II SA/Wr 539/24

II SA/Wr 539/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Olga Białek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1478
art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: starszy referent Tomasz Gołębiowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 marca 2025 r. sprawy ze skargi M. S.A. z siedzibą we W. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 6 maja 2024 r. nr WR.RZŚ.4353.17.2023.AK w przedmiocie odmowy wydania decyzji ustalającej, że dopuszczenie wprowadzania ścieków do wód rzeki nie koliduje z celami środowiskowymi I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 797 złotych (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako DRZGW), po rozpatrzeniu odwołania M. SA we W. (dalej jako strona skarżąca, M.), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej organ I instancji) z dnia 11 marca 2024 r., znak: WR.ZZŚ.5.4140.4.2021 orzekającą o odmowie wydania decyzji ustalającej, że dopuszczenie wprowadzania ścieków z przelewu burzowego komunalnej kanalizacji ogólnospławnej istniejącym wylotem [...] ([...] przy Moście [...], działka ewidencyjna nr [...], AM-[...], obręb P.) do wód rzeki O., nie koliduje z celami środowiskowymi dla wód lub wymaganiami jakościowymi dla wód.
Decyzja ta wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Wnioskiem z 6 września 2021 r. M. wystąpiło do organu instancji o wydanie decyzji ustalającej, że dopuszczenie wprowadzania ścieków z przelewu burzowego komunalnej kanalizacji ogólnospławnej istniejącym wylotem usytuowanym przy ul. [...] przy Moście [...] nie koliduje z celami środowiskowymi dla wód lub wymaganiami jakościowymi dla wód. Po uzupełnieniu przez stronę przedłożonej dokumentacji organ I instancji wydał decyzję z dnia 8 sierpnia 2023 r.(znak: WR.ZZŚ.5.4140.4.2021) orzekającą, że dopuszczenie wprowadzania ścieków z opisanego wyżej przelewu burzowego do wód rzeki O., nie koliduje z celami środowiskowymi lub jakościowymi dla wód o ile zjawisko zrzutu związane jest z opadami atmosferycznymi o charakterze nawalnym bądź odwilżą i gwałtownymi roztopami a średni roczna liczba zrzutów nie jest większa niż 4.
M. zaskarżyło powyższą decyzję w trybie odwoławczym w części w której stwierdzono, że średnia roczna liczby zrzutów nie może być większa niż cztery. Decyzją z dnia 17 października 2023 r. DRZGW działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, że dla potrzeb rozstrzygnięcia niniejszej sprawy cele środowiskowe określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 16 listopada 2022 r. (Dz.U z 2023 r. poz, 335) w sprawie planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza rzeki O.(1). Z uwagi na lokalizację zamierzenia, wprowadzanie ścieków przelewem burzowym będzie miało miejsce w obszarze zlewni jednostki planistycznej gospodarowania wodami - jednolitej części wód powierzchniowych (JCWP) O. od P.(1) do ujścia o kodzie [...].
Dalej organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji w celu zabezpieczenia osiągnięcia i ochrony wyznaczonych w planie gospodarowania wodami dla tej JCWP celów środowiskowych postanowił ograniczyć możliwą liczbę zarzutów do 4 w ciągu roku. Według organu odwoławczego takie uzasadnienie jest jednak niewystarczające a ustalenie czterech zrzutów rocznie dowolne. Organ I instancji nie udowodnił dostatecznie, że dopuszczenie średniorocznej liczby zadziałań powyżej czterech koliduje z celami środowiskowymi dla wód lub wymaganiami jakościowymi dla wód, a ograniczenie rocznej liczby zrzutów w sposób nie budzący wątpliwości zapobiegnie pogorszenie stanu odbiornika. Nie poparł także swojego stanowiska szerszą analizą, z której wynikałoby, że to właśnie cztery zrzuty ścieków ogólnospławnych rocznie nie wpłyną negatywnie na cele środowiskowe JCWP.
DRZGW zauważył, że w dokumentacji przedłożonej przez Spółkę wskazano, że realizowany zrzut nie powoduje zmian stosunków wodnych, ani nie wpływa niekorzystanie na jakość wód powierzchniowych i podziemnych. Nie przedstawiono jednak żadnych dowodów potwierdzających tę tezę. Wyjaśniono jedynie, że urządzenia pomiarowe które zostały zainstalowane na przelewie są na etapie kalibracji i nie dają wiarygodnych wyników pomiarów. Wnioskodawca nie posiada analiz jakościowych ścieków odprowadzanych przedmiotowym przelewem. Tymczasem nie ulega wątpliwości, że nieoczyszczone ścieki deszczowe kierowane do odbiornika wpływają charakterystykę hydrologiczną oraz warunki fizyko-chemiczne i biologiczne ekosystemu wodnego. Organ odwoławczy zauważył, że w celu rzetelnej oceny oddziaływania przelewu na odbiornik niezbędna jest wiedza na temat stanu i wielkości odbiornika oraz jego wrażliwości na zanieczyszczenia oraz znajomość wielkości i charakterystyki zlewni. Nieoceniona byłaby także wiedza na temat stężeń oraz ładunków zanieczyszczeń w ściekach ogólnospławnych które mogą zależeć od indywidulanych warunków pracy sieci kanalizacyjnych, sposobu zagospodarowania terenu, spadków kanałów, objętości retencyjnej systemu, stanu czystości atmosfery a także częstotliwości czyszczenia ulic i wybierania osadów z wpustów deszczowych. Wobec braku danych dotyczących jakości i ilości wpuszczanych przelewem burzowym ścieków, ze względu na rolę jaką odgrywa tego rodzaju zabezpieczenie, w przypadku stwierdzenia na podstawie analiz wód odbiornika, że zrzuty z przelewów znajdujących się na ww. systemach ogólnospławnych powodują zmianę jakości wód uniemożliwiających korzystanie z nich zgodnie z przeznaczeniem, możliwe jest zmniejszenie średniej liczby zrzutów. Możliwość taka powinna być oceniana indywidualnie dla każdego przedsięwzięcia. Ewentualne ograniczenie ilości zarzutów nie może być uzasadnione faktem, że ustawodawca nie określił szczegółowych warunków takiego korzystania z wód w przepisach wykonawczych. Podstawą wydania decyzji jest bowiem przepis ustawy a nie uregulowania zawarte w rozporządzeniu. Zdaniem DRZGW organ I instancji powinien zatem ocenić potencjalny skład i ilość ścieków zrzucanych za pośrednictwem przelewu burzowego w kontekście osiągnięcia celów środowiskowych, biorąc pod uwagę wszystkie czynniki charakteryzujące odbiornik i jego zlewnię.
Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na specyfikę rozpatrywanej sprawy w której nie jest możliwa jej ocena, w sposób obiektywny, bez ujęcia w szerszym kontekście znaczenia jakie dla aglomeracji miejskiej odgrywa system kanalizacji ogólnospławnej wraz z kanałami burzowymi. Odnosząc się do tej specyfiki zauważył, że przelew przy ul. [...] jest kluczowy dla kanalizacji ogólnospławnej prowadzącej ścieki komunalne oraz wody opadowe lub roztopowe z części W. z obszaru Przedmieścia [...], Przedmieścia [...] oraz osiedla H. (około 50 tysięcy osób). Ograniczenie liczby zadziałań przelewu burzowego który obsługuje zlewnię (tj. około 1670 ha) wraz z innymi przelewami może spowodować przepełnienie kanalizacji i w efekcie prowadzić do zalewania niżej położonych części miasta znajdujących się w zlewni kanalizacyjnej kolektorów w ul. [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Zaznaczył także, że organ I instancji wydając decyzję pozytywną uwzględnił tę potrzebę aglomeracji, jednak niewystarczająco rozważył i nie odniósł się w pełni do zagrożenia jakie niesie ograniczenie liczby zarzutów skutkujące wylaniem nieczystości z kanalizacji na powierzchnie oraz uszkodzeniem infrastruktury oczyszczalni ścieków w przypadku przeciążenia hydraulicznego prowadzącego do długotrwałego, ciągłego wprowadzania ścieków nieoczyszczonych do rzek. Sytuacje w których może wystąpić przeciążenie hydrauliczne infrastruktury ściekowej są sytuacjami sporadycznymi, mogącymi jednak stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa mieszkańców i funkcjonowania miasta. Dlatego też, zdaniem organu odwoławczego, należy w realiach niniejszej sprawy uznać za prawnie dopuszczalną możliwość odprowadzania nadmiaru mieszaniny ścieków bez oczyszczenia do odbiornika poprzez przelewy burzowe instalowane przed oczyszczalnią na sieci ogólnospławnej w celu uniknięcia dotkliwszych dla środowiska następstw. W takiej sytuacji, najistotniejsze, z punktu widzenia interesu środowiska i celów dla środowiskowych, jest zabezpieczenie infrastruktury oczyszczającej w celu zachowania jej pełnej sprawności.
Konkludując, DRZGW zalecił aby organ I instancji ponownie przeanalizował zebrane dowody a w razie potrzeby wezwał wnioskodawcę do doprecyzowania i uzupełnienia wniosku i załączonej dokumentacji.
Kierując się powyższymi zaleceniami organ I instancji wezwał Spółkę do podania dodatkowych danych dotyczących wymiarów i parametrów hydraulicznych przelewu, natężenia przepływu ścieków przy pogodzie bezdeszczowej, maksymalnego wydatku przelewu burzowego, rozcieńczenia ścieków w czasie działania przelewu, składu ścieków w kanale na wysokości przelewu przy pogodzie bezdeszczowej, składu ścieków dopływających do oczyszczalni w J. przy pogodzie bezdeszczowej, składu ścieków z wód opadowych i roztopowych trafiających do kanalizacji na terenie W., wykazu zarzutów z przedmiotowego przelewu w 2022 i 2023 r. sporządzonego zgodnie z podanym schematem.
Po przedłożeniu przez Spółkę stosownych dokumentów organ I instancji wydał decyzję z dnia 11 marca 2024 r. w której odmówił wydania decyzji ustalającej, że dopuszczenie wprowadzania ścieków z przelewu burzowego wylotem [...] ([...] przy Moście [...]) do wód rzeki O. nie koliduje z celami środowiskowymi lub jakościowymi dla wód.
Organ wyjaśnił, że ponownie przeanalizował i ocenił możliwy wpływ realizowanych zrzutów z przedmiotowego przelewu na cele środowiskowe dla wód oraz na wymagania jakościowe dla wód, uwzględniając nowe dane dostarczone przez wnioskodawcę, oraz dane będące już w jego posiadaniu, jak też kierując się wytycznymi organu II instancji.
W zakresie celów środowiskowych wyjaśnił, że zgodnie z zapisami Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza O.(1) (Dz. U. z 2023 r. poz. 335), dla JCWP (jednolita część wód powierzchniowych) w której znajduje się wylot przedmiotowego przelewu wyznaczony został następujący cel środowiskowy: 1/ dobry potencjał ekologiczny, 2/ zapewnienie drożności cieku dla migracji ichtiofauny o ile jest monitorowany wskaźnik diadromiczny D; 3/ zapewnienie drożności cieku według gatunków chronionych, 4/ stan chemiczny: dla złagodzonych wskaźników [benzo(a)piren(w)] poniżej stanu dobrego, dla pozostałych wskaźników stan dobry. W planie gospodarowania wodami, dla tej JCWP ustalono odstępstwo osiągnięcia celu środowiskowego do 2027 r. Głównym źródłem presji troficznych jest odpływ miejski (wody opadowe), oraz źródła przemysłowe, bytowe i komunalne (punktowe i rozproszone). Wskaźnikiem, dla których cel środowiskowy jest zagrożony przez presję występującą w zlewni JCWP są wskaźniki fizykochemiczne: azot ogólny. Ponadto analizowana JCWP została wyznaczona jako przeznaczona do poboru wody na potrzeby zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz jako JCWP przeznaczona do celów rekreacyjnych w tym kąpieliskowych.
Zlewnia została wyznaczona jako obszar wrażliwy na mocy Dyrektywy 91/271/EWG Rady z dnia 21 maja 1991 r. - obszary wrażliwe na eutrofizację wywołaną zanieczyszczeniami pochodzącymi ze źródeł komunalnych rozumiana jako wzbogacenie wód biogenami, w szczególności związkami azotu i fosforu dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych (91/271/EWG; Dz.U.UE L z dnia 30 maja 1991 r.). Zgodnie natomiast z planem gospodarowania wodami dla dorzecza O.(1), parametrami charakteryzującymi cel środowiskowy dla przedmiotowej JCWP w zakresie wymagań dla elementów fizykochemicznych są: tlen rozpuszczony (mg02/l) azot amonowy (mgN-NH-ł/l) £0,4; azot azotanowy (mgN-N03/l) £2,0; azot ogólny (mgN/l), fosfor fosforanowy (ortofosforanowy) (mg P-PO4/I), (fosfor ogólny (mgP/l) <0,33.
Dalej organ wyjaśnił, że wg dostępnych badań GIOŚ, pomiary wykonane w punkcie pomiarowo-kontrolnym "O. ujście do O.(1) (poniżej Jazu [...])", który zlokalizowany jest powyżej wylotu [...] wykazały niższą od wymaganej wartość tlenu rozpuszczonego tj. 57,6 (wymagana: mg02/l) oraz nieznacznie przekroczoną wartość dla fosforu ogólnego. Wyniki GIOŚ nie wskazują natomiast na przekroczenie wskaźnika dla którego cel środowiskowy jest zagrożony przez presję występującą w zlewni JCWP czyli azotu ogólnego.
Organ stwierdził, że jego rolą jest ustalenie, czy wprowadzanie do JCWP ścieków z przelewu burzowego komunalnej kanalizacji ogólnospławnej, zakończonego wylotem [...] nie będzie kolidowało z przedstawionymi celami środowiskowymi i wymaganiami dla wód. Dla wydania pozytywnej decyzji muszą być bowiem łącznie spełnione dwie przesłanki określone w art. 80 Prawa wodnego. Po pierwsze wprowadzanie ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej do wód odbywać się ma na warunkach określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne, co w niniejszy przypadku oznacza obowiązek spełnienia wymogów z § 14 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. Po drugie wprowadzanie to nie koliduje to z celami środowiskowymi dla wód lub wymaganiami jakościowymi dla wód.
Z § 14 ww. rozporządzenia organ wywiódł - uwzględniając, że wnioskodawca dla wylotu [...] nie posiada modelu symulacyjnego w oparciu o który mogłaby zostać ustalona średnia roczna liczba zrzutów ścieków z komunalnej kanalizacji ogólnospławnej w aglomeracji o RLM powyżej 100 000, że zastosowanie znajdzie wymóg by średnia roczna liczba zrzutów dla ww. wylotu była mniejsza niż 10 z okresu ostatnich dwóch lat.
Spółka obserwację zadziałań przedmiotowego przelewu prowadzi od roku 2022. W tym też roku – w ciągu 12 dni- odnotowano 13 jego zadziałań , natomiast w 2023 r. (do dnia wystosowania informacji) przelew zadziałał 28 razy w ciągu 26 dni (pismo M. z dnia 8 grudnia 2023 r.). Skarżąca przekazała także informację o długości trwania zrzutu, z których wynikało, że pojedyncze zrzuty trwały od 5 do 717 minut.
Zdaniem organu, te krótkie, bo niespełna dwuletnie obserwacje wskazują na tendencję wzrostową krotności działania przedmiotowego przelewu i jednoznacznie potwierdzają, że dochodzi do przekroczenia dopuszczalnej liczby zrzutów określonej w rozporządzeniu. W związku z trwającym intensywnym rozwojem zabudowy na tym terenie, w tym w postaci wielolokalowej zabudowy mieszkaniowej, bez przebudowy systemu kanalizacji nie należy oczekiwać spadku liczby zadziałań tego przelewu.
Pomimo zaistniałych przekroczeń dopuszczalnej liczby zrzutów ścieków organ I instancji uznał, że działanie przelewu rozpatrywać należy przede wszystkim w odniesieniu do kwestii, czy takie wykorzystywanie rzeczonego przelewu nie koliduje z celami środowiskowymi. Zdaniem organu średnia roczna liczba zrzutów, nie stanowi miarodajnej oceny wpływu zadziałań na cele środowiskowe. Parametrami rozstrzygającymi mogłoby być określenie jakości i ilości ścieków wprowadzanych do wód poprzez przedmiotowy przelew, co pozwoliłoby na ustalenie, czy dochodzi do kolizji z celami środowiskowymi. W związku z brakiem tych konkretnych danych (brak pomiarów realizowanych w tym zakresie przez M.), organ I instancji dokonał odpowiedniej analizy na podstawie danych innego rodzaju udostępnionych przez Spółkę oraz danych ogólnodostępnych będących w jego posiadaniu. W ramach tej analizy dokonał obliczenia ładunków zanieczyszczeń oraz stężeń substancji zanieczyszczających w odprowadzanych przelewem ściekach i ich wpływu na rzeczywiste parametry wód odbiornika, przy założeniu różnych stopni rozcieńczenia ścieków wodami opadowymi lub roztopowymi. Ww. obliczenia, przy założeniu wyliczonego z podanych przez M. wartości średniego natężenia przepływu ścieków w kanale ogólnospławnym w okresie bezdeszczowym, średniego rozcieńczenia ścieków wodami opadowymi lub roztopowymi, średniego składu ścieków dopływających do oczyszczalni w okresie bezdeszczowym oraz danych ogólnodostępnych, tj.: wartości określonych jako cel środowiskowy dla jednolitej części wód powierzchniowych, oceny stanu jakości wody w O. w przekroju ujście do O.(1) (pon. jazu [...]), danych literaturowych dotyczących składu wód opadowych na terenach centrum miast, wykazały, że wprowadzenie do odbiornika nawet niewielkiej ilości ścieków z przelewu, może wpłynąć negatywnie na stan wód odbiornika oraz powodować przekroczenie parametrów określających cele środowiskowe.
Dokonując wyliczeń założono, że przelew burzowy zaczyna działać przy najmniejszym rozcieńczeniu (1:2,5) i wtedy do rzeki dopływa minimalna ilość mieszaniny ścieków i wód opadowych tj. 0,001 m3/s, a wraz ze wzrostem objętości dopływających wód opadowych rozcieńczenie wzrasta do wartości 1:4, a zrzut do rzeki zwiększa się liniowo. Przy rozcieńczeniu 1:3 zrzut do rzeki wynosi 0,040 m3/s, przy rozcieńczeniu 1:4 - 0,117 m3/s. Przyjęte założenia pozwalają na określenie minimalnego wpływu zrzutu mieszaniny ścieków i wód opadowych na jakość wody w rzece. Obliczenia, przy założeniu pełnego wymieszania, wykonano dla dwóch przepływów charakterystycznych - SNQ i SSQ. Z przeprowadzonych obliczeń wynika, że wprowadzony dodatkowy ładunek zanieczyszczeń spowoduje wzrost wartości wskaźników zanieczyszczenia w rzece O., w zależności od jego wielkości oraz natężenia przepływu w rzece.
Ładunek zanieczyszczeń w rzece przy przepływie SNQ wynosi: BZTs - 2,67 g 02/s, Nogi. - 3,30 g N/s, Pogi. - 0,47 g P/s, natomiast w przypadku przepływu SSQ odpowiednio: BZT5 - 7,75 g O2/S, Nogi. - 9,60 g N/s, Pogi. - 1,36 g P/s. Ładunek zanieczyszczeń odprowadzanych przez przelew do rzeki wynosi odpowiednio: dla rozcieńczenia 1:2,5 i Q=0,001 m3/s: BZT5 - 0,14 g 02/5, Nogi. - 0,03 g N/s, Pogi.< 0,33 g P/dm3. Dla rozcieńczenia 1:3 wartości BZTs wyniosły dla SNQ - 5,69 g 02/m3, dla SSQ- 3,33 g 02/m3 i w przypadku SNQ przewyższało wartość określoną dla celu środowiskowego wynoszącą < 3,5 g 02/m3. Stężenie azotu ogólnego wynosiło dla SNQ - 3,22 g N/m3, dla SSQ - 2,78 g N/m3 i w obu przypadkach nie kolidowało z wartością określoną dla celu środowiskowego wynoszącą < 3,3 g N/m3. Stężenie fosforu ogólnego wynosiło dla SNQ-0,44 g P/m3, dla SSQ -0,39 g P/m3 i w obu przypadkach przewyższało wartość określoną dla celu środowiskowego wynoszącą < 0,33 g P/m3. Dla rozcieńczenia 1:4 wartości BZTs wyniosły dla SNQ
10,3 g 02/m3, dla SSQ-5,05 g 02/m3 i w obu przypadkach przewyższało wartość określoną dla celu środowiskowego wynoszącą < 3,5 g 02/m3. Stężenie azotu ogólnego wynosiło dla SNQ-4,09 g N/m3, dla SSQ- 2,78 g N/m3 i w przypadku SNQ przewyższało wartość określoną dla celu środowiskowego wynoszącą < 3,3 g N/m3. Stężenie fosforu ogólnego wynosiło dla SNQ-0,55 g P/m3, dla SSQ-0,43 g P/m3 i w obu przypadkach przewyższało wartość określoną dla celu środowiskowego wynoszącą < 0,33 g P/m3. Przedstawiona analiza wskazała, że wprowadzenie nawet niewielkiej ilości - 0,040 m3/s mieszaniny ścieków i wód opadowych przy rozcieńczeniu 1:3 stwarza zagrożenie dla celów środowiskowych określonych dla jednolitej części wód powierzchniowych dla przedmiotowej zlewni w zakresie BZT5. Ważnym argumentem jest również to, że zdecydowana liczba przypadków zrzutów z przelewu burzowego (w roku 2022 ponad 90%) ma miejsce przy przepływach niższych niż SSQ.
Biorąc powyższe organ wskazał, że cele środowiskowe określone w Planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza O.(1) jednoznacznie określają wartości analizowanych wskaźników zanieczyszczenia, nie podając dopuszczalnych odstępstw w ich dotrzymaniu w czasie. Oznacza to, że obowiązują one ciągle przez 365 dni w roku, a tym samym zaistnienie każdego ich przekroczenia należy kwalifikować jako niedochowanie celów środowiskowych. Takie podejście ustawodawcy jest w pełni zasadne w aspekcie ochrony fauny wodnej, której bytowanie w odbiorniku jest zależne od chwilowej jakości wody, a nie od średniorocznego stężenia w niej zanieczyszczeń. Każdy chwilowy wzrost zawartości materii organicznej skutkuje odtlenieniem toni wodnej, a to powoduje, że warunki w odbiorniku mogą ograniczyć przeżywalność większości populacji fauny zasiedlającej ten ciek.
Przeprowadzona analiza wykazała także, że już niewielki dopływ (Q-0,117 m3/s) mieszaniny ścieków i wód opadowych do rzeki powoduje przekroczenie celów środowiskowych, natomiast potencjalne możliwości odpływu mieszaniny ścieków i wód opadowych, według danych przekazanych przez wnioskodawcę, wynoszą 1,5 m3/s, co przy przepływie średnim niskim (SNQ) wynoszącym 1,30 m3/s może powodować, że korytem O. będzie płynąć więcej mieszaniny ścieków i wód opadowych niż wody.
Konkludując powyższe ustalenia organ I instancji stwierdził, że dopuszczenie wprowadzania ścieków z przelewu burzowego komunalnej kanalizacji ogólnospławnej istniejącym wylotem [...] ([...] przy Moście [...]) do wód rzeki O. (działka ew. nr [...], AR-[...], obręb P., gm. W.), funkcjonującym z naruszeniem warunków określonych w rozporządzeniu, koliduje z celami środowiskowymi dla wód i wymaganiami jakościowymi dla wód.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyło M. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 80 Prawa wodnego oraz § 14 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r.
Uzasadniając zarzuty procesowe wskazano na: błędną ocenę materiału dowodowego i przyjęcie, że pomimo niezmienionych okoliczności na które już wcześniej powoływał się organ I instancji i które spowodowały na wcześniejszym etapie wydanie decyzji w istocie dla strony pozytywnej, istnieją podstawy do wydania decyzji odmownej; niewystarczające rozpatrzenie materiału dowodowego, w szczególności stanowiska Spółki wyrażonego w piśmie z dnia 27 lutego 2024 r. co do czasu działania przelewu podczas jego zadziałań i wpływu czasu działania przelewu na skład i objętość zarzucanych ścieków; nieuwzględnienie wytycznych zawartych w decyzji kasacyjnej organu odwoławczego dotyczących rzetelnej analizy wpływu realizowanego zrzutu na cele środowiskowe dla wód oraz wymagania jakościowe dla wód, jak również niewystarczającego rozważenia i nie odniesienia się w pełni do zagrożenia jakie niesie ze sobą ograniczenie liczby zrzutów; brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji dlaczego organ wydał decyzję odmowną pomimo wytycznych organu II instancji, niezmienionych okoliczności sprawy i stanowiska skarżącej co do dowodów zebranych w sprawie (pismo z 27 lutego 2024 r.).
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania DRZGW, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., zaskarżoną obecnie decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że po przeanalizowaniu całości zgromadzonej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym dokumentacji dał wiarę ustaleniom tego organu i na nich oparł swoje rozstrzygnięcie. DRZGW stwierdził, że ze względu na rolę, jaką odgrywa zabezpieczenie w postaci przelewu burzowego, na podstawie m. in. analizy ścieków płynących w kanale, stopnia rozcieńczenia ścieków wodami opadowymi lub roztopowymi i analizy wód odbiornika, uznawszy, że zrzuty z przedmiotowego przelewu spowodują zmianę jakości wód odbiornika, uniemożliwiającą korzystanie z nich zgodnie z przeznaczeniem, organ miał prawo odmówić wydania wnioskowanej decyzji. Podstawą wydania decyzji jest bowiem przepis ustawowy, tj. art. 80 ustawy – Prawo wodne, a nie uregulowania zawarte w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r.
W ocenie organu odwoławczego obliczenia dokonane przez organ I instancji na podstawie uzyskanych od M. danych oraz informacji z innych źródeł, a także danych ogólnodostępnych, pozwoliły na jednoznaczne stwierdzenie, że dopuszczenie wprowadzania ścieków z przelewu burzowego komunalnej kanalizacji ogólnospławnej istniejącym wylotem [...] koliduje z celami środowiskowymi dla wód lub wymaganiami jakościowymi dla wód. W odwołaniu Spółka nie podważyła w sposób przekonujący żadnego z przedstawionych w decyzji obliczeń.
W konsekwencji organ II instancji uznał, że skoro w sprawie poczynione zostały prawidłowe ustalenia faktyczne to nie doszło do naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących zagrożenia jakie niesie dla systemu kanalizacji ogólnospławnej miasta odmowa wydania decyzji dopuszczającej wprowadzanie ścieków z przedmiotowego przelewu burzowego, DRZGW stwierdził, że wynikającego z art. 80 Prawa wodnego warunku dopuszczenia możliwości odprowadzania nadmiaru mieszaniny ścieków bezpośrednio (bez oczyszczenia) do odbiornika poprzez przelewy burzowe nie należy interpretować w sposób zbyt daleko idący, czyli oczekiwać od organu ustalenia również wpływu na cele środowiskowe braku możliwości zadziałania przelewu burzowego i ewentualnych jego skutków w przypadku awarii oczyszczalni ścieków. Decyzja o której stanowi art. 80 Prawa wodnego winna być bowiem wydawana przed uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego na konkretną usługę wodną. Przy badaniu zatem, jej wpływu na cele środowiskowe, również należy ograniczyć się do konkretnych interakcji. Reasumując, organ odwoławczy uznał, że w tym przypadku przedmiotem postępowania jest jedynie stwierdzenie czy zamierzone korzystanie z wód koliduje z celami środowiskowymi, a nie ocena zagrożenia, jakie dla systemu kanalizacji ogólnospławnej niesie odmowa wydania decyzji dopuszczającej wprowadzanie ścieków z przelewu burzowego.
W kwestii zarzutu, że organ I instancji w oparciu o te same okoliczności, w poprzedniej decyzji dopuścił maksymalnie cztery zrzuty ścieków, a następnie – po decyzji kasacyjnej – odmówił już dopuszczenia wprowadzania ścieków z przelewu burzowego DRZGW stwierdził, że stanowisko to zostało zajęte po uzyskaniu przez organ I instancji dodatkowych materiałów - w tym od strony skarżącej - oraz po powzięciu reprezentatywnych danych literaturowych. Stanowiło to nowe okoliczności dowodowe, na podstawie których organ I instancji dokonał rzetelnej analizy, w wyniku której zajął odmienne od poprzedniego stanowisko.
Co do zarzutu nierozpatrzenia materiału dowodowego nadesłanego przez M. pismem z dnia 27 lutego 2024 r., w którym Spółka wniosła zastrzeżenia co do analizy wpływu zrzucanych przelewem burzowym ścieków i ich wpływu na cele środowiskowe oraz wystąpiła o uwzględnienie przez organ uśrednionego do doby wpływu pojedynczego zrzutu przelewem do O., a nie, jak to zostało dokonane, wyliczenia stężeń mieszaniny ścieków z wodami odbiornika w momencie zadziałania przelewu burzowego, organ odwoławczy stwierdził, że cele środowiskowe określone w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza O.(1) jednoznacznie określają wartości analizowanych wskaźników zanieczyszczenia, niekiedy podając dopuszczalne odstępstwa w ich dotrzymaniu w czasie. Oznacza to, że w przypadku, gdy nie zostało określone odstępstwo czasowe - odroczenie w czasie terminu osiągnięcia celu środowiskowego którego warunkiem jest pełne i terminowe wdrożenie programu działań - cele środowiskowe obowiązują ustawicznie, a zaistnienie każdego ich przekroczenia należy kwalifikować jako niedochowanie celów środowiskowych. Takie podejście ustawodawcy jest w pełni zasadne w aspekcie ochrony fauny wodnej, której bytowanie w odbiorniku jest zależne od chwilowej jakości wody, a nie od średniorocznego stężenia w niej zanieczyszczeń. Każdy chwilowy wzrost zawartości materii organicznej skutkuje odtlenieniem toni wodnej, a to powoduje, że warunki w odbiorniku mogą ograniczyć przeżywalność większości populacji fauny zasiedlającej ten ciek. Zdaniem organu odwoławczego podejście przyjęte przez odwołującą się w zakresie uśrednionych do doby wpływów pojedynczych zrzutów mieszaniny ścieków z przelewów burzowych mogłoby niemiarodajnie pokazywać brak wpływu omawianych zrzutów ścieków z przelewu burzowego, pomijając chwilowe wahania parametrów odbiornika.
Organ II instancji nie zgodził się także z zarzutem nieuwzględnienia wytycznych zawartych w decyzji kasacyjnej m.in. w zakresie rzetelnej analizy wpływu zrzutu ścieków na cele środowiskowe dla wód oraz niewystarczającego rozważenia i nieodniesienia się w pełni do zagrożenia, jakie niesie za sobą ograniczenie liczby zrzutów, skutkujące wylaniem nieczystości z kanalizacji na powierzchnię oraz uszkodzeniem infrastruktury oczyszczalni ścieków. DRZGW raz jeszcze powtórzył, że sytuacje, w których może wystąpić przeciążenie hydrauliczne infrastruktury ściekowej są sytuacjami sporadycznymi, mogącymi stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa mieszkańców i funkcjonowania miasta. Przepis art. 80 Prawa wodnego jednoznacznie wskazuje na możliwość wprowadzania do wód lub do ziemi ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej, o ile właściwy organ Wód Polskich ustali, że takie dopuszczenie nie koliduje z celami środowiskowymi. W związku z tak sformułowanym zapisem prawnym, zadaniem organu Wód Polskich jest jedynie stwierdzenie czy zamierzone korzystanie z wód koliduje z celami środowiskowymi, a nie ocena zagrożenia, jakie dla systemu kanalizacji ogólnospławnej niesie odmowa wydania decyzji dopuszczającej wprowadzenie ścieków z przelewu burzowego.
W kwestii zarzutu wskazującego na brak odniesienia się przez organ I instancji do pisma Spółki z dnia 27 lutego 2024r. w którym wniosła ona zastrzeżenia co do analizy wpływu zrzucanych przelewem burzowym ścieków i ich wpływu na cele środowiskowe oraz wystąpiła o uwzględnienie przez organ uśrednionego do doby wpływu pojedynczego zrzutu przelewem do O., DRZGW zauważył, że takie odniesienie pośrednio wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Organ I instancji wytłumaczył w nim bowiem zasadę, którą kierował się przy badaniu wpływu zrzutów na cele środowiskowe i wyjaśnił, że wartość analizowanych wskaźników zanieczyszczenia JCWP wyznaczonych jako cele środowiskowe nie są zmienne w czasie i obowiązują stale, niezależnie od pory roku. Organ I instancji uwzględnił także informację, że w aspekcie ochrony fauny wodnej, której bytowanie w odbiorniku jest zależne od chwilowej jakości wody, a nie od średniorocznego stężenia zanieczyszczeń w niej zwartych, nawet chwilowe niedochowanie określonych parametrów jakości wody może powodować straty w ekosystemach. Ponadto według organu l instancji nie ma podstaw prawnych do rozpatrywania zrzutów z przelewu w czasie innym niż rzeczywisty. Z powyższego zatem wynika, że w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji - mimo że nie wprost - występuje jednak nawiązanie do przedłożonego przez M. dodatkowego materiału dowodowego.
W konsekwencji organ odwoławczy nie podzielił także zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 80 Prawa wodnego.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosło M., zarzucając:
I. naruszenie prawa materialnego tj:
1) art.80 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, poprzez jego błędną wykładnię nie uwzględniającą wyników wykładni celowościowej, tj. funkcji przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej, którą jest przede wszystkim zabezpieczenie w czasie opadów nawalnych urządzenia oczyszczającego przed przeciążeniem hydraulicznym;
2) art. 80 w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy i w związku z § 14 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód łub do ziemi ścieków, a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych, poprzez ich błędną wykładnię i stwierdzenie, że dopuszczenie wprowadzania ścieków z przelewu burzowego komunalnej kanalizacji ogólnospławnej istniejącym wylotem [...] do wód rzeki O., koliduje z celami środowiskowymi dla wód i wymaganiami jakościowymi dla wód;
II. naruszenie przepisów postępowania, tj.
1/ art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie i ocenę materiału dowodowego, w szczególności podzielenie ustaleń z dokonanej przez organ I instancji analizy wpływu na cele środowiskowe i nieuwzględnienie stanowiska M. wobec zebranych dowodów z dnia 27 lutego 2024 r., zwłaszcza w zakresie odnotowanego czasu działania przelewu podczas jego zadziałań i wpływu czasu działania przelewu na skład i objętość zrzucanych ścieków oraz niewystarczające rozważania i nie odniesienia się w pełni do zagrożenia jakie niesie za sobą odmowa ustalenia liczby zrzutów skutkująca wylaniem nieczystości z kanalizacji na powierzchnię oraz uszkodzeniem infrastruktury oczyszczalni ścieków w przypadku przeciążenia hydraulicznego, prowadzącego do długotrwałego, ciągłego wprowadzania ścieków nieoczyszczonych do rzek, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji odmownej z uwagi na uznanie, że dopuszczenie wprowadzania ścieków z przelewu burzowego komunalnej kanalizacji ogólnospławnej istniejącym wylotem [...] koliduje z celami środowiskowymi dla wód i wymaganiami jakościowymi dla wód,
2) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji z naruszeniem wymogów wynikających z ww. przepisów, tj. bez wyjaśnienia, dlaczego pomimo wcześniejszego stanowiska organu II instancji, niezmienionych okoliczności sprawy i stanowiska M. prezentowanego w toku postępowania, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie uwzględnia wcześniejszego stanowiska organu II instancji dotyczącego ochrony infrastruktury kanalizacyjnej,
3) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 139 k.p.a. polegające wydaniu decyzji na niekorzyść strony odwołującej się,
4) art. 15 w związku z art. 136 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. polegające na uznaniu, że wydanie innej decyzji określonej przez organ I instancji jako merytoryczna naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania.
W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Ponadto na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżąca wniosła o przeprowadzenie przez Sąd uzupełniających dowodów z dokumentów:
1) fotografii wylotu przelewu burzowego [...] wykonanych w dniach 19 lutego 2024 r, 4 marca 2024 r. i 21 maja 2024 r., na okoliczność poziomu zatopienia wylotu przelewu burzowego [...] we wskazanych datach,
2) mapy z 1887 r. z naniesionym przelewem burzowym, na okoliczność daty wybudowania przelewu burzowego [...].
W uzasadnieniu skargi podkreślono, między innymi, że DRZGW wydając decyzję kasacyjną stwierdził, że organ I instancji ograniczając liczbę zrzutów z przelewu burzowego do czterech, niewystarczająco rozważył i nie odniósł się w pełni do zagrożenia jakie niesie za sobą ograniczenie liczby zrzutów skutkującego wylaniem nieczystości z kanalizacji na powierzchnie oraz uszkodzeniem infrastruktury oczyszczalni ścieków w przypadku przeciążenia hydraulicznego, prowadzącego do długotrwałego, ciągłego wprowadzania ścieków nieoczyszczonych do rzek. Obecnie jednak organ odwoławczy zmienił stanowisko stwierdzając, że rolą organu Wód Polskich jest jedynie zbadanie, czy zamierzone korzystanie z wód koliduje z celami środowiskowymi, nie zaś ocena zagrożenia jakie dla systemu kanalizacji ogólnospławnej niesie odmowa wydania decyzji dopuszczającej wprowadzanie ścieków z przelewu burzowego. Według skarżącej takie stanowisko jest całkowicie oderwane od celu regulacji art. 80 Prawa wodnego, która dopuszcza wprowadzanie do wód nadmiaru ścieków zmieszanych z wodami opadowymi i roztopowymi z komunalnej kanalizacji ogólnospławnej, po to by uniknąć dalej idących negatywnych dla środowiska konsekwencji związanych z przeciążeniem hydraulicznym urządzeń oczyszczających i niekontrolowanym wprowadzaniem nieoczyszczonych ścieków do rzek.
Skarżąca zauważyła także, że według art. 80 Prawa wodnego dopuszczenie wprowadzenia do wód ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej następuje, o ile właściwy organ Wód Polskich ustali, że takie dopuszczenie nie koliduje z celami środowiskowymi dla wód lub wymaganiami jakościowymi dla wód, na warunkach określonych w art. 99 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego. Ten ostatni przepis zawiera natomiast delegację ustawową do określenia warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, które to warunki określone zostały w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. Analizując określone w § 14 tego rozporządzenia warunki wprowadzania ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej do wód, skarżąca zauważyła, że zgodnie z ust. 7 tego przepisu w przypadku stwierdzenia, że jeżeli ścieki z przelewu burzowego komunalnej kanalizacji ogólnospławnej wprowadzane do wód (bez oczyszczenia) powodują zmianę jakości wód, która uniemożliwia korzystanie z nich zgodnie z ich przeznaczeniem to należy zmniejszyć średnią liczbę zrzutów. W świetle powyższych regulacji skarżąca za uzasadnione uznała twierdzenie, że nawet zmiana jakości wód uniemożliwiające korzystanie z nich zgodnie z przeznaczeniem nie stanowi wystarczającej podstawy do całkowitej odmowy wydania decyzji ustalającej średnią roczną liczbę zrzutów, a jedynie do zmniejszenia średniej rocznej liczby zrzutów.
Autor skargi wykazywał również, że nie jest uzasadnione stanowisko organu odwoławczego, że podstawą wydania wnioskowanej decyzji jest wyłącznie art. 80 Prawa wodnego a nie przepisy rozporządzenia, choćby z tego względu, że art. 80 Prawa wodnego wyraźnie odsyła do art. 99 ust.1 pkt 2 tej ustawy, czyli do przepisów rozporządzenia.
Wbrew ocenie dokonanej przez organ II instancji, strona skarżąca stanęła na stanowisku, że przeprowadzona przez organ I instancji analiza oddziaływania zadziałań spornego przelewu na cele środowiskowe nie uwzględnia wszystkich okoliczności charakteryzujących odbiornik i jego zlewnię. Wobec nie posiadania przez Spółkę zweryfikowanych danych w zakresie wymaganego rozcieńczenia oraz nie posiadania danych o składzie jakościowym ścieków w kanałach ogólnospławnych na wysokości przelewu burzowego, o czym Spółka informowała organ I instancji, należy uznać, że dokonana przez ten organ analiza wpływu na cele środowiskowe - którą podzielił organ II instancji - opiera się jedyne na założeniach przyjętych przez organy. Tymczasem zjawisko zrzutu ścieków wylotami przelewów burzowych jest bardzo złożone i zależy od wielu parametrów, a nie tylko od matematycznie obliczonego stopnia rozcieńczenia ścieków wodami opadowymi. Odprowadzanie ścieków przy pomocy przelewu burzowego stanowi specyficzny sposób korzystania z wód, a samo funkcjonowanie takiego przelewu wiąże się z wystąpieniem nieprzewidywalnych zjawisk pogodowych jakimi są intensywne opady lub roztopy. Nie jest zatem możliwe rzetelne ustalenie przyjętych przez organ I instancji i nie zakwestionowanych przez organ II instancji wielkości, w tym ustalenie stanu i składu odprowadzanych ścieków. W związku z powyższym skarżąca zaakcentowała, że w piśmie z 27 lutego 2024r. przedstawiła zastrzeżenia do analizy organu I instancji lecz organ te się do nich nie odniósł. Podobnie zachował się organ II instancji, który podzielił w całości stanowisko I instancji stwierdzając jedynie, że skarżąca nie podważyła w odwołaniu poczynionych wyliczeń.
Ponadto skarżąca zauważyła, że wnioskowała o uwzględnienie przy wyliczeniach uśrednionego do doby wpływu pojedynczego zrzutu przelewem do O., a nie oparcie się na stężeniach mieszaniny wód rzecznych ze ściekami zmieszanymi z wodami opadowymi i roztopowymi w momencie działania przelewu burzowego. Zdaniem Spółki obowiązujące przepisy nie wykluczają bowiem, w przypadku zrzutów z przelewów burzowych, przyjęcia średnich rocznych zrzutów - analogicznie jak ma to miejsce w przypadku oczyszczalni ścieków. Argumentem przemawiającym za takim rozwiązaniem jest również fakt, że § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, dopuszcza wprowadzanie ścieków z przelewów burzowych kanalizacji ogólnospławnej do wymienionych wód z odniesieniem do średniej rocznej liczby zrzutów.
Skarżąca podkreśliła nadto, że przyujściowy fragment O. do którego wpływa mieszanina ścieków z wodami opadowymi i roztopowymi z przelewu burzowego z wylotem [...] stanowi swoiste rozlewisko czy też rezerwuar wody. Koryto rzeki jest nieproporcjonalnie duże w stosunku do obserwowanych przepływów. Dodatkowo często przy wyższych stanach wody w O.(1) następuje mieszanie się wód obu rzek tzn. O. i O.(1) w przyujściowym odcinku. Część ładunku zanim ulegnie odłożeniu lub ulegnie biodegradacji zostanie zatem zaniesiona do O.(1). Przeniesiona do O.(1) część ładunku nie będzie stanowiła większego zagrożenia dla tego odbiornika, ponieważ przepływy w O.(1) są wielokrotnie większe.
W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody zawarte w kwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. – dalej jako p.p.s.a ), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a, który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że wydana ona została z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
Podstawę materialnoprawną zapadłej w niniejszej sprawie decyzji stanowi art. 80 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne ( Dz.U z 2023 r. poz. 1478 ze zm. dalej jako Prawo wodne). Przepis ten, umieszczony w rozdziale 2 działu III ww. ustawy w którym określone zostały zasady ochrony wód, dopuszcza wprowadzanie do wód lub do ziemi wód opadowych lub roztopowych z przelewów kanalizacji deszczowej lub ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej na warunkach określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2, o ile właściwy organ Wód Polskich ustalił, w drodze decyzji, że takie dopuszczenie nie koliduje z celami środowiskowymi lub wymaganiami jakościowymi dla wód.
Wynikający z przywołanego przepisu wymóg rozstrzygania sprawy w formie decyzji administracyjnej, której wydanie poprzedza odpowiednie postępowanie administracyjne, nakazuje w pierwszym rzędzie uwzględnić w procesie kontroli regulacje Kodeksu postępowania administracyjnego. Tylko bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy gwarantuje możliwość zastosowania właściwej normy prawa materialnego, a co za tym idzie prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.
Mając na względzie, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja odwoławcza, przypomnieć wypada, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zawartą w art. 15 k.p.a., zadaniem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie. Każdy z organów (najpierw I, a potem II instancji), przeprowadza postępowanie w celu załatwienia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, a prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Granice postępowania odwoławczego wyznaczają zasady postępowania administracyjnego, w tym, zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta rozwinięcie swoje znajduje w art. 77 § 1 k.p.a. jak też w art. 80 k.p.a. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest zatem ustalić zakres postępowania wyjaśniającego, niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, poddać ocenie materiał dowodowy, ewentualnie materiał ten uzupełnić w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego o ile organ odwoławczy naruszenia takiego się dopatrzy w orzeczeniu organu niższej instancji.
Obowiązkiem organu odwoławczego jest także ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu tak w sensie pozytywnym jak i negatywnym, tj. wskazanie odwołującej się stronie dokonanej przez organ odwoławczy prawnej oceny podnoszonych w odwołaniu zarzutów. Rola organu odwoławczego nie ogranicza się zatem do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie.
Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji. w tym także zarzutów odwołania, stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest bowiem obowiązkowym elementem decyzji. W myśl przywołanego wyżej art. 107 § 3 k.p.a. powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Nie budzi wątpliwości Sądu, że odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów a także stanowi wyraz zrealizowania przez organ wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania.
Przedstawiona wyżej ogólna zasada procesowa związana z koniecznością odniesienia się przez organ odwoławczy do twierdzeń i zarzutów odwołania, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie znalazła zastosowania w odpowiednim zakresie. Stwierdzić bowiem trzeba, że organ odwoławczy – pomimo obszerności uzasadnienia decyzji - nie tylko nie odniósł się w pełni do zawartych w odwołaniu zarzutów, które mogły mieć istotne znaczenie dla podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, ale również w odniesieniu do niektórych zarzutów spośród tych, które uczynił przedmiotem swojej analizy, nie zrobił tego w sposób wyczerpujący.
Najpierw zauważyć należy, że celem decyzji wydawanej na podstawie art. 80 Prawa wodnego jest ustalenie przez właściwy organ Wód Polskich, czy wprowadzanie do wód (lub do ziemi) wód opadowych lub z roztopowych z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej które odbywa się na warunkach określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust.1 pkt 2 Prawa wodnego, nie koliduje z celami środowiskowymi dla wód lub jakościowymi dla wód.
Uwzględniając semantyczne znaczenie słowa koliduje jako - pozostaje w sprzeczności, przeszkadza w zrobieniu czegoś, stanowi przeszkodę (por. Słownik Języka polskiego) – oznacza to, że w niniejszej sprawie, właściwy organ winien ustalić w prowadzonym postępowaniu, czy wprowadzenie ścieków z przelewu burzowego przy ul. [...] (przy Moście [...]) jest sprzeczne z celami środowiskowymi lub jakościowymi dla wód – stanowi przeszkodę uniemożliwiającą osiągnięcie tych celów.
Aby to ustalić organ winien zidentyfikować: 1/ warunki na jakich przepisy wydane na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego dopuszczają w danym przypadku wprowadzanie bezpośrednio do wód ścieków z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej (dalej jako przelewów burzowych); 2/ cele środowiskowe lub wymagania jakościowe dla wód dla danego odbiornika.
W kwestii ustalenia warunków na jakich dopuszczalne jest wprowadzenie ścieków z przelewów burzowych bezpośrednio do wód płynących, przepis art. 80 odsyła do art. 99 ust.1 pkt 2 Prawa wodnego w którym zawarta została delegacja dla właściwego ministra dla określenia w drodze rozporządzenia warunków jakie należy spełniać przy wprowadzaniu do wód lub do ziemi ścieków, w szczególności ścieków bytowych, ścieków komunalnych oraz ścieków przemysłowych w tym najwyższe dopuszczalne wartości substancji zanieczyszczających, oraz warunki jakie należy spełnić w celu rolniczego wykorzystania ścieków, a także miejsce sposób i minimalną częstotliwość pobierania próbek ścieków, metodyki referencyjne analizy i sposób oceny, czy ścieki odpowiadają wymaganym warunkom. Na tej podstawie wydane zostało rozporządzenie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego oraz warunków jakie należy spełniać przy wprowadzeniu do wód lub do ziemi ścieków a także przy odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub urządzeń wodnych (Dz.U z 2019 r. poz.1113 ze zm – dalej rozporządzenie ściekowe).
Warunki wprowadzania ścieków z przelewów burzowych do wód określone zostały w § 14 ww. rozporządzenia. Stanowi on, że ścieki z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej mogą być wprowadzane do śródlądowych wód płynących jeżeli średnia roczna liczba zarzutów z poszczególnych przelewów nie jest większa niż 10 (ust.1). Oceny spełniania tego warunku dokonuje się na podstawie średniej rocznej liczby zrzutów z poszczególnych przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej, określonej na podstawie obserwacji funkcjonowania przelewów przez okres co najmniej 2 lat. (ust.2). W przypadku aglomeracji o RML 100000 i większej, średnia roczna liczbę zrzutów ustala się na podstawie modeli symulacyjnych (ust.4). W przypadku braku tych modeli, średnią roczna liczbę zrzutów ustala się zgodnie z ust. 2 – przy czym do czasu opracowania tych modeli zmniejsza się dla poszczególnych przelewów burzowych średnią roczną liczbę zrzutów o której mowa w ust. 1. Ponadto, w przypadku gdy, na podstawie bezpośrednich analiz wód do których wprowadzane są ścieki z przelewów burzowych komunalnej kanalizacji ogólnospławnej stwierdzone zostanie, że ścieki z tych przelewów powodują zmianę jakości wód uniemożliwiających korzystanie z nich zgodnie z ich przeznaczeniem, należy zmniejszyć średnią roczną liczbę zrzutów (ust.7).
Z przedstawionych przepisów rozporządzenia wynika zatem, że w przypadku braku modelu symulacyjnego w oparciu o który mogłaby zostać ustalona średnia roczna liczba zrzutów ścieków z komunalnej kanalizacji ogólnospławnej w aglomeracji o RLM powyżej 100 000 (co w niniejszej sprawie ma miejsce), warunkiem dopuszczającym wprowadzenie ścieków z przelewów burzowych bezpośrednio do wód jest by średnia roczna liczba zrzutów dla danego wylotu - ustalona na podstawie jego obserwacji z okresu co najmniej dwóch lat - była mniejsza niż 10. Zaznaczyć także trzeba, że tak ustalona liczba zrzutów podlega zmniejszeniu: 1/ w przypadku przelewów na terenie aglomeracji gdzie nie opracowano modeli symulacyjnych do czasu ich opracowania, oraz 2/ w przypadku, gdy na podstawie bezpośrednich analiz wód zostanie stwierdzone, że ścieki z tych przelewów powodują zmianę jakości wód uniemożliwiającą korzystanie z nich zgodnie z ich przeznaczeniem.
Dla ustalenia celów środowiskowych dla wód konieczne jest natomiast sięgnięcie do przepisów ustawy – Prawo wodne. Z art. 50 i następnych ustawy wywieść należy, że osiągnięcie celów środowiskowych prowadzić ma do ochrony wód. W świetle art. 55 ust. 1 ww. ustawy, celem środowiskowym jest osiągnięcie i utrzymanie dobrego stanu wód powierzchniowych, w tym co najmniej dobrego stanu ekologicznego lub co najmniej dobrego potencjału ekologicznego oraz dobrego stanu chemicznego wód powierzchniowych, a także zapobieganie ich pogorszeniu, w szczególności w odniesieniu do ekosystemów wodnych i innych ekosystemów zależnych od wód. Tak rozumiane cele środowiskowe określa się dla: 1) jednolitych części wód powierzchniowych (JCWP) niewyznaczonych jako sztuczne lub silnie zmienione; 2) sztucznych i silnie zmienionych jednolitych części wód powierzchniowych. W przypadku pkt 1 – a więc wód powierzchniowych niewyznaczonych jako sztucznie lub silnie zmienionych, celem środowiskowym jest ochrona oraz poprawa ich stanu ekologicznego i stanu chemicznego, tak aby osiągnąć co najmniej dobry stan ekologiczny i dobry stan chemiczny wód powierzchniowych, a także zapobieganie pogorszeniu ich stanu ekologicznego i stanu chemicznego. W przypadku pkt 2 – a więc wód powierzchniowych sztucznie i silnie zmienionych celem środowiskowym jest ochrona oraz poprawa ich potencjału ekologicznego i stanu chemicznego, tak aby osiągnąć co najmniej dobry potencjał ekologiczny i dobry stan chemiczny wód powierzchniowych, a także zapobieganie pogorszeniu ich potencjału ekologicznego oraz stanu chemicznego. Istnieje także możliwość wyznaczenia dla wybranych JCWP mniej rygorystycznych celów środowiskowych jeżeli są one w takim stopniu zmienione działalnością człowieka lub których naturalne warunki są takie, że osiągnięcie tych celów byłoby niewykonalne lub rodziłoby nieproporcjonalnie wysokie koszty w stosunku do spodziewanych korzyści a jednocześnie spełnione są dodatkowe warunki.
Określone wyżej cele środowiskowe (o których mowa w art. 56 i art. 57 ustawy) realizuje się przez podejmowanie działań zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza (art. 58 ust.1). W planie tym ustala się także mniej rygorystyczne cele środowiskowe. Działania, o których mowa w ust. 1, polegają w szczególności na:
1)stopniowej redukcji zanieczyszczeń powodowanych przez substancje priorytetowe oraz substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego określone w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 1;
2)zaniechaniu lub stopniowym eliminowaniu emisji do wód powierzchniowych substancji priorytetowych oraz substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 1. (art. 58 ust.2).
Plan Gospodarowania Wodami na obszarze dorzecza O.(1) określony został w załączniku do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 listopada 2022 r. (Dz.U z 2023 r. poz. 355). Jest to główny dokumentem planistycznym w zakresie gospodarowania wodami na tym obszarze. Z jego lektury wynika, że przelew będący przedmiotem niniejszego postępowania zlokalizowany jest w granicach jednostki planistycznej gospodarowania wodami – jednolitej części wód powierzchniowych (JCWP) "O. od P.(1) do ujścia o kodzie [...]. Dla tej JCWP potencjał ekologiczny na podstawie danych monitoringowych oraz oceny GIOŚ (2014-2019) określony został jako słaby, stan chemiczny poniżej dobrego, stan wód jako zły (str. 885). Z planu gospodarowania wodami wynika także, że przedmiotowa JCWP zagrożona jest nieosiągnięciem celu środowiskowego jakim jest wyznaczony dla niej dobry potencjał ekologiczny - zapewnienie drożności cieku dla migracji ichtofauny o ile jest monitorowany wskaźnik diadromiczny D, zapewnienie drożności cieku dla gatunków chronionych oraz dobry stan chemiczny tj. dla wskaźnika benzo(a)pirenu osiągnięcie stanu poniżej dobrego, dla pozostałych wskaźników – stanu dobrego.
Istotne także jest, że dla przedmiotowej JCWP osiągnięcie celów środowiskowych w zakresie osiągnięcia parametrów fizykochemicznych zostało odroczone w czasie. Plan dopuszcza bowiem odstępstwa dla osiągnięciu celu środowiskowego (tabela 8) polegające na odroczeniu terminu osiągnięcia celów środowiskowych w zakresie wskaźników takich takie azot ogólny; MMI; bromowane difenyloetery(b), rtęć(b), heptachlor(b). W zakresie wskaźnika benzo(a)piren(w) przyjęto natomiast mniej rygorystyczny cel środowiskowy. Odstępstwa te uzasadniono tym, że nie osiągniecie celów środowiskowych (lub ich zagrożenie) w zakresie wskaźników takich jak azot ogólny i pozostałe spowodowane jest warunkami naturalnymi uniemożliwiającymi osiągnięcie celów środowiskowych w perspektywie do końca 2027r. (lub roku 2039 - dla substancji priorytetowych wprowadzonych dyrektywą 2013/39/UE)") a w odniesieniu do substancji priorytetowych wprowadzonych dyrektywą 2013/39/UE – brakiem możliwości technicznych (w tym: niewystarczającymi danymi na temat źródeł zanieczyszczenia) i nieproporcjonalnością kosztów. Odstępstwo polegające na złagodzeniu celów środowiskowych w zakresie wskaźnika benzo(a)piren(w) związane natomiast zostało z tym, że nie osiągnięcie celów środowiskowych spowodowane jest czynnikami które trwale uniemożliwiają osiągnięcie celów środowiskowych. Presje trwale uniemożliwiające osiągnięcie celów środowiskowych zaspokajają ważne potrzeby społeczno-gospodarcze i na obecnym etapie stwierdzono brak alternatywnych opcji zaspokojenia tych potrzeb (zob. kolumna pn. "Uzasadnienie braku alternatywnych opcji"). Jako główne źródło presji zagrażających realizacji celu wskazano presje chemiczne rozproszone — rozwój obszarów zurbanizowanych: transport, turystyka, odpływ miejski; nieznane (substancje zakazane) oraz presje troficzne: odpływ miejski (wody opadowe) oraz źródła przemysłowe oraz źródła bytowe i komunalne (punktowe i rozproszone). Wskaźnikiem dla których cel środowiskowy jest zagrożony przez presję występującą w zlewni, jest azot ogólny.
Z przedstawionych przepisów jasno zatem wynika, że ustalając czy dokonywanie zrzutów ścieków przedmiotowym przelewem będzie kolidowało z celami środowiskowymi dla wód, orzekający w sprawie organ powinien mieć na uwadze nie tylko cele środowiskowe i wymagania dla wód określone dla przedmiotowej JCWP – w tym wskaźniki fizykochemiczne – ale także warunki wprowadzania ścieków przelewem burzowym określone w rozporządzeniu ściekowym z 2019 r. Wskazuje na to wprost literalne brzmienie art. 80 Prawa wodnego w którym dopuszczono wprowadzenie ścieków z przelewów burzowych do wód "na warunkach" określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust.1 pkt 2 – a więc na warunkach określonych w ww. rozporządzeniu ściekowym.
Tymczasem argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji wskazuje, że przy ocenie, czy zrzuty ścieków z przelewu przy ul. [...] kolidują z celami środowiskowymi organy orzekające nie uwzględniały warunków wynikających z ww. rozporządzenia uznając, że kryterium ilości zrzutów nie jest w tej kwestii miarodajne. Zdaniem Sądu, przy ustaleniu czy wprowadzenie ścieków z przedmiotowego przelewu burzowego do rzeki jest sprzeczne z celami środowiskowymi organ nie mógł jednak abstrahować od warunków na jakich ustawodawca dopuścił wprowadzenie tych ścieków. Wymóg uwzględnienia tych warunków wynika bowiem wprost z treści art. 80 Prawa wodnego.
Zaniechanie organu odwoławczego w tym względzie, prowadzi do wniosku, że przy badaniu kolizji zrzutu ścieków z celami środowiskowymi nie zostały uwzględnione wszystkie okoliczności – w tym dopuszczona liczba zrzutów ścieków. Zauważyć przy tym należy, że przepisy rozporządzenia ściekowego określając warunki na jakich może nastąpić zrzut ścieków z przelewów burzowych nie ograniczają się tylko do kryterium arytmetycznego odnoszącego się do dopuszczalnej liczby zrzutów ścieków lecz nawiązują także do warunków atmosferycznych w jakich zarzuty te mogą nastąpić. Wskazuje na to brzmienie § 14 ust.1 ust. 3 i ust. 6 ww. aktu (por. także NSA w wyroku z 18 grudnia 2024 r. sygn.akt III OSK 1039/22, CBOSA). Tym samym dokonując ustalenia, czy wprowadzenie ścieków do rzeki przedmiotowym przelewem burzowym koliduje, czy też nie, z celami środowiskowymi, organ winien uwzględnić, że takie wprowadzenie ścieków związane jest nie tylko z ilością zrzutów ale także z warunkami atmosferycznymi. Skoro zadaniem przelewów burzowych jest zabezpieczanie w czasie intensywnych opadów urządzeń oczyszczających przed przeciążeniem hydraulicznym, poprzez samoczynne odprowadzanie do odbiornika nadmiaru wód opadowych, częściowo zmieszanej ze ściekami, to funkcjonowanie tych przelewów jest ściśle uzależnione od częstości występowania i charakteru opadów atmosferycznych. Choć na skutek zmieszania wód opadowych z pozostałymi ściekami w kanalizacji ogólnospławnej powstaje mieszanina objęta zakresem pojęcia ścieków komunalnych, to jednak z uwagi właśnie na charakter tej mieszaniny (duża ilość wód opadowych) tylko tego rodzaju ścieki objęte zostały dyspozycją art. 80, który wprowadza wyjątek od wynikającej z art. 78 Prawa wodnego zasady wprowadzania do wód lub do ziemi ścieków oczyszczonych. W tej sytuacji, dokonując ustaleń odnoszących się do kolizyjności (sprzeczności) wprowadzania ścieków do rzeki przez konkretny przelew z celami środowiskowymi, organ powinien również uwzględnić powyższe okoliczności. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jednak, aby były one przedmiotem analizy organu odwoławczego. Sąd zwraca w tym miejscu uwagę, że kwestia warunków atmosferycznych w jakich działają przelewy burzowe w kontekście oddziaływania na cele środowiskowe była przez organ odwoławczy zauważona w decyzji kasacyjnej z dnia 17 października 2023 r. Organ zaznaczył wówczas, że "ścieki z przelewu będą odprowadzane do odbiornika wyłącznie w przypadku wystąpienia nawalnych lub długotrwałych opadów deszczu, będą więc charakteryzować się znacznym rozcieńczeniem ścieków przez wody opadowe niż w przypadku standardowej pogody deszczowej.(...) Mając na uwadze powyższe oraz zdolność rzeki do samooczyszczania zrzut rozcieńczonych ścieków pogody deszczowej następuje zazwyczaj w sytuacji, gdy przepływu w odbiorniku są wyższe od stanów średnich, co może obniżyć ryzyko wystąpienia przekroczeń wynikających z chwilowego dopływu większego ładunku".
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika aby przedstawione kwestie dotyczące warunków na jakich mogą być dokonywane zrzuty ścieków były przedmiotem rozważań organu odwoławczego, choć niewątpliwie mogły mieć znaczenie dla podjętego rozstrzygnięcia (na co wskazuje także przywołana argumentacja decyzji kasacyjnej). Jednocześnie organ nie wyjaśnił w przekonujący sposób dlaczego na obecnym etapie pominął analizę tych okoliczności w kontekście ich wpływu na cele środowiskowe. Sąd zwraca zatem uwagę, że orzecznictwo organu administracji może oczywiście podlegać zmianom, ale jeżeli organ wykaże, że są ku temu uzasadnione przyczyny. Nieuzasadniona zmienność poglądów organu prowadzić natomiast może do naruszenia art. 8 k.p.a. gdyż może spowodować uzasadnione podważenia zaufania obywateli do organów państwa oraz wpływać ujemnie na kulturę prawną obywateli (tak NSA w wyroku z dnia 13 stycznia 2011 r. II GSK 19/10, CBOSA). W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wyjaśnił natomiast stronie z jakich względów odstąpił od poglądu wyrażonego wcześniej w ostatecznej decyzji kasacyjnej dotyczącego warunków w jakich działają przelewy burzowe w kontekście oddziaływania na cele środowiskowe - co narusza wynikającą z art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania. Prowadzi to także do wniosku, że organ odwoławczy przy rozpatrywaniu sprawy nie uwzględnił wszystkie istotne okoliczności mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie, co z kolei nie pozwala Sądowi na przeprowadzenie pełnej merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu.
Pozostając w kwestii warunków wprowadzenia ścieków z przelewów burzowych, zauważyć należy, że mająca w niniejszej sprawie zastosowanie dopuszczona liczba zrzutów - nie większa niż 10 - jak wynika z § 14 rozporządzenia podlega zmniejszeniu w przypadku: 1/ przelewów na terenie aglomeracji gdzie nie opracowano modeli symulacyjnych do czasu ich opracowania, oraz 2/ w przypadku, gdy na podstawie bezpośrednich analiz wód zostanie stwierdzone, że ścieki z tych przelewów powodują zmianę jakości wód uniemożliwiającą korzystanie z nich zgodnie z ich przeznaczeniem. Także powyższe warunki zostały pominięte przez organ odwoławczy, pomimo, że w odwołaniu strona powoływała się na § 14 ust. 7 tego aktu wskazujący na konieczność zmniejszenia liczby zrzutów w przypadku gdy stwierdzone zostanie, że ścieki z przelewów powodują zmianę jakości wód uniemożliwiającą korzystanie z nich zgodnie z przeznaczeniem, wywodząc z tego, że nawet zmiana jakości wody nie stanowi wystarczającej podstawy do całkowitej odmowy dla wydania decyzji z art. 80 a jedynie do zmniejszenia ilości zrzutów.
Organ odwoławczy nie odniósł się do tej argumentacji i nie ocenił kolizji z celami środowiskowymi zarzutów ścieków w przypadku ich zmniejszenia zgodnie z § 14 ust. 7 stwierdzając jedynie, że podstawą jego rozstrzygnięcia jest przepis ustawy a nie rozporządzenia. Sąd nie kwestionuje oczywiście, że podstawą orzekania organu jest przepis art. 80 Prawa wodnego, zwraca jednak uwagę, że przepis ten odwołuje się do rozporządzenia ściekowego wydanego na podstawie delegacji ustawowej, nakazując uwzględnienie przy - ocenie kolizji zrzutu ścieków z celami środowiskowymi - określonych w tym rozporządzeniu warunków na jakich dopuszczono wprowadzenie ścieków z przelewów burzowych do wód płynących. Jednym z takich warunków jest niewątpliwie regulacja zawarta w § 14 ust. 7 rozporządzenia. Tym samym jeżeli skarżąca wskazywała w odwołaniu na powyższą regulację, to organ powinien odnieść się do tej argumentacji oraz uwzględnić ten warunek przy ocenie, czy wprowadzenie ścieków na takich warunkach kolidować będzie z celami środowiskowym.
Kolejnym uchybieniem, zdaniem Sądu, jest brak należytego odniesienia się przez organ do zarzutów w których Spółka kwestionowała przyjęte przez organ I instancji założenia i materiał dowodowy w oparciu o które dokonano oceny odziaływania wprowadzanych ścieków na cele środowiskowe.
Organ I instancji stwierdzając, że średnia roczna liczba zrzutów nie stanowi sama w sobie miarodajnej oceny czy dochodzi do kolizji z celami środowiskowymi, uznał jednocześnie, że parametrem rozstrzygającym mogłoby być określenie ilości i jakości ścieków wprowadzanych do wód przez przedmiotowy przelew. Mając na względzie, że strona nie dokonuje pomiarów w tym zakresie, organ częściowo w oparciu o dane pozyskane od Spółki a częściowo w oparciu o posiadane dane szacunkowe oraz dane ogólnodostępne i literaturowe, dokonał we własnym zakresie wyliczeń ładunków stężeń substancji zanieczyszczających w odprowadzanych przelewem ściekach i ich wpływu na rzeczywiste parametry wody odbiornika, przy założeniu różnych stopni rozcieńczenia ścieków wodami opadowymi lub roztopowymi. Na podstawie tych wyliczeń organ stwierdził, że wprowadzenie nawet niewielkiej ilości ścieków z przelewu może wpłynąć negatywnie na stan wód odbiornika oraz powodować przekroczenie parametrów określających cele środowiska.
Z powyższego wynika, że ustalenia organu co do tego, że wprowadzenie spornym przelewem burzowym ścieków do rzeki koliduje z celami środowiskowymi, nie zostały oparte na rzeczywistych, konkretnych danych pomiarowych określających ilość i jakość wprowadzanych ścieków ale na wyliczeniach organu I instancji co do stężeń i ilości ładunków zanieczyszczeń – opartych częściowo na danych pozyskanych od strony, a częściowo ("w większości") – jak stwierdził organ odwoławczy – "na danych uśrednionych lub reprezentatywnych" będących w posiadaniu organu.
Zauważyć zatem należy, że materiał dowodowy oparty na tego rodzaju wyliczeniach jak też sam sposób tych wyliczeń, był kwestionowany w odwołaniu przez Spółkę. Podważała ona prawidłowość analizy przeprowadzonej przez organ I instancji wskazując, że oparł się on jedynie na założeniach. M. podkreślało bowiem konsekwentnie, że dane i wyjaśnienia które zostały przedstawione na wezwanie organu I instancji, między innymi, dotyczące rozcieńczenia ścieków w czasie działania przelewu burzowego, czy też składu ścieków, nie mają oparcia w zweryfikowanych danych o składzie jakościowym ścieków w kanale ogólnospławnym na wysokości przelewu burzowego, gdyż Spółka takimi nie dysponuje. Strona informowała organ o tej okoliczności.
W odwołaniu zarzucono także, że analiza organu I instancji nie uwzględnia wszystkich okoliczności charakteryzujących zlewnię i odbiornik. Spółka wskazywała na złożoność zjawiska zrzutu przelewami burzowymi akcentując, że zależy ono nie tylko od matematycznie obliczonego stopnia rozcieńczenia ścieków wodami opadowymi. Skład ścieków charakteryzuje się zmiennością w czasie. Funkcjonowanie przelewu wiąże się bowiem z występowaniem nieprzewidywalnych zjawisk pogodowych, jakimi są intensywne opady lub roztopy. W związku z tym Spółka podnosiła, że nie jest możliwe rzetelne ustalenie wielkości dotyczących stanu i składu odprowadzanych ścieków. Precyzując natomiast zarzuty odwołania Spółka kwestionowała także graniczny stopień rozcieńczenia ścieków przyjęty przez organ I instancji w oparciu o jej pismo z dnia 8 grudnia 2023 r. Podkreślała, że dane dotyczące stopnia rozcieńczenia zawarte w tym piśmie są tylko szacunkowe, ze względu na brak rzeczywistych pomiarów. Zdaniem Spółki w czasie intensywnych zrzutów ścieków przedmiotowym przelewem burzowym stopień rozcieńczenia może być znacząco większy niż przyjęty przez organ – co nie zostało uwzględnione. Zwrócono także uwagę, że im wyższy stopień rozcieńczenia ścieków tym niższe jest stężenie zanieczyszczeń odprowadzanych do rzeki. Niższe stężenie niekonieczne prowadzi do spadku ładunku, który mimo spadku stężenia może wręcz wzrosnąć. Zdaniem Spółki matematycznie wyliczony stopień rozcieńczenia ścieków wodami opadowymi nie oddaje złożoności czynników, które mają wpływ na główne parametry, tj. ładunek, stężenie, rozcieńczenie i przepływ. Wskazywano nadto, że na wysokości wylotu przedmiotowego przelewu rzeka O. stanowi swoiste rozlewisko, które można porównać do zbiornika zaporowego. W tym miejscu koryto rzeki jest nieproporcjonalnie większe w stosunku do obserwowanych przepływów. Często przy wyższych stanach na O.(1) dochodzi do mieszania się wód obu rzek w przyujściowym odcinku. Zanieczyszczenia wpływają nie tylko na bieżący przepływ ale także rozpuszczają się w wodach" stojących" obszernego koryta. Ponadto część ładunku zanim ulegnie obniżeniu lub biodegradacji zostanie zniesiona do O.(1) dla której nie będzie on stanowił większego zagrożenia ze względu na znacznie większe przepływu.
Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że do tych wszystkich argumentów i zarzutów organ odwoławczy się nie odniósł pomimo, że koncentrują się one na podważeniu podstawowego dowodu na którym oparto ustalenie, że zrzut ścieków koliduje z celami środowiska tj. analizy i wyliczeń organu I instancji określających skład i ilość ścieków wprowadzonych przez przelew do odbiornika i przyjętych do wyliczeń przez ten organ założeń – a zatem kluczowych dla rozstrzygnięcia okoliczności. W kwestii dokonanych przez organ I instancji wyliczeń organ odwoławczy ograniczył się jedynie do przywołania stanowiska zawartego w decyzji pierwszoinstancyjnej oraz do stwierdzenia, że Spółka nie podważyła żadnych wyliczeń organu I instancji. Sąd zwraca zatem uwagę, że wynikająca z art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji obowiązek z urzędu lub na wniosek stron podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że to nie strona skarżąca była obciążona obowiązkiem podważania wyliczeń organu I instancji lecz organ odwoławczy zobowiązany był do zweryfikowania przedstawionej przez organ I instancji analizy i wyliczeń w kontekście zarzutów odwołania. Na taki obowiązek organu odwoławczego naprowadza także zasada dwuinstancyjności postępowania. Rola organu odwoławczego nie może bowiem ograniczać się tylko do kontroli decyzji organu I instancji i do powtarzania stanowiska tego organu. Zdaniem organu odwoławczego jest rozstrzygnięcia sprawy we własnym zakresie. W sytuacji zatem, gdy strona w odwołaniu przedstawia konkretne zarzuty dotyczące kluczowych dla rozstrzygnięcia okoliczności, podważając dowody na których oparł się organ I instancji – w tym przyjęte przez ten organ założenia i oparte na nich analizy i obliczenia, to organ odwoławczy winien szczegółowo się odnieść do tych zarzutów dokonując we własnym zakresie weryfikacji przyjętych założeń oraz dokonanych analiz i wyliczeń. W zaskarżonej decyzji brak tego rodzaju rozważań, co oznacza, że organ odwoławczy pominął w istocie przedstawione zarzuty. Jeżeli organ II instancji uznał argumentację skarżącej za nieuzasadnioną, to nie wystarczyło w tym względzie stwierdzenie, że strona nie podważyła dokonanych wyliczeń, lecz konieczne było merytoryczne i szczegółowe wyjaśnienie przyczyn dla których organ II instancji uznał, że podnoszone w tym względzie zarzuty i argumenty odwołania nie mogą przynieść oczekiwanego skutku. Wynikająca z art. 11 k.p.a. zasada przekonywania bezsprzecznie wymaga bowiem wyjaśnienia stronie, w uzasadnieniu decyzji, przyczyn dla których organ danych zarzutów nie uwzględnił – uznał je za nieuzasadnione. Niewątpliwie wymogu tego nie spełnia ograniczenie argumentacji jedynie do stwierdzenia, że skarżąca nie podważyła dokonanych przez organ wyliczeń lub, że organ odwoławczy dał wiarę wyliczeniom organu I instancji. Wyrażenie takiego stanowiska bez odpowiedniego jego uzasadnienia powoduje, że jest no dla strony nieprzekonujące i nie poddaje się kontroli Sądu.
Sąd zauważył także, że wśród zarzutów do których odniósł się organ odwoławczy był zarzut przyjęcia do obliczeń uśrednionego do doby wpływu pojedynczego zrzutu a nie jak zostało to uczynione stężeń mieszaniny ścieków z wodami odbiornika w momencie zadziałania przelewu burzowego. Odnosząc się do tego zarzutu organ II instancji wyjaśnił, że cele środowiskowe jednoznacznie określają wartości analizowanych wskaźników zanieczyszczenia niekiedy podając dopuszczalne odstępstwa ich dotrzymania w czasie. Zdaniem organu, oznacza to, że jeżeli nie zostało przewidziane odstępstwo czasowe, cele środowiskowe obowiązują ustawiczne i w związku z tym podejście proponowane przez wnioskodawcę mogłoby niemiarodajnie pokazywać brak wpływu omawianych zarzutów ścieków z przelewów burzowych, pomijając chwilowe wahania parametrów odbiornika. W ocenie Sądu powyższe wyjaśnienie nie może być jednak uznane za pełne. Skoro, organ zwracał uwagę, że Program gospodarowania wodami dopuścił dla przedmiotowej JCWP odstępstwa w osiągnięciu celu środowiskowego (tabela 8) polegające na odroczeniu terminu osiągnięcia celów środowiskowych w zakresie wskaźników takich takie azot ogólny;MMI; bromowane difenyloetery(b), rtęć(b), heptachlor(b), a w zakresie wskaźnika benzo(a)piren(w) ustalił mniej rygorystyczny cel środowiskowy, to stwierdzając, że cele środowiskowe obowiązują ustawiczne o ile nie zostało przewidziane odstępstwo czasowe, winien wyjaśnić, czy powyższa okoliczność (dopuszczenie odstępstwa czasowego w osiągnięciu celu środowiskowego w zakresie podanych wcześniej wskaźników) może mieć znaczenie dla przyjętego do wyliczeń podejścia, a jeżeli nie, to dlaczego.
Niezależnie od powyższego stwierdzić trzeba, że organ odwoławczy akceptując w całości wyliczenia przeprowadzone przez organ I instancji i uznając je za kluczowy dowód dla ustalenia, że dochodzi do przekroczenia parametrów fizykochemicznych mających znaczenie dla stwierdzenia kolizji zrzutu ścieków z celami środowiskowymi, zobowiązany był do wykazania, że we własnym zakresie dokonał weryfikacji i sprawdzenia tych wyliczeń i analiz. Raz jeszcze podkreślić należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania rolą organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygniecie sprawy a nie tylko kontrola rozstrzygnięcia pierwszej instancji. Wyrazem ponownego rozpatrzenia sprawy jest zaś uzasadnienie decyzji, w której organ odwoławczy powinien przedstawić własne rozważania i oceny odnoszące się do dokonanych wyliczeń, przyjętych przez organ I instancji założeń jak też materiału dowodowego na podstawie których wyliczenia te zostały dokonane. Wymogu tego nie spełnia lakoniczne stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organ odwoławczy "dał wiarę ustaleniem organu I instancji i na nich oparł swoje rozstrzygnięcie". Przeprowadzenie własnej analizy organu odwoławczego było niezbędne także ze względu na zarzuty odwołania dotyczące tej kwestii.
Powyższe wywody wskazują, że przy wydaniu kontrolowanej decyzji doszło do naruszenia zasady wynikającej z art. 15 k.p.a., w efekcie czego sprawa administracyjna nie została rozpoznana co do istoty przez dwa organy administracji publicznej. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy dopuścił się istotnego dla wyniku sprawy naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Podzielając stanowisko przyjęte przy orzekaniu przez organ I instancji dokonał zbyt pobieżnej oceny istotnych w sprawie okoliczności, co wynika z braku odniesienia się do kluczowych zarzutów prezentowanych przez stronę a w zakresie w jakim odniósł się do niektórych zarzutów, organ nie sprostał wymogom stawianym dla uzasadnienia decyzji administracyjnej (art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a.), co czyni ocenę tego organu dowolną i wymykającą się spod kontroli sądowej. W orzecznictwie dominuje pogląd, że nie ustosunkowanie się do zarzutów odwołania, narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym, odniesienie się do tych zarzutów nie może mieć charakteru "sygnalnego". Chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o ich bezzasadności (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1371/12 oraz wyrok WSA w Warszawie z 12 maja 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 264/08). Zasadnym w tym miejscu będzie odwołanie się do wyroku z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1758/12, w którym Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że obowiązek odniesienia się do stawianych przez stronę postępowania zarzutów wiąże się z regułą "uczciwego procesowania", która według Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza powinność wyczerpującego odniesienia się do wszystkich wysuniętych przez odwołujący się podmiot zarzutów i żądań. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji.
Podkreślenia wymaga także, że rolą sądu administracyjnego nie jest wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a. Mocą tej zasady to organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy (również po to aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu). Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia i zarzuty lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Tym samym należy przyjąć, że pomijając w swoich rozważaniach zarzuty odwołania, które mogą pozostawać w związku z rozstrzygnięciem sprawy i nie przedstawiając w tym zakresie własnych ocen, organ odwoławczy naruszył istotnie przywołaną wyżej zasadę
Stwierdzone przez Sąd uchybienia popełnione przez organ odwoławczy, polegające na nierozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych występujących w sprawie, a przede wszystkim nieustosunkowanie się do wszystkich istotnych zarzutów odwołania, w pełni uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego obarczonej takimi wadami zaskarżonej decyzji. Jak wskazano Sąd nie może zastępować organu administracji publicznej i poszukiwać argumentów przemawiających za zasadnością przyjętego przez niego stanowiska, dokonywać samodzielnie stosownych ustaleń i ocen, czy też udzielać odpowiedzi na zarzuty podniesione w toku postępowania odwoławczego. Zadaniem Sądu jest bowiem ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś badanie we własnym zakresie i wyjaśnianie kluczowych dla postępowania administracyjnego kwestii, przez organ nie rozważonych.
Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że sprawa nie została rozpatrzona w całokształcie, a to pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 15 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1, art. 11 k.p.a., oraz art. 107 § 3 art. 11 k.p.a. Strona ma bowiem prawo do rozpatrzenia dwukrotnego sprawy przy rozważeniu jednoczesnym jej własnych twierdzeń, argumentów oraz zarzutów. Zaistniałe zaniechane ocenić należy jako dające podstawę do stwierdzenia naruszenia przepisów proceduralnych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem wykluczyć, że analiza argumentów złożonych odwołań w pełnym zakresie spowodowywałaby inne rozstrzygnięcie.
Powyższe wskazuje na zasadność zarzutów skargi wskazujących na wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem wymienionych wyżej przepisów prawa procesowego, pomimo, częściowo różnej argumentacji. Stwierdzone naruszenie przepisów prawa procesowego powoduje, że rozstrzygnięcie oparte zostało o stan faktyczny sprawy który nie został prawidłowo wyjaśniony. To zaś powoduje, że przedwczesnym jest na obecnym etapie odnoszenie się przez Sąd do zarzutów wskazujących na naruszenie przepisów prawa materialnego.
Rozpoznając sprawę ponownie organ winien rozpatrzeć wniesione doń odwołanie a podjęte rozstrzygnięcie należycie uzasadnić, w tym odnosząc się w pełni do wszystkich podniesionych zarzutów, przedstawiając w tym zakresie własne oceny i rozważania - przy uwzględnieniu uwag zawartych w niniejszym wyroku.
Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt II wydane zostało na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.