II SA/Wr 520/22

II SA/Wr 520/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-05-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-07-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Gabriel Węgrzyn
Marta Pawłowska
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 50 i art 51
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), Sędziowie: Asesor WSA Marta Pawłowska, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Protokolant: Asystent sędziego Aleksander Kotarski po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale II w dniu 18 maja 2023 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych w gminnym lokalu mieszkalnym w celu doprowadzenia wykonanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego dla miasta Legnicy zainicjowane zostało na skutek wystąpienia A. D. (właściciela lokalu mieszkalnego nr [...]) w sprawie wykonania robót budowlanych w gminnym lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w L. polegających na przebudowie instalacji wewnętrznych oraz zmianie funkcji pomieszczeń. Po ustaleniu, że decyzją Prezydenta Miasta Legnicy z 21.11.2016 r. nr 733/2016 udzielono pozwolenia na przebudowę lokalu nr [...] - ówczesnemu najemcy tego lokalu (E. H.) - organ I instancji odmówił postanowieniem z 07.03.2017 r. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wykonywania robót budowlanych. Na skutek wniesionego zażalenia DWINB uchylił postanowienie organu I instancji w całości (postanowieniem z 16.05.2017 r.). W konsekwencji w dniu 05.06.2017 r. PINB powiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Następnie PINB dokonał w dniu 11.07.2017 r. kontroli na nieruchomości. W jej trakcie ustalono, że w pokoju lokalu nr [...] (cz. wspólna z lokalem mieszkalnym nr [...]) wykonano szacht o wym. ok. 50x15cm na całej wysokości wykonany z płyt g-k na stelażu stalowym. Szacht maskuje pion kanalizacji sanitarnej i wody oraz wodomierz, ale przysłania drzwi mieszkania nr [...]; roboty wykonano przy szachcie po zrealizowaniu robót objętych pozwoleniem na budowę z 21.11.2016 r. W dniu 24.07.2017 r. dokonano ponownie czynności kontrolnych, w trakcie którym stwierdzono, że w przedpokoju wspólnym mieszkania nr [...] i nr [...] najemca lokalu mieszkalnego nr [...] dokonał demontażu szachtu. Następnie decyzją z 04.08.2017 r. PINB umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie wykonywania robót budowlanych związanych z przebudową instalacji wewnętrznych oraz zmianą funkcji pomieszczeń w gminnym lokalu mieszkalnym nr [...]. DWINB decyzją z 05.09.2017 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Kontynuując postępowanie PINB ustalił, że Wspólnota Mieszkaniowa uchwałą z [...].04.2016 r. wyraziła zgodę na wniosek właściciela lokalu nr [...] (Gminy L.) na zmianę sposobu ogrzewania lokali z piecowego na gazowy i instalację niezbędnych urządzeń. Nadto ZGM udzielił E. H. zgody na przebudowę lokalu mieszkalnego zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym. W tak kształtującym się stanie faktycznym PINB decyzją z 10.11.2017 r. ponownie umorzył postępowanie w sprawie przebudowy instalacji wewnętrznych oraz zmiany funkcji pomieszczeń w lokalu mieszkalnym nr [...]. DWINB decyzją z 10.02.2018 r. uchylił decyzję organu I instancji. WSA we Wrocławiu wyrokiem z 21.05.2018 r., sygn. akt II SA/Wr 176/18 oddalił sprzeciw A. D. od kasacyjnej decyzji. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego dotyczące zasadności zastosowania w sprawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W tym zakresie Sąd wskazał na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego, a w zasadzie przeprowadzenia tego postępowania niemal w całości. Skoro przedmiotem postępowania była ocena legalności robót budowlanych, a w aktach sprawy brak dowodów na to, że PINB porównał wykonane roboty budowlane z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę, to należy powiedzieć, że istotny zakres sprawy nie został wyjaśniony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym powinien umożliwiać konfrontację robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę z robotami budowlanymi faktycznie wykonanymi, by móc ocenić ich legalność. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę skarżącemu na to, że przedmiotem kontroli sądowej nie mogła być kwestia robót budowalnych związanych z postawieniem ściany i zamontowaniem drzwi w klatce schodowej, ponieważ jest to przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego, w którym został wydany przez WSA we Wrocławiu wyrok z 21.03.2018 r., sygn. akt II SA/Wr 694/17.
W powtórzonym postępowaniu organ I instancji przesłuchania kierownika robót budowlanych, który oświadczył, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z projektem budowlanym, przepisami i warunkami decyzji pozwolenia na budowę. Następnie PINB decyzją z 05.09.2018 r. umorzył postępowanie administracyjne, jako bezprzedmiotowe. DWINB decyzją z 18.03.2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przy ponownie prowadzonym postępowaniu, PINB ustalił w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 16.04.2019 r., że między lokalem nr [...] a lokalem nr [...] wyburzono ścianę i postawiono nową (podczas prac związanych z przebudową lokalu mieszkalnego nr [...] ). Nie stwierdzono innych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego decyzją z 21.11.2016 r., w tym, że szerokość łazienki w mieszkaniu nr [...] wynosi 191 cm, zaś szerokość pomieszczenia kuchni w mieszkaniu nr [...] stanowi 187 cm. Przesłuchany w dniu 30.04.2019 r, kierownik robót budowlanych zeznał, że nie wiedział o posadowieniu nowej ściany między tymi lokalami. Przesłuchana w dniu 28.06.2019 r. E. H. potwierdziła posadowienie nowej ściany podczas robót budowlanych związanych z przebudową lokalu mieszkalnego nr [...]. PINB postanowieniem z 04.07.2019 r. nałożył na Gminę L. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej stropu i wykonanej na nim ściany działowej między łazienką (gminnego) lokalu mieszkalnego nr [...] a kuchnią (własnościowego) lokalu mieszkalnego nr [...], która winna zawierać: inwentaryzację budowlaną wykonanych robót wraz z opisem technicznym i rysunkami, jak również z wykazaniem, że ściana nie spowoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia wobec innych użytkowników budynku, popartą obliczeniami statyczno-wytrzymałościowymi stropu, na którym postawiono ścianę; należy również wykazać, czy stany graniczne nośności i użytkowania stropu nie zostały przekroczone; zakres niezbędnych do wykonania robót budowlanych doprowadzających wykonane prace do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. W dniu 07.01.2020 r. Zarząd Gospodarki Mieszkaniowej w L. przedstawił ekspertyzę techniczną stropu i wykonanej na nim ściany działowej między łazienką gminnego lokalu mieszkalnego nr [...], a kuchnią lokalu własnościowego nr [...], sporządzoną przez inż. P. B. Następnie wydaną w dniu 20.02.2020 r. decyzją PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie, jako bezprzedmiotowe. DWINB decyzją z 14.07.2020 r., po rozpoznaniu odwołania A. D., utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem A. D. wniósł skargę do WSA we Wrocławiu. Wyrokiem z 04.02.2021 r., sygn. akt II SA/Wr 417/20 WSA we Wrocławiu orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu i instancji. Sądu nie podzielił stanowiska orzekających organów nadzoru budowlanego w kwestii bezprzedmiotowości postępowania dotyczące robót budowlanych polegających na wyburzeniu ściany dzielącej lokale [...] i [...] oraz związanej z tymi robotami przebudowaniu instalacji wodnej. Sprawą administracyjną będącą przedmiotem prowadzonego postępowania powinna być bowiem także kwestia legalności wykonywanych robót budowlanych, związanych z wyburzeniem poprzedniej ściany dzielącej lokale oraz ich wpływ na stan techniczny lokalu nr [...], a w szczególności ustalenie, a następnie ocena czy zmiany w instalacji wodnej tego lokalu mają wpływ na instalacje wodną w lokalu obok. Zdaniem Sądu pozytywna odpowiedź na kwestie techniczne ściany nie zamykają sprawy. Rzeczą organów jest ocena, czy wyburzenie tej ściany i postawienie nowej spowodowało, czy nie, pozbawienia mieszkania nr [...] instalacji wodociągowej wraz z urządzeniami, które zostały zniszczone. Inaczej mówiąc, postępowanie dowodowe winno udzielić odpowiedzi na pytanie, czy w wyniku remontu mieszkania nr [...], lokal nr [...] pozbawiony został dostępu do wody i kanalizacji. Dopiero wówczas można będzie ocenić, czy dokonano samowoli budowlanej i podjąć adekwatne do sytuacji środki prawne, tj. przeprowadzić ewentualnie tzw. postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 ust. 2, 49b ust. 2 lub 50-51 u.p.b. W realiach kontrolowanej sprawy organ winien dokonać oceny czy w wyniku wyburzenia ściany i postawienia nowej nie doszło do "przebudowy" w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 7a u.p.b., czyli inaczej mówiąc czy doszło do zmiany parametrów użytkowych i technicznych lokali mieszkalnych [...] i [...] – pamiętając w szczególności o kwestii instalacji zimnej wody.
Decyzją z 27.08.2021 r. PINB ponownie umorzył postępowanie administracyjne, uznając je za bezprzedmiotowe. Po rozpoznaniu odwołania DWINB decyzją z 24.11.2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ponownym postępowaniu PINB przeprowadził w dniu 04.02.2022 r. oględziny, w trakcie których stwierdził brak dostępu do lokalu mieszkalnego nr [...]. W dniu 09.03.2022 r. PINB przeprowadził rozprawę administracyjną. Podczas rozprawy przedstawiciel ZGM w L. zaproponował wykonanie robót budowlanych polegających na przywróceniu w pomieszczeniu kuchni lokalu mieszkalnego nr [...] instalacji wodno-kanalizacyjnej do zlewozmywaka, instalacja wodna poprowadzona będzie w bruździe ściany z bloczków gazobetonowych - bez tynkowania ściany kuchni. Instalacja wodna zakończona będzie zaworem. Natomiast instalacja odpływu wody do zlewozmywaka jednokomorowego załączona będzie do istniejącego pionu ø 80mm. Wskazano, że koszt robót poniesie właściciel lokalu mieszkalnego nr [...] (Gmina L.). A. D. przyjął propozycję bez uwag.
Wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 07.07.1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351) – dalej: u.p.b. decyzją z 08.04.2022 r., PINB nałożył na Gminę L. obowiązek wykonana robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem tj.: przywrócić instalację wodno-kanalizacyjną do zlewozmywaka w kuchni lokalu mieszkalnego nr [...] - instalację prowadzić w bruździe ściany z bloczków betonowych; instalację wodną zakończyć zaworem w kuchni lokalu mieszkalnego nr [...]; instalację kanalizacji wpiąć do istniejącego pionu ø 80; zamontować zlewozmywak jednokomorowy w kuchni lokalu mieszkalnego nr [...] - w terminie do 30.06.2022 r.
A. D. wniósł odwołanie od tej decyzji. Odwołujący zarzucił PINB naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej - art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. w zakresie ustalenia stanu faktycznego w uzasadnieniu decyzji. Ponadto wskazał na wadliwość decyzji z uwagi na niekompletność stanu faktycznego. Podnosząc takiej treści zarzuty odwołania jego autor wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych zgodnie z prawem na podstawie art. 111 k.p.a. w ten sposób, aby sentencja decyzji wynikała ze stanu faktycznego. W uzasadnieniu odwołania jego autor wskazał na brak zgodności wydanej decyzji z wyrokiem WSA we Wrocławiu o sygn. akt II SA/Wr 417/20. Skarżący nie zgodził się również ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu decyzji, że wyburzenie ściany pomiędzy lokalem nr [...] i [...] nastąpiło z uwagi na jej zły stan techniczny. Wskazał, że takie stwierdzenie nie wynika z żadnego dokumentu, ekspertyz czy opinii technicznej. Podał przy tym, że istniejąca ściana pomiędzy mieszkaniami (poniemiecka) była ścianą działową wykonaną z gipsu o grub. 6 cm, a nie z cegły dziurawki jak stwierdzono w ekspertyzie technicznej. Kierownik budowy wyburzył całą istniejącą ścianę i w to miejsce postawił ścianą konstrukcyjną z bloczków betonu komórkowego, tym samym uszczuplając powierzchnię użytkową kuchni mieszkania nr [...] o ok. 2,0 do 2,5 m². Zdaniem odwołującego nie odpowiada również prawdzie twierdzenie organu na temat przeznaczenia przebudowanego na łazienkę pomieszczenia lokalu nr [...]. Wskazał, że wcześniej w tym miejscu znajdowała się kuchnia. Odwołujący wskazał, że w wyniku nielegalnie przeprowadzonych robót budowlanych nalężący do niego lokal nr [...] został całkowicie pozbawiony dostępu do wody i kanalizacji.
Decyzją z 23.05.2022 r. DWINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z 08.04.2022 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, na samym początku organ odwoławczy powoła się na wynikające z art. 153 p.p.s.a. związanie oceną prawną wyrażoną w wyrokach WSA we Wrocławiu z 21.03.2018 r., sygn. akt II SA/Wr 694/17 oraz z 04.02.2021 r., sygn. akt II SA/Wr 417/20. Następnie organ przedstawiła kontekst prawny związany z prowadzeniem postępowania na gruncie art. 50-51 u.p.b. po przeprowadzeniu, którego uznał, że zaistniały przesłanki do nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 u.p.b. Celem prowadzonego postępowania było zbadanie zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami i decyzją pozwolenia na budowę. Mając na uwadze zapadłe orzeczenia sądu administracyjnego w niniejszej sprawie organ odwoławczy zauważył, że powyższa sprawa nie mogła być rozpatrzona łącznie ze sprawą robót budowlanych związanych z postawieniem ściany i zamontowaniem drzwi na II p. klatki schodowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w L. , gdyż inwestycja ta była wykonywana w innym czasie (między 2015 r., a 2016 r.), niż roboty budowlane objęte przedmiotowym postępowaniem, jak również inwestorem tych robót budowlanych była inna osoba, zatem zakresy tych postępowań były różne i nie zasadnym byłoby badanie ich przez organy nadzoru budowlanego w jednym postępowaniu. Nadto w tamtym postępowaniu została wydana przez DWINB decyzja z 13.07.2020 r. Wywiedziona na to rozstrzygnięcie skarga została oddalona prawomocnym wyrokiem WSA we Wrocławiu z 09.02.2021 r. o sygn. akt II SA/Wr 405/20.
Przechodząc do oceny wykonanych robót, objętych decyzją Prezydenta Miasta Legnicy z 21.11.2016 r. o pozwoleniu na budowę, to zdaniem organu odwoławczego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że zostały one wykonane w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami, co potwierdzono na wielokrotnie przeprowadzonych oględzinach nieruchomości. Przy ich wykonaniu nie odstąpiono również istotnie od tego pozwolenia w rozumieniu art. 36a u.p.b., co wynika z porównania wykonanych robót budowlanych z projektem budowlanym. Jednocześnie w trakcie postępowania wyeliminowano nieprawidłowości związane z zabudową szachtu, który przesłaniał wejście do lokalu nr [...] oraz kontrole znajdujących się w nim pionów. W aktach sprawy nie ma innych dowodów, które podważałyby takie ustalenia, zatem powyższe ustalenia faktyczne organ II instancji uznał za wystarczająco udowodnione.
W trakcie wykonywania tych robót dokonano również rozbiórki ściany między lokalem mieszkalnym nr [...], a lokalem mieszkalnym nr [...], która została następnie odbudowana (ścianę z cegły zastąpiono ścianą z gazobetonu). Powyższe roboty budowlane nie było objęte zakresem projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 21.11.2016 r. Biorąc pod uwagę, przedmiot niniejszego postępowania oraz czas dokonania należało je ocenić, na gruncie niniejszego postępowania. Takie roboty budowlane wymagałyby uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż zmieniono wartości techniczne i użytkowe ścian (części) budynku mieszkalnego wielorodzinnego poprzez zmianę materiału wykorzystanego do budowy. Zmieniono nośność tych ścian i ich ciężar. W czasie ich wykonywania (zgodnie ze stanem prawnym z 2016 r.), takie roboty nie były ujęte w art. 29-31 u.p.b. przewidujących zwolnienia z uzyskania zgody organów administracji architektoniczno-budowlanego, czy też zgłoszenia zamierzenia inwestycyjnego w stosunku do niektórych robót budowlanych. Powyższe roboty wypełniły pojęcie "robót budowlanych" określone w z art. 3 pkt 7a u.p.b. w związku ze zmianą takich wartości technicznych jak ciężar ściany działowej. Zatem biorąc pod uwagę, że roboty budowlane mogły być wykonywane w sposób zagrażający bezpieczeństwu osób i mienia, gdyż kierownik robót budowlanych (osoba posiadająca stosowne uprawnienia budowlane) nie wiedział o ich wykonaniu i nie sprawował nad tym nadzoru, ponadto wykonanie takich robót (wyburzenie ściany i posadowienie nowej) powinno być poprzedzone stosownymi obliczeniami statyczno-wytrzymałościowymi biorąc pod uwagę wiek budynku z jakim mamy do czynienia i charakter ściany oraz brak pozwolenia na budowę w ww. zakresie należało przeanalizować poprawność ich wykonania pod względem obowiązujących przepisów. Jak wynika z protokołów z oględzin lokalu mieszkalnego, na powyższej ścianie nie występują spękania, rysy mogące świadczyć o jej nieprawidłowym wykonaniu. Z ekspertyzy technicznej z 12.12.2019 r. wynika, że nie przekroczono stanów granicznych nośności i użytkowania stropu, na którym posadowiono ścianę, w związku z czym nie powoduje ona zagrożeń dla bezpieczeństwa ludzi i mienia.
Jednakże DWINB zauważył, że podczas wykonania nowej ściany w lokalu nr [...] zostały zlikwidowane wszelkie instalacje i urządzenia w lokalu nr [...]. Na wyburzonej ścianie znajdowała się instalacja wodociągowa i kanalizacyjna oraz urządzenie sanitarne tj. zlewozmywak (pomieszczenie w lokalu nr [...] służyło za kuchnię). Powyższe powoduje, że zlikwidowanie instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej przez ówczesnego inwestora robót budowlanych naruszyło obowiązujące przepisy Prawa budowlanego i przepisy wykonawcze. Likwidacja w lokalu mieszkalnym nr [...] instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej naruszyła art. 5 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Ponadto doszło do naruszenia § 92 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten wskazuje, że mieszkanie, oprócz pomieszczeń mieszkalnych, powinno mieć kuchnię lub aneks kuchenny, łazienkę, ustęp wydzielony lub miskę ustępową w łazience, przestrzeń składowania, miejsce umożliwiające zainstalowanie automatycznej pralki domowej oraz przestrzeń komunikacji wewnętrzne, równocześnie. Zgodnie z § 90 powołanego rozporządzenia mieszkanie w budynku wielorodzinnym powinno spełniać wymagania dotyczące pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a ponadto wymagania określone w niniejszym rozdziale, a jak stanowi § 44 budynek, jego układ funkcjonalny i przestrzenny, ustrój konstrukcyjny oraz rozwiązania techniczne i materiałowe elementów budowlanych powinny być zaprojektowane i wykonane w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia oraz z odnoszących się do niego przepisów rozporządzenia i przepisów odrębnych. W związku z powyższym pomieszczenie kuchni nie może istnieć bez odpowiednich instalacji, które zostały zlikwidowane tj. instalacji wodociągowej, instalacji kanalizacji sanitarnej czy też urządzenia sanitarnego tj. zlewozmywaka. Dlatego koniecznym jest w sprawie doprowadzenie robót budowlanych związanych z wyburzeniem ściany między lokalami, które to wykonano samowolnie, bez właściwej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zrealizowanych w trakcie innej inwestycji tj. przebudowy instalacji wewnętrznych oraz zmianą funkcji pomieszczeń w gminnym lokalu mieszkalnym nr [...] do stanu zgodnego z prawem, poprzez odpowiedni nakaz wykonania zlikwidowanych instalacji i urządzeń z nimi związanych. W związku organ odwoławczy uznał za słuszne nałożenie na podstawie art. 52 u.p.b. obowiązków na właściciela lokalu mieszkalnego nr [...] tj. Gminę L.
Odnosząc się do odwołania i kwestii w nim podnoszonych DWINB wyjaśnił, że uzasadnienie decyzji i stosowane sformułowania przez organ I instancji nie miały wpływu na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Również powołanie wyroku czy też nie i stwierdzonych w nim okoliczności nie stanowiło uchybienia. Zdaniem DWINB nie miało w sprawie znaczenia ustalenie rodzaju materiału, z którego była wykonana poprzednia ściana, w sytuacji gdy ustalono, że rzeczywiście ją wyburzono. To co zostało uznane przez PINB za kwestię sporną, w rzeczywistości było okolicznością, która nie miała znaczenia dla wydania odpowiedniego nakazu w decyzji. Pozostałe kwestie związane z naruszeniem prawa własności do lokalu mieszkalnego winny być rozstrzygane na gruncie obowiązujących przepisów prawa powszechnego i właściwych w tych sprawach sądów cywilnych.
Pismem z 20.06.2022 r. A. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję DWINB z 23.05.2022 r. zaskarżając ją w całości. Skarżący zarzucił organowi II instancji zarówno naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i z art. 78 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego o stanie faktycznym oraz zaniechanie uzyskania materiałów przez co nie zebrano i nie uwzględniono w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. Ponadto skarżący wskazał na naruszenie zasady prawdy obiektywnej, zasady zaufania obywateli do organów państwa, zasady legalizmu oraz zasady szybkości postępowania. Nadto sformułował zarzut naruszenia przepisów prawa budowlanego a w szczególności art. 3 pkt 11 oraz art. 32, a także naruszenia przepisów ustawy o własności lokali, stanowiących odrębną nieruchomość jako mieszkanie samodzielne a w szczególności art. 2 poprzez nieuprawnioną ingerencję w cudzą własność a tym samym jej pomniejszenie.
W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie w dniu 18.05.2023 r. skarżący oświadczył, że Gmina L. wykonała przyłącze wod-kan. wraz z zamontowaniem zlewozmywaka.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do wniosku, że odpowiada ona przepisom prawa, albowiem przy jej wydaniu nie doszło do naruszeń przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, co w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej: p.p.s.a., co obligowałoby Sąd do jej uchylenia.
W sprawie orzekał już dwukrotnie tutejszy Sąd wyrokami z 21.05.2021 r., sygn. akt II SA/Wr 176/18 oraz z 04.02.2021 r., sygn. akt II SA/Wr 417/20 nakazując organom przeprowadzenie wszechstronnych ustaleń na okoliczność poprawności wykonanych robot budowlanych. W szczególności, przy ustaleniu, że właściwa w sprawie jest procedura określona w art. 50-51 u.p.b., organ zostały zobligowane do rozważenia możliwości nałożenia określonych obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z art. 170 p.p.s.a. wynika zaś, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Dokonując zatem oceny zaskarżonej decyzji przy jednoczesnym uwzględnieniu sformułowań zawartych we wskazanych wyrokach należało stwierdzić, że organ nadzoru budowlanego wykonał wszystkie wskazania tut. Sądu w sposób należyty.
Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja DWINB z 23.05.2022 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Legnicy z 08.04.2022 r. Opisaną decyzją nałożono na Gminę L., jako właścicielowi lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w L. , obowiązek wykonania wymienionych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem tj.: przywrócić instalację wodno - kanalizacyjną do zlewozmywaka w kuchni lokalu mieszkalnego nr [...]; instalację prowadzić w bruździe ściany z bloczków betonowych; instalację wodną zakończyć zaworem w kuchni lokalu mieszkalnego nr [...]; instalację kanalizacji wpiąć do istniejącego pionu fi 80; zamontować zlewozmywak jednokomorowy w kuchni lokalu mieszkalnego nr [...] - w terminie do dnia 30.06.2022 r.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że kontrolowane rozstrzygnięcie podjęto po przeprowadzeniu postępowania w trybie i na zasadach określonych w art. 50 i art. 51 ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351).
Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia; 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska; 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1; 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (art. 50 ust. 3 u.p.b).
W myśl art. 51 u.p.b., przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Na podstawie art. 51 ust. 7 u.p.b. przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 u.p.b. stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.
Orzekające w niniejszej sprawie organy dokonały weryfikacji stanu faktycznego niniejszej sprawy w kontekście norm prawnych wynikających z art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b. i przyjęły, że ustalony stan faktyczny pozwala na stwierdzenie, że roboty budowlane związane z przebudową instalacji wewnętrznych oraz zmianą funkcji pomieszczeń w gminnym lokalu mieszkalnym nr [...] - w obrębie lokalu nr [...] w sposób istotny odbiegają od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Jakkolwiek bowiem same roboty budowlane, objęte decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 21.11.2016 r. zostały wykonane w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami, to jednak działając w warunkach samowoli budowlanej, inwestor w trakcie wykonywania tych robót dokonał również rozbiórki ściany między lokalem mieszkalnym nr [...], a lokalem mieszkalnym nr [...], która została następnie odbudowana. Jest bezspornym w sprawie, że powyższe roboty budowlane nie były objęte zakresem projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 21.11.2016 r. Podzielić również należało stanowisko orzekających w sprawie organów, że takie roboty budowlane (art. 3 pkt 7a u.p.b.) wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż zmieniono wartości techniczne i użytkowe ścian (części) budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Poprzez zmianę materiału wykorzystanego do budowy zmieniono nośność tych ścian i ich ciężar. Takie roboty nie były ujęte art. 29-31 u.p.b. przewidującym zwolnienie z uzyskania zgody organów administracji architektoniczno-budowlanego, czy też zgłoszenia zamierzenia inwestycyjnego w stosunku do niektórych robót budowlanych. W stosunku do tego rodzaju robót budowlanych obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było zastosowanie środków przewidzianych w art. 50-51 u.p.b. Każde roboty budowlane powinny być wykonane zgodnie z przepisami. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.p.b. obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno- budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie: a) zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną oraz, odpowiednio do potrzeb, w energię cieplną i paliwa, przy założeniu efektywnego wykorzystania tych czynników, b) usuwania ścieków, wody opadowej i odpadów. Zgodnie z § 92 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), mieszkanie, oprócz pomieszczeń mieszkalnych, powinno mieć kuchnię lub aneks kuchenny, łazienkę, ustęp wydzielony lub miskę ustępową w łazience, przestrzeń składowania, miejsce umożliwiające zainstalowanie automatycznej pralki domowej oraz przestrzeń komunikacji wewnętrzne, równocześnie. W myśl § 90 rozporządzenia mieszkanie w budynku wielorodzinnym powinno spełniać wymagania dotyczące pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Z kolei stosownie do § 44 powołanego rozporządzenia budynek, jego układ funkcjonalny i przestrzenny, ustrój konstrukcyjny oraz rozwiązania techniczne i materiałowe elementów budowlanych powinny być zaprojektowane i wykonane w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia oraz z odnoszących się do niego przepisów rozporządzenia i przepisów odrębnych.
W prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy bezspornym pozostaje okoliczność, że poprzez likwidację instalacji wodociągowej, instalacji kanalizacji sanitarnej oraz urządzenia sanitarnego, tj. zlewozmywaka, jedno z pomieszczeń lokalu nr [...] straciło możliwość pełnienia dotychczasowej funkcji w postaci kuchni. Tym samym lokal mieszkalny nr [...] nie spełnia normatywów wynikającego z powołanych przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Treść powołanych przepisów jest kategoryczna i w sprawie ich zastosowanie nie budzi sporu. W związku z czym koniecznym było w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, nałożenie - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 52 u.p.b. – na Gminę L. obowiązków polegających na przywróceniu instalacji wodno-kanalizacyjnej wraz z montażem zlewozmywaka w pomieszczeniu kuchni w lokalu nr [...]. Istotnym jest przy tym, że skarżący wyraził zgodę na ingerencję w jego własność w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Fakt wykonania przez Gminę opisanych robót skarżący potwierdził na rozprawie.
Analizując zatem motywy zaskarżonej decyzji oraz biorąc pod uwagę treść zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdzić trzeba, że kwestionowane przez skarżącego rozstrzygnięcie zostało oparte na należycie ustalonym stanie faktycznym sprawy. Podnoszone przez niego zarzuty dotyczące stanu technicznego ściany oddzielającej lokal nr [...] od lokalu nr [...], czy też kwestie dotyczące materiału z którego została ona wykonana nie miały wpływu na treść kontrolowanego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, organ odwoławczy uzasadnił przekonywująco, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 107 § 3 k.p.a., dlaczego dokonał takiej, a nie innej oceny materiału dowodowego. Dlatego nie można tylko z tego powodu podważyć jego stanowiska, zarzucając oparcie rozstrzygnięcia na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, a tym samym błędnej ocenie tego stanu w świetle przepisów prawa materialnego. Organowi odwoławczemu nie można postawić zarzutu naruszenia art. 77 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.
Nie było także podstaw do uwzględnienia pozostałych zarzutów skargi. Bez znaczenia dla prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych sprawy ma powoływanie się w uzasadnieniu skargi na zarzuty dotyczące decyzji Prezydenta Miasta Legnicy z 21.11.2016 r. o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonego nią projektu budowlanego. Sąd obecnie nie kontroluje pozwolenia na budowę z 21.11.2016 r., które z całą pewnością pozostaje w obrocie, ponieważ nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Oznacza to, że pozwolenie to jest wiążące dla organów nadzoru budowlanego. Innymi słowy organy te nie mogą kwestionować robót budowlanych w zakresie, w jakim te są z nim zgodne. W takim stanie rzeczy organy nadzoru budowlanego nie miały uprawnienia, aby ingerować w proces budowlany, a już na pewno podważać ostatecznego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego nim projektu budowlanego. W ten sam sposób należy ocenić zarzuty skargi podważające nabycie przez decyzję z 21.11.2016 r. przymiotu ostateczności i ewentualnych wad skutkujących jej nieważnością. Ponadto przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego nie jest sprawowanie ochrony właściciela lub współwłaściciela obiektu budowlanego przed wkraczaniem w jego sferę praw cywilnych. W ramach swoich kompetencji funkcją organów nadzoru budowlanego jest w pierwszym rzędzie kontrola poprawności prowadzenia procesu inwestycyjno-budowlanego.
Sąd nie podzielił też stanowiska skarżącego, gdy chodzi o odrębne procedowanie sprawy związanej z samowolnie postawioną ścianą na podeście klatki schodowej. Pomimo tego, że obie sprawy pozostają w pewnym związku, to po pierwsze inwestycja ta była wykonywana w innym czasie (między rokiem 2015 a 2016), niż roboty budowlane objęte niniejszym postępowaniem. Inny był również inwestor. Ponadto różne były zakresy tych postępowań. Co więcej, prawomocnym wyrokiem z 09.02.2021 r., sygn. akt II SA/Wr 405/20 tut. Sądu oddalił skargę skarżącego na decyzję DWINB z 13.07.2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję PINB dla miasta Legnicy z 24.02.2020 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z postawieniem ściany i zamontowaniem drzwi na II p. klatki schodowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w L.
Podsumowując należy stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego dokonały w niniejszej sprawie wszystkich niezbędnych dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych, a także dokonały właściwej subsumpcji stanu faktycznego do przepisów prawa materialnego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia przy tym wymogi ustawowe, są kompletne, logiczne i zrozumiałe co do motywów, którymi kierowały się organy.
Ponadto za pozostającą bez wpływu na treść zaskarżonej decyzji należało potraktować argumentację skarżącego związaną z długością trwania postępowania naprawczego. Nie kwestionując w żaden sposób tego, że ze względu na stopień skomplikowania sprawy, upływ pięciu lat, jaki był potrzeby do nałożenia obowiązku przywrócenia instalacji wodno-kanalizacyjnej w lokalu mieszkalnym, jawi się zdecydowanie za zbyt długi, tym niemniej ocena prawna długości trwania tego postępowania mogła być – do czasu wydania decyzji administracyjnej - przedmiotem skargi na bezczynność czy przewlekłość postępowania. Obecnie długość postępowania nie ma wpływu na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji.
Z uwagi na powyższe skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.