkcję energii cieplnej powstałej w procesie termicznego przekształcania odpadów (§ 11 ust. 6 pkt 8 m.p.z.p. z 2017 r.), jak i nie zawierał ograniczeń co do lokalizacji obiektów budowlanych gospodarki odpadami, prócz składowisk odpadów (§ 11 ust. 8 pkt 2 m.p.z.p. z 2017 r.), w tym zwłaszcza nie przewidywał zakazu lokalizacji spalarni odpadów. Zapisy m.p.z.p. z 2017 r. nie pozostawiały zatem wątpliwości, że na terenie [...]EC/O/P wprost dopuszczona była lokalizacja instalacji do termicznego przekształcania odpadów, a więc spalarni odpadów. Opisane przeznaczenie zostało przyjęte 2 lata przed nabyciem nieruchomości przez Spółkę i niespełna 7 lat przed uchwaleniem zaskarżonego planu. Spółka w 2019 r. zdecydowała się na zakup nieruchomości celem przeznaczenia jej pod budowę instalacji do termicznego przekształcania odpadów wyłącznie z uwagi na to, że m.p.z.p. z 2017 r. przewidywał możliwość realizacji na tej nieruchomości spalarni odpadów. Realizując swoje zamierzenie, w 2019 r. Spółka wystąpiła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji do termicznego przekształcania odpadów na terenie nieruchomości, której do dnia wejścia w życie zaskarżonego planu nie uzyskała. Zapisy planu w zakresie, w jakim zakazują na obszarze [...]PP-PE-IO lokalizacji spalarni odpadów, jako naruszające zasadę proporcjonalności i bezpodstawnie ograniczające prawo własności, są wadliwe i winna zostać stwierdzona ich nieważność.
Odnośnie zarzutów wymienionych w pkt 1, 2 i 5 strona wskazała, że uchwalenie zakazu lokalizacji spalarni odpadów w miejsce poprzednio obowiązującego m.p.z.p. z 2017 r. przewidującego możliwość lokalizacji takiej spalarni nastąpiła bez uzasadnienia, arbitralnie. Wprowadzony zakazu nie znajduje uzasadnienia w uwarunkowaniach społecznych czy środowiskowych, ani też nie wynika z uwzględnienia interesu publicznego, czy też słusznych interesów prywatnych, narusza zaś w sposób jawny interes strony skarżącej. W istocie Gmina na żadnym etapie procedury planistycznej nie wskazała uzasadnienia dla wprowadzonego zakazu, a podawane powody są iluzoryczne. Obiektywne uzasadnienie tego zakazu nie istnieje, a jedynym celem uchwalenia zaskarżonej uchwały było zablokowanie inwestycji Spółki.
W tym miejscu strona wskazała na uchwałę z dnia [...] kwietnia 2023 r. Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. Nr [...] i załączoną do niej analizę zasadności przystąpienia do sporządzenia planu. Jako przyczyny przystąpienia do prac planistycznych wskazano: "obowiązujące na tym obszarze plany miejscowe wymagają dostosowania do obecnie obowiązujących przepisów, w szczególności w zakresie odnawialnych źródeł energii (OZE), a ponadto, do nowego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L. uchwalonego przez Radę Miejską w L. uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2022 r. Uchwalenie planu Nr [...] pozwoli również na zmniejszenie ilości planów miejscowych - w miejsce dwóch planów powstanie jeden plan". Analiza nie wskazuje kwestii lokalizacji instalacji termicznego przetwarzania odpadów, czy szerzej lokalizacji inwestycji w zakresie gospodarowania odpadami, jako przyczyny podjęcia prac nad projektem planu. Ogólne odesłanie do nowego studium również nie uzasadnia wprowadzonego zakazu lokalizacji spalarni odpadów, bowiem nie wprowadza ono zakazu lokalizacji instalacji termicznego przetwarzania odpadów (spalarni odpadów), a jedynie zakazuje lokalizacji składowiska odpadów. Ponadto, zapisy studium w części C "Kierunki zagospodarowania przestrzennego", w rozdziale "25.7 Infrastruktura techniczna – gospodarka odpadami" (s. 109) wskazują, że "należy [...] powstające odpady przekazywać do odpowiednich instalacji, które zapewnią ich odpowiednie zagospodarowanie", natomiast w rozdziale "25.1 Zasady wyposażenia w zakresie infrastruktury technicznej" (s. 105-106) wskazano: "proponuje się wyznaczenie i realizację strategicznych celów polegających m. in. na poprawie niezawodności i zapewnieniu dywersyfikacji dostaw energii (elektrycznej, cieplnej, gazowej), które mają być zrealizowane poprzez: [...] wspieranie prac projektowych i realizacji instalacji wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii". Oznacza to, że studium nie wyklucza realizacji spalarni odpadów na terenie miasta i choć nie wspomina o takiej inwestycji wprost, to realizacja instalacji termicznego przetwarzania odpadów zgodna będzie z zasadniczymi celami zakreślonymi w rozdziałach 25.1 i 25.7 studium.
Strona zaznaczyła również, że na etapie wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu pismem z dnia 28 grudnia 2023 r. wniosła uwagi, wskazując na konieczność zmiany projektowanego przeznaczenia jej nieruchomości. Organom miasta były doskonale znane plany inwestycyjne Spółki, mimo tego, zarówno Prezydent Miasta zarządzeniem z dnia [...] stycznia 2024 r. Nr [...], a następnie Rada Miejska uwagi nie uwzględniała, wskazując na brak inwestycji takiej jak spalarnia odpadów w studium. Zdaniem Spółki, nie ma racji Prezydent i Rada, bowiem studium nie zawiera w żadnym fragmencie zakazu lokalizacji spalarni odpadów. Nie można więc uznać, że Rada uchwalając plan, obowiązana jest (celem zapewnienia jego zgodności ze studium) zakazać wszelkich form zagospodarowania, które nie zostały wprost wymienione w studium. Ponadto, studium może zakazywać lokalizacji niektórych form zagospodarowania przestrzeni i tak też została wyłączona możliwość lokalizacji składowiska odpadów na terenie miasta. Gmina miała więc możliwość ustalenia zakazu lokalizacji spalarni odpadów na poziomie studium, jednak nie uczyniła tego. Co więcej, brak wskazania wprost w studium inwestycji jak instalacja termicznego przetwarzania odpadów nie stanowi przesłanki jej realizacji. Studium nie musi przewidywać czy też dopuszczać realizację spalarni odpadów na konkretnym terenie, jak błędnie twierdzą organy. To rolą planu miejscowego jest skonkretyzowanie inwestycji, które mogą powstać w danym miejscu. Ponadto, przy wykładni obowiązujących w Polsce przepisów prawa uwzględnić należy wynikającą z art. 7 Konstytucji RP zasadę, że jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą "co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone". Zasada ta została przez ustawodawcę ujęta w art. 8 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 236), zgodnie z którym przedsiębiorca może podejmować wszelkie działania, z wyjątkiem tych, których zakazują przepisy prawa; przedsiębiorca może być obowiązany do określonego zachowania tylko na podstawie przepisów prawa. Zasada ta nabiera szczególnego znaczenia na gruncie niniejszej sprawy, bowiem przepisy studium nie zabraniają lokalizacji spalarni odpadów na terenie miasta, przez co należy przyjąć, że tego rodzaju działalność jest dopuszczalna. Skoro tak, nie można regulacji dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego wykładać w taki sposób, by uniemożliwiały całkowicie prowadzenie tego rodzaju działalności gospodarczej. Takie działanie stanowiłoby bezpodstawne ograniczenie swobody działalności gospodarczej.
W tym kontekście strona zwróciła również uwagę na inną planowaną na obszarze zaskarżonego planu inwestycję z branży produkcji energii i gospodarowania odpadami, tj. spalarnię biomasy, która planowana jest do budowy na działce nr [...], znajdującej się na tym samym terenie co nieruchomość Spółki, w odległości ok. 300 m od jej nieruchomości. Zdaniem strony skarżącej spalarnia odpadów i spalarnia biomasy są zbieżne ze sobą w ujęciu planistycznym i powinny być traktowane podobnie, wszak istotą obu inwestycji jest produkcja energii w wyniku spalania. Również rozważane skutki środowiskowe czy społeczne obu inwestycji będą zbliżone. Zatem wprowadzony w zaskarżonym planie zakaz lokalizacji spalarni odpadów jest arbitralny. Strona wskazała przy tym, że konkurencyjną inwestycję (spalarnię biomasy) planuje spółka, której jednym z udziałowców jest M. sp. z o.o., której właścicielem jest Gmina Miejska L. W ocenie Spółki, zakaz lokalizacji spalarni odpadów w zaskarżonej uchwale podyktowany jest interesem spółki powiązanej z Gminą i nie wynika z interesu publicznego. Gmina uchwalając zaskarżony plan, chciała zatem ograniczyć konkurencję. Planowanie przestrzenne nie może jednak służyć faworyzowaniu interesów prowadzonych przez podmioty gospodarcze powiązane kapitałowo z Gminą, takie działanie stanowi przekroczenie granic władztwa planistycznego.
Kontynuując wywód odnośnie braku obiektywnego uzasadnienia dla wprowadzonego zakazu, strona wskazała także, że uzasadnieniem wprowadzonego zakazu nie jest również ochrona przyrody czy środowiska naturalnego. W toku procedury planistycznej sporządzona została Prognoza oddziaływania na środowisko, której autor w pkt. 2.3 "Tendencje przeobrażeń przy braku realizacji MPZP", na s. 13 (k. 264 akt) wskazuje, że "w przypadku odstąpienia od sporządzania MPZP będącego przedmiotem niniejszej prognozy, teren opracowania zostanie zagospodarowany na podstawie obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W planie tym zachowuje się istniejące zagospodarowanie. Większość terenów przeznacza się pod zainwestowanie związane z zabudową przemysłową. Skutki realizacji obowiązującego planu miejscowego będą zbliżone do opisywanych w niniejszym opracowaniu". Wyraźnie zatem wynika z dokumentacji planistycznej, że zagospodarowanie według regulacji poprzednio obowiązującego planu w porównaniu z zaskarżonym planem nie będzie istotnie negatywnie wpływać na środowisko. Prognoza oddziaływania wskazuje, że większość terenu objętego zaskarżonym planem to obszar zabudowy przemysłowej, co oznacza, że planowana przez Spółkę inwestycja wpisuje się w charakter terenu i nie będzie źródłem konfliktów społecznych jak w przypadku sąsiedztwa zabudowy mieszkaniowej.
Również uzasadnienie projektu planu nie wskazuje żadnych przyczyn, które legły u podstaw wprowadzenia zakazu realizacji spalarni odpadów. Nie ma w nim żadnego odniesienia się do kwestii spalarni, nie ma wprost wskazanych intencji i powodów, jakie – zdaniem organów gminy – miałyby przemawiać za uchwaleniem zaskarżonego planu i tak daleko idącym ograniczeniem prawa własności Spółki. Brak jakiegokolwiek odniesienia się w uzasadnieniu do projektu zaskarżonej uchwały do zasadności i celowości wprowadzenia zakazu lokalizacji spalarni, dopuszczonej wprost w poprzednio obowiązującym m.p.z.p. z 2017 r. świadczy o arbitralności kwestionowanych postanowień planu i nie pozwala na ustalenie, czy istnieje jakikolwiek interes publiczny, czy też słuszny interes prywatny w ograniczeniu prawa własności strony skarżącej. Zaskarżona uchwała w części odnoszącej się do nieruchomości Spółki została uchwalona z przekroczeniem granic władztwa planistycznego i jako arbitralne ustalenie stanowi oczywiste naruszenie prawa i jej interesów. Spółka została pozbawiona możliwości korzystania z nieruchomości z przekroczeniem granic u.p.z.p., co oznacza również naruszenie normy art. 140 K.c.
Odnosząc się do zarzutów wskazanych w pkt 3 i 4, strona zarzuciła naruszenie zasady proporcjonalności ograniczania wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), zasady równości i zakazu dyskryminacji (art. 32 Konstytucji RP) oraz prawa do własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji RP). Gmina, zarówno działaniami Prezydenta na etapie sporządzania projektu planu, jak i Rady w zaskarżonej uchwale oraz uchwale o przystąpieniu i ich uzasadnieniach, nie wypełniła przesłanek określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP niezbędnych do ograniczenia prawa własności strony skarżącej. Gmina powinna wykazać, że ograniczenie tego prawa poprzez wprowadzenie spornego zakazu stanowi środek umożliwiający zrealizowanie celu tego ograniczenia, że ograniczenie to jest najmniej uciążliwe – spośród wszystkich możliwych – prowadzących do osiągnięcia zakładanego celu oraz, że rozważone zostały kolidujące ze sobą interesy publiczny i prywatne, w tym interes Spółki. Gmina nie wypełniła żadnego ze wskazanych etapów badania proporcjonalności ustanowionego zakazu. Przy czym, nie jest znany cel, dla którego ustanowiono zakaz lokalizacji spalarni odpadów. Również bezpieczeństwo państwa i porządek publiczny nie stoją na przeszkodzie realizacji planowanej przez stronę inwestycji. Kwestia moralności publicznej zdaje się pozostawać całkowicie bez związku z budową spalarni odpadów. Natomiast co do kwestii zdrowia, a także wolności i praw innych osób, Spółka wskazała, że jej nieruchomość mieści się w obszarze o dominującym przeznaczeniu przemysłowym, nie sąsiaduje bezpośrednio z zabudową mieszkalną, dlatego też nie wpływa bezpośrednio na istotne interesy w tym zakresie i nie generuje typowych konfliktów społecznych z tytułu sąsiedztwa przemysłowego i mieszkaniowego. Ponadto, nieruchomość Spółki w planie nie została wyłączona spod możliwości zabudowy, możliwe jest zagospodarowanie terenu o charakterze przemysłowym, produkcji energii elektrycznej jak również gospodarowania odpadami. Tym samym, zakaz konkretnie określonej inwestycji – spalarni odpadów – z pewnością nie może być uznany za środek najłagodniejszy. Gmina nie rozważyła należycie interesów, w szczególności słusznego interesu prywatnego Spółki. W konsekwencji ustalony w zaskarżonym planie zakaz stanowi nieproporcjonalne ograniczenie prawa własności strony skarżącej. Ponadto, Gmina nie uzasadniła konieczności wprowadzenia zakazu w uzasadnieniu projektu planu ani w żadnym innym dokumencie opracowanym na potrzeby procedury planistycznej, nie odnosiła się do kwestii gospodarowania odpadami w analizie zasadności przystąpienia do prac planistycznych, zdawkowo uzasadniła negatywne rozstrzygnięcie uwagi zgłoszonej przez Spółkę w czasie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. W związku z czym wykroczyła poza granice władztwa planistycznego i naruszyła konstytucyjną zasadę proporcjonalności.
W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska L. wniosła o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, organ wskazał, że społeczny kontekst lokalizacji spalarni odpadów zmienił się w ciągu ostatnich kilku lat i przyczynił się do zahamowania ich realizacji. Przez Polskę przetacza się bowiem fala protestów społecznych oraz protestów organizacji ekologicznych dotyczących budowy spalarni oraz składowisk odpadów w granicach administracyjnych miast. W związku z tym Gmina zweryfikowała swoje podejście do tego zagadnienia i zrezygnowała z możliwości budowy na terenie objętym miejscowym planem jakichkolwiek spalarni odpadów, w tym również planowanej na działce stanowiącej własność Gminy (przed podziałem nr [...], obecnie są to działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]) budowy miejskiej spalarnia odpadów komunalnych z terenu miasta, aby nie powodować zarówno konfliktów społecznych, jak i ewentualnych negatywnych skutków dla środowiska. Istotne w tym zakresie są również mające miejsce częste przypadki podpaleń składowisk odpadów oraz obiektów infrastruktury technicznej na terenie Polski, które również dają podstawę do obaw dla lokalizacji spalarni lub składowisk odpadów na obszarze miasta L. w pobliżu strategicznych dróg (droga krajowa [...], droga wojewódzka nr [...]), lotniska i istotnych obiektów przemysłowych (szyby wentylacyjne kopalni K. S.A.). Powyższe znalazło odzwierciedlenie w zaskarżonym planie. Na terenie oznaczonym w planie symbolem [...]PP-PE-IO , gdzie znajdują się działki Gminy oraz nieruchomości innych podmiotów, w tym nieruchomości strony skarżącej, po dokonaniu wyważenia interesów właścicieli poszczególnych nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej, odstąpiono od dopuszczenia budowy spalarni i składowisk odpadów. Tym samym, omawiana zmiana planu nie dotyczyła wyłącznie działki Spółki, a za jej podjęciem nie stały jakiekolwiek względy personalne. Obszar planu obejmuje teren o łącznej powierzchni ok. [...] ha, na którym dokonano szeregu zmian jego przeznaczenia. Jedną ze zmian było wyłączenie możliwości budowy spalarni odpadów na całym terenie objętym przedmiotowym planem. Ponadto organ zauważył, że strona skarżąca na terenie stanowiącym jej własność nie prowadzi aktualnie działalności w postaci spalarni odpadów niebezpiecznych, jedynie – jak sama wskazuje – planuje rozpoczęcie takiej działalności, co nie oznacza jednak, że ww. działalność faktycznie w tym miejscu prowadziłaby. Tym samym skutkiem wprowadzenia zaskarżonego planu nie jest konieczność zaprzestania prowadzenia opisywanej działalności przez stronę skarżącą. Po rozważeniu interesów stron pozostawiono w ustaleniach planu gospodarkę odpadami z uwagi na inne podmioty prowadzące na przedmiotowym terenie działalność gospodarczą w tym zakresie. Dlatego też organy Gminy nie przekroczyły władztwa planistycznego ustalonego w u.p.z.p., dokonując zmiany planu m.in. poprzez ustalenie braku możliwości realizacji inwestycji o negatywnym odbiorze społecznym oraz zagrażającym środowisku.
Ponadto, zdaniem organu, projekt planu sporządzono zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 15 u.p.z.p. oraz wymaganą procedurą formalnoprawną określoną w art. 17 u.p.z.p., a także zgodnie z przepisami odrębnymi. Brak możliwości realizacji spalarni odpadów, a także składowisk odpadów, dotyczy na przedmiotowym terenie wszystkich nieruchomości, a tym samym nie tylko nieruchomości Spółki, ale także m.in. nieruchomości innych podmiotów prywatnych oraz Gminy. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 27 listopada 2023 r. do 18 grudnia 2023 r. i umożliwiono zainteresowanym składanie uwag do projektu planu oraz prognozy. W trakcie wyłożenia, dnia 13 grudnia 2023 r. odbyła się dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Z dyskusji publicznej sporządzono protokół dostępny do publicznego wglądu. Do projektu planu wpłynęły 3 uwagi, które nie zostały uwzględnione.
Odnośnie przytoczonej informacji o inwestycji polegającej na budowie spalarni biomasy planowanej w sąsiedztwie działek Spółki, organ wskazał, że inwestor, podobnie jak strona skarżąca, planował swoją inwestycję na podstawie ustaleń obowiązującego dotychczas m.p.z.p. z 2017 r. i wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji. Postępowanie to obecnie jest zawieszone do czasu przedłożenia przez wnioskodawcę raportu oddziaływania na środowisko. Planowana inwestycja jest jednak zupełnie inna niż inwestycja planowana przez Spółkę, która planuję spalarnię odpadów niebezpiecznych. Inwestor planuje budowę źródła biomasowego i sieci ciepłowniczej umożliwiającej wykorzystanie wytworzonej energii cieplnej z paliwa OZE w postaci zrębków tartacznych, które zostały wyłączone spod przepisów ustawy o odpadach. W związku z powyższym, nie można – zdaniem organu – w okolicznościach sprawy formułować nieuzasadnionych zarzutów w przedmiocie nieuczciwego ograniczania konkurencji. Inwestycja niniejsza jest bowiem zgodna z ustaleniami obowiązującego planu. W związku z powyższym strona skarżąca bezpodstawnie wywodzi, iż zakaz lokalizacji spalarni odpadów w zaskarżonej uchwale jest podyktowany interesem spółki powiązanej z Gminą.
Biorąc powyżej przedstawione okoliczności, Gmina podkreśliła, że z wyżej wymienionych powodów kwestionowana zmiana przeznaczenia przedmiotowego terenu została wprowadzona prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz jest w pełni uzasadniona słusznym interesem publicznym.
Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 3 lipca 2025 r. Sąd stwierdził, że w dokumentacji planistycznej przekazanej wraz z odpowiedzią na skargę brak jest uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Na pytanie Sądu pełnomocnik organu oświadczył, że nie potrafi udzielić odpowiedzi, z jakiej przyczyny Sąd nie otrzymał w aktach planistycznych uzasadnienia zaskarżonej uchwały. W związku z tym oświadczeniem, Sąd postanowił zobowiązać pełnomocnika organu do uzupełnienia akt planistycznych o uzasadnienie zaskarżonej uchwały, zaś dowód z dokumentu przeprowadzić poza rozprawą. Żądane uzasadnienie zaskarżonej uchwały zostało doręczone Sądowi przy piśmie z dnia 4 lipca 2025 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny powinny zatem stanowić akta sprawy i wynikający z nich stan faktyczny istniejący w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 P.p.s.a.), a także może z urzędu lub na wniosek przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 P.p.s.a.). Obowiązkiem sądu, który przeprowadza kontrolę legalności zaskarżonego planu, jest ocena, czy dokumentacja planistyczna jest kompletna.
Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Stosownie do treści art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga w niniejsze sprawie wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Podstawy do uwzględnienia tak wniesionej skargi zaistnieją tylko wtedy, gdy mamy do czynienia z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia, a to naruszenie jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Mówiąc inaczej, skarga nie podlega uwzględnieniu w sytuacji, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie strony, ale następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 355/11, Lex nr 920623; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Po 890/13, Lex nr 1474201; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 719/13, Lex nr 1384888).
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, w pierwszej kolejności należało stwierdzić, że strona skarżąca będąca użytkownikiem wieczystym działek o nr [...], [...] i [...] obręb [...] w L. niewątpliwe posiada interes prawny w skarżeniu planu w zakresie, w jakim określa on przeznaczenie tej nieruchomości. Interes Spółki znajduje bowiem ochronę w przepisach kodeksu cywilnego (art. 140 K.c.). Właściciel nieruchomości ma interes w ochronie przysługującego mu prawa własności przed ingerowaniem w to prawo przez ograniczenie jego wykonywania i narzucanie określonego sposobu zagospodarowania nieruchomości. W niniejszej sprawie poza sporem jest również okoliczność, że Spółka nabyła tę nieruchomość po uchwaleniu 2 lata wcześniej planu, który dopuszczał realizację inwestycji polegającej na budowie spalarni odpadów. Spółka wystąpiła w 2019 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Nie ma także żadnej wątpliwości co do tego, że w dniu 30 stycznia 2024 r. została podjęta zaskarżona uchwała, zgodnie z którą zakazano na terenie oznaczonym symbolem [...]PP-PE-IO , na którym znajduje się również nieruchomość strony skarżącej, budowy spalarni odpadów. Mając to na uwadze, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała wprowadzając ten zakaz, modyfikuje niekorzystnie uprawnienia i obowiązki Spółki wynikające z przysługującego jej prawa własności. To oznacza jednocześnie, że zmiana przeznaczenia działek Spółki narusza jej uprawnienia wynikające z prawa własności, a tym samym narusza jej interes prawny, co legitymuje ją do wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę w zakresie należących do niej działek nr [...], nr [...] i nr [...]. Rozważyć zatem należy, w drugiej kolejności, czy stwierdzone naruszenie interesu prawnego co do tych działek mieści się granicach obowiązującego prawa, w szczególności czy gmina nie nadużyła władztwa planistycznego.
Dokonując weryfikacji prawidłowości skorzystania przez Gminę w rozpoznawanej sprawie z przysługującej jej samodzielności planistycznej, wskazać należy, że zgodnie z art. 21 Konstytucji RP oraz art. 140 K.c., właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego, z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych. Nie ulega zatem wątpliwości, że prawo własności korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z ustaw oraz z Konstytucji RP, jednakże nie jest to prawo nieograniczone i absolutne. Regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo. Wskazać tu należy przede wszystkim na powołany wyżej art. 21 ust. 1 jak i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP stanowiące, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, obok których znajdują się jednocześnie regulacje dopuszczającą ograniczoną ingerencję we własność (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) – w granicach określonych ustawowo i w zakresie nienaruszającym istoty własności, w tym przy wywłaszczeniu – jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Ponadto, sam przepis art. 140 K.c. stanowi, że uprawnienia właścicielskie (posiadanie, korzystanie z rzeczy i rozporządzanie nią) mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego, a zatem nie w sposób absolutny. Możliwość ograniczenia własności – jak wynika z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP – w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, oznacza, że może ono mieć miejsce ale z poszanowaniem zasady proporcjonalności, czyli zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Przy czym, ingerencja w sferę prawa własności musi być racjonalna i odpowiednia (proporcjonalna) do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami o randze ustawowej, zezwalającymi na ograniczenie prawa własności, są m.in. regulacje zawarte w u.p.z.p., które upoważniają gminę do uchwalenia aktów planowania przestrzennego. Ważne jest zatem, czy takie ograniczenie korzystania z nieruchomości jest dopuszczalne przede wszystkim w świetle przepisów u.p.z.p., a także innych aktów prawnych, w tym art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ obowiązany jest ważyć interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Przytoczony przepis prawa materialnego stanowi bazę tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. I właśnie dlatego, że miejscowy plan kształtuje sposób wykonywania prawa własności, to wyznaczenie granic ingerencji w prawo własności musi uwzględniać wartości naczelne takie jak równość wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), w tym gwarantowanie sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08). Oczywistym jest bowiem, że w toku procesu uchwalania czy to studium, czy planu miejscowego może dochodzić i w praktyce dochodzi do kolizji interesów m.in. publicznych z prywatnymi. Rozstrzyganie tych konfliktów wymaga wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Dlatego samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych (przyznanego jej w art. 3 u.p.z.p. uprawnienia) nie jest nieograniczona a władztwa planistycznego organy gminy nie mogą nadużywać. W demokratycznym państwie prawa wszelkie działania władzy publicznej muszą doznawać ograniczeń przewidzianych prawem (art. 7 Konstytucji RP). W realizacji zadań własnych gmina związana jest więc przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw. Tylko w takich granicach można wyznaczyć władztwo planistyczne przysługujące gminie. Zachowanie balansu między wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie. Choć nie oznacza to z drugiej strony, że jakiekolwiek naruszenie interesu indywidualnego z góry naznacza taki plan stygmatem nielegalności.
W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie z przepisów takich jak art. 140 K.c. oraz art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP wynika właśnie możliwość ingerencji, poprzez władztwo planistyczne, w prawo własności. Problem nie polega więc na tym, czy uchwała narusza prawo własności, lecz czy ta ingerencja następuje z naruszeniem prawa, ewentualnie zasady proporcjonalności, która wymaga wyważenia różnych grup interesów – publicznego (jak np. ład przestrzenny) i prywatnego (prawo własności). Wtedy można mówić o przekroczeniu władztwa planistycznego przez organ gminy.
Nie budzi więc wątpliwości, że organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Podkreślić jednak trzeba, że na mocy art. 21 Konstytucji RP ochrona własności stała się jedną z zasad ustroju gospodarczego RP. Na podstawie art. 64 Konstytucji RP własność stała się również jednym z podstawowych praw ekonomicznych. Dla ochrony własności podstawowe znaczenie ma przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który statuuje zasadę proporcjonalności, a więc zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (Z. Niewiadomskiego [red.], Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2018, s. 64-65). W doktrynalnym ujęciu wymóg proporcjonalności oznacza także konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami) a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Kancelaria Sejmu, Warszawa 2008, s. 27-28). Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności, czego można spodziewać się po miejscowym planie, uzasadnia cel publiczny jednakże tylko wtedy, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać zatem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności z mocy art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Nieprzestrzeganie tego spowoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe. W wyroku z dnia 19 czerwca 2008 r. (sygn. akt II OSK 437/08, LEX nr 490102) NSA stwierdził, że w zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego. Podstawowa zasada równości wobec prawa stwarza nakaz wyważania wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie, a istota wyważania opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady – wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia. Jeżeli nie doszło do wyważania interesów lub bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek z interesów – zasada ta zostaje naruszona. Dokonując zatem ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli, rada gminy powinna bezwzględnie kierować się zasadą proporcjonalności, rozumianą jako zakaz nadmiernej w stosunku do chronionych wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostek. Oznacza to konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli z drugiej (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 42/08, LEX nr 483139). Gdyby okazało się, że skala ingerencji w prawo własności nie znajdowała żadnego uzasadnienia w interesie publicznym bądź byłaby w stosunku do niego nierzeczywista lub nieproporcjonalna, można wówczas mówić o nadużyciu władztwa publicznego.
W rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu – nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę na treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zarówno w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu, jak i naruszenia trybu ustawodawca wymaga, aby przedmiotowe naruszenia miały charakter istotny. Oznacza to, że nie każde naruszenie zasad i trybu sporządzania aktu planowania przestrzennego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części, ale tylko takie, które prowadzi do stwierdzenia, że przyjęte ustalenia są odmienne od tych, które byłyby podjęte, gdyby do stwierdzonego uchybienia nie doszło (wyroki NSA z dnia: 20 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 2036/24, LEX nr 3811044; 6 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1110/21, LEX nr 3836475). Tryb sporządzania planu należy rozumieć jako sekwencję czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Zasady sporządzania planu oznaczają natomiast merytoryczną jego zawartość, tzn. przyjęte w nim ustalenia, kwestii nienaruszenia ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz stanowiska organów uzgadniających i opiniujących, nieprzekroczenia władztwa planistycznego oraz zachowania standardów dokumentacji planistycznej. Zatem, istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego (wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1593/11). W niniejszej sprawie czynności nakazane art. 17 u.p.z.p. zostały przeprowadzone, co prowadzi do stwierdzenia, że nie doszło do naruszenia trybu sporządzania planu. Zaznaczyć jednak należy, że w przesłanej dokumentacji planistycznej brakowało uzasadnienia zarówno projektu planu, o jakim mowa w art. 15 ust. 1 u.p.z.p., jak i samej zaskarżonej uchwały. Stąd konieczne stało się zobowiązanie pełnomocnika organu do nadesłania uzasadnienia zaskarżonej uchwały, jak również przeanalizowanie stron internetowych Urzędu Miejskiego w L. (k. 288 dokumentacji), na których znajduje treść uzasadnienia projektu uchwały. Z analizy tych dwóch dokumentów wynika, że organ wprowadził zmiany w zakresie § 19 uzasadnienia, który odnosi się do skutków finansowych uchwalenia zaskarżonego planu, dodając rozważania dotyczące ewentualnego odszkodowania ze względu na zmianę przeznaczenia działek należących do strony skarżącej oraz przyczyn wprowadzenia zakazu lokalizacji spalarni odpadów na terenie objętym planem.
Istotne naruszenie zasad sporządzania planu to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (wyrok NSA z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08). "Władztwo planistyczne jednostki samorządu podlega ograniczeniom wynikającym m.in. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym, każdy posiada prawo do zagospodarowania terenu do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p." (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1393/22, LEX nr 3830542). Uwzględniając powyższe, teoretyczne rozważania, Sąd doszedł do przekonania, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło również do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, tym bardziej istotnego naruszenia.
Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej w zakresie braku uzasadnienia stanowiska prezentowanego przez Gminę w toku całej procedury planistycznej, należy zauważyć, że po pierwsze, Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 9 listopada 2023 r. (sygn. akt II OSK 1744/23, LEX nr 3628618), że uchybienie związane z brakiem uzasadnienia na etapie określonych etapów procesu planistycznego nie wypełnia przesłanki istotnego naruszenia procedury planistycznej w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. "Braki w obrębie materii (problematyki) uzasadnienia uchwały planistycznej mogą utrudnić kontrolę jej legalności, lecz o "istotnym" naruszeniu zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – w związku z uchybieniem art. 15 ust. 1 u.p.z.p. – można twierdzić dopiero wtedy, gdy nie tylko w oparciu o uzasadnienie uchwały planistycznej, ale też w oparciu o akta planistyczne, nie da się potwierdzić, że zrealizowano wymogi z art. 1 ust. 2-4 (w tym zwłaszcza art. 1 ust. 3) u.p.z.p. W niniejszej sprawie po analizie całości dokumentacji planistycznej, jak i treści odpowiedzi na skargę, nie można stwierdzić, że Gmina nie zrealizowała wymogów z art. 1 ust. 2-4 u.p.z.p. Po drugie zaś, "istotność" naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, która warunkuje stwierdzenie jego nieważności stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p., wyraża się w ustaleniu, że zidentyfikowane uchybienie ma wymierny wpływ na treść wydanego aktu" (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1045/22). Sporne ustalenia planistyczne nie byłyby – biorąc pod uwagę rodzaj działalności objętej wprowadzonym zakazem, dokumentację planistyczną a także informacje znane Sądowi z urzędu – odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad sporządzania planu miejscowego.
Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu skargi w zakresie braku uzasadnienia uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia zaskarżonego planu co do zasadności wprowadzenia zakazu lokalizacji spalarni odpadów na przedmiotowym terenie, a w szczególności na nieruchomości należącej do skarżącej Spółki, należy zwrócić uwagę, że wskazano w niej jako przyczynę przystąpienia do prac planistycznych konieczność dostosowania obowiązujących na tym obszarze planów miejscowych do przepisów, w szczególności w zakresie odnawialnych źródeł energii, oraz zmianę studium, co wypełnia wymogi, o których mowa w art. 14 u.p.z.p. Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p., w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych (art. 14 ust. 5 u.p.z.p.). Z powyższych przepisów nie wynika, aby organy gminy miały obowiązek szczegółowo odnosić się do wszystkich regulacji mających być wprowadzonych w nowym planie, bowiem znajduje to swój wyraz w innych dokumentach procedury planistycznej jak i w treści samego planu miejscowego.
W kwestii projektu uchwały, w istocie nie zawiera on jakiegokolwiek uzasadnienia co do wprowadzenia spornego zakazu, jednakże zostało ono uzupełnione w tym zakresie w dalszym toku prac planistycznych, tj. na etapie wnoszenia uwag. Na marginesie należy zwrócić uwagę, że wprawdzie w doręczonej dokumentacji planistycznej brak jest obu uzasadnień (zarówno projektu jak i zaskarżonej uchwały), jednakże organ przesłał uzasadnienie zaskarżonej uchwały na wezwanie Sądu w dniu 7 lipca 2025 r., zaś uzasadnienie projektu uchwały widnieje na stronach Urzędu Miejskiego. Tym samym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z uwagi na tego rodzaju braki w dokumentacji planistycznej, jak domaga się tego strona skarżąca. Również rozbieżność – jak stwierdził pełnomocnik strony skarżącej w piśmie z dnia 17 lipca 2025 r. – wskazanych dokumentów nie uzasadnia stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu, bowiem z sekwencji czynności dokonywanych przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na podstawie art. 17 u.p.z.p. wynika, że uzasadnienie planu nie musi pokrywać się z treścią uzasadnienia jego projektu. Zgodnie bowiem z pkt 13 tego artykułu, wyżej wskazane organy wprowadzają zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie przedstawiają radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11 (art. 17 pkt 14 u.p.z.p.). I taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem organ gminy dokonał zmiany w treści § 19 uzasadnienia do uchwały, które stanowi – zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. – element projektu planu przedstawianego radzie.
Odnosząc się natomiast do zarzutu braku możliwości oceny zasadności podjęcia kwestionowanych przez Spółkę przepisów planu z uwagi na brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały, należy zwrócić uwagę, że organ planistyczny wskazał w nim, że zmiana w przeznaczeniu terenu objętego planem wynika m.in. ze zmiany polityki przestrzennej miasta w zakresie możliwości lokalizacji spalarni odpadów, zaś w studium nie wskazano w kierunkach rozwoju infrastruktury technicznej lokalizacji spalarni w granicach miasta. Taka sama argumentacja legła u podstaw odmowy uwzględnienia uwagi wniesionej przez stronę skarżącą.
Podsumowując powyższe, Sąd stwierdził, że wszelkie zarzuty i twierdzenia odnoszące się do przekroczenia granic władztwa planistycznego i naruszenia zasady proporcjonalności są nieuzasadnione. Jak już bowiem akcentowano gmina w ramach wykonywania władztwa planistycznego uprawniona jest do jednostronnego rozstrzygania o ustaleniu przeznaczenia terenów, rozmieszczeniu inwestycji celu publicznego oraz określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów, przy czym kompetencja ta nie może być realizowana w sposób dowolny. Pośród ustawowych kryteriów, które muszą być uwzględnione przy wykonywaniu władztwa planistycznego ustawa wymienia m.in. prawo własności, ochronę środowiska, konieczność ważenia interesu publicznego i interesów prywatnych, czy wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Oczywiście największe kontrowersje w praktyce budzi zakres dopuszczalnej ingerencji prawodawcy lokalnego w prawo własności, które z jednej strony kształtowane jest ustaleniami planu miejscowego (art. 6 u.p.z.p.) z drugiej zaś podlega konstytucyjnej ochronie przed nadmiernym ograniczeniem (art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej "proporcji" do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Konieczne jest takie "wyważenie" ww. interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym stopniu naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem (wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2478/15). Powyższe dyrektywy mają pełne zastosowanie do sytuacji rozstrzygania w planie miejscowym o przeznaczeniu (funkcji) poszczególnych terenów. Z całą więc pewnością rację ma strona skarżąca, stwierdzając, że zmiana przeznaczenia nieruchomości określonego w obowiązującym planie jest możliwa i leży w granicy zadań własnych gminy w ramach władztwa planistycznego, z tym, że nie może być dowolna i arbitralna, lecz konkretnie uzasadniona, przez co należy rozumieć zarówno materialnie (zasadność w obiektywnej rzeczywistości, warunkach i potrzebach społecznych, ekonomicznych czy środowiskowych wynikających z konkretnego interesu publicznego czy słusznych interesów prywatnych), jak i formalnie, tj. przy właściwym uzasadnieniu (opisaniu i udokumentowaniu potrzeby i zasadności zmiany) w trakcie procedury planistycznej. Wbrew jednak argumentacji skargi nie można uznać, że w niniejszej sprawie Rada naruszyła wyżej opisane wartości i to w sposób istotny, warunkujący stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w oparciu o art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Przede wszystkim ustawodawca expressis verbis dopuścił wprowadzenie w ramach planu miejscowego zakazu zabudowy. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. W uchwałach w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego niejednokrotnie wprowadza się zakazy realizowania określonych obiektów lub też profiluje dopuszczalną funkcję, określając np. jakiego rodzaju usługi lub produkcja może być na danym terenie realizowana lub też jakiego rodzaju działalność nie może być prowadzona. Tego rodzaju rozwiązania – co wymaga podkreślenia – mieszczą się w zakresie władztwa planistycznego, umożliwiając realizację przyjętej przez organy gminy koncepcji ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Mieści się również w granicach władztwa planistycznego wprowadzenie w planie rozwiązań, które z jednej strony dopuszczają kontynuowanie dotychczasowego sposobu korzystania z danego terenu, z drugiej jednak wyłączają możliwość intensyfikacji sposobu jego wykorzystywania w przyszłości poprzez wprowadzenie zakazu rozszerzenia prowadzonej działalności w oznaczonym kierunku. Może bowiem tego wymagać konieczność wyważenia sprzecznych interesów. Żaden z przepisów u.p.z.p. nie daje prymatu zamierzeniom ekonomicznym inwestora nad potrzebą zrównoważonej polityki planistycznej, koniecznością ochrony nieruchomości sąsiednich i ich właścicieli oraz potrzebami ochrony środowiska (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2233/13).
W niniejszej sprawie Spółka kwestionuje istnienie podstaw do ograniczania jej możliwości prowadzenia na należącej do niej nieruchomości działalności w zakresie instalacji termicznego przekształcania odpadów, pomijając, że tego typu inwestycja ma charakter szczególny. Jest to bowiem inwestycja mogącą zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i rodzi daleko idące konsekwencje środowiskowe i nierzadko społeczne. Na te ostatnie uwagę zwrócił organ w odpowiedzi na skargę, z doniesień medialnych – ogólnie dostępnych – wynika zaś, że względem przedmiotowej inwestycji pojawiły się także protesty wśród ludności lokalnej (https://[...]/;https://[...]/). Już tylko te okoliczności stanowić mogą istotny argument uzasadniający wprowadzenie kwestionowanego zakazu, jako zrozumiałego i akceptowalnego z punktu widzenia wartości określonych w art. 1 u.p.z.p. Nie można zatem – zdaniem Sądu – podzielić stanowiska Spółki, jakoby kwestionowany zakaz realizacji spalarni odpadów jest dyskryminującym, bezpodstawnym i nieuzasadnionym jakimkolwiek interesem publicznym czy słusznym interesem prywatnym ograniczeniem jej uprawnień związanych z przysługującymi jej prawami do nieruchomości i uniemożliwiającym wykorzystanie nieruchomości w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem.
Dodatkowo wypada zwrócić uwagę na treść znajdującej się w dokumentacji planistycznej "Prognozy oddziaływania na środowisko ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr [...] miasta L.". Wskazano w niej m.in. na zanieczyszczenie powietrza, na które bez wątpienia wpływ może mieć spalarnia odpadów. "Wyróżnia się trzy główne grupy zanieczyszczeń powietrza atmosferycznego. Należą do nich źródła komunalno-bytowe, transport drogowy oraz przemysł. Źródła komunalno-bytowe, w głównej mierze odpowiedzialne są za podwyższone stężenia zanieczyszczeń, szczególnie pyłu zawieszonego, benzo(a)pirenu i dwutlenku siarki, w sezonie zimowym. Stosowanie w lokalnych kotłowniach i domowych piecach grzewczych niskosprawnych urządzeń i instalacji kotłowych, ich zły stan techniczny i nieprawidłowa eksploatacja oraz spalanie złej jakości paliw (zasiarczonych, zapopielonych i niskokalorycznych węgli, mułów węglowych, a także wszelkich odpadów z gospodarstw domowych), są głównym powodem tzw. niskiej emisji. Duża ilość źródeł wprowadzających zanieczyszczenia z kominów o niewielkiej wysokości sprawia, że zjawisko to jest bardzo uciążliwe, gdyż zanieczyszczenia gromadzą się wokół miejsca powstawania, a są to najczęściej obszary o zwartej zabudowie mieszkaniowej" (s. 10). "Na podstawie klasyfikacji stref województwa dolnośląskiego za rok 2022 według kryteriów ochrony zdrowia, strefa dolnośląska, pod względem poziomów dwutlenku siarki, dwutlenku azotu, tlenkiem węgla, ozonu, benzenu, kadmu i niklu kwalifikuje się do klasy A, w której nie stwierdza się przekroczeń dopuszczalnych poziomów stężeń i zaleca się utrzymanie jakości powietrza na tym samym lub lepszym poziomie." (s. 11). "Źródłem niskiej emisji na terenie miasta są przede wszystkim obiekty przemysłowe, paleniska domowe, warsztaty, obiekty usługowe, komunikacja, obiekty użyteczności publicznej itp. Paleniska domowe są jednym z najistotniejszych źródeł niskiej emisji. [...]. Największe źródła emisji obszarowej na terenie L. to składowiska odpadów komunalnych oraz zakładowe składowiska odpadów. Są one źródłem emisji gazów, w skład których wchodzi metan" (podkreśl. Sądu; s. 12).
W zakresie "Ustaleń z zakresu systemów infrastruktury technicznej" (s. 15-16) wskazano, że "Ciepło do ogrzewania budynków pozyskiwane będzie z centralnej sieci ciepłowniczej lub z systemów indywidualnych. Podłączenie obiektów do źródeł zcentralizowanych powstrzymuje przed powstawaniem nowych emitorów zanieczyszczeń powietrza, co należy uznać za korzystne. W zakresie pozyskiwania energii cieplnej ze źródeł indywidualnych zakłada się wykorzystywanie urządzeń spełniających normy emisji oraz źródeł odnawialnych o niewielkiej mocy, za wyjątkiem elektrowni wiatrowych i spalarni odpadów (podkreśl. Sądu). Gromadzenie i zagospodarowanie odpadów odbywać się będzie w oparciu o przepisy odrębne. Na terenie miasta obowiązuje regulamin utrzymania czystości i porządku przyjęty przez Radę Miasta L. Odpady górnicze będą zagospodarowane na terenie zakładu górniczego w dotychczasowy sposób, z zachowaniem odpowiednich przepisów. Oprócz tego utrzymuje się możliwość gospodarowania odpadami przez przedsiębiorstwa obecnie prowadzące taką działalność. Istotnym postanowieniem projektu planu miejscowego jest wprowadzenie ograniczeń w zakresie gospodarki odpadami nie dopuszczając składowisk odpadów oraz spalarni (podkreśl. Sądu). Nie ma zatem możliwości wykorzystywania odpadów do produkcji energii." W zakresie "Ustaleń z zakresu pozyskiwania energii ze źródeł odnawialnych" wskazano, że "Na wybranych terenach dopuszcza się lokalizację urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy nie przekraczającej 500 kW, za wyjątkiem elektrowni wiatrowych i spalarni odpadów (podkreśl. Sądu). [...]. Spośród najczęściej spotykanych wyróżnić można instalacje wykorzystujące energię słoneczną do wytwarzania energii elektrycznej za pośrednictwem paneli fotowoltaicznych (elektrownia fotowoltaiczna) lub instalacje wykorzystującej biomasę – biogazownię rolniczą. [...]. Odnawialne źródła energii (OZE) są źródłami wykorzystującymi w procesie przetwarzania energię wiatru, promieniowanie słoneczne, spadku rzek, produktów ubocznych rolnictwa oraz energię pozyskiwaną z biomasy, biogazu wysypiskowego a także biogazu powstałego w procesach odprowadzania lub oczyszczania ścieków albo rozkładu składowanych szczątek roślinnych i zwierzęcych. Barierą rozwoju dla energetyki odnawialnej może być bliskość terenów mieszkaniowych (podkreśl. Sądu). Dla ograniczenia potencjalnego szkodliwego oddziaływania instalacji wykorzystujących energię odnawialną na tereny mieszkaniowe, zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 144 ww. ustawy, eksploatacja instalacji powodująca wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, emisję hałasu oraz wytwarzanie pól elektromagnetycznych nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny, podobnie jak przy sytuowaniu każdej innej działalności o charakterze produkcyjnym (podkreśl. Sądu). [...]. Biogazownia może powodować uciążliwości zapachowe, które mogą być odczuwalne na terenach zabudowy mieszkaniowej. Zaznacza się jednak, że emisja odorów nie jest unormowana w polskim prawodawstwie. Najbardziej korzystnym rozwiązaniem niwelującym negatywny wpływ biogazowni jest lokalizacja urządzeń w bezpiecznej odległości od terenów mieszkaniowych lub odseparowanie ich szerokim pasem zieleni izolacyjnej. Inwestycje polegające na pozyskiwaniu energii odnawialnej jest przedsięwzięciem wywołującym korzystne następstwa o wysokim znaczeniu dla środowiska. Pozyskiwanie energii ze źródeł odnawialnych sprzyja ograniczaniu niekorzystnych zmian klimatycznych, w szczególności ograniczeniu efektu cieplarnianego. Jest to tzw. czysta energia, nie wywołująca skutków ubocznych (tak jak w przypadku elektrowni wiatrowych), w tym szkodliwych emisji zanieczyszczeń atmosferycznych. Zaznacza się, że konieczność pozyskiwania energii ze źródeł odnawialnych wynika z podpisanych przez Polskę dokumentów międzynarodowych [...], a także przyjętych przez władze dokumentów (Polityka Energetycznej Polski do 2030 roku, Krajowy plan działań w zakresie energii ze źródeł odnawialnych), zgodnie z którymi Polska zobowiązuje się zwiększać udział energii odnawialnej w bilansie energetycznym kraju. Z tego powodu wzrost powierzchni instalacji wykorzystujących energię odnawialną jest pożądany" (s. 15-17).
Trzeba mieć także na uwadze, że według planu, działki skarżącej wprawdzie położone są na terenie przemysłowym, jednakże regulacji planu nie można odczytywać w zupełnym oderwaniu od faktu, że dotyczy on obszaru miasta L. na którym także znajdują się znaczne tereny objęte zabudową mieszkaniową i przeznaczone pod tego rodzaju zabudowę. Zaznaczenia wymaga, że tego rodzaju tereny znajdują się także na obszarze kontrolowanego planu. Jak wskazano w Prognozie oddziaływania na środowisko, "Podstawowym dokumentem, do którego nawiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta L.". Projekt planu miejscowego zgodny jest z kierunkami polityki przestrzennej nakreślonej w tym dokumencie. W studium obszar planu wskazany jest do pełnienia funkcji przemysłowej, mieszkaniowej, usługowej oraz zieleni (s. 5). "W wyniku realizacji ustaleń planu miejscowego nastąpi przekształcenie części krajobrazu terenów niezabudowanych (terenów rolnych, zieleni nieurządzonej) w krajobraz zabudowy przemysłowej i miejskiej. Planuje się utworzenie terenów aktywności gospodarczej, a także zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Powstaną nowe odcinki dróg, a także obiekty infrastruktury technicznej. Przekształcenia przestrzeni będą duże i zupełne. Na terenach zabudowy mieszkaniowej i wybranych terenach zabudowy usługowej wprowadzono zakaz realizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oraz przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zakaz ten nie dotyczy przedsięwzięć związanych z lokalizacją infrastruktury technicznej, [...]. Na pozostałych terenach przeznaczonych do zainwestowania dopuszcza się realizację działalności mogącej znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto zakazuje się lokalizacji zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii przemysłowych." (s. 14). "Dopuszczone w planie kategorie przeznaczenia i funkcji terenów wykluczają możliwość realizacji inwestycji i obiektów mogących w sposób negatywny wpłynąć na środowisko życia i zdrowie mieszkańców. Jakość środowiska nie powinny ulec niekorzystnym przekształceniom o charakterze znaczącym. Okresowe pogorszenie warunków zamieszkiwania będzie miało miejsce w okresie realizacji poszczególnych inwestycji (emisja hałasu, pyłów, pogorszenie estetyki krajobrazu). Na jakość życia mieszkańców mogą mieć wpływ emisje hałasu powodowanego przejazdami samochodów oraz emisje zanieczyszczeń do atmosfery z obiektów przemysłowych. W tym zakresie zastosowanie mają przepisy odrębne lub podejmowanie rozwiązań organizacyjnych zmniejszających uciążliwości [...]. Rozpatrując oddziaływanie na ludzi należy poruszyć aspekt społecznych skutków realizacji postanowień planu. [...]. Potencjalne oddziaływania skumulowane obejmują emisję hałasu oraz emisje zanieczyszczeń gazowych i pyłowych do atmosfery. Hałas powodowany będzie transportem samochodowym na drogach obsługujących ruch w kierunku obszaru zainwestowania oraz wewnątrz omawianego terytorium. Emisje zanieczyszczeń do atmosfery uwalnianych z urządzeń grzewczych oraz transportu samochodowego mogą przyczynić się do zwiększenia stężenia szkodliwych substancji w powietrzu. Będą to oddziaływania o charakterze stałym" (s. 20). W pkt 4.2. "Oddziaływanie planu miejscowego poza obszar opracowania" wskazano natomiast, że "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie oddziaływał na środowisko również poza ustalonymi granicami. Wprowadzenie nowych elementów zainwestowania wiąże się ze zwiększonym poborem wody z sieci wodociągowej i wzrostem zużycia energii elektrycznej, gazu. Powstałe odpady będą stanowić obciążenie dla środowiska w miejscu ich dalszego zagospodarowania. Sposób odprowadzania ścieków oraz zbierania odpadów realizowany będzie zgodnie z polityką przyjętą przez władze miasta. Zaistniałe emisje przyczynią się do ogólnego stanu środowiska w mieście (migracja zanieczyszczeń przez powietrze atmosferyczne). Uciążliwości związane ze wzrostem natężenia ruchu samochodowego będą odczuwalne na całej długości tras dojazdowych do obiektów umiejscowionych na obszarze planu" (s. 21).
Uwzględniając powyższe fragmenty, należało stwierdzić, że z dokumentacji planistycznej, a w szczególności ze sporządzonej Prognozy oddziaływania na środowisko ustaleń projektu planu wynika – wbrew twierdzeniom strony skarżącej – że istniała konieczność wyeliminowania możliwości realizacji inwestycji planowanej przez Spółkę, w związku z czym zaistniała uzasadniona – spoglądając całościowo na możliwość kształtowania zabudowy w obrębie całego miasta – potrzeba wprowadzenia spornego zakazu w ramach przysługującego Gminie władztwa planistycznego. Zwłaszcza nie przeczy temu zapis zawarty na s. 13 Prognozy, że "w przypadku odstąpienia od sporządzania MPZP będącego przedmiotem niniejszej prognozy, teren opracowania zostanie zagospodarowany na podstawie obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W planie tym zachowuje się istniejące zagospodarowanie. Większość terenów przeznacza się pod zainwestowanie związane z zabudową przemysłową. Skutki realizacji obowiązującego planu miejscowego będą zbliżone do opisywanych w niniejszym opracowaniu". Należy bowiem zauważyć, że wprowadzenie określonych zakazów, zwłaszcza gdy w uprzednio obowiązujących przepisach m.p.z.p. z 2017 r. możliwość określonej zabudowy istniała, nie musi wynikać – jak tego domaga się strona skarżąca – ze stwierdzenia negatywnego wpływu na środowisko inwestycji w porównaniu do uprzednio obwiązujących przepisów, ale mogą one mieć czysto prewencyjny charakter. To, że część terenu objętego zaskarżonym planem to obszar zabudowy przemysłowej, co oznacza – zdaniem strony skarżącej – że planowana przez Spółkę inwestycja wpisuje się w charakter terenu, nie oznacza, że inwestycja w postaci spalarni odpadów nie będzie oddziaływać na pozostałe tereny, zwłaszcza przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową - skoro takie tereny znajdują się w granicach miasta, a nawet w granicach zaskarżonego planu. A jak wskazała Gmina, wprowadzony zakaz lokalizacji spalarni odpadów dotyczy granic miasta. Ponadto, biorąc pod uwagę, że zaskarżony plan obejmuje teren przemysłowy, to kumulacja negatywnego oddziaływania na środowisko spalarni odpadów, zwłaszcza niebezpiecznych, również – zdaniem Sądu – uzasadnia wprowadzenie zakazu lokalizacji takiej inwestycji. Jak wskazano w streszczeniu Prognozy na s. 26: "Niniejsze opracowanie analizuje i ocenia potencjalny wpływ realizacji ustaleń miejscowego planu Nr [...] miasta L. W planie miejscowym tworzy się warunki dla zagospodarowania terenów położonych w północno-zachodniej części L. Zachowuje się istniejące tereny przemysłowe, aktywności gospodarczej umożliwiając jednocześnie ich dalszy rozwój o nowe tereny. Skupiają się one w zachodniej części obszaru, w sąsiedztwie drogi ekspresowej. Umożliwia się dalsze funkcjonowanie obiektów zakładu odpowiedzialnego za podziemne wydobycie rudy miedzi. Jednym z założeń projektu MPZP jest umożliwienie pozyskiwania energii ze źródeł odnawialnych. Zaprojektowano również nowe tereny usługowe, a także zabudowę mieszkaniową, która koncentruje się w południowej części obszaru planu, w rejonie istniejących osiedli. Na potrzeby planowanej zabudowy powstaną nowe odcinki dróg. Część terenów przeznacza się na funkcje zieleni – zgodnie ze stanem obecnym – w tym lasy i dolinę rz. Z. Projekt planu został sporządzony zgodnie z przepisami ochrony środowiska. Z punktu widzenia uwarunkowań ekofizjograficznych nie ma większych przeszkód dla wprowadzania nowej zabudowy i zagospodarowania na przedmiotowym terenie. Morfologia terenu oraz podłoże geologiczne w miejscach planowanego zainwestowania nie tworzą przeszkód dla posadawiania budynków i uzupełnienia zabudowy. Środowisko cechuje się poprawnym stanem, jest odporne na degradację i zachowuje zdolność do regeneracji, o czym świadczy sukcesja roślinna na terenach zielonych. Niekorzystne z punktu widzenia środowiska jest możliwość likwidacji zieleni kolidującej z planowaną zabudową i układem komunikacyjnym. Planowane zainwestowanie nie ingeruje w przyrodniczo cenne elementy środowiska. Zasady zagospodarowania przyjęte na obszarach zainwestowanych pozwolą na zminimalizowanie negatywnych oddziaływań na środowisko przyrodnicze i środowisko życia mieszkańców." (podkreśl. Sądu).
W ocenie Sądu zarówno racje środowiskowe jak i społeczne usprawiedliwiały przyjęte w zaskarżonym planie rozwiązania. W orzecznictwie trafnie podkreśla się, że skoro gmina widziała potrzebę uregulowania ładu przestrzennego na danym obszarze m.in. poprzez zakaz lokalizacji instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów przy zastosowaniu termicznego przekształcania odpadów w spalarniach odpadów, współspalarniach odpadów i stanowisko swoje w tym zakresie uzasadniła, to brak jest przesłanek do ingerencji sądu administracyjnego w prawnie chronioną samodzielność jednostki samorządu terytorialnego (wyrok NSA z dnia 25 lipca 2019r., sygn. akt II OSK 2333/17; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 czerwca 2023r., sygn. akt II SA/Wr 153/23). Z pozycji wymagań sądowej kontroli istotne zatem jest, że – jak wynika z odpowiedzi na skargę i dokumentacji planistycznej - powoływane przez skarżącą Spółkę okoliczności odwołujące się w szczególności do ochrony własności i planów inwestycyjnych Gmina mogła, w niniejszej sprawie, przeciwstawić innym wartościom, jak ochrona środowiska i potrzeby interesu publicznego, którym organy gminy zdecydowały się ostatecznie dać pierwszeństwo. Wszystkie te wartości mają charakter normatywny, bowiem stosownie do art. 1 u.p.z.p. uwzględniane są w zagospodarowaniu przestrzennym i mogą stanowić podstawę do wprowadzenia w ramach planu miejscowego określonych ustaleń, w tym zakazów. To jednak, którym z tych wartości, w przypadku ich kolizji, organ planistyczny powinien in concreto przyznać pierwszeństwo, wykracza już poza zakres kontroli sądowej (kryterium legalności), bowiem wymaga uwzględnienia czynników pozaprawnych charakterystycznych dla oceny celowości czy gospodarności działania.
Nie ulega wątpliwości, że plan miejscowy stanowi podstawowy instrument ochrony środowiska w związku z realizacją przedsięwzięcia, które może na nie znacząco oddziaływać. Wynika to wprost z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. który nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Wyrazem tego jest obowiązek określenia w planie m.in. zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu (art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.). W ramach tych zasad dopuszczalne są nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów (§ 4 pkt 3 rozp.proj.). Plan miejscowy jest zatem aktem właściwym do wprowadzania regulacji materialnoprawnych (w tym zakazów) uwzgledniających także potrzeby ochrony środowiska. Istota planowania przestrzennego polega wręcz na tym, że dysponujący władztwem planistycznym organ ogranicza potencjalnie możliwe sposoby zagospodarowania terenu dla osiągnięcia wybranych przez siebie celów związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego i zrównoważonym rozwojem. Czyni to zaś przy pomocy norm materialnoprawnych o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, bowiem plan miejscowy stanowi akt prawa miejscowego. Jest to więc sytuacja odmienna od konkretyzacji praw jednostki w ramach decyzji administracyjnej (np. ustalającej warunki zabudowy, środowiskowe uwarunkowania, czy udzielającej pozwolenia na budowę). Organom ustanawiającym akt prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan, co do zasady przysługuje w ramach władztwa planistycznego możliwość takiego kształtowania przeznaczenia terenów objętych planem, które odbiega tak od dotychczasowego sposobu ich zagospodarowania, jak i od planów, jakie względem tych terenów mają ich właściciele i inne osoby z nich korzystające.
W konsekwencji kwestionowane w skardze ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości strony skarżącej nie naruszają zasad proporcjonalności, równości oraz wyważania interesu publicznego i indywidualnego. Nie mają również charakteru dyskryminującego. Nie uniemożliwiają one bowiem Spółce prowadzenia działalności, a jedynie wykluczają wprowadzenie nowej zabudowy w postaci spalarni odpadów, która budzi sprzeciw części wspólnoty lokalnej oraz stanowić może obciążenie dla środowiska. Nieuzasadnione jest przy tym postrzeganie przez stronę skarżącą kwestionowanych ustaleń planu jako niedopuszczalnego i niczym nieuzasadnionego w ramach planu miejscowego zakazu wymierzonego w jej działalność. Tego rodzaju przypadek wystąpi bowiem wyłącznie wtedy, gdy jednocześnie naruszona zostaje zasada równości wobec prawa. Chodzi o sytuacje, gdy plan miejscowy z niejasnych przyczyn wprowadza względem oznaczonej nieruchomości określone nakazy lub zakazy, które nie obowiązują w przypadku nieruchomości sąsiednich o podobnym charakterze i tożsamej funkcji. W okolicznościach niniejszej sprawy taki przypadek nie zachodzi. Zakaz realizacji spalarni odpadów – jak słusznie zwrócił uwagę organ – dotyczy wszystkich terenów oznaczonych w planie symbolem [...]PP-PE-IO , na którym znajdują się nieruchomości innych podmiotów, w tym m.in. Gminy. Dodatkowo należy również zwrócić uwagę, że zakaz taki dotyczy również innych terenów objętych planem (chociażby [...]G – § 18 planu, [...]G-IO – § 19 planu, [...]G-I – § 22 planu, [...]P-U, [...]P-U, [...]P-U – § 27 planu). Ponadto, sam fakt, że spalarnia odpadów (w tym odpadów niebezpiecznych) i spalarnia biomasy są podobne, bo zajmują się produkcją energii w wyniku spalania, nie oznacza, że są "zbieżne w ujęciu planistycznym". Jak wskazała w odpowiedzi na skargę Gmina, spalarnia biomasy będzie wykorzystywała energię cieplną wytworzoną z paliwa OZE w postaci zrębków tartacznych, które zostały wyłączone spod przepisów ustawy o odpadach.
Na powyższą ocenę nie ma wpływu fakt, że za słuszne należy uznać twierdzenia skarżącej wskazujące, że ze Studium uchwalonego przez Radę Miejską w L. uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2022 r. nie wynika zakaz lokalizacji spalarni odpadów, a tym samym ogólne odesłanie do nowego studium nie uzasadnia wprowadzonego zakazu.
Z części tekstowej Studium wynika, że w zakresie "AG/IT – terenu aktywności gospodarczej / terenu infrastruktury technicznej" jako funkcje dominujące przyjęto : obiekty produkcyjne, składy i magazyny, zabudowę usługową i usługi, infrastrukturę techniczną – ciepłownictwo, elektroenergetykę, infrastrukturę techniczną – gospodarkę odpadami, z wyjątkiem składowania odpadów, obszar rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500kW. Przy czym dopuszczono: wodociągi, stacje uzdatniania wody, oczyszczalnie ścieków, zespoły urządzeń i obiektów technologicznych służących do oczyszczania ścieków, ścieków przemysłowych i ścieków komunalnych, gazownictwo, drogi publiczne, drogi wewnętrzne, obsługa komunikacji samochodowej, zieleń, linie kolejowe i bocznice kolejowe, wody powierzchniowe śródlądowe. Wśród "Zasad zagospodarowania terenu i kształtowania zabudowy" wymieniono:
– gospodarka odpadami wyłącznie na potrzeby ciepłownictwa lub elektroenergetyki,
– w ramach funkcji dominującej dopuszcza się centra logistyczne,
– zakaz lokalizowania usług służby zdrowia i oświaty,
– dopuszcza się produkcję ciepła i prądu
– zakaz lokalizacji składowiska odpadów,
– dopuszcza się obiekty budowlane związane z infrastrukturą techniczną oraz sieci
– przemysłowe i urządzenia infrastruktury technicznej obsługujące przemysł miedziowy,
– dopuszcza się stacje paliw,
– w celu zminimalizowania wystąpienia konfliktów społecznych należy wyznaczyć w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pasy zieleni średniowysokiej o szerokości min. 10m, wzdłuż granic terenów potencjalnie konfliktowych, dopuszcza się odstąpienie od wyznaczania ww. pasów zielni średniowysokiej w mpzp, przypadku braku wystąpienia konfliktów społecznych,
– gospodarowanie odpadami polegające na zbieraniu odpadów musi spełniać wymogi określone w art. 876 pkt 2 ustawy z dnia 3 lipca 2020r. – prawo lotnicze (Dz. U. z 2020r. poz. 1970 ze zm.).
W pkt 25 KIERUNKI ROZWOJU INFRASTRUKTURY TECHNICZNEJ (str. 109 części tekstowej Studium) wskazano zaś w zakresie "25.7 Infrastruktura techniczna – gospodarka odpadami":
Dopuszcza się budowę, rozbudowę i modernizację terenu składowiska odpadów. Dopuszcza się selektywną zbiórkę odpadów komunalnych w następujący sposób: "u źródła", w Punkcie Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych (PSZOK), w Mobilnym Punkcie Zbierania Odpadów (MPZO), w wyznaczonych miejscach zgodnie z harmonogramem. Należy:
– zmniejszyć ilość nieprzetworzonych odpadów komunalnych, w tym ulegających biodegradacji,
– zapewnić dobrze zorganizowaną selektywną zbiórkę odpadów oraz punkty odbioru odpadów
– problemowych, a powstające odpady przekazywać do odpowiednich instalacji, które zapewnią ich odpowiednie zagospodarowanie,
– podejmować skuteczne działania administracyjne skłaniające do utrzymania czystości i porządku na terenie miasta.
Zaleca się: wspierać edukację ekologiczną i inicjatywy zmierzające do zbierania, segregowania i przetwarzania surowców wtórnych, wspierać i wdrażać zasady postepowania z bioodpadami. Zakazuje się: skupu i zbiórki odpadów komunalnych i przemysłowych za wyjątkiem terenów wskazanych w Studium (zakaz nie dotyczy PSZOK, MPZO). Dopuszcza się lokalizację punktów gromadzenia odpadów komunalnych oraz punktów selektywnej zbiórki odpadów komunalnych (PSZOK) na terenie miasta."
Strona skarżąca zakwestionowała natomiast zaskarżony plan w zakresie § 11 ust. 5 pkt 7 oraz ust. 9 pkt 2, który stanowi:
"§ 11. Warunki i zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej.
5. Zaopatrzenie w energię elektryczną:
7) dopuszcza się zaopatrzenie w energię z kogeneracji oraz odnawialne źródła energii z wyjątkiem elektrowni wiatrowych i spalarni odpadów:
a) na terenach [...]PP-PE-IO , [...]P-U, [...]P-U, [...]P-U dopuszcza się produkcję energii z kogeneracji oraz odnawialnych źródeł energii z urządzeń o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW,
b) na terenie [...]G, [...]G-U i [...]G-I dopuszcza się produkcję energii elektrycznej i cieplnej, w tym energii, o której mowa w lit. a,
c) na terenach niewymienionych w lit. a oraz b dopuszcza się produkcję energii z odnawialnych źródeł energii z urządzeń o mocy zainstalowanej nie większej niż 500 kW, z zastrzeżeniem, że ograniczenie mocy nie dotyczy urządzeń innych niż wolno stojące.
9. W zakresie gospodarki odpadami przyjmuje się następujące ustalenia:
1) na terenach [...]PP-PE-IO i [...]G-IO dopuszcza się obiekty budowlane gospodarki odpadami, z wyłączeniem składowisk odpadów oraz spalarni odpadów, zgodnie z ustaleniami szczegółowymi niniejszej uchwały."
A ponadto § 17 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz lit. b, zgodnie z którym:
"§ 17.
1. Dla terenu produkcji przemysłowej, produkcji energii lub gospodarowania odpadami, oznaczonego na rysunku planu symbolem [...]PP-PE-IO ustala się następujące przeznaczenie:
1) podstawowe:
a) produkcja energii elektrycznej i cieplnej z urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii, z dopuszczeniem urządzeń wytwarzających energię o mocy przekraczającej 500 kW z wyjątkiem elektrowni wiatrowych i spalarni odpadów,
b) gospodarka odpadami z wyłączeniem składowisk odpadów i spalarni odpadów, z zastrzeżeniem § 10 ust. 2 pkt 2,".
Z przytoczonych powyżej zapisów studium jasno wynika, że nie wprowadza ono zakazu lokalizacji instalacji termicznego przetwarzania odpadów (spalarni odpadów), a jedynie zakazuje lokalizacji składowiska odpadów. Wbrew twierdzeniom organu, oznacza to, że według Studium, tego rodzaju działalność jest dopuszczalna w ramach gospodarowania odpadami. Należy zatem zgodzić się ze skarżącą, że same przepisy studium nie są wystarczającym uzasadnieniem odmowy uwzględnienia uwagi wniesionej przez Spółkę. Niemniej, niewystarczające uzasadnienie tej odmowy nie daje podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonym przez Spółkę zakresie, bowiem nie doszło do istotnego naruszenia trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2023 r. (sygn. akt II OSK 1958/23, LEX nr 3697226), "gwarancję ochrony praw osób, których interesy mogą zostać naruszone przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi nie tylko ustawowo określony tryb postępowania. Gwarancją taką jest przede wszystkim rzeczywista, a nie pozorna, możliwość wpływania na rozwiązania przyjęte w uchwalonym planie. Niemożność wprowadzenia jakichkolwiek zmian do projektu (a ściślej zasad, na których oparto się, tworząc plan zagospodarowania przedmiotowych terenów) sprawia, że gwarantowany ustawowo tryb rozwiązywania konfliktów między interesami obywateli i wspólnoty samorządowej nie spełniłby swej roli. Aby rozstrzygnąć o sposobie rozpatrzenia uwag, rada gminy musi uprzednio uwagi te rozpatrzyć, a więc poddać ocenie ich zasadność i ewentualną możliwość uwzględnienia, czy też brak takiej możliwości, nie sugerując się tym, jakie stanowisko w tym względzie zajął organ wykonawczy gminy, gdyż nie ma ono charakteru wiążącego. Za spełnienie warunku rozpoznania uwag nie może być uznana krótka wzmianka o sposobie ich rozpoznania zawarta w wykazie uwag bez wskazania szczegółowych motywów nieuwzględnienia uwag. Taki sposób rozstrzygnięcia uwag prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której wnoszący uwagę nie otrzymuje informacji, z jakich to względów jego uwagi nie zostały uwzględnione. Istotnym naruszeniem trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. jest takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego". Taka sytuacja nie zaistniała jednak w niniejszej sprawie, bowiem kwestionowane przez stronę skarżącą przepisy zaskarżonej uchwały znajdują – jak wskazano wyżej – swoje uzasadnienie w zebranym i ocenionym materiale planistycznym.
Studium jest ogólnym dokumentem, określający kierunki polityki przestrzennej gminy o dużym stopniu ogólności, których doprecyzowanie powinno nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 43/20). I tak też się stało w niniejszej sprawie, bowiem Rada – w granicach przyznanego jej władztwa planistycznego – wyłączyła zaskarżonymi przez Spółkę przepisami planu w ramach dopuszczonej w studium gospodarki odpadami, oprócz składowania odpadów, również działalność polegającą na spalaniu odpadów. Zgodność planu ze studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu. "Studium wiąże bowiem organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i tylko w tym zakresie postanowienia planu muszą pozostawać w zgodzie z założeniami studium. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w znaczącej mierze od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy całkowitą zmianę. Innymi słowy, ustalenia studium nie muszą być przeniesione (przekopiowane) wprost (bezpośrednio) do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego" (wyroki NSA z dnia: 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 43/20; LEX nr 3853932; 11 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2446/24). Jednocześnie należy podkreślić, że kwestia relacji planu do studium jest unormowana w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. i stwierdzenie niezgodności regulacji planu ze studium stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia jego nieważności. Jest to bezwzględna przesłanka, niezależna od tego czy władztwo planistyczne zostało przekroczone (wyrok NSA z dnia 10 września 2024 r., sygn. akt II OSK 2562/22, LEX nr 3823772). Zgodnie z powyższym przepisem, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Co jednak ważne, do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego ze względu na niezgodność jego ustaleń z ustaleniami studium (skutkującego nieważnością ustaleń planu zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.) dochodzi jedynie wówczas, gdy w planie miejscowym określi się przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2462/21, LEX nr 3765385). Przy czym, należy mieć na uwadze, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Ponadto, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy (wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1015/21, LEX nr 3694226). Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium nie muszą być jednak przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (wyrok NSA z dnia 7 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 172/21, LEX nr 3726529).
Co do zasady zatem studium nie operuje konkretnymi (ścisłymi) wskazaniami w zakresie sposobu zagospodarowania terenów gminy. Postanowienia planu miejscowego winny zaś uwzględnić zawarte w studium kierunki określonego przeznaczenia terenów, precyzując przy tym w sposób konkretny i szczegółowy zasady (warunki) przyszłego zainwestowania terenu (wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 599/22, LEX nr 3821058). Wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może jednak wyjść poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (wyrok NSA z dnia 7 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 1371/22, LEX nr 3785942).
Dokonując analizy zapisów studium i przepisów zaskarżonego planu w zakresie możliwości bądź też zakazu lokalizowania na terenie objętym symbolem [...]PP-PE-IO spalarni odpadów, Sąd stwierdził, że zakwestionowane przez stronę skarżącą przepisy planu zostały podjęte w granicach przyznanego Gminie władztwa planistycznego i nie naruszają w sposób istotny ani trybu ani zasad prowadzenia procedury planistycznej. Między treścią studium a zaskarżonym planem miejscowym nie zachodzi bowiem stosunek "braku naruszania", co oznacza, że pomiędzy treścią studium a treścią uchwalonego planu miejscowego nie musi zachodzić pełna zgodność, wystarczy aby nie było sprzeczności między tymi ustaleniami. Tak też rozumieć należy art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowiący, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Pojęcie "zgodności" projektu planu z zapisami studium (jakim ustawodawca posłużył się w art. 15 ust. 1 u.p.z.p.) jak i braku naruszania ustaleń studium, oznacza zatem jedynie pewien stopień związania, co powoduje, że zgodność planu miejscowego ze studium nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W niniejszej sprawie w studium, jako jedynie akcie określającym kierunek polityki przestrzennej, Gmina określiła ogólne postanowienia dotyczące gospodarki odpadami, co zostało następnie doprecyzowane w miejscowym planie poprzez wprowadzenie zakazu lokalizacji składowisk i spalarni odpadów. W ramach przyznanego władztwa planistycznego na tym etapie planowania Gmina w dopuszczalny prawem sposób dokonała więc interpretacji ustaleń studium, nie wychodząc przy tym poza ogóle ustalenia wynikające ze studium dotyczące gospodarki odpadami. Zatem zaskarżony plan nie narusza studium, bowiem studium zawiera ogólne ustalenia co do przeznaczenia i funkcji poszczególnych terenów objętych symbolem AG/IT, zaś funkcji tych i przeznaczenia tych terenów plan nie określi w sposób odmienny (różny) - a jedynie doprecyzował. Przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem [...]PP-PE-IO odpowiada kierunkowi polityki przestrzennej gminy określonemu w studium, a jednocześnie nie sposób oczekiwać, by regulacje prawa miejscowego zawarte w planie miejscowym stanowiły – jak wskazano wyżej – wyłącznie dosłowne powtórzenie zapisów studium. Okoliczność, że w studium nie zamieszczono zapisów dotyczących zakazu realizacji spalarni odpadów, a jednocześnie zakaz taki wprowadzony został w przepisach zaskarżonego planu, nie oznacza, że postanowienia planu w tym zakresie naruszają ustalenia studium.
Powyższe prowadzi do uznania za niezasadne twierdzenia strony skarżącej, że skoro w przepisach studium brak jest wyraźnego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej związanej ze spalaniem odpadów i działalność w tym zakresie należy uznać za dopuszczalną na gruncie aktualnie obowiązujących powszechnie regulacji prawnych, to nie można regulacji dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego wykładać w taki sposób, by uniemożliwiały one całkowicie prowadzenie tego rodzaju działalności gospodarczej, bowiem takie działanie stanowiłoby bezpodstawne ograniczenie swobody działalności gospodarczej. Odnosząc się w tym miejscu do twierdzeń skargi dotyczących zasady wynikającej z art. 7 Konstytucji RP (co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone) oraz art. 8 ustawy - Prawo przedsiębiorców, należy zwrócić uwagę, że nie tylko prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i absolutnym, ale również prawo do wolności działalności gospodarczej. Konstytucyjnie chroniona wolność działalności gospodarczej może bowiem doznawać ograniczeń, o jakich mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Za usprawiedliwione okoliczności uzasadniające wprowadzenie spornych ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej należy przy tym uznać te same przesłanki, które zostały już omówione w związku z wprowadzonymi przez plan ograniczeniami w wykonywaniu prawa własności. Oczywistym jest bowiem, że ingerencja w prawo własności jako najszersze prawo majątkowe wiązać się może także z ingerencją w inne prawa podmiotowe choćby pośrednio z nim związane, w tym z ingerencją w prawo do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej, która przeważnie prowadzona jest w oparciu o prawo własności. Poprzez przyjęcie zakwestionowanego planu Gmina nie ograniczyła zaś prawa strony skarżącej do prowadzenia działalności gospodarczej jako takiej, jedynie wyłączyła jedną z możliwych w ramach gospodarowania odpadami aktywności. Przy czym, zakazanie na obszarze objętym planem tej aktywności nie stanowi naruszenia zasady równości i zakazu dyskryminacji (art. 32 Konstytucji RP jak i art. 2 ustawy - Prawo przedsiębiorców, zgodnie z którym podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach), adresatem zawartych w zaskarżonym akcie prawa miejscowego norm są bowiem wszelkie podmioty, którym przysługuje prawo własności, względnie inny tytuł prawny do nieruchomości położonych na obszarze objętym symbolem [...]PP-PE-IO , i wszystkie te podmioty mogą na równych prawach prowadzić działalność gospodarczą na tym obszarze z każdorazowym uwzględnieniem ograniczeń planem wprowadzonych.
Zarówno prawo własności jak i prawo wolności działalności gospodarczej mogą być ograniczone, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty tych praw, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę praw jednostki musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia praw obywatelskich są m.in. regulacje zawarte w u.p.z.p. upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Z powyższego wynika, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności jak i prawa wolności działalności gospodarczej. Plany ustalają bowiem możliwość (lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice wykonywania przez jednostkę jej praw. Jedynie w tak określonych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Organom ustanawiającym akt prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy, co do zasady przysługuje zatem w ramach władztwa planistycznego możliwość takiego kształtowania przeznaczenia terenów objętych planem, które odbiega tak od dotychczasowego sposobu ich zagospodarowania, jak i od planów, jakie względem tych terenów mają ich właściciele i inne osoby z nich korzystające. Istota planowania przestrzennego polega wręcz na tym, że dysponujący władztwem planistycznym organ ogranicza potencjalnie możliwe sposoby zagospodarowania terenu, dla osiągnięcia celów związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego, a takim celem, czego organy w niniejszej sprawie nie ukrywały, było właśnie uniemożliwienie lokalizacji na objętym planem terenie miasta, spalarni odpadów. Co za tym idzie, nie przesądza w żadnej mierze o niezgodności z prawem zaskarżonego planu podnoszona przez stronę skarżącą okoliczność, że w inny sposób niż poprzez przyjęcie planu, Gmina nie mogłaby zablokować planowanej przez Spółkę inwestycji polegającej na budowie spalarni odpadów. Uchwalenie planu miejscowego powoduje zmianę stanu prawnego i siłą rzeczy rodzić może skutek polegający na tym, że zamierzona inwestycja dotąd zgodna z prawem, przymiot taki traci, właśnie ze względu na treść planu. Przyjęcie odmiennej, a proponowanej przez stronę skarżącą wykładni, prowadziło by zaś do ubezwłasnowolnienia gminy w zakresie władztwa planistycznego. Dalej wskazać należy, że uniemożliwienie określonego sposobu zagospodarowania terenu (w kontrolowanej sprawie wzniesienia spalarni odpadów) w sposób oczywisty jest ustaleniem jego przeznaczenia, a to, że przybrało ono formę zakazu ma charakter li tylko redakcyjny. Analogiczny skutek normodawca lokalny mógłby bowiem osiągnąć chociażby poprzez enumeratywne wyliczenie obiektów wzniesienie których na danym obszarze jest dopuszczalne i pominięcie w tym wykazie spalarni odpadów. Zauważyć ponownie trzeba, że kwestionowany plan nie został uchwalony wyłącznie dla nieruchomości wykorzystywanej przez skarżącą Spółkę, a wprowadzony zakaz nie skutkował uniemożliwieniem prowadzenia na terenie [...]PP-PE-IO działalności związanej z gospodarowaniem odpadami, ale wyłączeniem jedynie możliwości prowadzenia tego rodzaju działalności w zakresie składowania i spalania odpadów. Przypomnieć w tym miejscu również należy, że kontrola sądu administracyjnego w sprawach dotyczących miejscowych planów nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w planie rozstrzygnięć i ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał. Skoro zatem Gmina widziała potrzebę uregulowania ładu przestrzennego na danym obszarze m.in. poprzez wprowadzenie zakazu lokalizacji instalacji do spalania odpadów, to brak jest przesłanek dla ingerencji Sądu w prawnie chronioną samodzielność jednostki samorządu terytorialnego. Wprowadzone przez prawodawcę lokalnego ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości strony skarżącej nie naruszają także zasad proporcjonalności, równości oraz wyważania interesu publicznego i indywidualnego. Nie uniemożliwiają one bowiem Spółce prowadzenia działalności w zakresie gospodarki odpadami, a jedynie uniemożliwiają wprowadzenie na obszarze objętym planem, w tym na nieruchomości strony skarżącej, specyficznej i budzącej sprzeciw społeczności lokalnej (na fakt ewentualnych konfliktów społecznych zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę, zaś fakt sprzeciwu okolicznych mieszkańców wobec lokalizacji w obrębie miasta spalarni odpadów znajduje potwierdzenie ma stronach internetowych), zabudowy w postaci spalarni odpadów.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, wskazać należy, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być wyeliminowana z obrotu prawnego, jeżeli wraz z naruszeniem interesu prawnego strony skarżącej dojdzie do naruszenia norm prawa materialnego albo procesowego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej, które związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, nakłada bowiem na Sąd obowiązek uwzględnienia skargi. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy dochodzi do naruszenia interesu prawnego lub obowiązku strony skarżącej, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). W świetle postawionych w skardze zarzutów oraz argumentów podniesionych na ich uzasadnienie, takie naruszenie – zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania – w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.
Z powyższych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić w całości. Stąd orzeczono jak w sentencji.