II SA/Rz 860/19

II SA/Rz 860/19 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2019-10-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Paweł Zaborniak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OSK 2177/21 - Wyrok NSA z 2023-05-09
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 1566
art. 13 ust. 4, art. 14 ust. 2, art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a, art. 270 ust. 11, art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a, ust. 4 pkt 1, ust. 6, art. 272 ust. 5, art. 300 ust. 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
Dz.U. 2019 poz 900
art. 21 § 1, art. 47 § 1 i § 2
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2019 r. sprawy ze skargi A. S.A. w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za odprowadzanie wód opadowych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej A. S.A. w [...] kwotę 580 zł /słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi [...] S.A. z/s w [...] (dalej zwana Spółką) jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego “Wody Polskie" (dalej zwany Dyrektorem) w [...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], wydana w przedmiocie opłaty stałej dla Spółki, za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. w wysokości 81 zł, za odprowadzanie wód opadowych wylotem W-1 do potoku [...].
Dyrektor wydając zaskarżoną do Sądu decyzję kierował się następującymi okolicznościami faktycznymi oraz prawnymi; dnia 1 kwietnia 2019 r., działający z upoważnienia Dyrektora Zastępca Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego “Wody Polskie" Zarząd Zlewni w [...], na podstawie przepisu art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. poz 1566 ze zm.; zwana dalej u.P.w.), ustalił w formie informacji rocznej dla Spółki za okres od 1 stycznia 2018 r. - do 31 grudnia 2018 r., opłatę stałą w wysokości 81 zł za odprowadzanie wód opadowych wylotem rowu W - 1 do potoku [...]. Opłata została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,50 zł na dobę za 1m³/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 88,7 l/s i wynoszącym po przeliczeniu 0.08870000 m³/s. Opłatę należało uiścić za każdy z kwartałów w terminie 14 dni od daty doręczenia informacji, na podstawie art. 47 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej.
W dniu 23 kwietnia 2019 r., Spółka złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością opłaty za odprowadzanie wód opadowych. W ocenie Spółki brak jest podstaw do zastosowania ustawy Ordynacja podatkowa przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w opisanym zakresie. Brak jest podstaw do twierdzenia, aby powstało zobowiązanie podatkowe. Według reklamodawcy przepisy Prawa wodnego odstąpiły od mechanizmu samoopodatkowania na rzecz ustalenia opłaty przez Wody Polskie i przekazania jej w formie informacji rocznej podmiotem zobowiązanym. Podkreślono, iż Wody Polskie nie są organem właściwym w sprawach gospodarowania wodami obejmującego m.in. zwrot kosztów za usługi wodne. Wymieniony w art. 271 ust. 4 pkt 1 u.P.w. czas wyrażony w dniach odnosi się do ilości dni, kiedy następuje odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych, a tym samym opłata powinna być ponoszona, gdy dochodzi do faktycznego korzystania z tej usługi, czyli wtedy, gdy następują opady atmosferyczne.
Dyrektor po rozpatrzeniu reklamacji Spółki decyzją z dnia [...] maja 2019 roku określił opłatę stałą dla Spółki za okres od 1 stycznia 2018 r., do 31 grudnia 2018 r., w wysokości 81 zł za odprowadzenie wód opadowych wylotem W - 1 do potoku [...]. Organ, odnosząc się do zarzutów strony stwierdził, iż w myśl art. 21 ust. 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego ustalającej wysokość tego zobowiązania. Przepis przez analogię należy stosować do informacji o opłatach za usługi wodne, których wysokość także zostaje "ustalona". W rozpatrywanej sprawie obowiązek podatkowy dotyczący opłaty stałej powstał 1 stycznia 2018 r. w związku z wejściem w obieg prawny u.P.w., a przedmiotowa opłata stała nie została dotychczas naliczona na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] czerwca 2017 r., wydanego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...]. Termin ważności pozwolenia wodnoprawnego ubiega 26 czerwca 2027 roku, co oznacza, iż pozwolenie obowiązywało cały rok 2018. Oczywistym jest, że należało przedmiotową opłatę naliczyć i przekazać podmiotowi obowiązanemu do uiszczenia opłaty za usługi wodne zgodnie z dyspozycją art. 271 ust. 1 u.P.w. Wody Polskie, sporządzając na podstawie Prawa wodnego informację ustalającą wysokość opłat za usługi wodne, będącymi daninami publicznymi, realizują zadania o charakterze publicznoprawnym oraz działają jako podmiot administracyjny w znaczeniu funkcjonalnym. Przypomniano, że w myśl art. 300 ust. 1 u.P.w. uprawnienia organów podatkowych przysługują m.in. Wodom Polskim. Ustalając opłatę stałą przy doborze wskaźnika czasu wyrażonego w dniach Organ wziął pod uwagę zapisy ustawy Prawo wodne i rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie jednostkowych opłat za usługi wodne oraz zapisy pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] czerwca 2017 roku. Stwierdzono, iż z decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] nie wynika ograniczenie co do terminów korzystania z wód. Pozwolenie jest ważne do 20 czerwca 2027 roku, a więc obowiązuje przez cały rok 2018. Nie ma podstaw do określenia czasu wyrażonego w dniach w innym wymiarze niż 365 dni. Zauważono, że opłaty za usługi wodne stanowią urzeczywistnienie zasady zawartej w art. 9 ust. 1 ramowej Dyrektywy Wodnej, zgodnie, z którą państwa członkowskie winny uwzględniać zasadę zwrotu kosztów usług. Pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych powinno umożliwiać adresatowi możliwość korzystania z tej usługi wodnej w każdym momencie w ciągu roku oraz w maksymalnej ilości określonej w pozwoleniu, ponieważ w każdym momencie w ciągu roku może wystąpić pogoda, która spowoduje wystąpienie wód opadowych lub roztopowych i nie jest zależna od woli podmiotu dysponującego pozwoleniem, lecz od warunków atmosferycznych. Brzmienie przepisów ustawy wyraźnie wskazuje, że może nastąpić sytuacja, że wody mogą być odprowadzane w danym momencie. Pewnym jest, że ilość dni z opadem w ciągu roku nie jest równoznaczna z ilością dni, kiedy następuje odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych, a różnica ta jest zależna od wielu zmiennych o charakterze losowym. Końcowo powołano art. 273 ust. 6 u.P.w. który stanowi o wydaniu decyzji przez właściwy organ Wód Polskich określającej wysokość opłaty za usługi w razie nieuznania wniesionej reklamacji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA), Spółka zastępowana przez pełnomocnika radcę prawnego, zarzuciła opisanej wyżej decyzji naruszenie:
1) art. 271 ust. 4 pkt 1 u.P.w., polegające na niewłaściwej wykładni poprzez błędne przyjęcie, że "czas wyrażony w dniach" oznacza 365 dni, podczas gdy uzasadnionym z punktu widzenia logiki oraz zasad doświadczenia życiowego jest twierdzenie, iż opłata za odprowadzanie wód opadowych, jako opłata za korzystanie ze środowiska (wód) związana jest z okresem faktycznego odprowadzania wód, a więc okresem występowania opadów;
2) art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a) w zw. z ust. 6 u.P.w., polegające na uznaniu za dopuszczalne ustalenie wysokości opłaty stałej za rok 2018 w roku kolejnym oraz określenia jednego terminu płatności kolejnych rat kwartalnych, w sytuacji kiedy brak jest obiektywnych przeszkód uniemożliwiających określenie opłaty na początku roku, którego dotyczy opłata oraz w oczywistej sprzeczności z terminami płatności poszczególnych rat, co stanowi naruszenie zasady lojalności państwa wobec obywatela;
3) art. 21 § 3 w zw. z art. 47 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 300 ust. 1 u.P.w., polegające na błędnym przyjęciu, że informacja roczna stanowi źródło powstania zobowiązania podatkowego, na skutek wadliwego uznania informacji rocznej za decyzję administracyjną;
4) art. 14 ust. 1 w zw. z 13 ust. 4 u.P.w., polegające na błędnym uznaniu, że Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie jest organem administracji publicznej, a co za tym idzie, że informacja roczna ustalająca wysokość opłaty zawiera elementy konieczne dla uznania jej za decyzję administracyjną.
W oparciu o przedstawione wyżej zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi szeroko omówiono stawiane Organowi zarzuty. Odnośnie naruszenia art. art. 271 ust. 4 pkt 1 u.P.w., Spółka przytoczyła treść przepisów prawa oraz dokonała interpretacji użytego w w/w przepisie zwrotu "czasu wyrażonego w dniach". Zdaniem Spółki sformułowanie to odnosi się do konkretnej liczby dni w roku, kiedy następuje jakaś czynność, w tym przypadku odprowadzanie wody. Jeśli ustawodawca miałby na myśli inne podejście, użyłby zwrotu "365 dni". Zgodnie z art. 128 oraz 132 u.P.w., nie było obowiązku zawierania w operacie i pozwoleniu wodnoprawnym liczby dni kiedy następuje odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód. Artykuł 545 ust. 7 u.P.w. pozostawia w obrocie prawnym pozwolenia wodnoprawne wydane na podstawie ustawy Prawo wodne z 2001 r. i nie narzuca na ich posiadaczy obowiązku dokonywania zmian. Ustawodawca mając świadomość tego problemu, w art. 272 ust. 17 u.P.w. wskazał, że to Wody Polskie będą naliczały opłatę za usługę wodną. Oznacza to, że na Organ nałożony został obowiązek rzetelnego, niepodważalnego ustalenia liczby dni, kiedy następuje odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych.
Odnośnie naruszenia art. 21 § 3 w zw. z art. 47 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 300 ust. 1 u.P.w., podniesiono dodatkowo, że przepisy u.P.w. odstąpiły od mechanizmu "samoopodatkowania" na rzecz ustalenia wysokości opłaty przez Wody Polskie i przekazania jej w formie informacji rocznej podmiotom zobowiązanym (art. 271 ust. 1 Prawa wodnego). W ocenie Spółki brak jest podstaw do uznania informacji rocznej ustalającej wysokość opłaty stałej za usługi wodne, za decyzję administracyjną ustalającą wysokość zobowiązania. Zdaniem Skarżącej błędne jest tym samym stanowisko Organu dopuszczające stosowanie przez analogię przepisów Ordynacji podatkowej.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych w treści skargi zarzutów Organ w pierwszej kolejności wyjaśnił, że ustawodawca w art. 300 ust. 1 u.P.w. wprost odsyła do stosowania przepisów Ordynacji podatkowej. Wskazał również, że konsekwencją zaszeregowania informacji ustalającej wysokość opłaty do zobowiązań podatkowych o charakterze konstytutywnym jest fakt możliwości skorzystania również z zapisów art. 47 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej, stąd określenie terminu płatności opłaty na 14 dni od daty doręczenia decyzji ustalającej jej wysokość. Odnośnie zarzutu, iż Wody Polskie są instytucją, nieposiadającą uprawnień organu podatkowego, w związku z czym nie ma zastosowania art. 300 u.P.w., Organ wyjaśnił, że na podstawie art. 239 ust 1 Wody Polskie są państwową osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 869), która jest głównym podmiotem odpowiedzialnym za gospodarkę wodną. Przywołał również treść przepisów art. 239 ust. 5 u.P.w. oraz art. 240 tej ustawy. Odpowiadając na zarzut dotyczący przyjętego wskaźnika czasu do wyliczenia opłaty na poziomie 365 dni, Organ wyjaśnił, że istnieje zasadnicza różnica między opłatą stałą i zmienną, a tylko ta druga powiązana jest z rzeczywistą ilością odprowadzonej wody. Opłata stała jest pewnym założeniem i jeżeli podstawą jej obliczenia będzie faktyczna ilość odprowadzanej wody, przestanie być opłatą stałą, gdyż zleje się z opłatą zmienną, co zaprzeczy obecnemu rozróżnieniu dokonanemu przez racjonalnego ustawodawcę. Na poparcie powyższego organ przywołał przykłady z orzecznictwa sądowoadministracyjnego.
W piśmie procesowym z dnia 2 września 2019 r. Spółka podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz szeroko odniosła się do argumentacji Organu przedstawionej w odpowiedzi na skargę. Podniosła między innymi, że stanowisko Organu nie uwzględnia definicji legalnej "wód opadowych i roztopowych", przez które art. 16 pkt 69 u.P.w. nakazuje rozumieć "wody będące skutkiem opadów atmosferycznych", co nie pozwala na akceptację wykładni zwrotu "czas wyrażony w dniach" przyjętej przez Organ. Odnosząc się do powołanych przez Organ orzeczeń wskazano, że część z nich jest nieprawomocna oraz nie zawiera jakiejkolwiek argumentacji prawnej sądu w tym zakresie, natomiast pozostałe nie dotyczą analizowanego zagadnienia, bądź zostały uchylone.
W dniu 16 września 2019 r. Organ uzupełnił na wezwanie Sądu akta administracyjne o konieczne do rozpoznania skargi Spółki pozwolenie wodnoprawne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:
Skargę została uwzględniona z przyczyn dostrzeżonych wyłącznie przez Sąd. Stwierdzone nieprawidłowości wiążą się wyłącznie z niejasnym sposobem obliczenia przez Organ wysokości opłaty rocznej.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.
W ramach kontroli legalności decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi Spółki jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni wydana na skutek złożenia przez Skarżącą reklamacji od informacji rocznej dotyczącej nałożenia na Spółkę opłaty stałej za odprowadzenie wód opadowych wylotem W - 1 do potoku [...]. Materialnoprawne podstawy wydanej decyzji wyrażają przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268, zwana dalej u.P.w.). Jej przepisy mają realizować założenia Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. - Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275).
Z treści zaskarżonej do WSA decyzji wynika, iż przedmiotowa opłata została ustalona na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...]. Opisane pozwolenie zachowało swą moc dzięki art. 545 ust. 7 u.P.w. Natomiast jak stanowi art. 552 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2020 r. następuje na podstawie określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód. Z uwagi na niezałączenie tego pozwolenia do akta administracyjnych sprawy, Sąd postanowił przeprowadzić z niego dowód z urzędu na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a.
I. Skarżąca Spółka w zakresie zarzutu naruszenia art. 271 ust. 4 pkt 1 u.P.w. przekonuje, że w przypadku opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacji deszczowej, istotny jest czas jak często wody te są odprowadzane. Dlatego sposób wyliczenia opłaty powinien uwzględniać czas wyrażony w dniach, kiedy następuje faktyczne odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych, a nie jak przyjął Organ 365 dni w roku. Spółka argumentuje, iż odprowadzanie wód z linii kolejowych nie cechuje się ciągłością, a zatem czas wyrażony w dniach, kiedy następuje odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych powinien być uzależniony od liczby dni z opadem w miejscu korzystania z wód.
Odpowiadając na tak skonstruowany zarzut należało zauważyć, że w podstawie prawnej zaskarżonej do sądu decyzji Dyrektor wskazał m.in. na przepis art. 271 ust. 4 pkt 1 u.P.w. W świetle tej regulacji wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód.
Z treści uzasadnienia kontrolowanej przez Sąd decyzji wynika ponad wszelką wątpliwość, że opłata stała za 2018 r. w wysokości 81 zł za odprowadzanie wód opadowych wylotem W - 1 do potoku [...], została określona jako iloczyn stawki opłaty wynoszącej 2,50 zł na dobę za 1 m³/s, czasu wyrażonego w dniach wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w wielkości 88,7 l/s i wynoszącej po przeliczeniu 0,08870000 m³/s. Wartość 88,7 l/s została określona w pozwoleniu wodnoprawnym jako ilość Q 20% = 88,71 l/s, wprowadzanych wód opadowych do potoku [...] wylotem W-1, pochodzących z torowiska i peronów o łącznej powierzchni 1,65 ha.
Przypomnieć również należy, iż według art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a u.P.w. opłaty za usługi wodne uiszcza się za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Natomiast jak stanowi art. 270 ust. 11 u.P.w. opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Oznacza to, że za określony sposób korzystania z wód, jakim jest wprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych ustawodawca przewidział dwa rodzaje opłaty - opłatę stałą oraz opłatę zmienną.
Wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast ustala się jako iloczyn ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w metrach sześciennych, i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Taki sposób obliczenia opłaty zmiennej wynika z art. 272 ust. 5 ww. ustawy.
Zaznaczenie przez Sąd dwutorowości ponoszenia opłat za przedmiotową usługę wodną jest konieczne, aby właściwie ustosunkować się do podniesionego w skardze zarzutu wskazującego na obowiązek Organu "Wód Polskich" dokładnego określenia ilości odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych, poprzez dookreślenie ilości dni opadowych w danym roku.
Z przytoczonych powyżej przepisów u.P.w. wynika, że pomiędzy opłatą stałą i opłatą zmienną nie można stawiać znaku równości. Zdaniem Sądu, opłata stała może być pobierana już po ziszczeniu się przesłanek określonych w zacytowanych powyżej przepisach, w tym przede wszystkim art. 271 ust. 4 pkt 1 u.P.w. Do tych przesłanek należy posiadanie przez korzystającego z wód pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych oraz istnienie systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemów kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym konsekwentnie podkreśla się, iż niezbędnym warunkiem umożliwiającym nałożenie obowiązku poniesienia opłaty stałej jest istnienie urządzeń wodnych służących do odprowadzania wód opadowych bądź roztopowych. Moment aktualizacji obowiązku ponoszenia opłaty stałej związany jest z korzystaniem z tego uprawnienia lub chociażby realną możliwością wykorzystania uprawnienia do korzystania z odpłatnej usługi wodnej. W niniejszej sprawie wody opadowe są odprowadzane do wód potoku [...] wylotem W-1, na który Spółka uzyskała pozwolenie wodnoprawne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...].
Przechodząc do kluczowej dla podniesionego zarzutu kwestii stwierdzić jednak należy, że obowiązek poniesienia opłaty stałej nie został uzależniony od faktycznej ilości odprowadzanych wód, ustalanych m.in. poprzez dookreślanie wielkości rocznych opadów. Niewątpliwie jest to zmienna mająca znaczenie dla algorytmu ustalania przez Organy Wód Polskich wysokości opłaty zmiennej - art. 272 ust. 5 u.P.w. Tą immanentną cechę opłaty stałej podkreśla teza wyroku WSA z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. IV SA/Po 1038/18, LEX. W tym orzeczeniu Sąd na podstawie porównania przepisów o opłacie stałej i opłacie zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych wskazał, że wielkości podane w pozwoleniu wodnoprawnym, to jest określona w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna ilość odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych, stanowi podstawę tylko do ustalenia opłaty stałej. W przypadku opłaty zmiennej ustawodawca nie odwołuje się do tych kryteriów, a zatem należy uznać, że istotne znaczenie w takim przypadku ma ilość rzeczywiście odprowadzanych wód opadowych. Taki wniosek pozostaje w zgodzie z założeniem o językowej racjonalności prawodawcy. Gdyby bowiem wolą ustawodawcy było naliczenie opłaty stałej w zależności od ilości wód odprowadzonych to uregulowałby tą materie podobnie jak w przepisach o opłacie zmiennej. Za tym orzeczeniem podkreślić także należy, iż naliczenie opłaty stałej na podstawie ilości faktycznie zrzuconej wody opadowej lub roztopowej, które nie są wielkościami stałymi, pozbawiałoby opłatę stałą charakteru niezmienności, co pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z ratio legis analizowanych tu rozwiązań prawnych. Trafnie zauważa to również WSA w Kielcach odwołując się w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 lipca 2018 r., sygn. I SA/Ke 166/18, LEX, dotyczącym sprawy opłat za pobór wód, do znaczenia w języku polskim słów "opłata stała". Wyjaśniono, że opłata stała, już ze swej nazwy, ma charakter opłaty niezmiennej, ryczałtowej, czyli kwoty o ustalonej z góry wysokości. Nie jest związana z rzeczywistą ilością pobranej wody. Taki charakter ma tylko opłata zmienna za usługi wodne, co wynika m.in. z treści art. 270 ust. 1 oraz art. 272 ust. 1 u.P.w.
WSA podziela jasno wyrażone w decyzji stanowisko Organu, który scharakteryzował opłatę stałą jako swoisty "abonament" za korzystanie (dostęp) z usług wodnych, a jest ona odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia zasobów wodnych. Chociaż ustawa nie zawiera w swej treści takich określeń opłaty stałej, to cechy te jednoznacznie wynikają z analizy norm dotyczących istniejących opłat za usługi wodne.
Wątpliwości co do tej cechy opłaty nie miał również WSA w Szczecinie, który w wyroku z dnia 20 września 2018 r., sygn. II SA/SA 838/18, CBOSA, przekonująco wywodzi, iż opłata stała stanowi ustalany abstrakcyjnie, według określonego wzoru, ekwiwalent za gotowość środowiska do świadczenia usług określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Opłata naliczana jest w taki sam sposób, w stosunku do wszystkich podmiotów korzystających z określonych usług wodnych, a jej wysokość jest zróżnicowana w zależności od treści pozwolenia wodnoprawnego. Z kolei opłata zmienna, wnoszona za określone w ustawie usługi wodne, stanowi zindywidualizowany ekwiwalent za korzystanie ze środowiska, uzależniony od parametrów mierzalnych, np. faktycznego poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych. O ile zatem wysokość opłaty zmiennej jest uzależniona od faktycznej ingerencji w środowisko naturalne, o tyle wysokość opłaty stałej, kształtują te same czynniki, a jej wysokość zależy wyłącznie od ilości, w tym przypadku odprowadzanych ścieków, jednakże określonych w treści pozwolenia wodnoprawnego, bowiem pozostałe parametry są identyczne dla wszystkich podmiotów.
Należy przyznać, że ustawodawca w art. 271 ust. 1 pkt 4 u.P.w. nie określił wprost o jaką liczbę dni, stanowiących podstawę naliczenia opłaty chodzi. Wskazać jednak należy, że pozwolenie wodnoprawne jest wydawane na czas określony (w niniejszej sprawie termin ważności pozwolenia wodnoprawnego ustalono do dnia 20 czerwca 2027 r.). Na podstawie art. 271 ust. 1 u.P.w. opłata ustalana jest w formie informacji rocznej. Z kolei w art. 271 ust. 6 p.w. wskazano, że podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę stałą na rachunek bankowy "Wód Polskich" w 4 równych ratach kwartalnych, nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału. Skoro zatem opłata ustalana jest w formie informacji rocznej, podzielona jest kwartalnie - na cztery części roku kalendarzowego, to oczywistym jest, że odnosi się ona do czasu na jaki pozwolenie zostało wydane (np. jednego roku), a skoro tak to jako podstawę obliczenia opłaty należało przyjąć 365 dni. W analizowanym tu przypadku opłata stała za rok 2027 r. nie będzie pobierana za cały okres 2027 r., tylko za te dni w których wspomniane wyżej pozwolenie zachowa swą ważność.
Zatem na akceptacje zasługuje przyjęty przez Dyrektor sposób naliczenia opłaty stałej, który jako zmienną ustawowego iloczynu przyjmuje czas wyrażony w dniach wynoszący 365 dni roku 2018, bo za taki okres opłata stała została przez Organ ustalona. Przyjęty sposób liczenia opłaty stałej nie narusza zatem powołanych w skardze przepisów u.P.w., a w szczególności wyraźnie wyeksponowanego w niej art. 271 ust. 4 pkt 1 lit. a u.P.w.
II. Zdaniem strony skarżącej nastąpiło naruszenie art. 21 § 3 w związku z art. 47 § 1 Ordynacji podatkowej w związku z art. 300 ust. 1 u.P.w. W ocenie Spółki brak jest podstaw do uznania informacji rocznej ustalającej wysokość opłaty stałej za usługi wodne za decyzję administracyjną ustalającą wysokość zobowiązania podatkowego. Błędne jest zatem stanowisko Dyrektora, iż w sprawie znajdzie zastosowanie art. 21 § 1 Ordynacji podatkowej, który określa moment powstania zobowiązania podatkowego, jako dzień doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. Rozciąganie stosowania art. 47 § 1 Ordynacji podatkowej na informację roczną, która nie jest decyzją administracyjną, a stanowi czynność materialno - techniczną w drodze stosowania analogii jest według Spółki nieuprawnione.
W zasadzie strona skarżąca ma słuszność, stojąc na stanowisku, iż informacja roczna o ustaleniu wysokości opłaty stałej nie jest decyzją administracyjną, lecz czynnością materialno-techniczną o charakterze władczym, bowiem jej skutkiem jest ustalenie wysokości daniny publicznoprawnej, jaką są niewątpliwie opłaty za usługi wodne. Dyrektor w uzasadnieniu swej decyzji trafnie zwraca uwagę na skutki obowiązywania art. 300 ust. 1 u.P.w., który stanowi:
Do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom. Wyrażone w tej regulacji odesłanie do Ordynacji podatkowej nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów Działu III tej ustawy, co oznacza iż podlegają one wykładni i stosowaniu z uwzględnieniem przepisów wyrażonych w u.P.w., jeśli chodzi o sposób powstania obowiązku odpłatności oraz specyfiki charakterystycznej dla sprawy opłat stałych i zmiennych za korzystanie z usług wodnych. Dlatego też do powstania obowiązku ponoszenia opłaty nie można wymagać nadawania informacji formy decyzji administracyjnej, czego wymaga od Organu skarżąca Spółka. Otóż na mocy wyraźnej decyzji ustawodawcy wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód, wód opadowych lub roztopowych ustalają Organy Wód Polskich, przekazując podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne, w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Ze względu na tak ustalony w art. 271 ust. 1 u.P.w. sposób rozstrzygania o wysokości opłaty stałej znajdzie zastosowanie na mocy odesłania wyrażonego w art. 300 ust. 1 u.P.w. przepis art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej. Odpowiednikiem decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego (decyzji wymiarowej) jest na gruncie u.P.w. informacja organu Wód Polskich o ustaleniu wysokości opłaty za usługi wodne, zawierająca sposób obliczenia tej opłaty. Dlatego z chwilą doręczenia informacji rocznej powstaje zobowiązanie po stronie korzystającego z usług wodnych, polegające na poniesieniu opłaty w określonym w tym akcie terminie.
Ponieważ ustawodawca wypowiedział się o sposobie powstania zobowiązania do poniesienia opłaty stałej za usługi wodne, jakim jest przekazanie informacji rocznej podmiotom obowiązanym do poniesienia opłaty (korzystającym z usług wodnych na podstawie stosowanego pozwolenia wodnoprawnego), to nie nastąpiło w niniejszej sprawie naruszenie art. 21 § 1 Ordynacji podatkowej, poprzez niewydanie decyzji o ustaleniu wysokości tej opłaty. Organ w niniejszej sprawie nie posługiwał się analogią w celu usunięcia luki prawnej, bowiem takiej luki w tym przypadku nie można się doszukiwać, ze względu na przepis odesłania, jaki zawiera art. 300 u.P.w.
IV. Kolejny zarzut, jaki pojawił się w skardze podnosi naruszenie przez Organ art. 14 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 4 u.P.w. Zdaniem pełnomocnika Spółki brak jest podstaw do uznania, że Państwowe Gospodarstwo Wodne "Wody Polskie" jest organem administracji publicznej, co wyklucza uznanie informacji rocznej za decyzję administracyjną. Tak sformułowany zarzut i jego uzasadnienie nie może zyskać akceptacji Sądu administracyjnego.
Jak już wspomniano wyżej ustawodawca nie uzależnia powstania obowiązku wniesienia opłaty stałej od wydania w tym przedmiocie decyzji administracyjnej. W świetle analizowanych tu regulacji, za moment rodzący skutek zobowiązaniowy uznaje się skuteczne przekazanie informacji rocznej określającej wysokość opłaty oraz zawierającej także sposób jej obliczenia (art. 271 ust. 1 u.P.w.). Przeprowadzenie tych czynności należy do kompetencji organów Wód Polskich, o czym świadczy jednoznaczna treść art. 271 w ust. 1 u.P.w. Także właściwy organ Wód Polskich wydaje decyzję w przedmiocie wysokość opłaty stałej w ściśle określonych przypadkach. Następuje to, jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłaty za usługi wodne zaniechał wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 271 ust. 6 u.P.w., jak również w razie nieuznania reklamacji przez właściwy organ Wód Polskich. Ponieważ ustawodawca wyraźnie wyposaża organy Państwowej Osoby Prawnej "Wody Polskie" w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, to są one organami administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, bowiem wykonują na podstawie ustawy funkcje zastrzeżone dla organów administracji publicznej. Słusznie Dyrektor w uzasadnieniu swej decyzji zauważa, że organy o jakich tu mowa są organami administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym.
W myśl art. 14 ust. 2 u.P.w. do postępowania przed dyrektorem zarządu zlewni wód polskich stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich jest organem właściwym w szczególności w sprawach decyzji, o których mowa w art. 271 ust. 7 jak również art. 272 ust. 19, oraz art. 283 ust. 6 u.P.w., który stanowi, iż w razie nieuznania reklamacji właściwy organ wód polskich określa wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. Nie powinno stanowić też kwestii, iż w gestii dyrektora zarządu zlewni należy ustalanie wysokości opłat w treści informacji rocznych i przekazywanie informacji podmiotom zobowiązanym do ponoszenia opłat stałych za korzystanie z usług wodnych. Świadczy o tym art. 240 ust. 4 pkt 3 u.P.w.
Spółka, kwestionując uprawnienia organów Wód Polskich do wydawania decyzji administracyjnych, nie może zapominać o treści art. 1 pkt 2 K.p.a., który dopuszcza takie sytuacje jak przewidziane w u.P.w. Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed innymi niż organy administracji publicznej organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwienia spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco.
Powołanie organów Wód Polskich do wydawania decyzji administracyjnych wynika bezpośrednio z zacytowanych wyżej regulacji u.P.w., dlatego też zarzut naruszenia przepisu art. 14 ust. 1 i art. 13 ust. 4 tej ustawy należało oddalić jako zupełnie nieuzasadniony w kontekście przepisu art. 1 pkt 2 K.p.a. Organy Wód Polskich są organami podmiotu – państwowej osoby prawnej - powołanego z mocy przepisów u.P.w. do załatwiania spraw indywidualnych drogą decyzji administracyjnej.
V. WSA nie uznał także za uzasadniony zarzut naruszenia przez Dyrektora przepisów art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a w zw. z ust. 6 u.P.w.
Należało zgodzić się, iż Organ "Wód Polskich" w informacji rocznej ustalającej wysokość opłaty stałej za usługi wodne z dnia 1 kwietnia 2019 r., zobowiązał Spółkę do uiszczenia opłaty stałej w 4 kwartalnych ratach płatnych w terminach: za pierwszy kwartał w terminie 14 dni od daty doręczenia informacji, za drugi kwartał w terminie 14 dni od daty doręczenia informacji, za trzeci kwartał w terminie 14 dni od daty doręczenia informacji, za czwarty kwartał w terminie 14 dni od daty doręczenia informacji.
Zdaniem strony skarżącej taki sposób określenia terminu płatności opłaty stałej stanowi naruszenie art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a w związku z ust. 6 u.P.w. Skarżąca podkreśla, iż w myśl art. 271 ust. 6 w/w ustawy, podmiot obowiązany do ponoszenia opłaty za usługi wodne wnosi opłatę stałą na rachunek bankowy Wód Polskich w czterech równych ratach kwartalnych, nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału.
Organ "Wód Polskich" w informacji rocznej określił terminy płatności poszczególnych rat jako 14 dni od daty doręczenia informacji. Z treści zwrotnego potwierdzenia informacji rocznej z dnia 1 kwietnia 2019 r. wynika zaś, iż datą doręczenia tej informacji był dzień 8 kwietnia 2019 roku. Podany w tejże informacji termin płatności 4 kwartalnych rat zobowiązywał Spółkę do wniesienia poszczególnych rat w równej kwocie 20 zł 25 gr nie później niż 14 dni od daty doręczenia informacji.
Tak podniesiony zarzut także nie okazał się uzasadniony. Otóż wspomniane już odesłanie z art. 300 u.P.w. nakazywało kierować się treścią art. 47 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej, który to przepis rozstrzyga o terminie płatności podatku, a w tym przypadku o terminie płatności opłaty stałej. W myśl art. 47 § 1 Ordynacji podatkowej, termin płatności podatku wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego. Natomiast jak stanowi art. 47 § 2 w/w ustawy, jeżeli przepisy prawa podatkowego określają kalendarzowo terminy płatności podatku, zaliczki na podatek lub raty podatku, a decyzja ustalająca wysokość zobowiązania podatkowego nie została doręczona co najmniej na 14 dni przed terminem płatności podatku, pierwszej zaliczki na podatek lub pierwszej raty podatku, obowiązuje termin określony w § 1.
Jednocześnie pamiętać należy o tym, iż ustawodawca w treści powoływanego w skardze art. 271 ust. 6 u.P.w. przyjął, iż opłata stała powinna być wnoszona w 4 równych ratach kwartalnych nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału. Do powstania po stronie korzystającego z usług wodnych zobowiązania do wniesienia opłaty stałej, koniecznym jest doręczenie mu informacji o wysokości opłaty oraz o wysokości rat kwartalnych. Dopiero wówczas może wchodzić w grę przepis art. 271 ust. 6 u.P.w.
W niniejszej sprawie informacja roczna została doręczona Spółce już po upływie roku 2018, czyli po okresie rocznym, za który opłata została ustalona. Pytanie, jakie rodzi się w związku z tą sytuacją dotyczy tego, czy art. 271 ust. 6 u.P.w. określa w sposób kalendarzowy termin płatności opłaty stałej na rachunek bankowy Wód Polskich. Rozstrzygnięcie tej kwestii jest konieczne z uwagi na wyraźne uzależnienie stosowania art. 47 § 2 Ordynacji podatkowej od kalendarzowego określenia terminu zapłaty podatku.
Otóż ustawodawca w art. 271 ust. 6 u.P.w. odwołuje się do pojęcia kwartału (raty kwartalnej) jako jednostki czasu za jaką ma zostać poniesiona część opłaty stałej, jak również do pojęcia miesiąca następującego po upływie każdego z kwartałów. Kwartał podobnie jak miesiąc, jest jedną z znanych miar czasu, wyznaczoną jako określona część roku kalendarzowego. Zatem uzależnienie terminów płatności opłaty stałej od upływu poszczególnych kwartałów oraz miesięcy "roku opłatowego" świadczy o tym, że ustawa tak jak wymaga tego art. 47 § 2 Ordynacji podatkowej, określa kalendarzowo, bo poprzez odwołanie się do miar kalendarza, termin płatności daniny publicznoprawnej – opłaty stałej.
Niewątpliwie informacja roczna o ustaleniu wysokości opłaty stałej została doręczona Spółce po terminach płatności ratalnych jakie wyznacza art. 271 ust. 6 u.P.w. W konsekwencji, z powodu doręczenia informacji rocznej po upływie wszystkich kwartałów roku 2018, czyli okresu za jaki opłata stała jest należna, Dyrektor miał podstawy aby stosować wobec Spółki reguły wyznaczania terminu płatności danin publicznoprawnych z art. 47 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej, tj. w terminie 14 dni licząc od dnia doręczenia informacji rocznej. Dlatego określony przez Organ termin płatności opłaty pomimo podniesionych w skardze wątpliwości, nie narusza obowiązujących przepisów prawa i odpowiada przepisom Ordynacji podatkowej do której u.P.w. bardzo wyraźnie odsyła. Zdaniem Sądu, przepis art. 271 ust. 6 u.P.w. nie mógł mieć w rozpatrywanych okolicznościach zastosowania, skoro informacja o wysokości opłaty została przekazana po upływie wszystkich z wynikających z tej regulacji terminów kalendarzowych.
VI. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję z powodów, które należało dostrzec i uwzględnić z urzędu na zasadzie art. 134 § 1 P.p.s.a. Skontrolowana przez WSA decyzja Dyrektora została skasowana, bowiem Organ naruszył art. 11, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 271 ust. 1 pkt 3, ust. 4 pkt 1 u.P.w., poprzez brak przekonującego wyjaśnienia sposobu obliczenia opłaty rocznej i zastosowanie wskaźnika nieznajdującego odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach u.P.w. Dostrzeżone przez Sąd naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i nie pozwala na pełne skontrolowanie procesu ustalenia przez Organ Wód Polskich opłaty rocznej - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.
Zgodnie z art. 271 ust. 4 pkt 1 u.P.w. wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Natomiast według art. 271 ust. 1 u.P.w. wysokość opłaty stałej ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom zobowiązanym do ponoszenia usługi wodnej w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty.
Z powyższego przepisu wynika w sposób wyraźny, że obowiązkiem organu jest podanie w dokumencie zawierającym informację roczną, a co oczywiste także w decyzji rozpatrującej złożoną reklamacje od przekazanej informacji, metodologię obliczenia opłaty, umożliwiającą pełne skontrolowanie prawidłowości dokonanych obliczeń pod kątem prawa oraz powszechnie przyjętych reguł matematycznych. Od treści tych aktów należy oczekiwać, że dokładnie czyli w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy oraz w sposób logiczny, będą tłumaczyć korzystającemu z usług wodnych przyczyny dla których opłatę określono w takiej a nie innej wysokości. Organ powinien też wyjaśnić powody, dla których uwzględnił w swych obliczeniach przyjęte wskaźniki; szczególnie mocno wymagać należy tego od organu Wód Polskich jeżeli podstawą obliczenia opłaty są parametry nie występujące w ustawowym algorytmie służącym do ustalania opłaty stałej. Takim pozaustawowym parametrem jest ilość wód odprowadzanych podana w pozwoleniu wodnoprawnym jako Q 20% = 88,7 l/s. Na taką wartość wskazuje pkt VII pozwolenia wodnoprawnego, które stanowiło w niniejszej sprawie podstawę ustalenia opłaty stałej dla Spółki.
Przyjdzie wyjaśnić w tym miejscu, iż pozwolenie wodnoprawne udzielane na podstawie nieobowiązujących już przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1121; zwane dalej u.P.w. z 2001 r.), winno w swej treści wskazywać na trzy maksymalne parametry odprowadzonych wód w różnych jednostkach czasu. To stwierdzenie Sądu opiera się na analizie treści art. 128 ust. 1 pkt 1 u.P.w. z 2001 r., który stanowił: W pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel i zakres korzystania z wód, warunki wykonywania uprawnienia oraz obowiązki niezbędne ze względu na ochronę zasobów środowiska, interesów ludności i gospodarki, a w szczególności: ilość pobieranej lub odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok.
Przytoczony przepis dość istotnie różni się od aktualnych rozwiązań u.P.w., bowiem w świetle art. 403 ust. 2 pkt 2 tej ustawy w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności: ilość wód opadowych lub roztopowych, odprowadzanych do wód lub do ziemi, w tym maksymalną ilość m3 na sekundę i średnią ilość m3 na rok, oraz powierzchnię rzeczywistą i zredukowaną zlewni odwadnianej przez każdy wylot.
W obecnym stanie prawnym limit odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych określa się w ilości m³ na sekundę, kiedy w ustawie nieobowiązującej limit ten ustalono w postaci maksymalnej ilości m³ na godzinę, średniej ilości m³ na dobę oraz maksymalnej ilości m³ na rok. Z uprzednio obowiązującymi rozwiązaniami nie zostały przez ustawodawcę skorelowane przepisy o ponoszeniu opłat za usługi wodne, bowiem przytoczony powyżej art. 271 ust. 4 pkt 1 u.P.w. nakazuję ustalać opłatę stałą za pomocą określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym informacji o maksymalnej ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód wyrażonych w m3 na sekundę, czyli miary niewystępującej w art. 128 u.P.w. z 2001 r. Treść pozwoleń wydanych przed wejściem w życie u.P.w. nie mogła korzystających z wód wiązać innymi rodzajami parametru ilości odprowadzanych wód, niż określone w nieobowiązującym już art. 128 ust. 1 pkt 1 u.P.w. z 2001 r.
Orzecznictwo sądowoadministracyjne w sprawach dotyczących opłat stałych za odprowadzanie wód na podstawie pozwoleń wodnoprawnych wydanych na podstawie przepisów u.P.w. z 2001 r., kierując się zasadą ogólną rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej - art. 7a § 1 K.p.a. - wypracowało w swym dorobku stanowisko, iż przy wiążącym ustalaniu opłaty, Organ Wód Polskich winien kierować się jako najbardziej korzystnym dla strony określonym w tym pozwoleniu parametrem maksymalnej ilości m3 na rok. Dla przykładu WSA w Łodzi w wyroku z 29 listopada 2018 r., sygn. II SA/Łd 680/18, przyjął, że dla ustalenia opłaty należy zastosować wskaźnik zrzutu rocznego. Ten właśnie wskaźnik odzwierciedla rzeczywistą dopuszczalną, a zatem legalną, ilość odprowadzanej wody w skali roku, której może dokonać strona skarżąca.
Jak już wyjaśniono w niniejszej sprawie Organ za pozwoleniem wodnoprawnym przyjął jako wartość maksymalną zrzutu m³ na sekundę podany w pozwoleniu parametr ujęty w postaci symbolu: Q 20% oraz ilości 88,7 l/s, nie wyjaśniając przyczyn swego posunięcia. W informacji jak również w wydanej decyzji brakuje przekonującego uzasadnienia dlaczego można było podaną w pozwoleniu ilość 88,7 l/s nazwaną symbolem Q 20% uznać jako maksymalną ilość m³ na sekundę i tym samym, podstawić do wzoru służącego obliczeniu wysokości opłaty stałej za korzystanie z usług wodnych. Innymi słowy, w tych dokumentach brakuje koniecznego wytłumaczenia przyjętego w pozwoleniu symbolu Q 20% wraz ze wskazaniem jego relacji z obecnie obowiązującymi regułami ustalania w/w opłaty w postaci maksymalnej ilości zrzutu wód w m³/s. Zdaniem Sądu, w tych okolicznościach należało wyjaśnić możliwość przełożenia podanego w pozwoleniu parametru na aktualnie obowiązujące reguły u.P.w.
Sąd nie może zanegować w tym miejscu możliwości kierowania się przyjętym wskaźnikiem Q 20% i powiązaną z nim ilością wód w litrach na sekundę. Dostrzeżona kwestia wymaga jednak wyjaśnienia Stronie obciążonej opłatą, co powinien zrobić kompetentny organ, a nie sąd, którego kontrola ma charakter kasacyjny. Sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem. Inaczej mówiąc - nie może w tym zakresie wyręczać organu administracyjnego, bowiem sąd nie wykonuje administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 150/11, wyrok WSA w Białymstoku z 13 września 2018 r., sygn. II SA/Bk 354/18, LEX).
Organ ponownie rozstrzygając o zasadności wniesionej reklamacji uwzględni ocenę prawną swych działań wyrażoną w niniejszym wyroku, co powinno polegać na jasnym wytłumaczeniu przyczyn przyjętych parametrów obliczeniowych. W tym celu wyjaśnić należy dlaczego Q 20% = 88,7 l/s, może być ujęty jako podstawowa zmienna algorytmu służącego wykonaniu art. 271 ust. 4 pkt 1 u.P.w.
Z tych przyczyn należało orzec jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania przez WSA orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., obejmując tymi kosztami uiszczony wpis sądowy oraz opłatę należną dla reprezentującego Spółkę radcę prawnego.