II SA/Wr 532/04

II SA/Wr 532/04 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-03-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-10-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anna Siedlecka
Julia Szczygielska /przewodniczący/
Olga Białek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
art. 24 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie: WSA Anna Siedlecka Asesor WSA Olga Białek (sprawozdawca) Protokolant: Iwona Borecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2006 r. sprawy ze skargi A. i K. R. na uchwałę Rady Miejskiej K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Jednostki B – K. G. wyłożonego do publicznego wglądu w dniach [...]do [...]r. oddala skargę
Uzasadnienie
U Z A S D N I E N I E
Uchwałą Rady Miejskiej w K. z dnia [...]r., nr [...], w sprawie odrzucenia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Jednostki B – K. G., wyłożonego do publicznego wglądu w dniach od [...]r. do [...]r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591), oraz art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. zl999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), uchwalono o odrzuceniu zarzutu, wniesionego pismem z dnia [...]r. przez A. i K. R., do opisanego wyżej projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W zarzucie tym wystąpiono o zmianę w projekcie planu zapisu dotyczącego odległości linii zabudowy na działce nr [...] (obręb K. - [...]). na taki, jaki został ustalony w § 39 pkt 3 tego projektu, tj. wyznaczający linię zabudowy w odległości 12 m od krawędzi jezdni.
W uzasadnieniu do uchwały - stanowiącym zgodnie z § 2 jej załącznik - Rada Miejska w K. wskazała, że A. i K. R., wnosząc zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednostki B- K. G., zakwestionowali przyjęte rozwiązanie projektu planu zarzucając:
-nieuwzględnienie dotychczasowych ustaleń planu dla działki nr [...]tj. funkcji
turystycznej,
-ustalenie niekorzystnej dla zagospodarowania ww. działki linii zabudowy (30 m).
Jednocześnie wniesiono o zmianę zapisu w projekcie planu dotyczącego odległości linii
zabudowy na działce - na taki, jaki przyjęty został w § 39 pkt 3 - wyznaczając linię
zabudowy w odległości 12 m od jezdni. W uchwale podano również, że Burmistrz Miasta rozpatrzył powyższe zarzuty w dniu [...]r., uwzględniając zarzut dotyczący funkcji terenu i nieuwzględniając zarzutu dotyczącego linii zabudowy.
Następnie Rada wyjaśniła jakimi okolicznościami faktycznymi i prawnymi kierowała się odrzucając zarzut, dotyczący linii zabudowy, który został jej przedstawiony do rozpoznania przez Burmistrza K..
W tym zakresie, w pierwszym rzędzie wskazała na przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (art.7 ust. 1 pkt. 1) oraz przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 ust. 1), zgodnie z którymi, sprawy ładu przestrzennego oraz ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, należą do zadań własnych gminy. Prawo to stanowione jest w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz innych aktów prawnych (przepisów szczególnych), odnoszących się do obszaru objętego planem i do przedmiotu jego ustaleń.
Zwrócono uwagę, na przepis art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który zobowiązuje burmistrza do badania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wskazując na szczególną rolę studium w procedurze planowania, Rada podała, że będące podstawą prac nad projektem planu zagospodarowania przestrzennego jednostki B-K. G., postanowienia studium K., jako funkcję wiodącą rozwoju miasta określiły funkcję turystyczno-wypoczynkową. Rozwój tej funkcji warunkować zaś mają funkcje podstawowe (funkcje niezbędne dla uzyskania dochodu), sformułowane jako "ochrona środowiska oraz realizacja niezbędnych elementów komunikacji
Sygn. akt II SA Wr 532/04
i infrastruktury technicznej". Natomiast ustalenia szczegółowe terenu na którym położona jest działka nr [...], nie wykluczają lokalizacji zabudowy na tej działce, gdyż przewiduje się tutaj obszar do "zainwestowania kubaturowego lub zagospodarowania". Uwzględniając jednak szczególne walory przyrodnicze i krajobrazowe tego terenu Rada postanowiła uchwalić warunki zagospodarowania terenu w taki sposób, aby zostały zachowane walory krajobrazowe tego miejsca, a w szczególności, by zachowane zostały walory widokowe z istniejącego ciągu ul. K., z poziomu terenu w rejonie którego zaplanowana zostanie inwestycja turystyczna. Warunki zagospodarowania terenu w zakresie gabarytów budynków, linii zabudowy i wskaźników wykorzystania terenu służące wymaganiom ochrony krajobrazu - określone zostały na podstawie szczegółowego rozpoznania terenu i jego walorów.
Szczególną uwagę zwrócono również na fakt, że kwestionowany projekt planu miejscowego uwzględnia w pełni dotychczasowe ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zawarte w uchwale Rady Miejskiej nr [...]z dnia [...] r. oraz w uchwale nr [...]z dnia [...]r. w sprawie zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta K.. W ustaleniach tego planu - właśnie ze względu na ochronę walorów krajobrazowych - ustalono linię zabudowy w odległości 30 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. K.. Odległość ta nie była kwestionowana przez skarżących.
Uszczegółowiając okoliczności stanowiące podstawę odrzucenia zarzutu Rada Miejska podała, że obszar do którego ten zarzut się odnosi, stanowi specyficzny element struktury krajobrazu miasta, który wzbogaca krajobraz i jego estetyczne wartości. Jest to otwarta przestrzeń kontrastująca z ekosystemami leśnymi, pokryta roślinnością łąkową. Odgrywa dużą rolę w ocenie estetycznej przestrzeni miasta przez turystów i mieszkańców. Będzie też miała wpływ na wzrost wartości terenów, szczególnie w Jednostce B K. G..
W kontekście tych uwag zauważono, że dla funkcjonowania miasta i ochrony jego wartości krajobrazowych, istotne znaczenie mają ciągi spacerowe i miejsca widokowe na panoramę K. oraz P. K.. Dlatego uznano, że jedynie odsunięcie zabudowy na terenie przy ul. K., na odległość 30 m od drogi zapewni zachowanie wglądów widokowych na pasmo K. z poziomu ulicy oraz niekonfliktowe, harmonijne wpisanie zabudowy w teren i krajobraz. Dzięki lokalizacji zabudowy w środkowej części działki zapewniona zostanie realizacja zasady (dotyczącej całego miasta) krajobrazowego funkcjonowania zabudów}' w otoczeniu przyrodniczym.
Rada podała również, że przyjęte ustalania projektu planu i określone w nim zasady ochrony terenów, na których znajduje się działka skarżących, pozostają w zgodzie z obowiązującą w zakresie planowania "zasadą zrównoważonego rozwoju". Wyjaśniono, że zasada ta wymaga spojrzenia na miasto w aspekcie powiązanych ze sobą działań odnoszących się zarówno do środowiska przyrodniczego jak i działalności mieszkańców w sferze kulturowej, gospodarczej i społecznej. W przypadku K. stan środowiska i poziom ładu przestrzennego wpływa bezpośrednio na poziom świadczonych usług w zakresie turystyki i decyduje o samowystarczalności miasta i o jego przyszłości.
Rada zauważa też, że z dokumentów planistycznych tj studium uwarunkowań oraz planu zagospodarowania województwa rozwój miasta łączony jest ze wzmocnieniem jego funkcji jako ośrodka turystycznego, przez poprawę warunków zamieszkiwania - i zagospodarowania, ochronę środowiska przyrodniczego oraz dziedzictwa kulturowego. Dokumenty te, jak też dokumenty i opracowania dotyczące ochrony środowiska, konsekwentnie wskazują, że podstawą szansy rozwoju gospodarczego miasta jest jego atrakcyjność krajobrazowa i klimatyczna oraz położenia. Wartości te powinny więc podlegać szczególnej ochronie.
Sygn. akt II SA Wr 532/04
W końcowej części uzasadnienia Rada wywiodła, że przedstawione przez nią zasady przyjętego dla działki [...]rozwiązania planu znajdują oparcie w obowiązujących przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ) oraz w przepisach odrębnych (art.9). Do podstawowych w tym zakresie zaliczono art. 71 ustawy Prawo o ochronie środowiska nakazujący uwzględnienie w ustaleniach planu zasad zrównoważonego rozwoju oraz zachowania walorów krajobrazowych, oraz art. 72 tej ustawy, który mówi o konieczności utrzymania równowagi przyrodniczej przy zachowaniu proporcji pozwalających na zachowanie lub przywrócenie równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia. Jako podstawę działania powołano również przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r . o ochronie przyrody a zwłaszcza wymagania ochrony krajobrazu o których mowa w art. 2 tej ustawy.
Konkludując podkreślono, że kwestionowane rozwiązania projektu planu podtrzymują zasady zagospodarowania określone w aktualnie obowiązującym miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego. Nie zmieniają one zatem, i nie ograniczają, sposobu dotychczasowego użytkowania omawianego terenu działki. Nie zmieniają również uprawnień właściciela wynikających z obowiązującego planu.
Na opisaną 'wyżej uchwałę o odrzuceniu zarzutu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli A. i K. R., zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa, a w szczególności:
art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez rozpoznanie zarzutu (wniesionego zgodnie z przepisem art. 24 ust. 2 ww. ustawy) z uchybieniem miesięcznego terminu,
art. 24 ust. 3 przywołanej ustawy poprzez brak precyzyjnego, co w zasadzie należy poczytać za brak ustawą wymaganego, uzasadnienia prawnego i faktycznego skarżonej uchwały,
nieuzasadnione przyjęcie, iż odsunięcie zabudowy na działce nr [...]na odległość 30 m od drogi, zapewni zachowanie wglądów widokowych na pasmo K. z poziomu ulicy oraz bezkonfliktowe, harmonijne wpisanie zabudowy w teren i krajobraz, w sytuacji. gdy czynniki te zostaną zachowane również przy odsunięciu zabudowy na odległość 12 m od drogi - co w istocie czyni, przedstawiony w tym względzie podstawowy argument przesądzający o odrzuceniu zarzutu, oczywiście chybionym.
Ze względu na przedstawione naruszenia prawa, które według skarżących skutkują w myśl art. 27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nieważnością uchwały, wnieśli o uwzględnienie skargi przez organ, a w przypadku jej nieuwzględnienia, o uchylenie skarżonej uchwały jako podjętej z rażącym naruszeniem prawa , oraz o zasądzenie od strony przeciwnej, kosztów postępowania.
Uzasadniając zarzuty podniesione w skardze skarżący wywiedli, że Rada Miejska w K. naruszyła "w sposób oczywisty i bezsprzeczny" przepis art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż rozpatrzyła zarzut, który skarżący wnieśli w dniu [...] r. z uchybieniem miesięcznego terminu wynikającego z przywołanego przepisu. W ocenie skarżących, Rada nie tylko nie przestrzega zasad którymi powinna się kierować przy sporządzeniu planu zagospodarowania, ale również ich nie zna. Świadczyć o tym ma wyciąg z uchwały w uzasadnieniu której zapisano "Burmistrz Miasta rozpatrzył zarzuty w dniu [...] r.", a więc w terminie, który będzie realny w przyszłości. Taki zapis w uzasadnieniu uchwały świadczy o tym, jak dla organu istotne są terminy zakreślone ustawą. Dalej skarżący podali, że przedstawione naruszenie trybu postępowania, zgodnie z art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, powoduje nieważność uchwały w całości lub w części. Już choćby z tej przyczyny, powinna być ona wyeliminowana z obrotu prawnego.
Sygn. akt II SA Wr 532/04
Kolejną podniesioną wadliwością skarżonego aktu, są braki uzasadnienia prawnego, polegające na nie wskazaniu przepisów, które z mocy prawa kolidują z możliwością uwzględnienia stanowiska stron i ustalenia takiej linii zabudowy od jezdni, która ich zdaniem jest najodpowiedniejsza.
Również uzasadnienie faktyczne budzi wątpliwości skarżących. Uważają oni bowiem, że jest ono oparte na twierdzeniach z pogranicza szeroko rozumianej uznaniowości. Nie zgadzają się poglądem o specyficznym charakterze przedmiotowego obszaru, gdyż w żadnym względzie obszar ten, nie jest odosobniony od otaczającego go terenu, a zmiana linii zabudowy o 18 m , nie może powodować aż takich drastycznych zmian, jak uzasadnia się to w uchwale. Przywołana ustawa o ochronie środowiska, również nie neguje możliwości zmiany projektu planu w oprotestowanym zakresie. Zdaniem skarżących, twierdzenia zamieszczone w uzasadnieniu mają charakter hipotetyczny i wskazują na zagrożenia, które i tak nie mogą wystąpić. Przesunięcie linii zabudowy na odległość 12 m. od jezdni nie może z technicznego i praktycznego punktu widzenia skutkować zachwianiem równowagi przyrodniczej i harmonijnego wpisania zabudowy w krajobraz. Te i inne wymienione w uzasadnieniu wartości, będą mogły być zachowane również przy uwzględnieniu zarzutu.
O mało wnikliwym rozpatrzeniu zarzutów świadczy zdaniem skarżących również fakt, że Rada Miejska podniosła, że ustalania obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1999 r. nie były przez nich konsultowane, podczas, gdy skarżący w 1999 r., nie byli właścicielami działki i nie mieli interesu prawnego do wnoszenia zarzutów do planu.
Ponadto w skardze podniesiono, że usytuowanie obiektu budowlanego w odległości 30m. od jezdni, uniemożliwi skomunikowanie go z linią jezdni z uwagi na zbyt duży spadek terenu . W celu uzyskania dojazdu do obiektu np. dla samochodów osobowych konieczne będzie zniwelowanie różnicy poziomów. Tak więc zabudowa w odległości 12 m czy 30 m od linii drogi w niczym nie zmieni wglądu widokowego w krajobraz.
Reasumując skarżący stwierdzili, że "skoro organy nie dostosowały się do wiodących zasad działania i nie ustrzegły się ich naruszenia" niezbędne jest poddanie uchwały ocenie sądu. Dlatego skarga jest zasadna.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zasadniczego zarzutu skargi zauważyła, że miesięczny termin, który według skarżących został przez Radę Miejską naruszony, jest terminem wiążącym Burmistrza. Rady, przy podjęciu stosownej uchwały, nie wiąże natomiast żaden termin, który byłby przewidziany w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Wyjaśniono również, że w treści uzasadnienia zaskarżonej uchwały znalazł się oczywisty błąd pisarki dotyczący daty rozpatrzenia zarzutu przez Burmistrza. Miało to miejsce w dniu [...]r., co wynika z protokołu.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów podtrzymano argumentację wynikającą z zaskarżonej uchwały, wyjaśniając dodatkowo, że problemy ochrony wglądów widokowych z ciągu pieszego ulicy K. w kierunku wschodnim, były stawiane przez mieszkańców miasta, już w czasie opracowywania planu ogólnego w 1998 i 1999 r. Wówczas mieszkańcy złożyli skargę, domagając się zapewnienia szczególnej ochrony walorów najatrakcyjniejszych fragmentów ul. K. i żądając całkowitego zakazu lokalizacji nowej zabudowy. Władze miasta, chcąc pogodzić sprzeczności związane z możliwością inwestowania na niezabudowanych działkach z ochroną wglądów widokowych, zwłaszcza na panoramę K. i P. K., po analizie warunków terenowych i wizjach w terenie uznały, że cel ten może być osiągnięty, jeżeli obiekty będą lokowane w środkowej części działek (co najmniej w odległości 30 m od skraju ulicy), a ich wysokość nie powinna przekraczać dwóch kondygnacji naziemnych oraz dodatkowej kondygnacji w poddaszu użytkowym. Te ustalenia przy aktualnej zamianie planu, ze względu na wypracowane
Sygn. akt II SA Wr 532/04
kompromisowe rozstrzygnięcie zostały podtrzymane. Obowiązywały one już wówczas, gdy skarżący nabywali działkę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U, Nr 153, poz. 1269) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawowy zakres kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ograniczony zatem został wyłącznie do oceny legalności, co oznacza, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości czy słuszności. Należy przy tym zauważyć, że przy czynnościach kontrolnych, Sąd związany jest stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dniu podjęcia zaskarżonego aktu.
Z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika, że przedmiotowy zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego innych niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 przywołanej ustaw}') - w tym także - na uchwały wydawane na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Z taką kontrolą w niniejszej sprawie mamy do czynienia.
Przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest bowiem uchwała Rady Miejskiej w K. z dnia [...]r., nr [...], o odrzuceniu zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Jednostki B - Karpacz Górny, która została zaskarżona zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn.zm).
Stosowne do regulacji art. 24 ust. 1 przywołanej ustawy, zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalania przyjęte w projekcie planu wyłożonym ao publicznego wglądu. Z art. 24 ust. 3, wynika z kolei, że o uwzględnieniu zarzutu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały zawierającej uzasadnienie faktyczne lub prawne.
W kontekście przedstawionych wyżej uwag dotyczących kognicji sądów administracyjnych, należy więc stwierdzić, że sądowa ocena legalności zaskarżonej uchwały może oznaczać tyle, że Sąd zobowiązany jest wypowiedzieć się co do prawidłowości procedury podejmowania samej uchwały, oraz prawidłowości jej formy. W elekcie poczynionych ustaleń może więc dojść, do zakwestionowania aktu w zakresie jej niepełności lub braku uzasadnienia, bądź też, nieprawidłowości dotyczącej doręczenia. Obok kwestii proceduralnych dotyczących uchwały o odrzuceniu zarzutu, badaniu pod względem legalności podlega ponadto dochowanie przez organy gminy, ustanowionej w art. 18 ustawy, procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W judykaturze przyjmuje się również, że kontroli sądu powinny być poddane nie tylko kwestie proceduralne (zgodność z przepisami postępowania), ale powinna ona również obejmować ocenę, czy ustalania przyjęte w projekcie planu, w sposób nadmierny lub z naruszeniem innych przepisów szczególnych, nie ingerują w sferę interesów prawnych lub uprawnień skarżących. W tej materii należy zwrócić szczególną uwagę na uprawnienie, jakie w art. 2 ust, 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wyposażono gminy. Na mocy wskazanego przepisu mogą one uchwalać miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego w których ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a w konsekwencji mogą - na obszarze swojego działania - wprowadzać ograniczenia w wykonywaniu prawa własności. Jak jednak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny " to że gmina dysponuje
Sygn. akt II SA Wr 532/04
zespołem uprawnień w tym zakresie - w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały kształtowanym przepisami art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym -doktrynalnie określanym "władztwem planistycznym" nie oznacza, że gmina to władztwo może wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona." (tak w wyroku z dnia 22 września 2004 r., OSK 456/04 OSP 2004/4/52). Granice tego "władztwa planistycznego"' wyznacza konieczność wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego. Gmina może więc - w ramach przyznanych uprawnień - ograniczać prawo własności, pod warunkiem, że wprowadza te ograniczenia w proporcji odpowiedniej dla realizacji celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego.
Analizując swobodę gminy w kształtowaniu przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania, należy też wskazać na przepis art. ł ust. 2 ustaw}' o zagospodarowaniu przestrzennym, który nakazuje uwzględniać w zagospodarowaniu przestrzennym, szereg "wymagań, "walorów" i "potrzeb", które uregulowane są również w innych ustawach szczególnych. Taka regulacja oznacza zatem, że gmina obowiązana jest przy uchwalaniu planu przestrzegać, nie tylko regulacje wynikające z ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (w tym dotyczące szczegółowej procedury), ale musi również dochować warunków i wymogów wynikających z innych przepisów prawa materialnego.
Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały według przedstawionych wyżej kryteriów Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi.
W rozpatrywanej sprawie skarżący jako zasadniczy zarzut skargi - powodujący w ich ocenie nieważność podjętej uchwały - wskazali naruszenie przez Radę Miejską K. terminu określonego w art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zarzut ten jest jednak niezasadny. Jak bowiem słusznie zauważono w skardze, ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym precyzyjnie określa tryb w jakim winny działać organy przy sporządzaniu planu miejscowego, rozdzielając jednocześnie zadania i kompetencje procedury planistycznej między organy gminy - czego jednak już skarżący już nie zauważają. Powoływany przepis art. 18 omawianej ustawy, szczegółowo określa przebieg sporządzania projektu planu miejscowego, jak też wskazuje właściwości organów w tym procesie, czyniąc odpowiedzialnym za przebieg tych prac - co wprost zapisano w jego ust. 2 - organ wykonawczy gminy. Z pkt 7 ust. 2 tego przepisu wynika zatem, że zarzuty o których mowa w art. 24 ust. 1, powinny być kierowane do tego organu. Z kolei pkt 8 wskazanego przepisu stanowi, że organ wykonawczy rozpatruje zgłoszone zarzuty w terminie nie dłuższym niż miesiąc od ich otrzymania, uwzględniając je w projekcie planu, jeżeli uzna ich słuszność. Zarzuty nieuwzględnione, przekazuje radzie gminy do ostatecznego rozstrzygnięcia na sesji. W realiach rozpatrywanej sprawy miesięczny termin rozpatrzenia zarzutów - o którym mowa w ust. 2 pkt 8 powołanego przepisu - wiązał zatem Burmistrza K., a nie jak wywodzili skarżący, Radę Miejską w K.. Z przedstawionych akt sprawy wynika zaś, że organ ten wywiązał się z obowiązku dochowania przedmiotowego terminu. Zarzuty A. i K. R. sporządzone bowiem zostały w dniu [...]r. a do organu gminy wpłynęły w dniu [...] r. Burmistrz K. rozpatrzył zaś przedmiotowe zarzuty w dniu [...]r" uwzględniając zarzut dotyczący zmiany funkcji terenu i nieuwzgędniając zarzutu dotyczącego linii zabudowy (protokół z rozstrzygnięcia przez Burmistrza K. protestów i zarzutów złożonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta K. Jednostki B-K. G.) . Z powyższego wynika więc, że wbrew twierdzeniom skarżących, termin ustalony we wskazanym przez nich przepisie został w rozważanej procedurze planistycznej dochowany. Oczywistym natomiast jest, że termin rozpatrzenia zarzutów określony w
Sygn, akt II SA Wr 532/04
uzasadnieniu uchwały Rady z dnia [...]r. na dzień [...]r., stanowi efekt oczywistej omyłki i nie ma istotnego znaczenia dla sprawy.
Należy też stwierdzić, że w pracach nad projektem omawianego planu miejscowego. zachowano procedurę planistyczną, określoną w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący mieli zatem zapewnioną możliwość obrony swoich praw. Byli bowiem skutecznie powiadomieni o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, o trybie zgłaszania zarzutów do wyłożonego projektu planu, o terminie sesji na której Rada Miejska miała rozpatrzyć ich zarzuty. Otrzymali również wyciąg z uchwały Rady Miejskiej K. rozstrzygającej o nieuwzględnieniu zarzutów, wraz z pouczeniem, o możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego.
W skardze - oprócz rozważanego wyżej zarzutu - podniesiono również, że przedmiotowa uchwała nie zawiera należytego uzasadnienia prawnego (nie wskazano przepisów, które z mocy prawa kolidują z propozycją ustalenia linii zabudowy w odległości, która byłaby dla skarżących najodpowiedniejsza), oraz uzasadnienia faktycznego (jest oparte na twierdzeniach z pogranicza uznaniowości, zawiera hipotetyczne twierdzenia, nie wykazuje w jaki sposób propozycja skarżących naruszałaby wymienione w nim wartości).
Poddając ocenie powyższe zarzuty, należy przede wszystkim zauważyć, że interes prawny skarżących wynika z faktu, iż są oni właścicielami terenu objętego projektem planu miejscowego. Naruszenia interesu prawnego skarżący dopatrują się zaś w tym, że przewidywana linia zabudowy - ustalona na 30 m od krawędzi jezdni - prawdopodobnie spowoduje przerost konstrukcji i trudności z prawidłowym włączeniem się do ul Karkonoskiej z uwagi na zbyt duży spadek terenu. Skarżący uważają, że kwestionowany zapis planu spowoduje konieczność pokonania różnicy spadku 7,5 m na przestrzeni 15 m,. co jest niemożliwe, ze względu na normy techniczne dotyczące spadków na dojazdach.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowana została linia orzecznicza w sprawach dotyczących odrzucenia zarzutów zgłaszanych do projektów planów zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza dotycząca konfliktów powstających na tle realizowania pianistycznych uprawnień gminy i uprawnień mieszkańców gminy, wynikających z przysługującego im prawa własności nieruchomości. I tak, w wyroku z dnia 3 listopada 1999 r. (IV SA 1638/98 LEX nr 48261) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rada gminy rozpoznając zarzut do projektu planu, nie tylko musi wyrazić wobec niego swoje stanowisko przez jego uwzględnienie lub odrzucenie, ale w podejmowanej uchwale winna zawrzeć uzasadnienie faktyczne i prawne swego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że gmina musi wskazać przesłanki jakimi się kierowała, przyjmując dane rozwiązanie planistyczne, a w przypadku odrzucenia zarzutów, wskazać powody, dla których nie mogą być uwzględnione propozycje zawarte w zarzucie. Natomiast Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 stycznia 2002 r., III RN 192/00 (OSNAP 2002, Nr 15, poz. 346) stwierdził : "Przy ocenie, czy uchwała rady gminy odrzucająca zarzut do projektu planu miejscowego narusza interes prany lub uprawnienie właściciela nieruchomości gruntowej, należy starannie odróżnić zgodne z prawem i zasadą proporcjonalności postanowienia projektu, ograniczające prawo własności tej nieruchomości od sprzecznych z prawem postanowień projektu planu miejscowego, które nie ograniczają prawa własności w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego i ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, lecz naruszają istotę tego prawa" (patrz też art. 64 ust. 3 Konstytucji). Dlatego w tym samym wyroku Sąd Najwyższy nie zgodził się ze stanowiskiem Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "ograniczenie prawa własności czynnościami organów administracji publicznej, którym właściciel musi się podporządkować jest niewątpliwie naruszeniem istoty własności".
Mając na względzie przedstawione wyżej uwagi należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały wymogi art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o
Sygn. akt II SA Wr 532/04
zagospodarowaniu przestrzennym. Odrzucenie zarzutu nastąpiło bowiem w formie uchwały, która - zdaniem Sądu - zawiera właściwą i wystarczająca argumentację faktyczną i prawną, przemawiającą za koniecznością utrzymania projektowanej linii zabudowy na działce stanowiące własność skarżących. W uzasadnieniu faktycznym organ wykazał bowiem sytuację faktyczną wnoszących zarzut wyjaśniając, iż należąca do nich działka położona jest w obszarze, który stanowi specyficzny element krajobrazu miasta ze względu na ciągi widokowe na panoramę K. oraz P. K.. Wyjaśnił też , że dotychczas na tym obszarze ustalona była linia zabudowy 30 m od krawędzi drogi. W uzasadnieniu prawnym wykazano natomiast, ze względu na jakie normy interes prawny skarżących został ograniczony przez nieprzyjęcie proponowanego przez nich rozwiązania. W tym zakresie powołano szereg przepisów ustawowych, które organy planistyczne są obowiązane uwzględnić. Przede wszystkim zwrócono uwagę na art. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz na wynikający z niego obowiązek uwzględnienia przy tworzeniu planu zagospodarowania przestrzennego zasad zrównoważonego rozwoju, jak też obowiązek uwzględnienia - między innymi - walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. lust. 2). W doktrynie przyjmuje się, że ten ostatni obowiązek wiązać należy z oceną architektury i krajobrazu na danym terenie, pod kątem ich wykorzystania w opracowaniach planistycznych. połączonych z maksymalną ochroną. Przepis ten należy odnosić do warunków krajobrazowych wynikających zarówno ze zwykłych warunków otoczenia i krajobrazu lokalnego jak i z wymagań ustawy o ochronie przyrody. Wyjaśniając przyjęte rozwiązanie planistyczne Rada powołała również art. 71 ustawy - Prawo o ochronie środowiska, który nakazuje aby - w ramach zrównoważonego rozwoju - w planach miejscowych, uwzględniać między innymi, aby przeznaczenie terenu i sposób jego zagospodarowania, w jak największym stopniu zapewniały zachowanie walorów krajobrazowych terenu.
Rada Miejska K. przekonująco wykazała z jakich względów w kwestionowanym projekcie planu miejscowego, utrzymała - przyjęte w obwiązującym planie miejscowym - rozwiązanie dotyczące ustalenia linii zabudowy w odległości 30 m od krawędzi jezdni i nie zgodziła się na propozycję skarżących, aby linię zabudowy przesunąć o 12 m. Z przedstawionej argumentacji wynika, że kompetentny organ gminy dokonał stosownych rozważań w zakresie możliwości rozwiązań urbanistycznych, które w jak największym stopniu godziłyby interes ogółu i interes stron wnoszących skargę. Organ musiał bowiem rozwiązać problem, w jaki sposób pogodzić interes publiczny, sprowadzający się do utrzymania i ochrony szczególnych walorów widokowych terenu, z interesem właściciela nieruchomości zainteresowanego jej zainwestowaniem i zabudową. Generalnie Rada przyjęła, że pogodzenie tych interesów jest możliwe tylko przy dopuszczeniu zabudowy w środkowej części działki w odległości 30 m od drogi., gdyż zapewni to zachowanie wglądów widokowych na pasmo K. oraz niekonfliktowe wpisanie zabudowy w teren i krajobraz. Ustalenia te poczyniono -jak wskazano w uzasadnieniu uchwały - na podstawie szczegółowego rozpoznania terenu i jego walorów, co pozwoliło na przyjęcie w projekcie planu - akceptowanych przez mieszkańców - regulacji w zagospodarowaniu działki w zakresie gabarytów budynków, linii zabudowy i wskaźników wykorzystana terenu, które będą odpowiadać wymaganiom ochrony środowiska i wymaganiom ochrony krajobrazu. Nie są to wiec stwierdzenia hipotetyczne i wirtualne lecz znajdujące swoje potwierdzenie w realiach oraz przepisach ustawowych, które gmina w procesie planistycznym zobowiązana była uwzględnić. Tak sformułowane zapisy planu, jedynie w niewielkim zakresie mogą ograniczać interes właścicielski, nie godząc przy tym w istotę prawa własności.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, w ocenie Sądu brak jest podstaw do kwestionowania zaskarżonej uchwały.
Sygn. akt II SA Wr 532/04
Dodać też należy, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że obowiązek uwzględniania zarzutu powstałby wówczas, gdyby naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut, związane było z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego rada nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie wnoszącego zarzut, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie "władztwa planistycznego", w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas mimo, że naruszony zostaje prawem chroniony interes wnoszącego zarzut, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu i w ślad za tym nie można gminie skutecznie zarzucić, że zgłoszony zarzut odrzuciła. Rada działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego jej uznania, o ile uznania tego nie nadużywa ( patrz wyrok NSA z dnia 7 maja 1999 r., IV SA 1590/98, LEX 48215). W ocenie Sądu przyznane Radzie Miejskiej K. uznanie nie zostało przekroczone.
Przy ocenie skargi jako bezzasadnej uwzględniono jednak nie tylko fakt, że wskazane w niej naruszenia odnoszące się do procedury planistycznej oraz do uzasadnienia uchwały nie znalazły potwierdzenia. Należy zauważyć, że w zarzucie a następnie w skardze. podkreślono również utrudnienia w zrealizowaniu zamierzenia inwestycyjnego, powstałe w skutek uchwalenia planu, Skarżący nie przedstawili jednak w tym zakresie żadnego konkretnego naruszenia norm prawa materialnego, mając przecież pełną świadomość, że ich sytuacja prawna - wobec utrzymania postanowień planu obowiązującego w momencie gdy nabywali prawo własności - nie uległa zmianie. Sąd kontrolując uchwałę jedynie pod względem legalności również takiego naruszenia się nie dopatrzył, zatem skargi nie mógł uwzględnić. Trzeba też podnieść, że według orzecznictwa, przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gmina nie ma obowiązku stosowania przepisów obejmujących warunki techniczne (np. warunki techniczne budynków i ich usytuowanie), gdyż plan nie rozstrzyga o kwestiach technicznych posadowienia przyszłych obiektów ( patrz. powołany już wcześniej wyrok NSA z 3 listopada 1999 r. IV SA 1638/98). Również z tych względów powyższe zarzuty nie są trafne.
Wyjaśnić też trzeba, że Sąd badał legalność zaskarżonej uchwały podjętej w nawiązaniu do konkretnego zarzutu. W zarzucie tym - co należy podkreślić - nie wykazywano, że odsunięcie linii zabudowy na odległość 12 m, również zapewni zachowanie walorów widokowych terenu. Zarzut ten pojawił się dopiero w skardze, a zatem organ nie mógł się do niego odnieść w zaskarżonej uchwale. W konsekwencji musiał zatem pozostać poza zakresem rozważań sądu.
Uwzględniają przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne, Sąd uznał, że wniesiona skarga jest niezasadna i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega oddaleniu.