II SA/Wr 524/05

II SA/Wr 524/05 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2006-05-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-09-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Anna Siedlecka
Zygmunt Wiśniewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 59 ust. 3 pkt 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spraw.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant apl. prok. Wojciech Turlej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2006 r. sprawy ze skargi I. A. i M. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 10 maja 2005 r. Nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżących kwotę 785 (siedemset osiemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu poniesionych kosztów sądowych.
Uzasadnienie
W dniu 8 lipca 2004 r. Wójt Gminy W. M. wydał na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzję Nr [...], którą nakazano I. A. i M. A., prowadzącym w P. na działkach nr 89 i 90 fermę drobiu, przywrócić poprzedni sposób zagospodarowania terenu poprzez hodowlę drobiu w systemie zamkniętym. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż sporna ferma drobiu wybudowana została przez A zgodnie z dokumentacją projektową, która zakładała wychów kurcząt rzeźnych w zamkniętych wychowalniach. W 2002 r. nastąpiła zmiana właściciela fermy, który zmienił sposób użytkowania terenu poprzez wprowadzenie gęsi na zewnątrz kurników. Hodowla ok. 40000 sztuk gęsi, zdaniem organu, powoduje dużą koncentrację odchodów, które przy złych warunkach pogodowych w szybkim okresie czasu spowodują zanieczyszczenie gleby i wody podziemnej. W czasie przebywania gęsi w porze dziennej na wybiegu przez okres 4 miesięcy w roku kalendarzowym na 1ha gruntu dostaje się 493 kg azotu, podczas gdy norma wynosi 170 kg N/ha – zgodnie z ust. 6 pkt 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać programy działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych (Dz. U. 2003 r. Nr 4, poz. 44). Jak wskazał organ I instancji, działki nr 89 i 90 nie posiadają obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy W. M. działki te stanowią teren ośrodków produkcji i obsługi rolnictwa. W myśl przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana prowadzonej na fermie hodowli, polegającej na wprowadzeniu gęsi na miejsce bojlerów i związana z tym zmiana charakteru hodowli z zamkniętej na otwartą jest zmianą zagospodarowania terenu. Zmiana, jak stwierdzono ponadto, ma charakter trwały, ponieważ wymieniony stan rzeczy trwa ponad rok.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli I. A. i M. A. zarzucając jej rażące naruszenie przepisów art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 108 § 1 kpa, a także - na skutek nie zastosowania art. 59 ust. 1 i 2 w związku z art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz uchwały Rady Gminy W. M. z dnia 28 lipca 1993 r. Nr [...]. Na tej podstawie strony wniosły o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania przed tym organem w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Zdaniem stron na przedmiotowych działkach prowadzą fermę drobiu, którą nabyli w 2002 r. od syndyka masy upadłości A S.A. we W., która przed przeniesieniem własności stanowiła również fermę drobiu. Intencją decyzji, jak wynika z jej uzasadnienia, jest wymuszenie prowadzenia hodowli drobiu wyłącznie w obrębie budynków fermy, tj. bez możliwości wprowadzania drobiu na zewnątrz budynków. Tak rozumiana decyzja dotknięta jest, w ocenie odwołujących się, wadami z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 kpa, co daje podstawę do stwierdzenia jej nieważności z urzędu. W niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postępowanie I instancji nie mogło dostarczyć materiału pozwalającego na ustalenie, iż nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego bądź terenu, uzasadniająca nakazanie użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania bowiem sposób wykorzystania terenu po jego nabyciu przez strony nie zmienił się i nadal służy na cele hodowli drobiu. Sposób użytkowania terenu jest zgodny z ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, który dla spornej nieruchomości przewiduje docelową funkcję oraz zagospodarowanie jako "teren urządzeń produkcji zwierzęcej. Ferma drobiu 40 tys.". Prowadzenie hodowli drobiu, zdaniem stron, w systemie otwartym przewidującym wybieg drobiu na zewnątrz budynków hodowlanych, w niczym nie uchybia powyższym ustaleniom planu, który nie zawiera szczegółowych ograniczeń w tym względzie. W tej sytuacji nie może być mowy o zmianie sposobu użytkowania. Zgodnie z art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który ma również zastosowanie w przypadkach domniemanej zmiany zagospodarowania (art. 59 ust. 1 in fine i ust. 2 ustawy), nie wymagają uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zmiany, które nie naruszają ustaleń prawa miejscowego, a z razie braku planu – gdy nie oddziałują szkodliwie na środowisko. Przy wykazanej zgodności aktualnego zagospodarowania terenu z ustaleniami planu, organ I instancji nie miał podstaw nawet do badania, czy prowadzony system hodowli drobiu jest szkodliwy dla środowiska w rozumieniu art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy. Zatem w sposób wadliwy i dowolny organ I instancji poczynił ustalenia dotyczące wielkości immisji azotu do gleby. Ponadto organ pominął wymowę przepisów art. 59 ust. 1 i ust. 2, a także art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy, z których wynikają warunki dopuszczalności wydania decyzji w trybie art. 59 ust. 3 pkt 2. W ten sposób doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Strony nie zgodziły się nadto z twierdzeniem, że przyjęty system hodowli powoduje zanieczyszczenie gleby lub powietrza naruszając jakiekolwiek normy czy standardy ochrony środowiska. W tym zakresie organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego a ustalenia swoje oparł wyłącznie na wyliczeniach hipotetycznych. Zdaniem odwołujących się sama decyzja jest trwale niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 kpa. Istotą nałożonego obowiązku jest "przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości poprzez hodowlę drobiu w systemie zamkniętym". Tymczasem ani żaden przepis prawa ani akt administracyjny nie ustalał owego "poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu". Ponadto strony zakwestionowały znaczenie przyjętego w decyzji terminu "system zamknięty" oraz tego czym ów system różni się od przyjętego przez strony systemu hodowli.
Decyzją z dnia 10 maja 2005 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, iż przepis art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie bowiem dotyczy on wyłącznie lokalizacji inwestycji celu publicznego, a do takiej kategorii działalność prowadzona przez odwołujących się nie jest zaliczona. Zgodnie z przepisem art. 59 ust. 1 ustawy dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla pozostałych inwestycji, a znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. l i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis powyższy stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (art. 59 ust. 2). Jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., regulacji zawartej w art. 59 ust. 3 powołanej ustawy ustawodawca nie powiązał z zapisami poprzednio obowiązującego dla danego terenu planu miejscowego. Oznacza to, że oceniając dokonaną samodzielnie przez inwestora zmianę zagospodarowania terenu, organ porównuje stan zagospodarowania nieruchomości po dokonanej zmianie ze stanem, w jakim znajdowała się ona przed dokonaniem tejże zmiany. Przedmiotowy obiekt był wykorzystywany przez poprzedniego właściciela do wychowu kurcząt rzeźnych w zamkniętych wychowalniach. Przeprowadzona zaś przez inwestorów zmiana gatunku hodowlanego drobiu (z kur na gęsi) wymusiła zmianę systemu chowu drobiu, która z kolei spowodowała zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu – poprzez wprowadzenie stad gęsi na zewnątrz budynków na kilkuhektarowy wybieg. Odnosząc się do zarzutu odwołujących się co do znaczenia przyjętego w decyzji terminu "system zamknięty" oraz różnicy w stosunku do zastosowanego przez nich systemu, organ II instancji stwierdził, iż różnica w obu systemach hodowli została jednoznacznie wskazana w literaturze związanej z hodowlą drobiu. Żadnych wątpliwości nie budzi też okoliczność, że chów kurcząt może być prowadzony w trzech systemach: ekstensywnym, półintensywnym oraz intensywnym. Odmienne zasady hodowli przewidziane są natomiast dla gęsi, które niezależnie od celu, w jakim są hodowane (w celach reprodukcyjnych czy też w celu produkcji tuszek gęsich), zawsze wymagają - dla prawidłowego rozwoju - otwartego wybiegu. Hodowla gęsi, z uwagi na specyficzne wymagania tych ptaków, nie może być bowiem prowadzona w całości w zamkniętych pomieszczeniach. Różnica w sposobach hodowli drobiu jest więc w literaturze przedmiotu oczywista, co oznacza, że w niniejszej sprawie doszło do zmiany zagospodarowania terenu bez uzyskania wymaganej decyzji lokalizacyjnej. Stąd zarzuty odwołujących się, iż nie doszło w rzeczywistości do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, nie znajdują, w ocenie organu II instancji, potwierdzenia. Ponadto organ odwoławczy zwrócił również uwagę na brzmienie przepisu art. 59 ust. 3 pkt l i 2 powołanej ustawy. W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2 (tj. niewymagającej pozwolenia na budowę), bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: wstrzymać użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy albo nakazać przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Wybór reprezentowanych powyżej rozwiązań, jak wskazał organ, zdeterminowany jest okolicznościami (stanem faktycznym i prawnym) ustalonymi przez organ w konkretnej sprawie. Skorzystanie ze środka z art. 59 ust. 3 pkt l nie oznacza jednocześnie, że inwestor decyzję ustalającą warunki zabudowy uzyska. Wydanie decyzji lokalizacyjnej jest bowiem uzależnione nie tylko od zgodności zamierzenia z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. l pkt 5), ale także od spełnienia pozostałych wymogów określonych w art. 61 ust. l ustawy, w tym m. in. od spełnienia warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa", a spełnienie tych przesłanek organ bada dopiero w postępowaniu lokalizacyjnym. Wynik pierwszoinstancyjnych ustaleń przesądzi zatem o uzyskaniu warunków zabudowy lub o odmowie ustalania takich warunków. Ponadto organ odwoławczy uznał, iż zmiana zagospodarowania terenu przeprowadzona przez odwołujących się jest niedopuszczalna w świetle obowiązujących przepisów i z tego powodu nakazano przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu, tj. prowadzenie hodowli drobiu w systemie zamkniętym. Również zarzuty odwołujących odnoszące się do dowolnych ustaleń organu w zakresie wpływu obecnie prowadzonej działalności na środowisko, nie zostały poparte żadnymi dowodami. Jak zważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., na podstawie wyliczeń inspektora ds. rolnictwa, gospodarki żywnościowej i leśnictwa wynika przekroczenie dopuszczalnych norm emisji azotu do środowiska przez funkcjonującą fermę gęsi. Nadto stwierdzono, że w odległości ok. 100m od tej fermy znajdują się studnie wody mieszkańców P., wprowadzona zaś przez inwestorów zmiana sposobu zagospodarowania terenu fermy, tj. zmiana profilu produkcji związana z wprowadzeniem gęsi na otwarty teren i wynikająca z tej okoliczności zwiększona emisja azotu, spowodowała zagrożenie dla powyższych ujęć wody.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli I. A. i M. A. domagając się jej uchylenia jako naruszającej prawo w szczególności art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który może znaleźć zastosowanie, gdy zostanie spełniona przesłanka "zmiany sposobu użytkowania". Sposób użytkowania danej nieruchomości określa sam plan zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie w obowiązującym planie jako zainwestowanie istniejące dla symbolu 2RPZ na planszy podano "teren urządzeń produkcji rolnej. Ferma drobiu". Zdaniem skarżących, użytkowanie fermy drobiu nie może polegać wyłącznie na hodowli jednego gatunku. W planie zagospodarowania nie ograniczono się zatem do hodowli kur, ale dopuszczono hodowlę drobiu, która obejmuje: kury, kaczki, gęsi, indyki, perlice, strusie itd. W kwestii, w której organ orzekający nie jest rzeczoznawcą, odwołał się w uzasadnieniu do literatury, która podaje informacje sprzeczne z obowiązującymi aktualnie przepisami, w szczególności z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, która nie istniała jeszcze w chwili budowania obiektów. Ponadto zaskarżona decyzja odwołuje się do nie najnowszej literatury fachowej napisanej przed dostosowaniem polskiego prawa do przepisów unijnych. Strona skarżąca powołując się na obowiązujące przepisy w szczególności art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt i wydane na jego podstawie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 września 2003 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymywania poszczególnych gatunków zwierząt, wskazała, iż zwierzęta gospodarskie utrzymuje się w systemie otwartym, z wyjątkiem kur, indyków, strusi, gęsi do ukończenia 6 tygodnia życia, kaczek do ukończenia 3 tygodnia życia, przepiórek do ukończenia 20 dnia życia oraz zwierząt futerkowych. Z pisma Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi – Departament Bezpieczeństwa Żywności i Weterynarii z dnia 23 listopada 2004 r., które było znane organowi przed wydaniem zaskarżonej decyzji, wynika ponadto, że brak jest zróżnicowania między "chowem z dostępem do wybiegu" a "chowem bez dostępu do otwartych wybiegów". Wydając kwestionowaną decyzję zlekceważono treść tego pisma i bezpodstawnie przyjęto, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania fermy. Ponadto organ wydający decyzję nie przeprowadził co do zasadności podstaw do jej wykonalności żadnego postępowania dowodowego i nie skorzystał z opinii biegłych w tej materii, lecz oparł się na niefachowych szacunkach. Bezmyślnie i automatycznie przepisując uzasadnienie decyzji organu I instancji, podano, że w odległości 100m od fermy skarżących znajduje się ujęcie wody dla wsi, co jest niezgodne ze stanem faktycznym i świadczy o naruszeniu rzetelności postępowania oraz o niezachowaniu zasady prawdy obiektywnej. Zaskarżoną decyzję wydano zatem z rażącym naruszeniem przepisu art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżących kwestionowaną decyzją nakazano przywrócenie poprzedniego systemu zagospodarowania terenu poprzez hodowlę drobiu w systemie zamkniętym. System zamknięty, zgodnie z powołanymi wyjaśnieniami Departamentu Bezpieczeństwa Żywności i Weterynarii, nie różni się od systemu otwartego. Pozbawienie zatem gęsi wybiegu narażą skarżących na odpowiedzialność karną, określoną w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Tym samym istnieją podstawy nie tylko do uchylenia decyzji jako naruszającej prawo, ale wręcz do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz pkt 6 kpa. Ponadto strona skarżąca zarzuciła przeprowadzonemu postępowaniu naruszenie przepisów proceduralnych mających wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7 kpa przez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz art. 89 kpa – przez zaniechanie wyznaczenia rozprawy, mimo że mogłoby to przyspieszyć i uprościć postępowanie, a tym samym naruszenie zasady szybkości postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest więc zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku: uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), jak też w przypadku wad postępowania, jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Sąd uznał, iż doszło do naruszenia zarówno prawa procesowego, jak i prawa materialnego, dające podstawę do ich uchylenia.
Podstawę materialnoprawną podjętych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W art. 1 ust. 1 tejże ustawy został określony zakres przedmiotowy ustawy. Artykuł ten stanowi bowiem, że ustawa określa: 1) zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, 2) zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem w razie braku planu miejscowego, który jest podstawowym instrumentem prawnym kształtowania przestrzeni, funkcję aktu określającego sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, którego dotyczy zamierzona inwestycja, przejmują decyzje administracyjne (art. 4 ust. 2).
Zgodnie z art. 59 ust. 1 tejże ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku (ust. 2). Stosownie zaś do treści ust. 3 tego artykułu w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.
Przesłankami przemawiającymi za stosowaniem art. 59 ust. 3 wskazanej ustawy jest dokonanie zmiany zagospodarowania terenu (podkreślenie Sądu), która nie wymaga pozwolenia na budowę, mającej charakter tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku oraz dokonanej bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W rozpatrywanej sprawie istotne było ustalenie zatem w pierwszej kolejności czy nastąpiła taka zmiana zagospodarowania terenu, która uzasadniałaby podjęcie decyzji zgodnie z art. 59 ust. 3 pkt 2 powołanej ustawy. Regułą jest bowiem uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Ustawodawca bowiem, konstruując art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dążył do objęcia jak najszerszego kręgu przypadków zmiany zagospodarowania terenu obowiązkiem wnioskowania o decyzję o warunkach zabudowy. Przejawia się to przede wszystkim w ograniczeniu wyjątku od tego obowiązku w odniesieniu do tymczasowego zagospodarowania terenu, jak i w unormowaniu ust. 3 tego artykułu.
W rozpatrywanej sprawie zarówno organ I jak i II instancji nie wykazały, że zmiana taka nastąpiła. Wskazano jedynie, że doszło do zmiany gatunku hodowlanego drobiu (kur na gęsi), która wymusiła zmianę systemu chowu drobiu, a ta z kolei spowodowała zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu – poprzez wprowadzenie stada gęsi na zewnątrz budynków, na kilkuhektarowy wybieg. W ocenie Sądu nie można zgodzić się ze stanowiskiem, iż zmiana prowadzonej na fermie charakteru hodowli z zamkniętej na otwartą jest zmianą zagospodarowania terenu. Utożsamianie tych dwóch pojęć jest nietrafne. Ponadto należy zauważyć, iż podstawą zastosowania przepisu art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak wynika z uzasadnień podjętych decyzji, było zwiększenie zanieczyszczenia gleby i wody podziemnej, na które wskazano w opinii Powiatowego Inspektora Weterynaryjnego, oraz stwierdzenie przekroczenia normy ilości azotu (określone rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakim powinny odpowiadać programy działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych (Dz. U. Nr 4, poz. 44), wydanym na podstawie art. 47 ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.). Ponadto w zaskarżonej decyzji wskazano, iż z ustaleń organu I instancji wynika, że w odległości ok. 100m od tej fermy znajdują się studnie wody mieszkańców P., a zmiana profilu produkcji spowodowała zagrożenie dla powyższych ujęć wody.
Ustalenia te wprawdzie są istotne, ale nie mogą stanowić podstawy wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczącej zmian sposobu zagospodarowania terenu dokonywanych w związku z procesem inwestycyjnym. Mogą się one stać ewentualnie przesłanką prowadzenia postępowania na podstawie innych ustaw – ustawy o ochronie środowiska czy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zwłaszcza, gdy w aktach sprawy znajdują się dokumenty świadczące o oddziaływaniu Fermy Drobiu w P. na środowisko naturalne jak i stwierdzające, że zmiana gatunku odchowywanego drobiu zarówno nie zmienia poprzedniego profilu produkcji (a jedynie dostosowuje wymagania technologiczne do tuczu brojlerów gęsi) jak i nie jest zmianą sposobu zagospodarowania terenu.
Organy orzekające w niniejszej sprawie zatem nie wykazały dotychczas w sposób przekonywujący, że doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, co pozwalałoby na podjęcie decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Słusznym jest więc zarzut podniesiony przez skarżących, iż organy administracji publicznej nie przeprowadziły w niniejszej sprawie żadnego postępowania dowodowego. Ani nie została przeprowadzona rozprawa (art. 89 kpa), czego domagały się strony, ani nie przesłuchano świadków na okoliczność dokonania przez inwestora zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Słuszne były również sugestie stron co do sporządzenia opinii, gdyż rozpatrywana sprawa wymagała wiadomości specjalistycznych. Mimo to organ I jak i II instancji arbitralnie stwierdziły, że doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, powołując się przy tym jedynie na fachową literaturę i do tego dotyczącą tylko cech pozwalających na odróżnienie zamkniętego systemu hodowli drobiu od otwartego. Trudno zatem przyjąć, że w niniejszej sprawie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, skoro zmiana ta nie została wykazana przez organy. Stanowi to naruszenie przepisu art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Zmiana systemu (sposobu) produkcji w obiekcie budowlanym bez podjęcia jakichkolwiek inwestycji lub zmian sposobu użytkowania obiektu, o jakich mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), nie może być podstawą do wydania przez organ administracji publicznej decyzji nakazującej przewrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu w oparciu o przepis art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).
Podstawą podjęcia decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu stanowi dokonanie zmiany zagospodarowania terenu. Pojęcie "zmiana zagospodarowania terenu" jest pojęciem niedookreślonym, które nabiera precyzyjnej treści dopiero na poziomie stosowania prawa, w zestawieniu z konkretnymi faktami i w odniesieniu do wiedzy pozaprawnej. Przepis art. 59 ust. 2 expressis verbis rozstrzyga, że pojęcia zmiany zagospodarowania terenu nie można zawężać tylko do inwestycji wymagających pozwolenia przewidzianego w Prawie budowlanym. Jednakże ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ściśle skorelowana z ustawą - Prawo budowlane. Obie te ustawy określają zespół działań, które składają się na proces inwestycyjny. Nie można stosowania przepisów jednego z tych aktów oddzielić od drugiej. Istotą ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie dopuszczalności zamierzeń inwestycyjnych, które są regulowane przez Prawo budowlane (niekoniecznie poprzez obowiązek uzyskania pozwolenia). Uznać zatem należy, że definicje legalne stworzone na potrzeby Prawa budowlanego mają zastosowanie także do omawianej ustawy.
Przez zmianę sposobu zagospodarowania będzie rozumiane takie przekształcenie przestrzeni (terenu), które prowadzi do zmiany dotychczasowego przeznaczenia. Poprzez przeznaczenie rozumie się określoną działalność człowieka prowadzoną lub potencjalnie dopuszczoną na nieruchomości (gruncie lub budynku). Przykładem zmiany zagospodarowania terenu będzie np. rozbiórka podlegająca obowiązkowi uzyskania decyzji. Zgodnie z przepisem art. 59 ust. 1 zmiana zagospodarowania terenu może polegać m.in. na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych. Przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego).
Od pojęcia zmiana sposobu zagospodarowania należy odróżnić pojęcie zmiana sposobu użytkowania. Zmiana sposobu zagospodarowania odnosi się bowiem do terenu, natomiast pojęcie sposobu użytkowania – do obiektu już istniejącego. Chodzi tutaj o pewne faktyczne przekształcenia nieruchomości w związku ze zmianą jej funkcji. Treść pojęcia użytkowania obiektu jest częściowo określona w art. 71 Prawa budowlanego. Zgodnie z brzemieniem tego przepisu przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego rozumie się, w szczególności przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne. Jest to także pojęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, bądź wielkość lub skład obciążeń.
Konieczność uzyskania decyzji do przeprowadzenia zamierzenia inwestycyjnego została przez ustawodawcę określona szeroko. Wydania decyzji o warunkach zabudowy wymagają zawsze roboty budowlane polegające na zmianie sposobu zagospodarowania terenu lub użytkowania obiektu budowlanego, również takiej, która nie wymaga pozwolenia na budowę, chyba że ma charakter jednorazowy, tymczasowy i trwa do jednego roku (a nawet w takim przypadku organ może nałożyć obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy). Następuje to wtedy, gdy mają zostać wykonane roboty budowlane. Gdy zaś do takiej zmiany nie dochodzi, ubieganie się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest potrzebne.
Wyjątki sensu stricto od stosowania przepisów o wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy przewiduje art. 59 ust. 2 i ust. 3. Odstępstwem od zasady koniczności ubiegania się o taką decyzję przy zmianie zagospodarowania terenu jest sytuacja tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania, trwającej nie dłużej niż rok (art. 59 ust. 2). Regulacja art. 59 ust. 3 oznacza, że nawet zamierzenia polegające na tymczasowej, jednorazowej zmianie sposobu zagospodarowania terenu trwającej do roku, mogą być poddane obowiązkowi ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Konstrukcja uznania administracyjnego opiera się na możliwości wyboru, z jakiego dopuszczalnego działania zechce organ skorzystać. Nie oznacza to jednak dowolności. Wybór musi być racjonalny i znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Podjęcie decyzji przewidzianej w art. 59 ust. 3 pkt 1 oznacza chęć określenia warunków, na jakich dokonana (lub dokonywana) zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna (poprzez ustalenie warunków zabudowy). Wydanie zaś decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 opiera się na założeniu, że podejmowane przez zainteresowanego działania są niedopuszczalne. Przyczyny wydania jednej albo drugiej decyzji zależą od stopnia dezaprobaty organu dla przeprowadzonego zamierzenia (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. II, C.H. Beck Warszawa 2005, s. 477).
Ponadto należy zauważyć, że różny cel wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 (pkt 1 – ustalenie warunków zabudowy, pkt 2 – zaprzestanie działań sprzecznych z dotychczasowym przeznaczeniem terenu), jak i systematyka obydwu przepisów pozwalają uznać, że wprawdzie organ powinien rozstrzygnąć sprawę w jeden ze wskazanych sposobów, jednakże istnieje możliwość wydania obu tych decyzji - jednej decyzji po drugiej: art. 59 ust. 3 pkt 2 po decyzji przewidzianej w art. 59 ust. 3 pkt 1 - w jednym przypadku, gdy zostanie wyznaczony termin, zgodnie z art. 59 ust. 3 pkt 1, i strona go przekroczy, nie wnosząc o ustalenie warunków zabudowy (zob. ww. Komentarz, s. 478). Jeżeli strona o wydanie warunków zabudowy się nie ubiega, czyli organ nie może zająć stanowiska wobec zamierzenia w drodze decyzji o warunkach zabudowy, należy przywrócić pierwotne zagospodarowanie terenu.
Należy jednak zaznaczyć, że istotne jest w dalszym ciągu to, że dla podjęcia decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 konieczna jest zmiana zagospodarowania terenu, której w ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie nie wykazano. Brak jest również rozważań co do możliwości podjęcia w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie wykazano nadto sprzeczności z dotychczasowym przeznaczeniem terenu, która stanowiłaby podstawę podjęcia decyzji na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2.
Powyższe powoduje, że podlegające kontroli Sądu decyzje zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, jak i z naruszeniem przepisów prawa procesowego – art. 7, 77 § 1, 80, 89 § 2, 107 § 3 i 138 kpa, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i podjęły decyzje bez zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Zasada ta jest szczególnie istotna w sprawach, w których podjęto decyzje nakładające na adresata określony obowiązek, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.
Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Wyjaśnienie powodów zastosowania przez organ określonego przepisu prawa podlega kontroli w drodze administracyjnej bądź sądowej pod kątem jego prawidłowości. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Uzasadnienie prawne decyzji nie może polegać tylko na powołaniu, przez organ wydający ową decyzję, artykułu czy paragrafu przepisu prawa, lecz powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazać, jaki zachodzi związek między tą oceną a treścią rozstrzygnięcia.
W świetle omówionych wyżej przepisów Sąd uznał skargę za uzasadnioną, a z powodu naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego należało zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uchylić na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Podstawę rozstrzygnięcia w pkt II wyroku stanowi przepis art. 152 powoływanej ustawy. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 tejże ustawy.
Stąd orzeczono jak w sentencji.