II SA/Wr 536/23

II SA/Wr 536/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-01-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-09-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /sprawozdawca/
Malwina Jaworska-Wołyniak
Olga Białek /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 156 par. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek, Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.), Asesor WSA Malwina Jaworska - Wołyniak, po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi K. G. i W. G. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 5 lipca 2023 r. nr 593/2023 w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego - muru oporowego - biegnącego wzdłuż działki oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Decyzją nr 25/2022 z dnia 14 marca 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Legnicy (dalej PINB, organ I instancji) nakazał K. G. i W. G. (dalej skarżący) rozbiórkę muru oporowego podtrzymującego grunt na działce nr [...], położonego wzdłuż działki nr [...] w S., gmina K. Wniesione odwołanie spowodowało utrzymanie decyzji pierwszoinstancyjnej na mocy decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB, organ odwoławczy, organ II instancji) nr 509/2022 z dnia 16 maja 2022 r.
Wskutek wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 16 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 516/22 uchylił decyzję organu odwoławczego. Trzeba wskazać, że już wcześniej w ramach sprawy zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 marca 2021 r. sygn. II SA/Wr 571/20, uchylający decyzje organów obydwu instancji: PINB z dnia 9 czerwca 2020 r. (nr 38/2020) oraz DWINB z dnia 21 września 2020 r. (nr 835/2020).
W rezultacie ponownie prowadzonego postępowania organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną w całości i orzekając o istocie sprawy decyzją nr 593/2023 z dnia 5 lipca 2023 r. nakazał skarżącym rozbiórkę części obiektu budowlanego – muru oporowego – znajdującego się na działce nr [...], biegnącego wzdłuż działki nr [...] w S., gmina K. W zaskarżonej decyzji DWINB wskazał, że zgromadzone mapy oraz zdjęcie lotnicze uzyskane z zasobów posiadanych przez Głównego Geodetę Kraju, ukazujące działkę nr [...] i dz. nr [...] oraz [...] z roku 2014, razem z pozostałymi dokumentami pozwalają na bezsprzeczne ustalenie okoliczności faktycznych sprawy. W pierwszej kolejności organ II instancji podkreślił, że uzyskane zdjęcie lotnicze, w porównaniu z powszechnie dostępnymi zdjęciami satelitarnymi programu Google Earth Pro oraz wyjaśnieniami W. G. wskazują, że przedmiotowy obiekt budowlany tj. mur oporowy, został wykonany w latach 2012- 2017, nadto istniał on w 2014 r., co wskazuje, że inwestorem robót budowlanych nie mogli być aktualni właściciele nieruchomości nr [...] Państwo W. i K. G., gdyż zakupili ją dopiero w 2015 r., co wynika z adekwatnej księgi wieczystej. Równocześnie okres wykonania muru został zaaprobowany przez WSA we Wrocławiu we wskazanym wyroku.
Odnosząc się do kwalifikacji wykonanych robót budowlanych i powstałego obiektu budowlanego DWINB ustalił, że powstały mur o funkcji oporowej nie zmienił swojego przeznaczenia od dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie, w dalszym ciągu wspiera powierzchnię terenu podwyższoną w stosunku do poziomu zbiornika wodnego i jest to jego podstawowa funkcja, co jak wynika z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlanego spowodowało uznanie tego obiektu za konstrukcję oporową będącą budowlą zgodnie z definicją legalną zamieszczoną w tym przepisie.
Na podstawie informacji uzyskanych od organu administracji architektoniczno- budowlanej ustalono, że na wykonanie muru oporowego na przedmiotowej działce nie wydawano decyzji o pozwoleniu na budowę, jak również nie zgłaszano zamiaru wykonania takich robót budowlanych. DWINB wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej zawartym w odwołaniu, że w sprawie nie mamy do czynienia z opaską brzegową, korzystającą ze zwolnienia z uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż z przepisu art. 29 ust. 1 pkt 17 Pb (w brzmieniu sprzed wprowadzonych zmian 19 września 2020 r.), wynika, że taki obiekt nie może pełnić funkcji konstrukcji oporowej.
W rezultacie DWINB ocenił, że prawidłowo zastosowano w sprawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego stanowiący, że organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jak stanowi natomiast art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, jeżeli taka budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno- budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (na takie postanowienie przysługuje stornie zażalenie). Innymi słowy ustalone zostało, że mamy do czynienia z obiektem budowlanym na budowę którego było wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, wykonanym w warunkach samowoli budowlanej.
Do dnia wydania niniejszego orzeczenia oraz w trakcie toczącego się postępowania przez organem l instancji, osoby zobowiązane tj. Państwo K. G. i W. G. nie złożyli wymaganych dokumentów, których obowiązek przedłożenia został nałożony postanowieniem P!NB nr 67/2019 z dnia 30 sierpnia 2019 r. Jak wskazuje art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. w ust. 3 mowa jest o postanowieniu wstrzymującym roboty budowlane oraz o konieczności przedstawienia dokumentów w celu legalizacji samowoli budowlanej, co jak wcześniej wskazano w sprawie nie miało miejsca, powyższe zobligowało organ I instancji do zastosowania ust. 1, a biorąc pod uwagę charakter obiektu budowlanego, art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, stanowiącego, że organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Kluczową kwestią w tym kontekście jest nałożenie obowiązku rozbiórki na właściwą osobę, jak stanowi art. 52 Prawa budowlanego, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.
Jak potwierdzają to wspominane okoliczności faktyczne tzn. to, że mur oporowy wykonano w 2014 r., aktualni właściciele działki na której się znajduje posiadają ją od 2015 r., wskazują, że nie byli oni inwestorami robót budowlanych po których powstał rzeczony mur oporowy. Dodatkowo oświadczył o tym W. G. Biorąc pod uwagę wyrok WSA we Wrocławiu oraz protokół z kontroli PINB z dnia 3 listopada 2021 r. i dołączone do niego załączniki wskazać należy, że niewłaściwe byłoby nakazywanie wykonania rozbiórki muru oporowego na właścicieli działki w części, w której ten obiekt budowlany wchodzi na działkę sąsiednią tj. nr [...]. Organ II instancji wskazał, że rzeczywiście w części mur oporowy wkracza na działkę nr [...], na której znajduje się zbiornik wodny, jednakże przedmiotowa sprawa dotyczyła muru oporowego podtrzymującego grunt na działce nr [...], który biegnie wzdłuż działki [...]. Wobec powyższego w przedmiotowym postępowaniu możliwe jest jedynie wydanie rozstrzygnięcia w zakresie rozbiórki muru oporowego znajdującego się na działce nr [...], tj. części obiektu budowlanego, która też była legalizowana. W ocenie organu w zakresie pozostałej części należałoby wszcząć osobne postępowanie, obejmujące pozostałą część badanego obiektu budowlanego. W tym kontekście wykonanie nakazu przez właścicieli działki nr [...], w stosunku do muru oporowego znajdującego się w części na działce [...] z pominięciem fragmentu działki nr [...] nie będzie naruszało prawa własności właściciela sąsiedniej nieruchomości. Ponadto zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego w momencie, gdy inwestor robót budowlanych utracił możliwość dysponowania nieruchomością na cele budowlane (w badanym przypadku poprzedni właściciel nieruchomości), zasadne jest nałożenie obowiązku wykonania rozbiórki na aktualnego właściciela obiektu budowlanego, Wskazać przy tym należy że kupując daną nieruchomość kupujący musi liczyć się z tym, że przejmuje ją ze wszelkimi pożytkami i wadami, czy też obciążeniami, którymi może ona zostać w przyszłości objęta. Aktualni właściciele K. i W. G., nie przedstawili żadnych dowodów wskazujących na jakiekolwiek zobowiązania poprzednich właścicieli nieruchomości w stosunku do dokonanego zakupu przedmiotowej działki, na której znajduje się mur oporowy.
Konkludując, w związku z nieprzedłożeniem wymaganych dokumentów przez właścicieli dz. nr [...] w S., którzy zostali do tego właściwie zobowiązani na podstawie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego, konieczne stało się zastosowanie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, i nakazanie rozbiórki K. i W. G. części obiektu budowlanego tj. budowli będącej murem oporowym, znajdującym się na dz. nr [...] w S. gm. K., a biegnącym wzdłuż działki nr [...], zgodnie z zakresem postępowania wszczętego przez organ I instancji, mając na uwadze również postanowienie PINB, którym umożliwiono legalizację tej części obiektu budowlanego właścicielom działki nr [...].
W tym stanie faktycznym i prawnym, DWINB zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli uchylił decyzję organu I instancji w całości, i orzekając o istocie sprawy, nakazał rozbiórkę części obiektu budowlanego, którego dotyczyło postępowanie legalizacyjne, tj. części muru oporowego znajdującego się na działce nr [...], której właścicielem są skarżący. W ocenie organu inne orzeczenie w badanej sprawie przeczyłoby zakresowi wszczętego postępowania, jak również uniemożliwiłoby legalizację części obiektu budowlanego w jakiej znajduje się na działce nr [...], a której właścicielem jest Pan C. P., na którego nie nałożono obowiązków postanowieniem PINB nr 67/2019 z dnia 30 sierpnia 2019 r. Nałożenie obowiązku w zakresie rozbiórki całego obiektu budowlanego, wykraczałoby poza zakres wszczętego postępowania.
Odnosząc się do wniesionego odwołania, w ocenie DWINB, PINB zastosował się do wskazań wyroku WSA we Wrocławiu zapadłego w niniejszej sprawie, w ocenie organu wykonanie rozbiórki części obiektu budowlanego w zakresie dotyczącym jedynie części jaka znajduje się na działce nr [...] nie będzie wykraczało poza granice przysługującego prawa własności. Kwalifikacja wykonanego obiektu budowlanego jako muru oporowego została przesądzona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu dotyczącym badanej sprawy.
W wystosowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skardze skarżący zarzucili:
1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj: art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a poprzez przeprowadzenie w sposób wadliwy kontroli instancyjnej, w skutek której bezzasadnie wydano merytoryczne rozstrzygnięcie i orzeczono rozbiórkę części obiektu,
2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj: art. 7 i 77 oraz 80 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich działań niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w konsekwencji czego nie dokonano skonkretyzowania przedmiotu rozbiórki co do wymiarów części muru podlegającego rozbiórce,
3) naruszenie prawa materialnego tj. art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na orzeczeniu rozbiórki w sytuacji nieprzeprowadzenia de facto postępowania legalizacyjnego dotyczącego części muru oporowego zlokalizowanego na dz. nr [...], a także nie skonkretyzowania przedmiotu rozbiórki co do konkretnych wymiarów tej części obiektu, którą wg decyzji mają rozebrać Skarżący,
Skarżący wnieśli o: 1) wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji w zakresie orzeczonej rozbiórki, 2) uchylenie zaskarżonej decyzji, 3) zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, 4) rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym.
Uzasadniając skargę wskazano, że ponowne merytoryczne rozstrzygniecie organu odwoławczego pominęło dwa ważne aspekty. Jeden dotyczy sprecyzowania nakazu rozbiórki, drugi uniemożliwienia stronom przeprowadzenia legalizacji swojej części obiektu. W ocenie Skarżących, Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien był uchylić decyzję o rozbiórce oraz zobowiązać organ pierwszej instancji do przeprowadzenia ponownego postępowania w zakresie precyzyjnego określenia przedmiotu rozbiórki. Orzekając nakaz rozbiórki organ nadzoru budowlanego powinien szczegółowo i w sposób jednoznaczny określić jej przedmiot, tak aby istniała możliwość jego wykonania. W świetle zaskarżonego orzeczenia nie sposób stwierdzić, jaka de facto część obiektu powinna zostać rozebrana przez skarżących. W decyzji nie określono dokładnych wymiarów części obiektu podlegającego rozbiórce, co dowodzi że w tym zakresie organ nie prowadził żadnego postępowania wyjaśniającego. Dotychczas postępowanie administracyjne toczyło się co do całości muru oporowego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...]. Zaskarżoną decyzją Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ograniczył to postępowanie tylko do części należącej do Skarżących z tą jednak sugestią, że w zakresie pozostałej części należałoby wszcząć osobne postępowanie, obejmujące pozostałą część obiektu budowlanego. Zatem w ślad za tym stwierdzeniem, organ powinien umorzyć postępowanie co do części muru na dz. [...], czego jednak nie uczynił.
Nieprawidłowe jest stwierdzenie organu, że "...w przedmiotowym postępowaniu możliwe jest jedynie wydanie rozstrzygnięcia w zakresie rozbiórki muru oporowego znajdującego się na dz. nr [...], tj części obiektu budowlanego, która też była legalizowana". W tym miejscu wskazać należy, że postępowanie legalizacyjne było prowadzone dotychczas do całości muru oporowego, zatem nie można zgodzić się z powyższym stwierdzeniem organu wojewódzkiego. W tej sytuacji należałoby umożliwić skarżącym legalizację ich części muru oporowego. Jest to sytuacja faktyczna zupełnie odmienna od wskazanej w postanowieniu PINB w Legnicy z dnia 20.08.2019 r. nr 67/2019, które dotyczyło całości muru. Nie ma co do tego wątpliwości mając na uwadze chociażby wcześniejsze wyroki WSA we Wrocławiu, w których Sąd wskazywał na nieprawidłowość w zakresie orzeczenia rozbiórki co do całości obiektu i zobowiązania Skarżących do usunięcia także tej części muru, co do której nie posiadają oni prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Legalizacja jest uprawnieniem inwestora lub właściciela, jednakże dotyczy tego obiektu, który został wskazany jako przedmiot postępowania. W tej sytuacji należy zauważyć, że nie było prowadzonego postępowania legalizacyjnego odnoście części obiektu położonego na dz. skarżących. Tym samym, nie umożliwiono skarżącym legalizacji części muru oporowego znajdującego się na dz. nr [...]. Zauważyć należy, że gdyby prawidłowo od samego początku prowadzone było postępowanie w zakresie oznaczenia tej części obiektu, do której Skarżący mają prawo dysponowania oraz podejmowania decyzji co do legalizacji czy rozbiórki, decyzja skarżących co do legalizacji mogła by być inna. Potwierdzeniem tego jest dalsze stwierdzenie organu, że "...inne orzeczenie w badanej sprawie przeczyłoby zakresowi wszczętego postępowania, jak również uniemożliwiałoby legalizację części obiektu budowlanego, w jakiej znajduje się na dz. nr [...], a której właścicielem jest Pan C. P., na którego nie nałożono obowiązków postanowieniem PINB nr 67/2019 z dnia 30 sierpnia 2019 r". Z powyższego wynika zatem, że w stosunku do części muru oporowego na dz. C. P. ma być wszczęte odrębne postępowanie, które umożliwi mu legalizacje jego części obiektu. W tej sytuacji, należałoby rozważyć uchylenie przez organ pierwszej instancji postanowienia PINB w Legnicy z dnia 20.08.2019 r. nr 67/2019 i przeprowadzenie ponownego postępowania legalizacyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga okazała się nieusprawiedliwiona, i dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że odpowiada ona prawu.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej także jako p.p.s.a.. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.
Kontroli sądowej poddano decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 lipca 2023 r. (nr 593/2023) uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legnicy z dnia 14 marca 2022 r. (nr 25/2022), oraz orzekającą o istocie sprawy w sposób wyżej określony. DWINB sprecyzował w osnowie decyzji, że nakazuje rozebrać część muru oporowego znajdującego się na działce skarżących (nr [...]), gdy tymczasem w uchylonej decyzji PINB wskazano na mur oporowy podtrzymujący grunt na działce skarżących (nr [...]). Końcowa część osnowy decyzji DWINB: "biegnącego wzdłuż działki nr [...]" jest w istocie tożsama z końcową częścią uchylonej decyzji PINB: "położonego wzdłuż działki nr [...]".
Należy podkreślić, że w granicach sprawy zapadły już dwa prawomocne wyroki sądu administracyjnego: z dnia 4 marca 2021 r. sygn. II SA/Wr 571/20 oraz z dnia 16 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 516/22. Determinuje to niniejsze postępowanie, ponieważ zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W pierwszym z orzeczeń jako prawidłowe Sąd uznał ustalenia w zakresie: kwalifikacji inwestycji jako muru pełniącego funkcję oporową (budowli), realizacji inwestycji w warunkach samowoli, okresu wykonania robót. Zdaniem Sądu zabrakło jednak ustaleń pozwalających jednoznacznie określić dokładną lokalizację muru oporowego - ponieważ mur nie znajduje się w całości na działce skarżących. Trzeba zauważyć, że Sąd podkreślił konieczność dokonania ustaleń w zakresie lokalizacji przedmiotowego muru, jednak w ściśle oznaczonym zakresie. Mianowicie organ miał dostosować treść rozstrzygnięcia do lokalizacji muru uwzględniając, że tylko fragment muru zlokalizowany jest na działce skarżących.
Oceniając realizację tego wskazania, Sąd w wyroku z dnia 16 lutego 2023 r. stwierdził, że "organy uwzględniły zalecenia Sądu dotyczące podjęcia dodatkowych ustaleń w celu dokładnej weryfikacji lokalizacji spornego muru. Po wyroku z dnia 4 marca 2021 r. PINB przeprowadził bowiem w dniu 3 listopada 2021 r. kontrolę na nieruchomości dokonując jednocześnie pomiarów usytuowania spornego muru oporowego. Nadto wystąpił do Starosty Legnickiego o przekazanie mapy zasadniczej obejmującej działkę skarżących oraz działkę stanowiącą zbiornik wodny".
Organy nie uwzględniły jednak stanowiska Sądu odnośnie precyzyjnego wskazania podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki, i zobowiązały skarżących do wykonania rozbiórki muru oporowego w całości - a więc także w częściach które wykraczają poza granice ich działki. Tymczasem zgodnie z oceną Sądu, wydanie takiego rozstrzygnięcia - w sytuacji gdy mur wykracza poza granice ich działki - byłoby możliwe w przypadku ustalenia, że skarżący są jednocześnie jego inwestorami. Takie ustalenie zostało zaś jednoznacznie w wyniku postępowania dowodowego wykluczone. W tej sytuacji uznać należy, że nałożenie na skarżących obowiązku rozbiórki przedmiotowego muru także w części w jakiej jest on zlokalizowany na innej nieruchomości pozostaje w oczywistej sprzeczności z oceną wyrażoną w wyroku z dnia 4 marca 2021 r.
Przedmiot sporu stanowią zasadniczo dwie kwestie: procesowa i materialnoprawna. Kwestię procesową kreuje zarzut skarżącej co do niewystarczającego określenia części muru podlegającego rozbiórce - co do wymiarów muru, co ma naruszać wskazane wcześniej przepisy k.p.a. dotyczące dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy (art. 7), wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77§1) oraz należytej oceny okoliczności sprawy (art. 80). Kwestia materialna natomiast to nieprzeprowadzenie postępowania legalizacyjnego dotyczącego części muru oporowego zlokalizowanego na dz. nr [...], co zdaniem skarżącej narusza art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Według skarżącej te dwa zarzuty powinny zostać uwzględnione na etapie postępowania odwoławczego, a skoro organ II instancji ich nie uwzględnił, to dokonał nieprawidłowej kontroli instancyjnej.
W sentencji zaskarżonej decyzji, formułując obowiązek (nakaz) DWINB napisał: nakazuję Państwu K. i W. G. rozbiórkę części muru oporowego znajdującego się na działce nr [...], biegnącego wzdłuż działki nr [...] w S., gmina K. Z akt sprawy wynika, i jest to okoliczność bezsporna, że działka nr [...] stanowi własność skarżących, zaś działka nr [...] to działka sąsiednia nienależącą do skarżących - znajduje się na niej zbiornik wodny, i przedmiotowy mur oporowy częściowo wkracza na tę działkę. Kontrolowanym postępowaniem administracyjnym nie objęto części muru poza działką skarżących, czyli części muru oporowego posadowionej na działce nr [...].
Tak ukształtowany obowiązek rozbiórki - ograniczony do części muru oporowego, która posadowiona jest na działce skarżących - realizuje sformułowane w tym zakresie wskazania zawarte w poprzednich orzeczeniach sądowych. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym tak oznaczony przedmiot rozbiórki jest identyfikowalny, oznaczony w sposób czytelny i wystarczający, a zatem nie mamy do czynienia z decyzją, której wykonanie byłoby niemożliwe. Sąd nie podzielił argumentu skargi, że przedmiot nakazu rozbiórki nie został określony na tyle szczegółowo i jednoznacznie, aby istniała możliwość jego wykonania. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem, wskazana w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. niewykonalność decyzji zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania lub istnieją prawne nakazy bądź zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Niewykonalność prawna oznacza więc brak możliwości zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy obowiązek nałożony decyzją jest obiektywnie i trwale niemożliwy do wypełnienia w świetle aktualnej wiedzy naukowej i technicznej.(wyrok NSA z dnia 3 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 616/20). Sąd Naczelny wskazywał też, że samo przekonanie skarżących, że decyzja jest trwale niewykonalna bez podjęcia realnych czynności zmierzających do jej wykonania nie jest wystarczające do stwierdzenia jej rażącej wadliwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 764/20. W ocenie Sądu skarżący w żaden sposób nie wykazali, że nie ma możliwości wykonania decyzji, a argument, że nie podano dokładnych wymiarów, w sytuacji gdy chodzi o mur położony na działce skarżących, nie ma oparcia w materiałach sprawy. W konsekwencji zarzut celujący w niedostatecznie oznaczony przedmiot rozbiórki , brak precyzyjnych pomiarów, nie znalazł uznania Sądu.
Trzeba również przypomnieć, że przepisy k.p.a. dotyczące elementów składowych decyzji administracyjnej, w szczególności art. 107§1 nie wskazują stopnia, w jakim organ powinien dookreślić sposób wykonania decyzji, w tym odnieść się na przykład do materialnego, fizycznie istniejącego przedmiotu związanego z wymienionymi w decyzji obowiązkami. Zgodnie z art. 107 §1 pkt 5 k.p.a. decyzja ma zawierać rozstrzygniecie. Ustawodawca wskazuje jedynie, że decyzja ma być wykonalna, co wynika z przepisu art. 156 §1 pkt 5 k.p.a. formułującego przesłankę nieważności decyzji administracyjnej: organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalności ma charakter trwały. Niewykonalny to w języku polskim niedający się wykonać, zrealizować, nierealny (Uniwersalny słownik języka polskiego p[od red. Stanisława Dubisza, Warszawa 2003, t. 2). W doktrynie postępowania administracyjnego wręcz odwieczny jest pogląd, że niewykonalność prawna polega na konieczności naruszenia przepisów prawa przy realizacji decyzji, zaś niewykonalność faktyczna będzie wynikać z niemożności działania wbrew prawom przyrody lub poza granicami dostępnymi penetracji człowieka (zob. Barbara Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 147).
W realiach sprawy brak powodów, i nie wskazują ich także skarżący, aby zakładać niewykonalność prawną. Zdaniem Sądu nie należy również mówić o niewykonalności faktycznej. Miałaby ona miejsce wówczas, jeśli realizacja obowiązku była fizycznie niewykonalna, lub też wtedy, gdy przedmiot obowiązku określony byłby w taki sposób, że wykluczone byłoby jego odnalezienie, rozpoznanie, zorientowanie się przez zobowiązanego czego dotyczy nałożony na niego obowiązek. W realiach sprawy z takimi sytuacjami nie mamy do czynienia. Sformułowanie sentencji decyzji "część muru oporowego znajdującego się na działce nr [...], biegnącego wzdłuż działki nr [...]" jest dostatecznie precyzyjne i jasne, a przy tym skarżący, poza zarzutem braku podania dokładnych wymiarów części obiektu podlegającego rozbiórce, nie wskazują żadnych obiektywnych okoliczności, w świetle których ten brak dokładnych wymiarów miałby uniemożliwiać wykonanie decyzji. Materiały sprawy wystarczająco wskazują, co należy rozebrać, i w ich świetle sentencja decyzji skonstruowana jest poprawnie. Dlatego zarzuty skoncentrowane na naruszeniu wskazanych przepisów procesowych nie okazały się zasadne, zaś przedmiot rozbiórki skonkretyzowano poprawnie.
Odnosząc się do kwestii materialnej, w ramach której skarżący zarzucają uniemożliwienie legalizacji ich części muru oporowego, trzeba zacząć od przywołania art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu adekwatnym do chronologii sprawy (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), który odnosi się do postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez spełnienia wymagań prawnych (pozwolenie na budowę, zgłoszenie). Poprzez ust. 3 ustawodawca nakazuje zobowiązać do przedstawienia (w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych): 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. W realiach sprawy organ I instancji, postanowieniem nr 67/2019 z dnia 30 sierpnia 2019 r., zrealizował dyspozycję ustawową i umożliwił legalizację przedmiotowego muru ("..muru oporowego podtrzymującego grunt na działce nr [...] położonego wzdłuż działki nr [...] w S. gmina K. i nakładam na właścicieli działki nr [...] W. G. i K. G. ...") nakładając obowiązek przedłożenia następujących dokumentów legalizacyjnych, w terminie 3 miesięcy od dnia kiedy postanowienie stanie się ostateczne: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; ustawy Prawo budowlane tj.: czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ze względu na niewypełnienie powyższego obowiązku zawiadomieniem z dnia 10 lutego 2020 r., PINB poinformował strony o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów przed wydaniem decyzji administracyjnej kończącej postępowanie.
Jest faktem, że wskazane uprawnienie legalizacyjne odnosiło się obiektu budowlanego oznaczonego jako mur oporowy podtrzymujący grunt na działce nr [...] położony wzdłuż działki nr [...]. Jest także faktem, niekwestionowanym przez skarżących, że nie skorzystali oni z możliwości otworzonej wskazanym postanowieniem, które nie zostało zakwestionowane, i ostało się w obrocie prawnym.
Odwołując się do art. 48 ust. 1-3 Prawa budowlanego dostrzeżemy, że postanowienie, o którym mowa w tych przepisach ma za przedmiot obiekt budowlany lub jego część wybudowany bez wymaganego pozwolenia albo bez wymaganego zgłoszenia. Istotą i intencją takiego postanowienia jest umożliwienie zalegalizowania inwestycji. Pamiętać trzeba, że w relewantnych, przywołanych wcześniej wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, formułując wskazania co do dalszego postępowania Sąd (w wyroku z dnia 4 marca 2021 r.) nie zakwestionował postanowienia nr 67/2019 z dnia 30 sierpnia 2019 r., a wskazania skoncentrował na ustaleniu usytuowania samowolnie wykonanego muru. Postanowienie nr 67/2019 nie zostało także podważone w kolejnym wyroku Sądu Wojewódzkiego, z dnia 16 lutego 2023 r. W rezultacie w ramach przedmiotowego postępowania mamy do czynienia z niezakwestionowanym ani w procedurze administracyjnej, ani w postępowaniu sądowym postanowieniem, które wywarło określone skutki prawne. Ewentualne podważanie przez skarżących tego postanowienia stanowiłoby odrębną sprawę administracyjną, i nie jest przedmiotem tego postępowania.
Zdaniem Sądu trzeba odróżnić sytuację, w której nakaz rozbiórki wadliwe wskazuje adresatowi obowiązek dotyczący działki, do której adresat nie ma tytułu prawnego (działka nie stanowi jego własności, i to nie on był inwestorem nielegalnych robót), od sytuacji, w której postanowienie legalizacyjne oparte na art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego tworzy właścicielowi nieruchomości zajętej przez nielegalny obiekt uprawnienie do zalegalizowania samowoli. W tej pierwszej sytuacji obowiązek nie może być prawidłowo zrealizowany, ponieważ zobowiązany nie dysponuje stosownym tytułem prawnym do nieruchomości. W drugiej sytuacji, organ najpierw ocenia zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisami techniczno - budowlanymi, i jeżeli konkluzja w tym zakresie jest pozytywna, to zobowiązuje do przedstawienia określonych dokumentów. Jeżeli właściciel nieruchomości nie przedkłada tych dokumentów, w tym oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to w istocie rzeczy nie korzysta z uprawnienia do legalizacji samowoli. Tym samym niejako godzi się na kolejny etap postępowania, związany z decyzją rozbiórkową. Nie polemizując z zaskarżalnym postanowieniem z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego akceptuje domniemanie jego legalności. W ocenie Sądu kontrola decyzji rozbiórkowej nie obejmuje nie zaskarżonego i umocowanego w obrocie prawnym postanowienia z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, a jego ewentualne podważenie wymaga odrębnego postępowania prawnego.
W konkluzji należy stwierdzić, że wbrew zarzutom skargi przedmiot rozbiórki skonkretyzowano wystarczająco, zaś rezultat postępowania legalizacyjnego w postaci wskazywanego postanowienia funkcjonuje w obrocie prawnym, i nie można mówić o naruszeniu art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Z podanych powodów, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.