II SA/Wr 543/05

II SA/Wr 543/05 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-12-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-09-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/
Julia Szczygielska /przewodniczący/
Olga Białek
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 40 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie: NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Asesor WSA Olga Białek Protokolant: Magdalena Domańska-Byskosz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi W. M. i A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego i umorzenia postępowania I instancji I. uchyla decyzję I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.
Uzasadnienie
W dniu [...]r. Prezydent Miasta J. G. na podstawie art. 104 § 1 k.p.a., art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 52, art. 60 ust. 1, 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), wydał decyzję nr [...], którą po rozpatrzeniu wniosku skarżących W. i A. M. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] (obręb C. [...],[...]) przy ul. W. [...] w J. G., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji.
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji stwierdził, że wniosek dotyczy rozbudowy budynku mieszkalnego z dwóch jego stron, to jest od ul. W. do granicy działki [...] i od ul. M. do granicy działki nr [...], przy czym planowana powierzchnia rozbudowy miała wynosić od 100 do 120 m² i miała polegać na dobudowie pomieszczenia mieszkalnego, garażowego i gospodarczego w poziomie parteru. Zdaniem wnioskodawców inwestycja nie wymagałaby zwiększenia zapotrzebowania na wodę, ani nie powodowałaby zwiększenia ilości odprowadzanych ścieków. Nie wzrosłoby zapotrzebowanie na inne media, zaś ogrzewanie miało być zapewnione z istniejącej instalacji w budynku, a odprowadzanie wód opadowych odbywałoby się na teren działki wnioskodawców.
Zaznaczając, że inwestycja jest projektowana na terenie, dla którego nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ I instancji stwierdził, że funkcja mieszkaniowa jest jedyną funkcją na obszarze poddanym analizie, za wyjątkiem działki wnioskodawców, którzy wykonują na jej terenie działalność gospodarczą (warsztat mechaniki pojazdowej). Nie może przy tym zostać zaakceptowany wskaźnik zabudowy wynoszący około 0,55, ponieważ rażąco odbiega on od średniej obliczonej dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w obszarze analizowanym, a wynoszącej 0,27. Ponadto nie są zachowane minimalne odległości planowanej rozbudowy od granicy działki budowlanej nr [...], a nie zostały spełnione żadne przesłanki uzasadniające odstępstwo od obowiązujących w tym zakresie przepisów. W szczególności jednak – zdaniem organu I instancji – wniosek o wydanie warunków zabudowy nie może być uwzględniony wobec orzeczonych w stosunku do wnioskodawców nakazów rozbiórki rozbudowy budynku i przywrócenia stanu poprzedniego, a także zaniechania sposobu użytkowania obiektu wybudowanego nad częścią dojazdową do garażu. Rozstrzygnięcia w tych sprawach stały się prawomocne i podlegają wykonaniu. Podjęte przez wnioskodawców działania mają – w opinii organu – na celu obejście przepisów art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Nie jest przy tym możliwe wyodrębnienie planowanej inwestycji z obszaru orzeczonej samowoli budowlanej. Tym samym wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy naruszałoby przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie wnieśli W. i A. M., którzy zażądali uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi Instancji do ponownego rozpatrzenia.
Skarżący rozstrzygnięciu temu zarzucili brak wszechstronnego zbadania sprawy. Podnieśli, iż [...]r. Prezydent Miasta J. G. pozytywnie uzgodnił proponowaną rozbudowę budynku mieszkalnego przy ul. W. [...], na co zgodę wyraziły strony postępowania. Zarzucili, że organ dowolnie przyjął wskaźnik zabudowy 0,27, pomijając wskaźnik zabudowy dla nieruchomości mieszczącej się przy ul. W. [...] i wskaźnik zabudowy dla działki przy ul. M., na której postawiono blok mieszkalny, a który przekracza 0,55. Zdaniem skarżących organ nie uwzględnił także, iż w obszarze analizowanym znajduje się warsztat mechaniki pojazdowej i zakład krawiecki. Dodatkowo działka nr [...], choć jest działką budowlaną, to znajduje się między działką skarżących a drogą publiczną, przy czym jej szerokość wynosi 4 m. Wydanie pozwolenia na budowę na takiej działce nie jest możliwe, a wskazywanie na tę działkę jest w istocie, w ocenie skarżących, nakłanianiem do jej nabycia, przez co zmniejszeniu uległby wskaźnik zabudowy. Skarżący zarzucili ponadto, że wbrew stanowisku organu pierszoinstancyjnego decyzja nr [...]została wykonana, ponieważ w aktach sprawy znajduje się zawiadomienie o jej wykonaniu. Nieprawdą jest, zdaniem skarżących, również twierdzenie organu, iż nie przywrócono sposobu użytkowania garażu, ponieważ w aktach złożono oświadczenie o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania garażu wraz z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Roboty budowlane dotyczące wykonania konstrukcji drewnianej nad dojazdem do garażu zostały przeprowadzone na podstawie zgłoszenia złożonego w Wydziale Architektury Urzędu Miejskiego J. G., przy czym Urząd wskazał, iż prace te nie wymagają pozwolenia na budowę. Dodatkowo organ nie wskazał przyczyny, dlaczego wydał uprzednio decyzję ustalającą warunki zabudowy tej samej działki zezwalając nadto na budowanie pomieszczeń służących do działalności gospodarczej.
W dniu [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. – o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydało decyzję nr [...], którą uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwana dalej upzp) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniami przepisów odrębnych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji administracyjnej, warunków zabudowy. Stosownie do art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 upzp decyzja o warunkach zabudowy zapewniać ma zgodność planowanej inwestycji z ładem przestrzennym gminy i powinna określać: rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich i obiektów budowlanych na terenach górniczych, powinna także określać linie rozgraniczające teren inwestycji.
Przepis artykułu 61 upzp przewiduje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1/ istnienie w sąsiedztwie wnioskowanej działki co najmniej jednej działki, dostępnej z drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, przy czym warunek ten nie musi być spełniony przy zabudowie zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, 2/ dostępność wnioskowanego terenu do drogi publicznej, 3/ wystarczalność istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu dla zamierzenia budowlanego, przy czym minimalnym wymogiem jest zagwarantowanie uzbrojenia terenu w drodze umowy między jednostką organizacyjną a inwestorem, 4/ brak konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo gdy wnioskowany teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, 5/ zgodność decyzji z przepisami odrębnymi.
Artykuł 53 ust. 3-5a w związku z art. 64 ust. 1 upzp stanowi, iż organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, przy czym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwymi organami administracyjnymi.
Stosownie do art. 76 § 1 Kpa dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone, przy czym domniemanie to nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko osnowie tego dokumentu.
Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż dnia [...]r. A. M. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy w związku z planowaną rozbudową budynku przy ul. W. [...] w J. G., działka nr [...], obręb [...], polegającą na "budowie pomieszczeń gospodarczych, mieszkalnych, garażowych". Wnioskodawca nie wskazał jednak powierzchni i rodzaju zabudowy, a jako funkcję obiektu wskazał funkcję mieszkaniową, mieszkaniowo-usługową, usługową, handlową, gospodarczą i inna, bliżej jej jednak nie określając. Określił natomiast, iż konstrukcja obiektu ma być tradycyjna, liczba kondygnacji wynosi jeden, forma i pokrycie dachowe to dachówka jak na obiekcie, miejsce postojowe przewidziano w granicach działki, wygląd i detale architektoniczne oraz materiały wykończeniowe mają być zgodne z istniejącymi, tj. "cegła elewacja, granit, drewno". Zasilanie obiektu "w energię el. określono jako istniejące kW", a zapotrzebowanie w wodę jako "z istniejącej studni". Również ogrzewanie obiektu i miejsce do gromadzenia odpadów stałych określono jako "istniejące". Także odprowadzanie wód opadowych ma się odbywać w ramach istniejącej instalacji w granicach działek.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało następnie, że pismem z dnia [...]r. organ I instancji wezwał stronę do uzupełnienia wniosku poprzez dołączenie pisemnego pełnomocnictwa dla osoby podpisanej na wniosku, określenie powierzchni zabudowy, wyjaśnienie dlaczego jako źródło zaopatrzenia w wodę strona wskazała "istniejącą studnię", uzupełnienie mapy poprzez graficzne oznaczenie lokalizacji planowanej zabudowy i elementów zagospodarowania wymienionych w podaniu, dołączenie porozumienia z właścicielem sieci kanalizacyjnej na jej przełożenie oraz wyjaśnienie, czy jedno z pomieszczeń będzie przeznaczone na cele usługowe, a także wymienienie rodzaju planowanych usług.
Kolegium podało, że pismem z dnia [...]r. A. M. wskazał jako pełnomocnika A.W.. Oznaczył także powierzchnię planowanej rozbudowy na 100 - 120 metrów. Ponadto oświadczył, iż choć jego nieruchomość została podłączona do miejskiej sieci wodociągowej, to na działce posiada własną studnię. Zapotrzebowanie na wodę oraz ilość odprowadzanych ścieków nie wzrośnie, a garaż nie będzie zaopatrzony w instalację wodną i ściekową. Wnioskodawca wyjaśnił także, iż granice terenu zostały we wniosku wskazane, a także oznaczone zostały miejsca postojowe m granicach działki i istniejące miejsca gromadzenia odpadów stałych. Dodatkowo strona stwierdziła, iż część zabudowy planowana jest na istniejącej własnej sieci kanalizacyjnej, gdyż znajduje się ona na jego działce. Żadne z planowanych pomieszczeń nie będzie miało przeznaczenia usługowego.
Organ odwoławczy podniósł, iż pismem z dnia [...]r. organ I instancji ponownie wezwał stronę do uzupełnienia wniosku poprzez wniesienie opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, dołączenie koncepcji zagospodarowania działki z uwzględnieniem elementów projektowanych i istniejących. Organ stwierdził, iż dotychczasowe zakreślenie terenu jest niewystarczające. Ponadto organ rozpatrujący sprawę jest obowiązany do sprawdzenia możliwości realizacji inwestycji pod względem zgodności z przepisami szczególnymi, a na podstawie załącznika do wniosku organ takiej zgodności stwierdzić nie może, ponieważ nie oznaczono lokalizacji istotnych elementów inwestycji, przy czym organ wymienił przykłady tych elementów, posługując się przy tym skrótem "etc". Dodatkowo na przedłożonej koncepcji zagospodarowania terenu jak i we wniosku nie uwzględniono, iż brama garażowa planowana jest od strony M..
Dnia [...]r. A. M. wniósł o dookreślenie użytego przez organ zwrotu "etc". Wyjaśnił także, iż lokalizacja śmietnika, wjazdu oraz dojścia do budynku została przez niego dokładnie wskazana na mapie - załączniku do wniosku. Oświadczył także, iż nie będzie używał studni; nie będzie również korzystał z sieci wodnej i kanalizacyjnej. Brama garażowa ma być w istocie kurtyną - rozsuwaną wzdłuż ściany - przy czym nie jest planowany przez tę kurtynę wjazd i przejście od strony ul. M.. Wnioskodawca stwierdził także, iż budynek od wielu lat jest użytkowany a rozbudowa nie wpływa na zmianę istniejących lokalizacji, zatem organ może oprzeć się na posiadanej dotychczas dokumentacji. Dodatkowo organ uprzednio wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy na podstawie przedstawionych do dnia [...] r. dokumentów. Ponadto A. M. wskazał, iż do tej pory pełnomocnictwo udzielone A. W. nie było podważane; wezwał także organ do doręczania korespondencji także jego pełnomocnikowi.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło następnie, iż pismem z dnia [...]r. organ I instancji wezwał W. i A. M. do przedłożenia graficznej koncepcji zagospodarowania działki z uwzględnieniem istniejącego i projektowanego zagospodarowania, wykonanej na aktualnej mapie z zasobu geodezyjnego przedstawiającej zamierzenie inwestycyjne w sposób jednoznaczny. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż wcześniej prowadzone postępowanie dotyczyło innej inwestycji, tj. polegającej na budowie warsztatu samochodowego i pomieszczeń towarzyszących warsztatowi i które zostało zakończone. Organ uznał, iż przedłożone pełnomocnictwo nie ma mocy prawnej, ponieważ nie zostało opłacone opłatą skarbową. Jednocześnie organ zażądał oświadczenia w sprawie pełnomocnictwa dla W.M..
W odpowiedzi na to wezwanie, pismem z dnia [...]r., pełnomocnik A. M. – A. W. i W. M. ponownie zażądali dookreślenia zwrotu "etc". Przedłożona została również koncepcja zagospodarowania działki. Zakwestionowano także zarzut nieważności pełnomocnictwa. Ponadto W. M. - działająca jako strona - udzieliła pełnomocnictwa A. W..
Kolegium wskazało, że pismem z dnia [...]r. organ I instancji poinformował strony o wszczęciu z dniem [...]r. postępowania w sprawie warunków zabudowy. Wyjaśnił także, iż użyty w piśmie sygn. akt [...]z dnia [...] zwrot "etc" oznacza "ewentualne, inne niż wymienione w tym zdaniu pisma, elementy zagospodarowania działki mogące na tej działce istnieć i dla których przepisy techniczne w budownictwie mogą określać np. konieczne do zachowania odległości między nimi". Organ odmówił dopuszczenia do udziału w sprawie A. W. z uwagi na uchybienia pełnomocnictwa.
Postanowieniem z dnia [...]r., sygn. akt [...]Prezydent Miasta J. G. pozytywnie zaopiniował proponowaną rozbudowę budynku mieszkalnego w zakresie lokalizacji obiektu w stosunku do istniejącej krawędzi jezdni ulicy W..
Organ odwoławczy podniósł, że pismem z dnia [...]r., sygn. akt [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. J. G. poinformował, iż działka przy ul. W. [...] jest przedmiotem postępowań: w sprawie rozbiórki rozbudowy domu orzeczonej prawomocną decyzją Prezydenta Miasta nr [...]z dnia [...] r. (w tej sprawie trwa postępowanie egzekucyjne) oraz w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania garażu dobudowanego do domu jednorodzinnego (wobec nie wykonania ostatecznej decyzji w tej sprawie ma zostać wszczęte postępowanie egzekucyjne). Ponadto zostało wydane postanowienie o dostarczeniu oceny technicznej konstrukcji drewnianej nad częścią dojazdową do garażu, przy czym postanowienie to, mimo że jest ostateczne, nie zostało przez strony wykonane. Ponadto wydano decyzję w sprawie zaniechania sposobu użytkowania obiektu wybudowanego nad częścią dojazdową do garażu - również i ta decyzja stała się ostateczna i podlega wykonaniu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, iż organ I instancji ustalił, że działki nr [...]przy ul. M. oraz nr [...]przy ul. W. zostały sklasyfikowane jako grunty budowlane. Ponadto w stosunku do działki nr [...]nie zostało wydane pozwolenie na budowę obiektu budowlanego ze ścianą bez otworów na granicy z działką nr [...]. Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce nr [...] można ustalić w oparciu o uzgodnienie z Miejskim Zarządem Dróg i Mostów w J. G., a jej przebieg może pokrywać się z granicą działki nr [...]. Średni wskaźnik zabudowy dla analizowanego obszaru wynosi 0,27, a średnia szerokość elewacji frontowej to 11,83 m. Obecnie wskaźnik zabudowy dla działki nr [...] wynosi 0,23. Uwzględniając wniosek strony wskaźnik zabudowy dla tej działki wyniósłby 0,55, podczas gdy maksymalna wielkość wskaźnika zabudowy w tym obszarze to 0,42. Ponieważ zamierzenie obejmuje rozbudowę parterową możliwe jest ustalenie położenia okapu połaci dachowej w taki sposób, aby nie przesłaniać istniejących na piętrze okien, przy czym pochylenie dachu jednospadowego nie może przekraczać 30 stopni.
Kolegium zaznaczyło, że postanowieniem z dnia [...]r., sygn. akt [...] organ wezwał strony do zapoznania się z materiałem w sprawie i złożenia wniosków dowodowych.
Organ odwoławczy stwierdził następnie, iż brak opłaty skarbowej od pełnomocnictwa nie stanowi podstawy do stwierdzenia jego nieważności. Zgodnie bowiem z art. 33 § 2 kpa wystarczającą przesłanką do udzielenia pełnomocnictwa jest jego sporządzenie na piśmie lub zgłoszenie ustnie do protokołu. Żadnych wymogów szczególnych w tym zakresie nie zawiera również ustawa z dnia 09 września 2000 r. o opłacie skarbowej (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., Nr 253, poz. 2532 ze zm.). Powołany przez organ art. 1 ust. 1 pkt 2a tej ustawy normuje bowiem tylko przedmiot opłaty skarbowej. Pełnomocnictwo udzielone przez A. M. A. W. oraz W. M. oraz pełnomocnictwo W. M. dla A. W. należy uznać zatem za ważne.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, organ II instancji stwierdził, iż do rozważenia pozostaje przede wszystkim okoliczność, czy może zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy (pozytywna bądź negatywna) w przypadku, gdy strona ubiegająca się o jej wydanie uprzednio dopuściła się na terenie działki, której dotyczy wniosek, samowoli budowlanej, w szczególności, gdy w związku z nielegalnym działaniem uprawniony organ wydał decyzje nakazujące rozbiórkę części obiektu budowlanego, zaniechania sposobu użytkowania obiektu budowlanego i przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania nieruchomości, a decyzje te podlegają przymusowemu wykonaniu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. zauważyło, iż kwestia ta była już przedmiotem jego rozważań w sprawie sygn. akt [...]z odwołania W. S., J. W. i W. S., gdzie stroną postępowania byli również skarżący W. i A. M., a jej przedmiot dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, z przeznaczeniem nowych pomieszczeń na cele mieszkalne, handlowe i świadczenie usług mechaniki pojazdowej, na terenie działki nr [...] (obręb C. [...],[...]) przy ul. W. [...] w J. G..
Organ odwoławczy stwierdził, że choć powołana sprawa dotyczy tych samych stron postępowania i tego samego terenu, to jednak wobec odmiennych żądań strony, w szczególności wobec określenia innego sposobu rozbudowy obiektu i jego funkcji użytkowych, nie zachodzi tożsamość treści żądań wnioskodawców, a zatem nowa sprawa podlega rozpoznaniu w administracyjnym toku instancji.
Kolegium podało, iż w toku przywołanego postępowania sygn. akt [...]ustalono, że wnioskodawca naruszył przepisy ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm., dalej jako "upb"), w związku z czym organ nadzoru budowlanego wydał decyzje administracyjne, w tym o rozbiórce postawionego nielegalnie obiektu, w związku z czym ustalenie warunków zabudowy dla terenu, na którym znajduje się samowola budowlana nie jest możliwe i decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.
Organ odwoławczy w całości podtrzymał wyrażony w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia pogląd, iż przy uwzględnieniu całokształtu unormowań szeroko rozumianego prawa inwestycyjnego, na które w szczególności składają się przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy - Prawo budowlane, wydanie decyzji pozytywnej o warunkach zabudowy w przypadku orzeczonego i nie wykonanego nakazu rozbiórki nie jest dopuszczalne. Proces inwestycyjny składa się bowiem z wielu następujących po sobie czynności stron oraz aktów administracyjnych wzajemnie ze sobą powiązanych. Proces ten rozpoczyna postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i podjęta w jego wyniku decyzja jest pierwszym rozstrzygnięciem administracji w tym procesie. W konsekwencji, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tylko decyzja o warunkach zabudowy umożliwia inwestorowi ubieganie się wydanie pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Dopiero zaś z chwilą uzyskania tego pozwolenia mogą być rozpoczęte roboty budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. upb). Również projekt budowlany powinien być sporządzony zgodnie z ustaleniami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy (art. 20 ust.l pkt 1 w zw. z art. 34 upb). Co prawda ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje wprost, iż w przypadku dokonania przez wnioskodawcę samowoli budowlanej decyzja ustalająca warunki zabudowy nie może być wydana, niemniej taką normę zawiera ustawa - Prawo budowlane. Stosownie bowiem do art. 35 ust. 5 upb organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Dokonując wykładni systemowej prawa inwestycyjnego należy stwierdzić, iż brak jest podstaw do zaakceptowania stanowiska, że fakt samowoli budowlanej jest prawnie obojętny w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy, podczas gdy stanowi on przesłankę odmowy udzielenia pozwolenia budowę.
Kolegium podtrzymało także stanowisko, iż decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana na podstawie zastanego stanu faktycznego. Między innymi na tej podstawie organ dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy. W związku z powyższym, skoro na obszarze planowanej inwestycji istnieje nielegalnie rozbudowany obiekt, to warunki zabudowy nie mogą być ustalane z pominięciem tej okoliczności faktycznej. Rozbudowa ta nie może być jednak w decyzji uwzględniona, ponieważ dokonano jej niezgodnie z prawem. W pełni uzasadniony jest zatem pogląd, iż warunkiem koniecznym dla wydania decyzji o warunkach zabudowy jest rozbiórka budowli nielegalnej i doprowadzenie nieruchomości do stanu poprzedniego. Tym samym nie może znaleźć akceptacji stanowisko, że wstrzymanie procesu inwestycyjnego z tytułu orzeczonego uprzednio nakazu rozbiórki możliwe jest dopiero na etapie wystąpienia o pozwolenie na budowę. Stanowisko to jest bowiem nieracjonalne i sankcjonuje wadliwy stan faktyczny; umożliwiłoby także wnioskodawcy obejście przepisów prawa, albowiem zgodnie z art. 64 w zw. z art. 55 upzp decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym za niedopuszczalne należy uznać postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla terenu, na którym uprzednio, we właściwym postępowaniu, stwierdzono fakt samowoli budowlanej, a której to samowoli nie usunięto.
W opinii Kolegium nie znajduje przy tym poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym twierdzenie strony, iż wykonała decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. nr [...] z dnia [...]r., a także, że przywróciła poprzedni sposób użytkowania garażu. Organ odwoławczy podkreślił, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. J.G. z dnia [...] r., sygn. [...] korzysta, jako dokument urzędowy pochodzący od uprawnionego organu, z domniemania prawdziwości okoliczności faktycznych w nim poświadczonych. Co prawda Kodeks postępowania administracyjnego nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego, niemniej ciężar tego dowodu spoczywa na stronie postępowania. Pomimo stanowiska stron, iż decyzje nadzoru budowlanego zostały wykonane, to w aktach sprawy brak jest na poparcie tych twierdzeń jakichkolwiek dowodów, w szczególności brak jest powoływanych przez strony zawiadomień.
Wobec podniesionych okoliczności, zdaniem organu II instancji, prowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego jest zbędne, a zaskarżona decyzja podlega uchyleniu i postępowanie pierwszej instancji umorzeniu.
Od powyższej decyzji skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji wywodząc, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze oparło swą decyzję na nieprawdziwym twierdzeniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż decyzją nr [...] nakazano rozbiórkę rozbudowy domu, podczas gdy decyzja ta nakazuje rozbiórkę płotu. Zarzucili, iż decyzja ta nie została w toku postępowania przed organami obu instancji okazana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, przy czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zażądało jej przedstawienia. Dodatkowo Kolegium zostało wprowadzone dwukrotnie w błąd co do organów decyzję tę wydających. W związku z powyższym materiał dowodowy nie został zgromadzony w sposób wyczerpujący, a sprawa nie została należycie wyjaśniona.
Skarżący zarzucili ponadto, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił ich pełnomocnikowi wglądu do akt sprawy z powodu braku pełnomocnictwa notarialnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wniosło do Sądu odpowiedź na skargę wraz z wnioskiem o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W rozpatrywanej sprawie – niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów – stwierdzić należy, iż w toku postępowania przed organem I instancji organ ten kwestionował ważność pełnomocnictwa udzielonego przez skarżących A. W., w wyniku czego nie tylko – jak podniesiono w skardze – odmówił pełnomocnikowi wglądu do akt sprawy, ale również nie doręczał mu żadnych pism. Nie doręczył mu również swojej decyzji z dnia [...]r. nr [...].
Organ odwoławczy co prawda trafnie uznał stanowisko organu I instancji w kwestii wspomnianego pełnomocnictwa za wadliwe, jednak z faktu tego nie wyciągnął należytych wniosków.
Stosownie do art. 40 § 2 kpa, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi.
Zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, jak i w doktrynie wielokrotnie podkreślano, że organ administracji publicznej jest obowiązany doręczać pisma pełnomocnikowi strony, o którego ustanowieniu został powiadomiony, a przepis art. 40 § 2 kpa nie dopuszcza w tym względzie żadnych wyjątków. Przepis ten nie zakazuje doręczeń pod adresem strony, która ustanowiła pełnomocnika, lecz jedynie nakazuje doręczanie pism temu pełnomocnikowi. Oznacza to, że w sytuacji, gdy pismo zostało jednocześnie doręczone stronie i jej pełnomocnikowi, doręczenie pisma pełnomocnikowi jest prawnie skuteczne, natomiast strona została w ten sposób jedynie poinformowana o treści pisma (por. np. postanowienie SN z dnia 9 września 1993 r., III ARN, OSNCP 1994, nr 5, poz. 112, postanowienie NSA z dnia 11 marca 1997 r., I SA/Po 1333/96, niepubl.; wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1997 r., I SA/Lu 157/96, niepubl.; wyrok NSA z dnia 26 marca 1998 r., II SA 157/98, niepubl.; postanowienie SN z dnia 6 stycznia 1999 r., III RN 95/98, OSNP 1999, nr 21, poz. 672; wyrok NSA z dnia 15 maja 2001 r., I SA 2605/99, niepubl., a także komentarz do art. 40 kodeksu postępowania administracyjnego w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005 oraz w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II).
W tej sytuacji organ odwoławczy prawidłowo stwierdzając, że organ I instancji wadliwie kwestionował ważność udzielonego przez skarżących pełnomocnictwa, winien był uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdyż merytorycznie rozpatrując sprawę w istocie rozpoznał ją tylko w jednej instancji. Naruszył w ten sposób zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 kpa. Ponadto rozpoznał odwołanie od decyzji, która nie została skarżącym skutecznie doręczona.
W tym stanie rzeczy organy administracyjne obu instancji wydały decyzje z naruszeniem wymienionych wyżej przepisów postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrywanie zatem przez Sąd w tej sytuacji merytorycznych zarzutów podnoszonych w skardze byłoby przedwczesne.
Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.