II SA/Wr 532/23

II SA/Wr 532/23 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-03-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-09-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda
Ireneusz Dukiel /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Pawłowska
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2062/24 - Wyrok NSA z 2025-10-09
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 49e
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lipca 2023 r., nr 655/2023 w przedmiocie nakazu rozbiórki całości samowolnie wybudowanej wielostanowiskowej myjni samochodowej oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako organ odwoławczy lub DWINB) decyzją z dnia 20 lipca 2023 r., Nr 655/2023, po rozpatrzeniu odwołania M. S. (dalej jako strona, skarżący lub inwestor) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim (dalej jako organ I instancji lub PINB) z dnia 29 maja 2023 r., Nr 83/2023, nakazującą stronie rozbiórkę całości samowolnie wybudowanej wielostanowiskowej myjni samochodowej, na działkach nr [...] i [...], obręb Ż., gmina S. wraz zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą towarzyszącą.
Decyzja została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Do PINB w dniu 26 lipca 2022 r. wpłynął wniosek o przeprowadzanie kontroli myjni samochodowej na terenie opisanych wyżej działek w Ż.
PINB pismem z dnia 18 sierpnia 2022 r. zwrócił się z zapytaniem do Starosty Powiatu Wrocławskiego, czy przyjęto jakiekolwiek zgłoszenie na budowę lub wydano decyzję pozwolenia na budowę na działkach nr [...] i [...] w Ż. W odpowiedzi organ poinformował m.in., że decyzją z dnia 17 sierpnia 2020 r., Nr 2496/2020, umorzył postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę samoobsługowej myjni kontenerowej czterostanowiskowej na działce nr [...] i [...] w Ż.
W wyniku przeprowadzonej 19 sierpnia 2022 r. kontroli PINB ustalił, że na przedmiotowych działkach zlokalizowana jest samoobsługowa myjnia samochodowa czterostanowiskowa. Obiekt o konstrukcji stalowej posiadający dach jednospadowy kryty blachą trapezową. W środku rozpiętości konstrukcji pomiędzy stanowiskami zlokalizowany jest kontener techniczny. Nadto znaczna część działki nr [...] oraz część działki nr [...] została utwardzona kostką brukową, służącą nowopowstałej myjni samochodowej jako plac manewrowy i parking. Wykonano również na obwodzie działek [...] lampy oświetleniowe. Roboty budowlane podczas kontroli nie były prowadzone, teren nieruchomości nie był ogrodzony, brak tablicy informacyjnej. Ponadto ustalono, że na działce nr [...] znajduje się skrzynka energetyczna oraz widoczne są 4 pokrywy włazowe do najprawdopodobniej kanalizacji wodnej, deszczowej i sanitarnej obsługującej myjnię.
Dnia 30 września 2022 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy wielostanowiskowej myjni samochodowej na działkach nr [...] i [...] w Ż.
W dniu 8 grudnia 2022 r. przeprowadzone zostały oględziny z udziałem strony. Z treści protokołu sporządzonego w ich trakcie wynika, że podczas oględzin strona nie przedstawiła żadnych dokumentów zezwalających na realizację przedmiotowej inwestycji, a jedynie poinformowała, że na wykonaną infrastrukturę techniczną posiada odbiory od gestorów sieci, zaś na wykonane ogrodzenie otrzymał pozwolenie na budowę. Jednocześnie strona odmówiła podpisania protokołu z oględzin wskazując, że nie zgadza się z jego treścią.
PINB postanowieniem z dnia 12 grudnia 2022 r., Nr 376/2022, nałożył na stronę obowiązek wstrzymania robót budowlanych oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego obiektu w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia.
W dniu 23 grudnia 2022 r. PINB przeprowadził kontrolę na przedmiotowej nieruchomości w wyniku, której stwierdzono, że myjnia jest w pełni użytkowana tj. myjnia 4- stanowiskowa oraz stanowiska z odkurzaczami do samochodów. W czasie kontroli wszystkie stanowiska były użytkowane, a terminale płatnicze aktywne. Nie stwierdzono wykonywania robót budowlanych.
PINB wskazaną na wstępie decyzją z dnia 29 maja 2023 r. nakazał stronie rozbiórkę całości samowolnie wybudowanej wielostanowiskowej myjni samochodowej, na działkach nr [...] i [...] wraz zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą towarzyszącą, tj.: obiektu czterostanowiskowej myjni samochodowej wraz z kontenerem technicznym; stanowiska z odkurzaczami; lamp oświetleniowych na terenie nieruchomości; utwardzenia terenu; infrastruktury technicznej służącej obsłudze myjni: instalacji energetycznej, instalacji gazowej, instalacji kanalizacji sanitarnej, instalacji wodociągowej, instalacji kanalizacji deszczowej.
W wyniku rozpatrzenia odwołania DWINB zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 20 lipca 2023 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W ocenie DWINB inwestycja w postaci budowy myjni wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie uzyskał, na co wskazują, znajdujące się w aktach sprawy, informacje pozyskane od Starostwa Powiatowego we Wrocławiu. W przekonaniu DWINB brak pozwolenia na budowę jest w sprawie okolicznością bezsporną, zatem uzasadnione było wdrożenie procedury określonej w art. 48 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy podkreślił jednocześnie, że rozstrzygnięcie PINB z dnia 12 grudnia 2022 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych nie zostało zaskarżone, co otwierało drogę do legalizacji samowoli budowlanej i to od postępowania inwestora zależał dalszy ciąg prowadzonego postępowania administracyjnego. Jak wskazał organ odwoławczy do dnia wydania decyzji organu I instancji nie został złożony wniosek o legalizację, w wyniku czego PINB zobowiązany był, na podstawie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, orzec w drodze decyzji o rozbiórce rzeczonej samowolnie wybudowanej wielostanowiskowej myjni samochodowej wraz zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą towarzyszącą. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano m.in., że próba wyszczególniania pojedynczych elementów myjni samochodowej, na które inwestor nie był zobowiązany uzyskać pozwolenia na budowę czy też dokonywać zgłoszenia nie może zadziałać w niniejszej sprawie. O zakwalifikowaniu myjni wraz ze wszystkimi jej urządzeniami do budowli przesądza fakt, że jej elementy składowe, tj. urządzenia, stanowią wraz z częścią budowlaną całość techniczno-użytkową. Na występowanie tego związku nie ma wpływu łatwość demontażu tych urządzeń, czy brak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla ich instalacji. Przyjęcie odmiennego stanowiska stanowiłoby w ocenie DWINB próbę obejścia przepisów prawa budowlanego.
W skardze do tut. Sądu na powyższą decyzję DWINB zarzucono naruszenie:
1) art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wybiórczy, niepełny oraz bez wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i zupełne pominięcie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. ograniczenie postępowania dowodowego wyłącznie do ustalenia jakie obiekty i elementy infrastruktury istnieją obecnie na działkach [...] i [...], bez dokonania jakichkolwiek ustaleń w zakresie daty powstania poszczególnych obiektów i elementów infrastruktury, co doprowadziło do uznania, że skarżący dopuścił się samowoli budowlanej, podczas gdy obiekty te powstawały w różnym czasie nie stanowiły jednej całości i nie było wymagane dla nich jakiekolwiek pozwolenie na budowę;
2) art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo iż wydał on decyzję, która nie jest przekonywująca co do racji, którymi kierował się organ przy jej wydaniu; wydane przez organ rozstrzygnięcie w sposób bardzo skąpy i niemerytoryczny odnosi się do zarzutów podniesionych w odwołaniu;
3) art. 49e pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. b) i lit. d), ust. 3 lit. a) i lit. d), ust. 4 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że istnieją podstawy do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego względem obiektów i elementów infrastruktury powstałych na działkach należących do skarżącego, podczas gdy żaden z obiektów i elementów infrastruktury nie wymagał pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia zgodnie z treścią art. 29 ust. 4 ustawy Prawo budowlane;
4) art. 49e pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne i nieprawidłowe objęcie nakazem rozbiórki elementów, które nie podlegają reglamentacji ustawy Prawo budowlane, a to:
a) utwardzenia terenu;
b) stanowiska z odkurzaczami;
c) instalację energetyczną, gazową, sanitarną, wodociągową i kanalizacji deszczowej; d) lampy oświetleniowe.
W rezultacie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Nadto w skardze wniesiono o przeprowadzenie uzupełniających dowodów z:
a) wydruku z fotokopii z października 2021 r.;
b) wydruku korespondencji email z geodetą;
c) wydruku mapy geodezyjnej z 2022 r.,
celem wykazania, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób nieprawidłowy, gdyż PINB pominął wykonanie poszczególnych elementów budowlanych na działce na długo przed kontrolą PINB, pełnienie przez te elementy funkcji osobnych od myjni samochodowej, pierwotne powstanie wiat i funkcjonowanie obiektów jako wiaty, a nie myjni samochodowej.
Uzasadniając zarzuty skarżący wskazał m.in., że organ ograniczył się wyłącznie do przeprowadzenia oględzin nieruchomości, jednak nie podjął jakichkolwiek czynności w celu ustalenia kiedy i w jakim celu były wykonywane poszczególne prace. W ocenie skarżącego w postępowaniu organ powinien przeanalizować wszystkie okoliczności sprawy, także te podnoszone przez skarżącego, a nie tylko te, które działają na rzecz nakazania inwestorowi rozbiórki budynku. Skarżący nadto wskazał, że wybudowane przez niego obiekty nie stanowią samowoli budowlanej, ponieważ każdy z nich powstał leganie, bez wymogu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę czy też zgłoszenia. Zdaniem skarżącego zakres rozbiórki został przez organ określony w sposób wadliwy, ponieważ obejmuje elementy, które nie powinny i nie mogły zostać objęte nakazem rozbiórki.
W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie skargi.
Podczas rozprawy w dniu 7 marca 2024 r. pełnomocniczka skarżącego podtrzymała dotychczasowe stanowisko i wskazała jednocześnie, że w sprawie mamy do czynienia ze zmianą sposobu użytkowania wiat, a nie z samowolą budowlaną. Natomiast uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi.
Sąd oddalił wnioski dowodowe zgłoszone przez skarżącego oraz uczestnika postępowania uznając, iż ich przeprowadzenie nie jest niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.), rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 u.p.p.s.a.).
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm., dalej jako u.P.b.) dotyczące postępowania legalizacyjnego. Zauważyć należy jednak, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia podlegającego kontroli Sądu w niniejszej sprawie miało wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowanych wydanego na podstawie art. 48 ust. 1 u.P.b.
Zgodnie z brzmieniem art. 48 ust. 1 u.P.b. organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Rolą organu w postępowaniu poprzedzającym wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowanych wydanego na podstawie art. 48 ust. 1 u.P.b. jest prawidłowe określenie kwalifikacji prawnej obiektu, którego dotyczy legalizacja, okoliczność ta przesądza bowiem o tym, czy w ogóle prowadzenie postępowania legalizacyjnego w danym przypadku jest zasadne. Postępowanie legalizacyjne może dotyczyć jedynie takiego obiektu na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę lub zgłoszenie. Przypomnieć zatem trzeba, że PINB w postanowieniu z dnia12 grudnia 2022 r. zakwalifikował przedmiotowy obiekt jako czterostanowiskową samoobsługową myjnię samochodową wraz z infrastrukturą, podlegający reżimowi przepisów u.P.b. i wymagający pozwolenia na budowę. W tej sytuacji kwestia kwalifikacji prawnej przedmiotowego obiektu budowlanego, jako wymagającego pozwolenia na budowę, została ostatecznie rozstrzygnięta, co z kolei oznacza że w tym zakresie organ orzekający w niniejszej sprawie był związany stanowiskiem zawartym we wskazanym postanowieniu i nie mógł formułować odmiennych wniosków. Wskazać dalej należy, że zgodnie z art. 48 ust. 4 u.P.b. skarżącemu na postanowienie z dnia 12 grudnia 2022 r. przysługiwało zażalenie, a w postępowaniu wywołanym zażaleniem (i tylko w tym postępowaniu) mógł kwestionować dokonaną przez PINB kwalifikację obiektu - a w konsekwencji kwestionować uznanie organu I instancji faktu nielegalnej budowy. Postanowienie to jest prawomocne.
Co równie istotne postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 49e pkt 1 u.P.b stanowi konsekwencję niezłożenia w określonym terminie wniosku o legalizację obiektu budowlanego. W badanej sprawie nie jest sporne, że w postanowieniu PINB z dnia 12 grudnia 2022 r. skarżący został poinformowany o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego, jak również nie budzi wątpliwości, że nie składając takiego wniosku z możliwości tej skarżący nie skorzystał. W tej sytuacji, kierując się treścią art. 49e pkt 1 u.P.b., organ miał obowiązek nałożyć obowiązek rozbiórki danego obiektu budowlanego. Decyzja wydana na podstawie wskazanego powyżej przepisu ma bowiem charakter związany, co oznacza że w wypadku ziszczenia się określonego warunku organ ma obowiązek wydania decyzji o ustalonej treści.
Nie można zaakceptować również wywodów skarżącego, że wybudowane przez niego obiekty nie stanowią samowoli budowlanej, ponieważ każdy z nich powstał leganie, bez wymogu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę czy też zgłoszenia. W ocenie Sądu taka argumentacja nie jest zasadna, gdyż nie można oddzielnie rozpatrywać kwestii wykonania pojedynczych elementów tworzących całość techniczno-użytkową. Skoro wykonany przez skarżącego obiekt stanowi tak pojmowaną całość, to wydany nakaz rozbiórki powinien obejmować cały zakres inwestycji. Niezależnie, jak już wskazano powyżej, kwalifikacja obiektu wraz z jego precyzyjnym opisem dokonana została na etapie postępowania poprzedzającego wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowanych (zob. protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu 19 sierpnia 2022 r.). Z tych względów nie mógł zadziałać również zarzut naruszenia przez organy art. 49e pkt 1 u.P.B (skarżący mylnie określił go jako art. 49e ust 1 u.P.b.).
Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 49e pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. b) i lit. d), ust. 3 lit. a) i lit. d), ust. 4 i ust. 7 u.P.b. (tutaj również błędnie podano jako art. 49e ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 4 1b, 1d, 3a, 3d, 4, 7 u.P.b.). Ponownie należy wskazać, że przedmiotem niniejszego postępowania było wyłącznie to, czy skarżący złożył w terminie wyznaczonym przez organ nadzoru budowlanego wniosek o legalizację, czy nie. W tym pierwszym bowiem wypadku organ nadzoru budowlanego przeprowadziłby postepowanie legalizacyjne, zgodnie z art. 48a i art. 48b u.P.b. oraz art. 49 pkt 1-4 u.P.b., legalizując nielegalnie wybudowany obiekt. W drugim zaś, wobec braku wniosku o legalizację, pomimo poinformowania skarżącego o takiej możliwości, organ nadzoru budowlanego zobowiązany był prawnie do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu.
Zauważyć przy tym należy, że złożenie wniosku o legalizację jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Zależne jest wyłącznie od jej woli, a nie od woli organu. Jeżeli strona, odpowiednio pouczona (co w niniejszej sprawie miało miejsce) z prawa tego nie korzysta, to musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w postaci nakazu rozbiórki. Dlatego też wywody podniesione w skardze nie mogły odnieść skutku procesowego w niniejszej sprawie.
Sąd nie znalazł także podstaw do przyjęcia aby argumentacja skarżącego podważała ustalenia i ocenę prawną orzekających w sprawie organów. Zasadnie bowiem organy nadzoru budowlanego uznały, że przedmiotowy obiekt wymagał pozwolenia na budowę.
W ocenie Sądu, również pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy bowiem prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy oraz zebrał i rozpatrzył dostępny materiał dowodowy. Ponadto, mając na uwadze treść art. 80 k.p.a., ocena DWINB dotyczyła całokształtu materiału dowodowego, a zaskarżona decyzja została uzasadniona zgodnie z wymogiem art. 107 § 3 k.p.a.
Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę to Sąd, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.