II SA/WR 541/25

II SA/Wr 541/25 - Postanowienie WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-08-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Malwina Jaworska-Wołyniak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
*Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 par. 1 pkt 5a, art. 232 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 29 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. G., M. J., P. K., M. S., K. C. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. o nazwie STUDIUM [...] postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić M. G. uiszczony wpis w kwocie 300 (słownie: trzysta) zł; III. zwrócić M. J. uiszczony wpis w kwocie 300 (słownie: trzysta) zł; IV. zwrócić P. K. uiszczony wpis w kwocie 300 (słownie: trzysta) zł; V. zwrócić M. S. uiszczony wpis w kwocie 300 (słownie: trzysta) zł; VI. zwrócić K. C.uiszczony wpis w kwocie 300 (słownie: trzysta) zł.
Uzasadnienie
M. G., M. J., P. K., M. S., K. C. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W. o nazwie STUDIUM [...].
Uzasadniając naruszenie interesu prawnego podano, że skarżący są właścicielami nieruchomości położonych w M. i mieszkańcami tej miejscowości. Ich sąsiedztwo z terenami objętymi skarżoną uchwałą jest bezpośrednie (nieprzekraczające 200 m) i tak:
- P. K. jest właścicielem dwóch nieruchomości położonych przy ul. [...] i ul. [...], tj. bezpośrednio przylegającej do terenu objętego zmianą;
- M. G. jest właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...], tj. bezpośrednio przylegającej do terenu objętego zmianą;
- M. S. jest właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...], tj. w odległości ok. 200 m od terenu objętego zmianą;
- M. J. jest właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...], tj. w odległości ok. 150 m od terenu objętego zmianą;
- K. C. jest właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...], tj. w odległości ok. 200 m od terenu objętego zmianą.
Zdaniem skarżących dopuszczenie do realizacji inwestycji, które przewidują nowe kierunki zagospodarowania terenów wprowadzone wraz ze zmianą studium, bezpośrednio godzi w ich interesy prawne, które mogą być oceniane tak przez pryzmat prawa administracyjnego, jak i cywilnego. Wskazano, że M. G. jest stroną postępowania w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie C. na terenie objętym kwestionowaną zmianą Studium, a tym samym jej interes prawny odnoszący się do sposobu zagospodarowania terenów objętych skarżoną uchwałą jest wprost kształtowany przez ustawę. Do naruszenia interesu prawnego dochodzi bowiem wówczas, gdy modyfikuje się nie tylko dopuszczalne parametry możliwej zabudowy, lecz całkowicie i diametralnie zmienia się możliwe przeznaczenie nieruchomości oddziałującej na nieruchomość strony skarżącej. W sytuacji, w której znajduje się M. G. (ale także pozostali skarżący) oddziaływanie nie jest tylko potencjalne, lecz rzeczywiste i wynika nie tylko z kubatury i przeznaczenia możliwych do zlokalizowania na terenach objętych skarżona uchwałą - dzięki dokonanej nią zmianie Studium - obiektów, ale także wpływu inwestycji na stosunki wodne, w tym dostęp do wód gruntowych, w sytuacji, w której nieruchomość skarżącej jest zaopatrywana w wodę z własnej studni. Podniesiono, że z naruszeniem interesu prawnego, uchwałą w przedmiocie uchwalenia lub zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, mamy do czynienia gdy dochodzi do zmiany przeznaczenia terenu graniczącego z działką skarżących, które to przeznaczenie jest odmienne od wyznaczonego w dotychczas obowiązującym Studium oraz odmienne od tego aktualnie funkcjonującego.
Odwołując się do brzmienia art. 144 k.c. skarżący podnieśli, że dla posiadania interesu prawnego wystarczające będzie położenie nieruchomości bezpośrednio przy terenie objętym zmianą studium, o ile zmiana ta (jak w skarżonym przypadku) istotnie zwiększa możliwości zagospodarowania terenu właścicielowi nieruchomości sąsiadujących. Nadto, interes ten przypisany jest każdemu, kto zmuszony będzie znosić nowy sposób zagospodarowania sąsiedniej nieruchomości, co oznacza, że ustalenie tego interesu wiąże się z oceną potencjalnego oddziaływania terenów dla których zmieniono kierunki zagospodarowania.
Skarżący podnieśli, że nie ulega wątpliwości, iż przyszłe oddziaływanie terenów objętych zmianą bezpośrednio ich dotyczy, w tym również tych, którzy są właścicielami działek, które nie graniczą bezpośrednio z terenem objętym zmianą Studium - M. S., M. J. oraz K. C. Należy bowiem mieć na uwadze, że zmiana kierunków zagospodarowania terenu, który w poprzedniej wersji Studium jest oznaczony jako [...]MZ (teren zabudowy mieszkaniowej), a w nowej wersji Studium jest oznaczony jako [...]U/P (teren aktywności gospodarczej), powoduje stworzenie warunków do prowadzenia działalności, w której prawa skarżących zostaną istotnie ograniczone, a zatem mają oni interes prawny w weryfikacji legalności działań, które do takiego ograniczenia prowadzą.
Uzasadniając swój interes prawny, skarżący wskazali także na orzecznictwo, w którym wyrażany jest pogląd, przyznający legitymację do zaskarżenia studium właścicielom nieruchomości znajdujących się poza obszarem przyjętej zmiany.
Dalej wskazali także, że naruszenie ich interesu prawnego wynika ze sposobu, w jaki organy gminy rozpatrzyły (a właściwie nie rozpatrzyły) uwagi przez nich zgłaszane w toku procedury uchwalania zmiany Studium.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy W. wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.
Uzasadniając żądanie odrzucenia skargi, organ wskazał, iż skarżący nie wykazali posiadania interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, ani jego naruszenia. Nie wykazali, jak skarżona uchwała miałaby naruszać ich interes prawny w kontekście lokalizacji nieruchomości poza terenem objętym zmianą Studium
Dalej, organ wyjaśnił, iż Studium zakłada lokalizację terenu ZP (zieleń parkowa) o szerokości co najmniej 50 m wzdłuż całej granicy terenów mieszkaniowych, oddzielającego miejscowość od terenu [...]U/P (którego ustalenia zgodnie ze wskazaniami skarżących mogą naruszać ich interes prawny). Nadto, obszar zmiany Studium w M. od terenów działek budowalnych oddziela także droga - ul. [...] - o szerokości ok. 15 m. Z wyliczeń organu wynika, że potencjalny teren aktywności gospodarczej [...]U/P położony jest w odległości:
- ok. 65 m od działki M. G.;
- ok. 215 m od działki M. J.;
- ok. 65 m od działki P. K.;
- ok. 250 m od działki M. S.;
- ok. 250 m od działki K. C.
Organ wskazał, że działki skarżących nie są ani funkcjonalnie ani komunikacyjnie powiązane ze skarżonym obszarem zmiany Studium, w szczególności terenem [...]U/P, przewidzianym pod przywoływaną w treści skargi aktywność gospodarczą (potencjalne centrum logistyczne). Co więcej, działki K. C., M. J. i M. S. są oddzielone od terenu [...]U/P kilkoma rzędami zabudowy. Nie można zatem uznać, aby skarżona uchwała naruszała interes prawny skarżących, ani też, że interes ten w stosunku do skarżonej uchwały istnieje, bowiem uchwała ta nie wpływa w żaden sposób na prawo wykonywania własności przez skarżących.
Odnosząc się do przywołanej w treści skargi argumentacji, iż legitymacja do zaskarżenia uchwały przez M. G. ma związek z posiadaniem przez nią statusu strony w postępowaniu w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, organ zauważył, że nie istnieje przepis prawa, który wiązałby treść ustaleń studium z ewentualną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Nadto, w postępowaniu środowiskowym zastosowanie ma przepis szczególny, tj. art. 74 ust. 3a pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zgodnie z którym już samo posiadanie nieruchomości w odległości do 100 m od terenu planowanej inwestycji uprawnia do posiadania statusu strony w postępowaniu środowiskowym. Nadto, posiadanie statusu strony w postępowaniu środowiskowym, nie jest tożsame z interesem prawnym w zaskarżeniu uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Status strony w postępowaniu środowiskowym daje prawo do czynnego udziału w tym postępowaniu, natomiast interes prawny w zaskarżeniu uchwały w sprawie studium, zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, wymaga wykazania naruszenia indywidualnych, konkretnych praw lub interesów, wynikających z przepisów prawa. Nie można go wywodzić jedynie z faktu samej lokalizacji posiadanej nieruchomości w bliższym lub dalszym sąsiedztwie obszaru objętego skarżoną uchwałą.
Zdaniem organu o naruszeniu interesu prawnego nie świadczy również podniesiony przez M. G. argument dot. ewentualnego braku możliwości wykorzystania studni do poboru wody w związku z funkcjonowaniem strefy aktywności gospodarczej, gdyż ustawodawca wymaga aby interes był realny i konkretny, a nie przyszły i niepewny. Nadto, wskazano, że organy gminy nie posiadają umocowania do tworzenia prawa miejscowego (w drodze ewentualnego planu miejscowego), które mogłoby bezpośrednio wpłynąć na możliwość korzystania z istniejącego już własnego ujęcia. Zgodnie bowiem z art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym właściciel nieruchomości uprawniony jest do korzystania z nieruchomości w sposób dotychczasowy (niezależnie od ustaleń planu miejscowego).
Za niezasadne organ uznał również, argumenty o ewentualnym zacienieniu nieruchomości skarżących przez budynki związane z aktywnością gospodarczą, które mogą w przyszłości pojawić się na terenie objętym zmianą Studium. W tym kontekście wskazał, że teren [...]U/P położony jest w odległości nie mniejszej niż 65 m od działek skarżących, a dopuszczona w ramach terenu zabudowa nie może przekroczyć 15 m wysokości, co więcej teren ten położony jest w zależności od miejsca od 2 do nawet 12 m niżej w stosunku do działek skarżących, co oznacza, że zmiana Studium nie może w rzeczywistości wpłynąć na ww. nieruchomości. Z kolei kwestia zakłóceń w postaci hałasu wynikającego z działalności usługowej może być ustalana i kontrolowana w odrębnych postępowaniach prowadzonych na dalszych etapach realizacji inwestycji, natomiast nie daje ona podstaw do wywiedzenia interesu prawnego.
Wreszcie organ wskazał, że nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie także upatrywanie przez skarżących legitymacji skargowej w zaniechaniu rozpatrzenia przez organy Gminy zgłoszonych uwag do projektu zmiany Studium.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu.
Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., zw. dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, w tym m.in. rozpoznają skargi na akty prawa miejscowego.
Podstawę prawną wniesionej skargi stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 ze zm., zw. dalej u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skuteczne wniesienie skargi w tym trybie, prowadzące do jej merytorycznego rozpoznania, wymaga wykazania przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. W przeciwnym razie - jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego, Sąd zobligowany jest do odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.). Skarga bowiem z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, Nr 7, poz. 114). Zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4). Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Skarżący powinien wskazać przy tym konkretny akt, z którego uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. Naruszenie interesu prawnego winno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, Lex nr 81964). Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły bądź niewątpliwie, a przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem, nastąpią w przyszłości.
Pojęcie interesu prawnego powinno być przy tym rozumiane jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej, związana z interesem skarżącego, który musi być konkretny - dający się obiektywnie stwierdzić, aktualny - nie ewentualny oraz prawny - oparty na obowiązujących przepisach prawa. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany, ale nie może tego zainteresowania poprzeć wskazaniem przepisu prawa materialnego, którego naruszenie dotyczyłoby bezpośrednio praw i obowiązków tego podmiotu. Wymagane art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kwestionowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego (por. postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 3 października 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 451/23, CBOSA).
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania, aby zaskarżona uchwała naruszała interes prawny skarżących. W tym kontekście po pierwsze trzeba zauważyć, że zaskarżona uchwała nie narusza bezpośrednio żadnego interesu prawnego skarżących, jako że nie ogranicza przysługujących im uprawnień właścicielskich, w szczególności uprawnienia do korzystania z nieruchomości czy jej zbycia (art. 140 k.c.) ani też nie nakłada na nich żadnych obowiązków. Nie zmienia przeznaczenia należących do skarżących nieruchomości, a modyfikuje przeznaczenie terenu zlokalizowanego w sąsiedztwie. Ewentualne zaś niedogodności (dot. np. hałasu), jakie mogą powstać w związku z przyjętą regulacją polegającą na zmianie przeznaczenia terenu z zabudowy mieszkaniowej na teren aktywności gospodarczej, mają aktualnie charakter wyłącznie potencjalny. W dotychczasowym zaś orzecznictwie sądowym w odniesieniu do wszelkich uchwał zaskarżanych na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. ugruntowane jest stanowisko, że tylko aktualne i bezpośrednie naruszenie, oparte na konkretnym przepisie prawa materialnego, interesu prawnego skarżącego daje mu legitymację skargową (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2013 r., II OSK 2442/12), co dot. także możliwości zaskarżenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Argumentacja skarżących sprowadza się wyłącznie do ogólnikowego wskazania, że zmiana kierunków zagospodarowania terenu, który w poprzedniej wersji Studium jest oznaczony jako [...]MZ (teren zabudowy mieszkaniowej), a w nowej wersji Studium jest oznaczony jako [...]U/P (teren aktywności gospodarczej), spowoduje stworzenie warunków do prowadzenia działalności, w której ich prawa zostaną istotnie ograniczone. Nie konkretyzują już jednak tych praw, jak również tego, w jaki sposób, podjęte regulacje aktualnie i realnie naruszają przysługujące im uprawnienia właścicielskie względem nieruchomości zlokalizowanych w miejscowości M., w tym te związane z prawem zabudowy. Oprócz odwołania się do art. 140 i 144 k.c. skarżący nie wskazali, żadnych przepisów prawa chroniących właścicieli nieruchomości, na które oddziałują zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, o jakich mowa w Studium.
Z przedłożonych zaś akt sprawy, jak również treści skargi i odpowiedzi na skargę wynika, iż sporny de facto teren aktywności gospodarczej [...]U/P oddzielony jest od terenów zabudowy mieszkaniowej terenem parku, zaś dopuszczona na terenie [...]U/P zabudowa nie może przekraczać 15 m wysokości. Z niezakwestionowanych zaś przez skarżących wyliczeń, zawartych w odpowiedzi na skargę wynika, iż potencjalny teren aktywności gospodarczej [...]U/P położony jest w odległości: ok. 65 m od działki M. G.; ok. 215 m od działki M. J.; ok. 65 m od działki P. K.; ok. 250 m od działki M. S.; ok. 250 m od działki K. C.
Nadto, należy zauważyć, że – jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny – w postanowieniu z dnia 25 stycznia 2022 r. (sygn. akt II OSK 2787/21, CBOSA) - zasadniczo proces planowania przestrzennego może mieć wpływ na sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, a tym samym może mieć wpływ na uprawnienia właścicielskie. Nie jest to jednak równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego właścicieli.
W ocenie Sądu przyznania legitymacji skargowej w niniejszej sprawie M. G. nie może uzasadniać sam fakt uznania jej za stronę w postępowaniu środowiskowym. Posiadanie statusu strony w postępowaniu środowiskowym, nie jest bowiem tożsame z naruszeniem interesu prawnego uchwałą w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. Nadto, skarżąca nie wskazała także, w jaki sposób przyjęta zmiana oddziałuje na stosunki wodne i zaopatrzenia jej nieruchomości w wodę z własnej studni.
Wreszcie, naruszenia interesu prawnego nie można utożsamiać z podniesionym zarzutem naruszenia trybu postępowania w sprawie zmiany Studium przez zaniechanie rozpatrzenia uwag złożonych przez skarżących do projektu. Kwestia ta podlega bowiem ocenie na etapie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały z zasadami i trybem procedowania, co dopiero jest możliwe po stwierdzeniu, że zaskarżona uchwała podjęta z zakresu administracji publicznej narusza interes prawny strony ją skarżącej.
Z przywołanych względów, niniejsza skarga, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., podlegała odrzuceniu, co też orzeczono w sentencji. Rozstrzygniecie zaś zawarte w pkt II-VI znajduje swoje uzasadnienie w brzmieniu art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., obligującym Sąd z urzędu do zwrotu stronie całego uiszczonego wpisu od pisma odrzuconego.