II SA/WR 527/22

II SA/Wr 527/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-12-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda
Gabriel Węgrzyn /przewodniczący sprawozdawca/
Władysław Kulon
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 61a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1973
art. 115
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Habuda Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2022 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we Wrocławiu na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie kwalifikacji terenów chronionych pod względem akustycznym I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (słownie: pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] 2022 r. (SKO [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu zażalenia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział we Wrocławiu (dalej "skarżący"), utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Długołęka (dalej "wójt") z [...] 2022r. ([...]) odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie kwalifikacji terenów chronionych pod względem akustycznym.
Jak wynika z akt administracyjnych powyższe postanowienie wydano w następujących okolicznościach:
Wnioskiem z 17 III 2022 r. skarżący zwrócił się do wójta o dokonanie kwalifikacji akustycznej terenów, nieobjętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, zlokalizowanych w granicach gminy Długołęka, znajdujących się w pasie o szerokości 800 m od osi drogi krajowej w obu kierunkach w oparciu o faktyczne zagospodarowanie terenu. We wniosku powołano się na art. 115 ustawy z dnia 27 IV 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1973, ze zm.) – dalej jako "poś" oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 VI 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112). Zaznaczono także, że wniosek składany jest w związku z opracowywaniem przez skarżącego strategicznych map hałasu dla dróg krajowych.
Do wniosku załączono mapę terenu objętego wnioskiem, fragment wytycznych Głównego Inspektora Ochrony Środowiska dotyczących strategicznych map hałasu oraz tabelę zawierającą grupy terenów chronionych. Jednocześnie skarżąca zwróciła się o przesłanie jej stosownych dokumentów pocztą oraz drogą elektroniczną.
Postanowieniem z [...] 2022 r. ([...]) wójt odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania administracyjnego powołując się na art. 61a kpa. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniono, że art. 115 poś nie stanowi samodzielnej podstawy do wydania decyzji w przedmiocie oceny, czy teren należy do rodzajów terenów chronionych akustycznie. Powołano się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 IV 2019 r., II SA/Po 1042/18 oraz postanowienie NSA z dnia 3 X 2017 r., II OW 41/17 – publ. CBOSA).
W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący zarzucił naruszenie art. 61a kpa, przez przyjęcie że w sprawie występują uzasadnione przyczyny odmowy wszczęcia postępowania w sprawie oraz naruszenie art. 115 poś polegające na przyjęciu, że postanowienia tego przepisu nie mają zastosowania w okolicznościach sprawy.
Postanowieniem z [...]2022 r. (SKO [...]) SKO utrzymało w mocy postanowienie wójta. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśniło, że szersza analiza art. 115 poś wskazuje, że w zamyśle ustawodawcy nadającego powołanemu przepisowi aktualne brzmienie ma on mieć szersze niż dotychczas zastosowanie, a zatem ma odnosić się zarówno do prac planistycznych (właściwość organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego), do postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (właściwość wójta, burmistrza, prezydenta miasta), a także do postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji ustalającej dopuszczalny poziom hałasu na podstawie art. 115a ust. 1 poś (właściwość starosty). SKO zgodziło się przy tym z poglądem zawartym w zaskarżonym postanowieniu wójta, że art. 115 poś nie stanowi podstawy do wydania decyzji w sprawie oceny, czy teren należy do rodzajów terenów chronionych akustycznie. W żaden sposób nie można bowiem z art. 115 poś wywieść, że przepis ten może stanowić samoistną podstawę prawną rozstrzygnięcia podejmowanego na podstawie kpa. W dalszej części uzasadnienia SKO podkreśliło, że w świetle treści podania skarżącego z dnia 17 III 2022 r., zatytułowanego "Wniosek o kwalifikację terenów chronionych pod względem akustycznym" można było mieć wątpliwości, czy wolą wnoszącego jest załatwienie sprawy w sposób przewidziany w kpa. Fakt jednak wniesienia zażalenia i jego treść, a także treść pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego S. L. wyraźnie wskazują, że skarżący chciał, aby jego podanie było załatwiane w trybie kpa. W ocenie SKO, jakkolwiek mamy w rozpatrywanym przypadku do czynienia ze stosowaniem prawa administracyjnego, to jednak nie można przyjąć, że jest to postępowanie w administracyjnej sprawie indywidualnej. Nie dość, że nie ma przepisu wskazującego, iż oceny, czy teren należy do rodzajów terenów akustycznie chronionych, właściwe organy dokonują w formie decyzji administracyjnej, to jeszcze wnioskowana kwalifikacja terenów chronionych pod względem akustycznym nie może być postrzegana jako orzeczenie o sytuacji prawnej strony postępowania, skoro skarżący nie jest właścicielem terenów, o których kwalifikację pod względem akustycznym zwrócono się do wójta. Skoro w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, należało odmówić wszczęcia postepowania na zasadzie art. 61a kpa.
W skardze na powyższe postanowienie skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji, zasądzenie kosztów i rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym oraz zarzucił naruszenie:
1) art. 7 oraz 77 § 1 kpa, poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym i brak wyjaśnienia stanu faktycznego;
2) art. 6, 7, 8 i 9 kpa, poprzez pominięcie woli skarżącego co do sposobu załatwienia sprawy przez organ i jednostronne przyjęcie przez organ, że skarżący domaga się załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej, mimo braku takiej woli po stronie skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania na podstawie art. 61 a kpa postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie;
3) art. 61a kpa, poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie, bez wyjaśnienia przez organ jakie jest rzeczywiste żądanie strony, w sytuacji gdy sam organ określa wniosek strony jako "wątpliwy", co do "woli wnoszącego załatwienia sprawy w sposób przewidziany w k.p.a.", i jednostronne określenie treści żądania przez organ zamiast przez skarżącego;
4) art. 138 § 1 ust. 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, w sytuacji gdy z całokształtu okoliczności i dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że wójt winien w wyniku ponownego rozpoznania wniosku ustalić i wyjaśnić, jakiego rodzaju rozstrzygnięcia domaga się skarżący i stosownie do ustaleń załatwić sprawę w jednej z dopuszczalnych form działania administracji publicznej.
Uzasadniając zarzuty skarżący podkreślił w szczególności, że jego wolą było samo uzyskanie kwalifikacji terenów chronionych pod względem akustycznym, tymczasem kwalifikacji sposobu załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej dokonał wójt w sposób arbitralny i jednostronny, a stanowisko to podtrzymało SKO. Tymczasem dla skarżącego bez znaczenia była forma załatwienia sprawy. W ocenie skarżącego wójt powinien podjąć działania określone w art. 115 poś w formie przewidzianej prawem dla tego rodzaju czynności, mając na uwadze, że skarżący musi dysponować taką kwalifikacją dla potrzeb sporządzenia strategicznej mapy hałasu, co wynika jednoznacznie z art. 118 ust. 6 pkt 4 poś. W skardze oświadczono też, że skarżący uzyskał już stosowną dokumentację w przedmiocie kwalifikacji akustycznej terenów od innych gmin (w formie zwykłego pisma), zaś jednym wyjątkiem jest tu gmina Długołęka.
W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymał stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. SKO zaznaczyło, że w toku postępowania zażaleniowego skarżący przedstawił dokument, w którym upoważnił S. L. do uzyskania "wszelkich niezbędnych decyzji, opinii, postanowień, uzgodnień, upoważnień oraz podejmowania wszelkich innych działań". Z kolei w zażaleniu skarżący stwierdził, że "odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego przez Wójta Gminy Długołęka (...) o klasyfikację terenów chronionych akustycznie w myśl przepisów art. 115 ustawy Prawo ochrony środowiska jest działaniem nieuzasadnionym", ponieważ "są podstawy prawne do dokonania (...) klasyfikacji terenów chronionych akustycznie", a "zaniechanie przez organ odmawiający wszczęcia postępowania w sprawie powyższych ustaleń doprowadziło do podjęcia przedwczesnego rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania". W ocenie SKO niezasadne są zawarte w skardze zarzuty dotyczące niewyjaśnienia "rzeczywistej woli strony" zgodnie z art. 6 kpa, czy naruszenia zasady zawartej w art. 8 kpa. Skarżący, jako centralny organ administracji rządowej, zna przecież inne "dopuszczalne formy działania administracji publicznej", których nie reguluje kpa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Jak wynika z art. 61a § 1 zdanie pierwsze kpa, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
W okolicznościach kontrolowanej sprawy kwestią zasadniczą było ustalenie, czy skarżący domagał się w ogóle wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego z art. 1 pkt 1 kpa. Zastosowanie art. 61a kpa może mieć bowiem miejsce wyłącznie wówczas, gdy przedmiotem żądania skierowanego do organu administracji jest "wszczęcie postępowania administracyjnego" (tj. wydanie decyzji administracyjnej).
Wbrew ocenie przeprowadzonej przez organy obu instancji, zarówno treść wniosku skierowanego do wójta przez skarżącego, jak i okoliczności towarzyszące temu żądaniu, nie dawały podstaw do uznania, że skarżący domagał się wydania decyzji administracyjnej.
Skarżący zwrócił się do wójta z wnioskiem o kwalifikację terenów chronionych pod względem akustycznym w oparciu o faktyczne zagospodarowanie terenu, powołując się przy tym na art. 115 poś i zaznaczając, że tego rodzaju kwalifikacja jest mu niezbędna do sporządzenia strategicznej mapy hałasu. Skarżący zaznaczył przy tym, że chodzi o tereny znajdujące się w pasie o szerokości 800 m od osi drogi krajowej w obu kierunkach załączając do wniosku mapę terenu. Do wniosku załączono także fragment wytycznych Głównego Inspektora Ochrony Środowiska dotyczących strategicznych map hałasu oraz tabelę zawierającą grupy terenów chronionych. Jednocześnie skarżący zwrócił się o przesłanie mu stosownych dokumentów pocztą oraz drogą elektroniczną.
Jak wynika z art. 118 ust. 3 poś, strategiczne mapy hałasu są sporządzane przez zarządzających głównymi drogami, głównymi liniami kolejowymi lub głównymi lotniskami oraz prezydentów miast o liczbie mieszkańców większej niż 100 tysięcy, w oparciu o dane dotyczące poprzedniego roku kalendarzowego oraz są niezwłocznie zamieszczane na ich stronach internetowych. Zgodnie zaś z art. 118 ust. 6 pkt 4 poś, część opisowa strategicznej mapy hałasu zawiera "uwarunkowania akustyczne wynikające z dokumentów planistycznych, w szczególności z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Przepis ten został uszczegółowiony w rozporządzeniu Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 1 VII 2021 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych ujętych na strategicznych mapach hałasu, sposobu ich prezentacji i formy ich przekazywania (Dz.U. z 2021 r., poz. 1325). Stosownie bowiem do pkt. 4 ppkt. 6 i pkt. 5 ppkt. 3 załącznika nr 2 do powołanego rozporządzenia, w ramach mapy hałasu ujmuje się uwarunkowania akustyczne wynikające z dokumentów planistycznych, w szczególności z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - dopuszczalnych poziomów hałasu wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie art. 118b i art. 135 poś, lub z faktycznego zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 115 poś. Jak zaś wynika z art. 115 poś, w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 (a więc chronionych pod względem akustycznym), właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów.
W ocenie Sądu opisane wyżej okoliczności faktyczne i prawne nie dawały podstaw do uznania, że żądanie skarżącego zmierzało do uzyskania rozstrzygnięcia organu o prawach lub obowiązkach skarżącego (jak to jest w przypadku decyzji administracyjnej). Intencją skarżącego było otrzymanie dokumentacji wskazującej rodzaje terenów chronionych akustycznie na terenie gminy Długołęka wzdłuż drogi krajowej, celem wykorzystania jej dla potrzeb sporządzenia strategicznej mapy hałasu.
Tymczasem wójt arbitralnie przyjął, że intencją skarżącego było uzyskanie decyzji administracyjnej, w związku z czym odmówił wszczęcia postępowania na zasadzie art. 61a kpa. Jakkolwiek trafne jest stanowisko wójta wskazujące, że art. 115 poś nie stanowi samoistnej podstawy do wydania decyzji administracyjnej, jednak w okolicznościach sprawy nie było podstaw do uznania, że skarżący żądał takiej decyzji.
Tak samo nie może znaleźć uzasadnienia stanowisko zawarte w postanowieniu SKO. SKO w istocie wyinterpretowało z treści wniesionego przez skarżącego zażalenia oraz przedłożonego na etapie zażaleniowym pełnomocnictwa, że intencją skarżącego było uzyskanie decyzji administracyjnej. Należy podkreślić, że nawet jeżeli treść wniosku skarżącego budziła jakieś wątpliwości organu odwoławczego (co SKO zasygnalizowało w motywach postanowienia), to należało przede wszystkim zwrócić się w tej kwestii do skarżącego. Przeprowadzanie bowiem przez organ w takich warunkach samodzielnych ocen rodzi duże ryzyko rozminięcia się z rzeczywistymi intencjami autora wniosku. Nie można też pominąć, że zażalenie wniesione przez skarżącego stanowiło w tym przypadku środek odwoławczy od postanowienia wydanego w trybie kpa. Skarżący w ramach środka odwoławczego żądał uchylenia postanowienia wójta wydanego w trybie kpa, co siłą rzeczy implikowało stosowanie nomenklatury procesowo-administracyjnej. Najistotniejsze jest jednak, że zażalenie w żadnym miejscu nie wskazuje wprost, że intencją skarżącego było uzyskanie kwalifikacji akustycznej terenów w formie decyzji administracyjnej. Także treść wniosku skarżącego oraz uwarunkowania faktyczne i normatywne sprawy nie dają podstaw do przypisania mu takiej intencji. Zamiast tego, SKO skoncentrowało się na pojedynczych sformułowaniach zawartych w uzasadnieniu zażalenia, abstrahując od okoliczności sprawy i zasadniczej wymowy tego środka odwoławczego. Lektura zażalenia wskazuje bowiem, że skarżący kwestionował w istocie odmowę przeprowadzenia przez wójta kwalifikacji terenów pod względem akustycznym (a więc czynności materialno-technicznej) a nie odmowę wydania decyzji. W takich warunkach nadinterpretacją jest twierdzenie, że skoro w uzasadnieniu zażalenia znalazł się passus wskazujący na to, że zdaniem skarżącej nieuzasadniona była "odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego", to oznacza to żądanie wydania decyzji administracyjnej. Warto zwrócić uwagę, że już w dalszej części zażalenia skarżący wskazywał z kolei na potrzebę "wszczęcia postępowania w sprawie (...) ustaleń" dotyczących kwalifikacji terenów chronionych. Nie ma więc w tym przypadku jakiejś terminologicznej konsekwencji sugerującej, że istotna była tu forma decyzji administracyjnej. Przyjętej przez SKO oceny nie potwierdza też treść udzielonego przez skarżącego pełnomocnictwa z dnia 16 V 2022 r. Pełnomocnictwo to obejmuje umocowanie do reprezentowania "w sprawach związanych z uzyskaniem wszelkich niezbędnych decyzji, opinii, postanowień, uzgodnień, upoważnień oraz podejmowania wszelkich innych działań, które okażą się niezbędne" w związku z realizacją strategicznych map hałasu. Zakres tego pełnomocnictwa jest na tyle szeroki, że nie daje podstaw do uznania, by obejmowało ono wyłącznie postępowanie administracyjne w sprawie indywidualnej. Nawet jednak przy odmiennym założeniu nie można zapominać, że zostało ono wydane w związku z zażaleniem, a więc środkiem odwoławczym od postanowienia wydanego w trybie kpa.
Mając powyższe na względzie stwierdzić należało, że zaskarżone postanowienie SKO jak i utrzymane nim w mocy postanowienie wójta wydane zostały z istotnym naruszeniem art. 61a kpa. Obligowało to do ich uchylenia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 135 ppsa.
Rozpatrując sprawę ponownie wójt przeprowadzi ocenę wniosku złożonego przez skarżącego mając na względzie, że nie zawierał on żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej i wydania decyzji administracyjnej.
O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 oraz art. 205 § 2 ppsa, mając na względzie kierunek rozstrzygnięcia oraz wysokość poniesionych przez skarżącego kosztów w łącznej kwocie 580 zł, na którą składają się: wpis (100 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł).
Skargę rozpatrzono w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa.