II SA/WR 527/21

II SA/Wr 527/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2022-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-10-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Gabriel Węgrzyn /przewodniczący/
Halina Filipowicz-Kremis /sprawozdawca/
Marta Pawłowska
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 339/23 - Wyrok NSA z 2024-04-09
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 29 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant Angelika Mielcarek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 października 2022 r. sprawy ze skargi E. C. R. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] 2021 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Decyzją Starosty Powiatu Wrocławskiego z dnia [...] czerwca 2020 r., Nr [...] wniesiono sprzeciw do zgłoszenia zamiaru budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obręb S., gmina S., n a podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.). Następnie Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia 3 września 2021 r. na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania adminstracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania E. C. R. Sp. z o.o., reprezentowanej przez W. P., od opisanej decyzji utrzymał ją w mocy. W uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że w dniu 21 maja 2020 r. do Starostwa Powiatowego we Wrocławiu wpłynęło zgłoszenie E. C. R. Sp. z o.o. dotyczące zamiaru budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obręb S., gm. S. Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., Nr [...], Starosta Powiatu Wrocławskiego wniósł sprzeciw wobec dokonanego zgłoszenia z uwagi na to, że "obszar oddziaływania planowanej inwestycji wykracza poza działkę, na której została zaprojektowana, a z załączonego projektu budowlanego wynika, że zaprojektowano dwa budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej, wobec czego ich budowa nie może korzystać ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę".
Od powyższej decyzji w ustawowym terminie odwołała się E. C. R. Sp. z o.o., reprezentowana przez W. P., wskazując, że ściany zewnętrzne oraz pokrycie dachu budynku mają być wykonane w klasie NRO, czyli nierozprzestrzeniającej ognia, wobec tego nie ma podstaw do zwiększania odle-głości między budynkami i objęcia działki nr [...] obszarem oddziaływania. Ponadto, w ocenie odwołującej się projektowany budynek nie może być uznany za budynek w zabudowie bliźniaczej, pomimo posiadania ściany dylatacyjnej, ponieważ nie staje się ona automatycznie ścianą zewnętrzną budynku. W ocenie odwołującej, aby uznać projektowany budynek za budynek w zabudowie bliźniaczej konieczne jest wykazanie, że ściana na granicy każdego z segmentów jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, a także że każdy z nich posiada odrębne przyłącza i niezależne instalacje. W wyniku analizy akt sprawy Wojewoda Dolnośląski stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, roboty budowlane można wykonywać jedynie na podstawie pozwolenia na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 tej samej ustawy. Przepisy art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego zawierają zamknięty katalog obiektów i robót budowlanych, których realizacja nie wymaga wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z przepisem art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 (oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane), oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami, w szczególności decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Jak stanowi art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. W terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ może wnieść sprzeciw, w drodze decyzji. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. Zwolnienia z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę wskazane w art. 29 Prawa budowlanego stanowią co do zasady wyjątki od reguły wynikającej z art. 28 Prawa budowlanego i jako takie nie mogą być interpretowane w drodze wykładni rozszerzającej. Stosownie do art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość. Zwrócić należy uwagę, że podana wyżej definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego wskazuje, poprzez zastosowanie spójnika rozłącznego "albo", że budynki w zabudowie bliźniaczej czy w zabudowie szeregowej przeciwstawiają się pojęciu budynku wolno stojącego. Zatem w świetle powyższej definicji budynek w zabudowie bliźniaczej nie może być uznany za budynek wolno stojący. Takie stanowisko przyjął również WSA w Gdańsku w wyroku z 18 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 422/15, gdzie sąd przyjął, że "obiekt wolnostojący to obiekt budowlany nieograniczony w przestrzeni przez inne obiekty. Wokół ścian takiego obiektu istnieć musi niezabudowana przestrzeń. Elementy takiego budynku nie przylegają do innych sąsiednich budynków. Jeżeli dany budynek nie jest budynkiem wolno stojącym, jest budynkiem w zabudowie - zespole obiektów ze sobą powiązanych (zabudowa ta może być zabudową zwartą, szeregową, bliźniaczą, atrialną itp,)". W świetle powyższego należy przyjąć, że art. 29 ust. 1 pkt la Prawa budowlanego nie dotyczy budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej. Takie stanowisko potwierdza również doktryna prawnicza, gdzie przyjęto, że "art. 29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego nie dotyczy wszystkich typów budynku mieszkalnego jednorodzinnego zdefiniowanego w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. Tak więc w dalszym ciągu wymaga pozwolenia na budowę budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej" (A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, WK 2016). Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II OSK 64/15 wyjaśnił, że "zabudowę bliźniaczą charakteryzuje między innymi to, że każdy obiekt posiada odrębne ściany zewnętrzne tak, aby każdy z budynków mógł w całości stanowić odrębny przedmiot własności. O ile zatem istnienie szczeliny dylatacyjnej nie jest elementem niezbędnym do uznania, że budynek jest "bliźniakiem", o tyle niewątpliwie dla takiego stwierdzenia niezbędne jest istnienie dwóch odrębnych ścian, np. przylegających do siebie. Innymi słowy: obiekt w zabudowie bliźniaczej to faktycznie dwa odrębne budynki przylegające do siebie jedną ze ścian". Natomiast, w wyroku z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt IIOSK 614/12 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 27 października 2009 r. (sygn. akt II OSK 1601/08), że "posiadanie przez budynki w zabudowie szeregowej wspólnego fundamentu nie stanowi przeszkody, aby uznać, że każdy budynek danego obiektu spełnia warunek samodzielności konstrukcyjnej mimo, że ściany działowe między poszczególnymi budynkami posadowione zostały na wspólnym fundamencie. Także istnienie wspólnego dachu nie wyłącza "a priori" możliwości zakwalifikowania budynku, jako stanowiącego konstrukcyjnie samodzielną całość, jeśli jego konstrukcja nie powoduje istnienia części wspólnych poddasza". Z przedłożonego projektu budowlanego wynika, że w istocie objęty nim obiekt składa się z dwóch samodzielnych części. Analiza rzutów kondygnacji i elewacji skłania do stwierdzenia, że przewidziane w nich lokale stanowią w rzeczywistości dwa niezależne konstrukcyjnie budynki mieszkalne w odbiciu lustrzanym. Każda z dwóch części budynku jest niezależna konstrukcyjnie - części te nie są połączone wspólną ścianą, lecz posiadają odrębne ściany, oddzielone od siebie przerwą dylatacyjną. Zastosowana w przedmiotowym obiekcie szczelina dylatacyjna, dzieli elementy konstrukcyjne projektowanego obiektu, tj. fundamenty, konstrukcję szkieletową ścian i dachu. Z przedstawionych rzutów i przekrojów nie wynika również, że domniemane dwa lokale mieszkalne zostały połączone wspólnym pomieszczeniem, które mogłoby ewentualnie wskazywać na jedną konstrukcyjną całość budynku. Z projektu zagospodarowania terenu bez-sprzecznie wynika również, że dla każdego z budynków zaplanowano osobne niezależne wejścia. Powyższe oznacza, że obiekt objęty projektem budowlanym stanowi w istocie budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej. Potwierdzają to informacje wskazane w odwołaniu, w którym stwierdzono, że podwójna ściana oddzielająca lokale stanowi dylatację konstrukcyjną, a zastosowanie jej jest konieczne ze względu na ukształtowanie terenu (osadzenie budynku na terenie pochyłym i związaną z tym konieczność "przełamania budynku i posadowienia go na dwóch różnych poziomach"). Już tylko z omówionych wyżej względów należało stwierdzić, że wykonanie przedmiotowej inwestycji nie mieściło się w zakresie ustawowego wyłączenia spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewoda nie przychyla się do twierdzeń odwołującego się, według których dla ustalenia, że w niniejszym przypadku mamy do czynienia z dwoma budynkami w zabudowie bliźniaczej należałoby wykazać, że ściana na granicy segmentów jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego REI 60, a każdy z budynków ma swoje przyłącza i niezależne instalacje. Zgodnie z art. 217 § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, klasa odporności ogniowej ściany oddzielającej segmenty jednorodzinnych budynków ZL IV: bliźniaczych, szeregowych lub atrialnych, powinna wynosić co najmniej - REI 60. Zgodnie z § 210 tego rozporządzenia części budynku wydzielone ścianami oddzielenia przeciwpożarowego w pionie - od fundamentu do przekrycia dachu - mogą być traktowane jako odrębne budynki. Na podstawie powyższego przepisu nie sposób przyjąć, że brak wydzielenia części budynku ścianami oddzielenia przeciwpożarowego wyklucza przyjęcie, że mamy do czynienia z odrębnymi budynkami. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, gdy nie ma ściany przeciwpożarowej, budynki połączone między sobą uważane są za budynki odrębne, jeśli mają własne wejścia, są wyposażone w instalacje i są oddzielnie wykorzystywane (zob. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt IIOSK 614/12 i wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt II OSK 786/16). Zatem sytuację, w której części budynków jest przedzielona ścianami oddzielenia pożarowego należy uznawać jedynie za dodatkowy argument wynikający z przepisów o charakterze techniczno- budowlanym za uznaniem tego elementu, jako kryterium samodzielności konstrukcyjnej. Nie ma zatem znaczenia jaką funkcję inwestor przewidział dla ściany przeciwpożarowej i ściany dylatacyjnej w omawianym przypadku (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 893/15). W świetle powyższego za chybiony należało uznać argumentację strony skarżącej jakoby brak zastosowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego wyłączało możliwość zakwalifikowania budynku jako dwóch budynków w zabudowie bliźniaczej. Odnosząc się do kwestii obszaru oddziaływania inwestycji, wyjaśnić należy, że ustalając powyższe organ obowiązany jest kierować się definicją zawartą w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem - w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie - ilekroć w ustawie mowa jest o obszarze oddziaływania obiektu, należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Przy czym wymaga podkreślenia, że ustalenie powyższego nie oznacza wykazania naruszenia prawa (poprzez określone rozwiązania projektowe), zawiera bowiem element potencjalności - w efekcie, w obszarze oddziaływania obiektu może znajdować się też inna nieruchomość (niż działka inwestora), choć z projektu budowlanego będzie wynikać, że spełniono wszystkie wymogi wynikające z przepisów prawa budowlanego. Stąd też należy stwierdzić, iż samo zachowanie odległości określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie oznacza, że obszar oddziaływania inwestycji nie wykracza poza nieruchomość inwestora. Zgodnie z § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), dla budynków kategorii ZL zagrożenia pożarowego ludzi nie powinna być mniejsza niż 8 m. W myśl § 271 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50%, a jeżeli dotyczy to obu ścian zewnętrznych lub przekrycia dachu obu budynków - o 100%. Przedłożony przez inwestora projekt budowlany nie wskazuje, czy ściana budynku od strony działki nr [...], jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. W treści odwołania wskazano jedynie na zastosowanie w projektowanym budynku elementów nierozprzestrzeniających ognia, co nie jest tożsame z zastosowaniem ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Nie jest również wiadome, jaką konstrukcję w świetle przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej posiada usytuowana od strony granicy z działką inwestycyjną ściana budynku położonego na działce nr [...]. Na podstawie pomiaru własnego (w projekcie zagospodarowania terenu nie zwymiarowano w tym zakresie odległości) organ odwoławczy ustalił, że odległość między budynkiem projektowanym a budynkiem posadowionym na działce nr [...] wynosi około 11 m (odległość mierzona po zewnętrznym obrysie ścian projektowanego budynku - na tej samej zasadzie na projekcie zagospodarowania tereny zostały zwymiarowane odległości od granic działek). Zatem twierdzenia odwołania, że nie ma podstaw do zwiększenia odległości między budynkami na podstawie § 271 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, nie mogą zostać uwzględnione. W sytuacji bowiem niezastosowania konstrukcji nierozprzestrzeniającej ogień w budynku położonym na działce nr [...], konieczne byłoby zwiększenie odległości przedmiotowej inwestycji względem tego budynku, stosownie do § 271 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Organ wskazuje, że właściciel działki nr [...], chcąc dokonać rozbudowy budynku od strony działki nr [...], aby sprostać wymogom § 271 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, musiałby - ze względu na lokalizację przedmiotowej inwestycji - zastosować ścianę oddzielenia przeciwpożarowego na zewnętrznej ścianie budynku od strony projektowanego budynku. W konsekwencji należy zgodzić się ze stanowiskiem Starosty, że o objęciu działki nr [...] obszarem oddziaływania spornej inwestycji przesądzają przepisy przeciwpożarowe, o których mowa w § 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, z uwagi na wynikające z nich ograniczenia w za-gospodarowaniu/zabudowie tej działki. Zatem wykonanie przedmiotowej inwestycji nie mieściło się w zakresie ustawowego wyłączenia spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę również z uwagi na to, że obszar oddziaływania inwestycji nie zawiera się w całości na działce, na której został zaprojektowany.
Skargę na ostateczną decyzję, w imieniu inwestora, złożył W. P. Wskazał, że w dniu 3.09.2021 Wojewoda Dolnośląski utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. Podniósł, że nie zgadza się z argumentami przedstawionymi w decyzji Wojewody i wnosi o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zatem skarżącej Wojewoda Dolno-śląski w swojej decyzji naruszył art. 107 § 1 i § 3 oraz art.77 §1 k.p.a. poprzez nie-prawidłowe zakwalifikowanie inwestycji jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej; art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji nie znajdującej oparcia w obowiązujących przepisach prawnych, głównie w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 zezm.). Odnosząc się do klasyfikacji budynku strona podnosi, że w swoim wywodzie Wojewoda przyjął apriori, że ma do czynienia z domkiem w zabudowie bliźniaczej i stwierdził fakt oczywisty, że taki domek nie podlega procedurze zgłoszenia. Taka klasyfikacja została w decyzji przyjęta w związku z faktem zastosowania pomiędzy lokalami "podwójnej ściany" którą Woje-woda uznał za ścianę zewnętrzną. W tym kontekście strona wskazuje, że inwestor: E. C. R. Sp Z o.o. [...], ul. [...] zgłosiła zamiar budowy domu jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej w S., Gmina S., ul. [...],[...], obręb: [...], Gmina S., [...]- Obszar Wiejski - I - budynki mieszkalne jednorodzinne. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że w odwołaniu od decyzji Starosty wniosła o odpowiedź na pytanie, czy w innym budynku, na przykład wolnostoją-cym-dwulokalowym nie wolno stosować podwójnej ściany jako ściany wewnętrznej pomiędzy lokalami ze względów konstrukcyjnych lub akustycznych? Strona skarżąca wyjaśnia, że na to pytanie odpowiedzi popartej przepisami nie otrzymała. Dalej przywołuje wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, na które powołuje się organ II instancji. Po przytoczeniu fragmentów orzeczeń wskazuje, że stan faktyczny tej sprawy, a ściśle zgłoszony przez inwestora projekt nie spełnia żadnej z cech, którymi charakteryzowały się tamte projekty. I tak skarżąca podkreśla, że lokale są kopią równoległą (a nie jak przekleił Wojewoda z przytoczonego wyroku -odbiciem lustrzanym), w dodatku przesuniętą w pionie. Przesunięcie powoduje, że podwójna ściana nie występuje na całej wysokości obu budynków. Jeden ma ścianę pojedynczą na poddaszu a drugi pod podłogą. Nota bene kopiowanie równoległe lokali predysponuje je bardziej do nazwy dwa budynki w zabudowie szeregowej a nie bliźniaczej; lokale posiadają wspólne sieci pod budynkiem a cały budynek posiada jedno przyłącze wodne, kanalizacyjne i energetyczne. Nie odpowiadają więc art. 3 p. 3) prawa budowlanego jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową; brak ściany oddzielającej segmenty o odpowiedniej odporności ogniowej powoduje, ze projekt i odbiór budynku nie dostanie pozytywnej opinii rzeczoznawcy ppoż., jako bliźniak, natomiast dostanie jako budynek dwulokalowy. Dalej strona podnosi, że z prawa budowlanego nie wynika, że budynek jednorodzinny ma stanowić jedną konstrukcyjną całość (jak zaznacza wojewoda) tylko "konstrukcyjnie samodzielną całość co nie wyklucza podziału konstrukcji dylatacjami. Stwierdzenie "jedna konstrukcyjna całość" jest nadinterpretacją art.3 p. 2a) prawa budowlanego. Podejście, że ma to być jedna konstrukcyjna całość wyklucza budynki kontenerowe, ostatnio bardzo popularne gdzie każde pomieszczenie tworzy konstrukcyjnie samodzielną całość. Budynek złożony z dwóch konstrukcyjnie samodzielnych części, zgodnie z logiką nadal tworzy konstrukcyjnie samodzielną całość. Zdaniem skarżącej istnieją rozstrzygnięcia sądowe które raz kwalifikują budynek dwulokalowy jako wolnostojący, a innym razem jako bliźniak. Jest to wynik braku w prawie budowlanym definicji budynku w zabudowie bliźniaczej lub szeregowej. Taka definicja istnieje w Czechach i w Niemczech i taka istniała w Polsce w czasach PLR-u. Generalnie w tych opracowaniach bliźniak jest budynkiem jednorodzinnym który stoi jednym bokiem przy granicy działki i tam "spotyka się" z drugim podobnym budynkiem na działce sąsiedniej i to go różni w sposób zasadniczy od budynku wolnostojącego. W potocznym rozumieniu tej definicji dwa budynki stojące razem na środku działki nie są bliźniakiem tylko budynkiem dwulokalowym. Taką definicję wpajano również studentom architektury na uczelni. Możemy domniemywać, że twórca planu miejscowego myślał o takiej definicji kiedy wykluczył budowę bliźniaków. Nie chciał obiektów przy granicy działek. Na pewno nie chodziło mu o intensywność zabudowy skoro na tej samej działce dopuścił zespół budynków wielorodzinnych. Wojewoda w decyzji w ogóle nie podjął się analizy planu miejscowego. Polskie prawo nie zawiera definicji budynku wielolokalowego. W Prawie Budowlanym nie ma też definicji lokalu mieszkalnego. Z tego względu definiowanie budynków dwulokalowych odbywa się zazwyczaj przez negowanie definicji budynku jednorodzinnego. Znaczenie pojęcia lokal mieszkalny ustalono w ramach ustawy "O własności lokali": "Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. (Art. 2.1, Pkt. 2). W warunkach technicznych § 3 p.9) podano, że jeśli jest mowa o mieszkaniu - należy przez to rozumieć zespół pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych, mający odrębne wejście, wydzielony stałymi przegrodami budowlanymi, umożliwiający stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego. Nie ma tutaj, ani w żadnym innym uregulowaniu prawnym słowa o tym, że poszczególne lokale: nie mogą mieć osobnego wejścia z poziomu terenu (jak pisze Wojewoda), nie mogą być oddzielone od siebie podwójna ścianą, nie mogą stanowić konstrukcyjnie samodzielnej całości; nie mogą posiadać oddzielnych instalacji i przyłączy; muszą posiadać pomieszczenie wspólne. Strona rozważa co tak naprawdę różni (w świetle przepisów a nie rozstrzygnięć sądowych ) stojący na jednej działce budynek jednorodzinny, wolnostojący - dwulokalowy od dwóch budynków jednolokalowych w zabudowie bliźniaczej lub od dwóch budynków jednolokalowych w zabudowie szeregowej stojących również na środku działki. Zdaniem autora skargi budynki bliźniacze i szeregowe możemy rozbudować do dwulokalowych i otrzymamy obiekty czterolokalowe co jest często praktykowane i znacznie zwiększa gęstość zabudowy. Budynki bliźniacze i szeregowe możemy w odpowiednich warunkach postawić przy granicy działki, czego z budynkiem jednorodzinnym, wolnostojącym generalnie zrobić nie można. Budując budynki bliźniacze i szeregowe na środku działki, możemy w przyszłości doprowadzić do podziału działki na mniejsze - jeśli ich wielkość będzie zgodna z planem miejscowym. W rozpoznawanym przypadku nawet pobieżna analiza projektu zagospodarowania terenu i zapisów planu miejscowego wskazuje, że rozbudować budynku o kolejne lokale nie można ponieważ jest to za blisko granic. Podział działki też nie będzie możliwy ponieważ ewentualnie powstałe działki będą mniejsze niż minimum określone w MPZP. Tak więc w tym przypadku różnica jest tylko w nazewnictwie. Podwójna ściana nie jest w tym przypadku ścianą zewnętrzną tylko ścianą wewnętrzną dzieląca dwa lokale.
Następnie strona skarżąca powołuje się na tzw. "ludzką" stronę zagadnienia.
Skarżący zadaje retoryczne pytanie, czy pozostawienie podwójnej ściany przyniesie komukolwiek jakąś stratę ? I udziela sam sobie odpowiedzi negatywnej. Wyjaśnia natomiast, że jej zlikwidowanie pogorszy znacznie warunki użytkowania lokali. O tym wie tylko ten kto ma za ścianą hałaśliwych sąsiadów. I kolejno zapytuje czy nie powinniśmy kierować się tu zasadą jak u lekarzy-najważniejsze, nie szkodzić ? Skarga porusza także kwestię odległości pomiędzy budynkami i obszaru oddziaływania. Omawiając treść decyzji, skarga podkreśla, że na jej stronie 4 i 5 stworzono szereg niezrozumiałych pojęć z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Projektowany budynek od strony działki sąsiedniej [...] posiada ścianę klasy NRO z otworami okiennymi i jako taki może być sytuowany w odległości 4 m od granicy. Nie jest tu wymagana ściana oddzielenia przeciwpożarowego. Budynek jest kryty blachą a więc również NRO. Klasę NRO dla ściany zewnętrznej projektowanego budynku przy granicy działki sąsiedniej ustalono na podstawie załącznika nr 3, p.2.1 do Warunków Technicznych "nierozprzestrzeniającym ognia elementom budynku odpowiadają elementy wykonane z wyrobów lub stanowiące wyrób o klasie reakcji na ogień: A1; A2-s1, dO; A2-s2, dO; A2-s3, dO; B-s1, dO; B-s2, dO oraz B-s3, dO, przy czym warstwa izolacyjna elementów warstwowych powinna mieć klasę reakcji na ogień co najmniej E." Elementem budynku jest tutaj ściana zewnętrzna - patrz § 216.1 WT a wyrobem impregnowane części drewniane i wełna mineralna. Przytoczone w projekcie preparaty zabezpieczają drewno do klasy B-s2 lub B-s3, co zgodnie z Tabelą 1 załącznika nr.3 do WT klasyfikuje je jako niezapalne, pod jednym warunkiem, że grubość zabezpieczanych części drewnianych jest większa niż 20 mm. Warunek ten w projekcie jest spełniony. Wełny mineralne są z reguły wyrobami klasy A – niepalne. Budynek sąsiedni na działce [...] jest budynkiem murowa-nym, krytym dachówką ceramiczną. Wojewoda miał możliwość ściągnięcia projektu z archiwum lub dokonania wizji lokalnej. Ściana i pokrycie dachu są elementami budynku klasy NRO. Materiały z jakich zbudowany jest budynek można zobaczyć nawet w googlu. Tak więc oba budynki spełniają wymogi przepisów §12 oraz § 271.1 WT. Przepisy WT §12. p 4 i p 5 określają wyraźnie kiedy w zabudowie jednorodzinnej usytuowanie budynków powoduje objęcie sąsiedniej działki obszarem od-odziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 p 20 prawa budowlanego. Taki przypadek tu nie zachodzi. Nie jest prawdą, że właściciel budynku chcąc go rozbudować, musi zastosować ścianę oddzielenia przeciwpożarowego. Może dojść tylko i wyłącznie ścianą z oknami na odległość 4 m od granicy lub ścianą bez okien na odległość 3 m. Projektowany budynek na działce [...] nie ma na to żadnego wpływu. Spekulacje, że budynek na działce sąsiedniej można rozbudować bliżej granicy lub niezgodnie z przepisami są nie na miejscu. Taka zasada mogła by wykluczyć większość procedur "na zgłoszenie". Zakładając przyszłą rozbudowę budynku sąsiedniego możemy przez analogię posłużyć się odległością budynku od granicy z sąsiednią, niezabudowaną działką budowlaną § 272 ust. 1 WT. Tutaj ustawodawca dla wszystkich innych budynków niż jednorodzinne wywodzi odległość z § 271 (jak Wojewoda w decyzji) a dla budynków jednorodzinnych wg § 12. Czego Wojewoda nie widzi.
Na koniec strona skarżąca zauważa, że oddzielnym zagadnieniem jest pytanie, czy budynki w zabudowie jednorodzinnej muszą spełniać wymagania § 271 ust 1 oraz § 271 ust 2, WT ??. W tym zakresie strona przytacza § 271 tego aktu wskazując, że określa on odległości dla zewnętrznych ścian budynków o odporności ogniowej wymienionej w § 216 WT dodają, że § 216 jednak wyklucza budynki wymienione w § 213 WT a więc jednorodzinne; w § 213 WT czytamy, że wymagania dotyczące klas odporności ogniowej elementów budynku i rozprzestrzeniania ognia przez te elementy określone w § 216 nie dotyczą budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Zdaniem strony takie podejście potwierdza fakt, że w § 213 WT zastrzeżono § 271 ust. 8a - który mówi o odległości domów jednorodzinnych od lasu, a nie § 271 ust. 2 - który mówi o zwiększeniu odległości między budynkami, a także potwierdzają zapisy § 272 o odległości od działki niezabudowanej. Reasumując, zdaniem strony skarżącej, dla odległości pomiędzy budynkami w zabudowie jednorodzinnej wiążące są głównie zapisy §12. WT.
Strona podkreśla też, że wydanie decyzji zajęło Wojewodzie Dolnośląskiemu 15 miesięcy (piętnaście).
W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Najpierw trzeba powiedzieć, że w świetle art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działań administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem. Jest to zatem ocena decyzji, czy też postanowień, wydanych w toku postępowania administracyjnego wyłącznie pod kątem ich zgodności z prawem tak materialnym, jak i przepisami postępowania administracyjnego, przy czym w razie stwierdzenia naruszenia tych przepisów, rzeczą sądu jest dokonanie oceny wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. W tym kontekście trzeba także wskazać, że nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi odnoszące się do "ludzkiej strony" zagadnienia, bowiem sąd administracyjny nie ma kompetencji aby oceniać orzeczenia organów administracji pod kątem zasad współżycia społecznego. Co dalej istotne, dokonując tak rozumianej oceny sąd bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny istniejący w dniu wydania zaskarżonego aktu. Nie jest także związany zarzutami i wnioskami skargi, a także wskazaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."). Zatem, aby decyzja została uchylona w całości lub w części, stosownie do powierzonych przez ustawodawcę sądowi kompetencji, muszą wystąpić przesłanki ustawowe. Chodzi o treść art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., w świetle którego uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części.
Mając na względzie przytoczoną dyrektywę ustawową Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który mógłby uzasadniać wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Należy przypomnieć, że przedmiotem postępowania administracyjnego był sprzeciw kompetentnych organów wobec zgłoszenia zamiaru budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego, na działce nr [...], obręb S., gmina S. Podstawą prawną do wydania kwestionowanej przed sądem administracyjnym decyzji jest przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w wersji obowiązującej w dacie wydania decyzji ostatecznej (Dz.U.2020.1333 t.j. z dnia 2020.08.03). W świetle tego unormowania nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. Dla dalszej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy trzeba jeszcze przypomnieć, iż zasadą, ukształtowaną w ustawie prawo budowlane jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Inaczej mówiąc, podstawową formą reglamentacji robót budowlanych jest pozwolenie na budowę, czyli decyzja administracyjna pozwalająca na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. W obowiązującym stanie prawnym należy przyjąć, że pozwolenie na budowę dotyczy każdej budowy i robót budowlanych, poza wymienionymi w art. 29 pr. bud. kategoriami budów i robót budowlanych realizowanych na podstawie zgłoszenia lub niewymagających ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Zatem stosownie do zasad wykładni prawa, jeśli ustawodawca upraszcza procedurę budowy domu jednorodzinnego, ograniczając ją do budowy wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. Oznacza to, zdaniem sądu, że zgłoszenie nie jest dopuszczalne dla żadnego innego budynku mieszkalnego niż budynek wolno stojący, z dalszymi ustawowymi ograniczeniami. Nie można więc "rozciągnąć" zgłoszenia na inne rodzaje budynków. Jak trafnie wskazuje organ, przyjęcie zgłoszenia mogło by w przyszłości skutkować ograniczeniem możliwości zabudowy działek sąsiednich innych inwestorów. We wprowadzonej instytucji zgłoszenia nie chodzi bowiem o to aby planowana inwestycja w żadnej mierze nie oddziaływała na działki sąsiednie, tylko że inwestor może skorzystać z uproszczonej formy zgłoszenia swojego zamierzenia przez kompetentne organy wyłącznie w sytuacji braku takiego oddziaływania. Dalej istotne jest, że termin "budynek wolno stojący" nie został przez ustawodawcę zdefiniowany w ustawie Prawo budowlane. Oznacza to, że dokonując ustalenia znaczenia tego terminu należy odnieść się do jego potocznego znaczenia. Tak więc można przyjąć, że budynek (obiekt) wolno stojący to taki, który jest niezależny, swobodny i niczym nieskrępowany. Innymi słowy to budynek nie obarczony i nie otoczony innym przyległym budynkiem, to budynek, do którego jest swobodny dostęp z każdej jego strony. Aby budynek można było uznać za wolno stojący, nie może więc być obarczony innym przyległym budynkiem, który mógłby utrudniać np. komunikację wokół tego budynku, czy dostęp światła naturalnego. Niekiedy niezależność (suwerenność) konstrukcji dwóch sąsiadujących bardzo blisko siebie budynków odczytywana jest błędnie jako niezależność budynku (w znaczeniu stojącego wolno). Otóż sama niezależność konstrukcji takich budynków nie przesądza o tym, że są to budynki wolno stojące. Aby można było uznać budynek za wolno stojący musi istnieć ponadto niezależność (suwerenność) takiego budynku w sensie swobodnego i niczym nie skrępowanego otoczenia pojedynczego budynku, o czym była już mowa powyżej (por wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 kwietnia 2013 r., II SA/Wr 145/13). Zatem, w świetle dowodów zgromadzonych w sprawie stanowisko organów należy uznać za trafne. Odnosząc się do zarzutów skargi, zdaniem sądu, nie zasługują one na uwzględnienie. Nie dopatrzył się bowiem sąd naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, co miało by mieć wpływ na jego wynik. Także sąd w tym składzie nie znajduje podstaw do eliminacji decyzji z obrotu prawnego skutkiem naruszenia warunków zgodności planowanej zabudowy z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Wyjaśnić należy, że nie ma znaczenia w badanej sprawie zachowanie lub nie, warunków rozporządzenia wykonawczego do Prawa Budowl,anego, skoro prawidłowa interpretacja przepisów rangi ustawowej nie dopuszcza realizacji budynku w trybie zgłoszeniowym. Nie jest to bowiem budynek wolnostojący, zatem planowana inwestycja tego warunku nie spełnia.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.