II SA/Wr 52/21

II SA/Wr 52/21 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2021-08-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis
Olga Białek /sprawozdawca/
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2891/21 - Wyrok NSA z 2023-02-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 3
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
par. 3
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi M. G. i R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 10 listopada 2020 r. nr SKO 4122/140/20 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie tarasu oraz umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przebudowy werandy oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej jako SKO) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2020 r., poz. 296 ze zm. – dalej jako u.p.z.p) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia 2 września 2020 r. ustalającą na rzecz J. B. i P. B. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie tarasu, przewidzianej do realizacji we W. przy [...], na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...], AM-[...], obręb O. i umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przebudowy werandy na ww. działce.
Przedmiotowa decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
J. B. i P. B. (także jako inwestorzy), wystąpili do Prezydenta Wrocławia z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla rozbudowy domu jednorodzinnego w poziomie parteru. Rozbudowa dotyczyć miała poszerzenia istniejącej werandy o 250 cm od strony południowej wzdłuż istniejącej granicy podziału do korzystania z nieruchomości oraz na rozbudowie od strony zachodniej jako przedłużenie istniejącego ganku. Przewidziano także taras posadowiony na podmurówce o pow. 20 m2. Działka na której planowano zamierzenie inwestycyjne stanowi przedmiot współwłasności wnioskodawców oraz M. G. i R. G. Postanowieniem Sądu Rejonowego dla Wrocławia – F. z dnia 30 września 2008 r. ustalony został podział do korzystania.
Projekt decyzji akceptującej powyższe zamierzenie nie został uzgodniony przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu, który postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2019 r. odmówił jego uzgodnienia. Postanowienie to zostało najpierw zakwestionowane w drodze zażalenia, jednak inwestorzy cofnęli zażalenie a Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego umorzył postępowanie zażaleniowe (postanowienie z dnia 18 maja 2020 r.).
Inwestorzy w piśmie z dnia 18 września 2019 r. dokonali natomiast modyfikacji wniosku, wnosząc o ustalenie warunków zabudowy dla przebudowy werandy przylegającej od strony ogrodu do budynku – w ramach istniejącej kubatury – na pomieszczenie mieszkalne, oraz dla budowy podmurowanego tarasu na poziomie werandy. Zgodnie ze zmienionym wnioskiem powierzchnia zabudowy (werandy) miała pozostać bez zmian a powierzchnia planowanego tarasu wynosiła 34 m2.
Zamierzenie zostało w drodze milczącego uzgodnienia zaakceptowane przez Dolnośląskiego Konserwatora Zabytków. Sprzeciw zgłosili natomiast współwłaściciele nieruchomości podnosząc, że nie wyrażają i nie wyrażali zgody na dysponowanie wspólną nieruchomością na cele budowlane, w tym na budowę tarasu.
Decyzją z dnia 2 września 2020 r. Prezydent Wrocławia orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w części dotyczącej przebudowy werandy oraz o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę tarasu. Organ określił, że budowa stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej, ustalił powierzchnię zabudowy tarasu do 34 m2 oraz udział powierzchni biologicznie czynnej na minimum 40%. Organ nie ustalał pozostałych parametrów i wskaźników zabudowy wskazując, że pozostają one bez zmian. Część graficzna decyzji sporządzona została na mapie zasadniczej w skali 1:500 i oznaczona została jako załącznik nr 1. Załącznikami do decyzji była także część tekstowa analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz część graficzna tej analizy.
Powyższa decyzja oprotestowana została w drodze odwołania przez M. G. i R. G., którzy zarzucili jej: 1/ nieuwzględnienie postanowienia Sądu Rejonowego dla Wrocławia – F. z dnia 30 września 2008 r. w sprawie podziału do korzystania działki nr [...] i ingerencję w przysługujące im prawo własności; 2) rozbieżne ustalenia części tekstowej decyzji i części graficznej decyzji – w tym względzie wskazano, że decyzja ustala warunki zabudowy dla tarasu a z załącznika nr 1 do decyzji (z jej części graficznej) wynika, że lokalizacja zabudowy obejmuje werandę i taras; 3) niedoręczenie im postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 18 maja 2020 r. o umorzeniu postępowania zażaleniowego; 4) nieuwzględnienie historycznego charakteru zabudowy budynku ujętego w Gminnej Ewidencji Zabytków; 5) nieuwzględnienia charakteru ogrodów na osiedlu O., ich niezmienionego kształtu od dawnych czasów i kameralnego charakteru podnoszącego jakość i komfort życia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu stwierdziło, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego i odzwierciedla stan faktyczny sprawy. Organ II instancji podkreślił związany charakter decyzji o warunkach zabudowy wskazując, że zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przeprowadzona przez Kolegium analiza wykazała, że planowane zamierzenie spełnia wszystkie przesłanki dla ustalenia warunków zabudowy określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Działka objęta planowaną inwestycją usytuowana jest w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W ocenie Kolegium, z przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji analizy wynika, że zamierzenie inwestycyjne będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej funkcji w terenie tj. funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Organ I instancji zasadnie odstąpił od badania i ustalenia w decyzji cech zabudowy poza ustaleniem powierzchni tarasu na poziomie 34 m2, przy czym ustalenie to nie wchodzi we wskaźnik zabudowy, albowiem taras nie będzie zabudową kubaturową. Kolegium stwierdziło, że spełniony został warunek dostępu do drogi publicznej - teren objęty inwestycją ma dostęp do drogi publicznej: [...]. Także uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Zapotrzebowanie na wodę, energię, gaz i odprowadzanie ścieków nastąpi z dotychczasowych przyłączy i nie ulegnie zwiększeniu. Przedmiotowy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów (art. 10a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). W ocenie Kolegium, ustaleniu warunków zabudowy nie sprzeciwia się też żaden przepis odrębny.
Badając legalność ustaleń zawartych w pierwszoinstancyjnym rozstrzygnięciu Kolegium stwierdziło, że odpowiadają one obowiązującym przepisom (art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Organ pierwszej instancji prawidłowo oznaczył inwestycję - "budowa tarasu" oraz rodzaj zabudowy - "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna". Zasadnie też organ odstąpił od ustalania podstawowych parametrów charakteryzujących inwestycję, co już zostało wyżej wyjaśnione. W ocenie Kolegium, ustalenia odnoszące się do wymagań ochrony interesu osób trzecich w sposób zupełny chronią interesy wszystkich stron postępowania. Decyzja spełnia wymagania § 2 pkt 7 rozporządzenia nomenklaturowego. Organ prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie ochrony osób trzecich a zapisane w tym względzie ustalenia decyzji w sposób wyczerpujący zapewniają tę ochronę. Organ wprost wskazał bowiem na ochronę przed hałasem i innymi emisjami ustalając, że Inwestorzy nie mogą dopuścić ponadnormatywnej emisji hałasu i innych emisji. Brak jest podstaw do określania w decyzji o warunkach zabudowy sposobu realizacji tych wymogów. Kolegium zaznaczyło także, że wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) będą badane na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, przed organami administracji architektoniczno - budowlanej. Sam fakt uzyskania decyzji lokalizacyjnej nie oznacza zatem, że realizacja obiektu budowlanego będzie możliwa. Akceptacja projektu budowlanego lub przyjęcia zgłoszenia przez organ architektoniczno - budowlany będzie możliwe tylko wtedy, gdy będzie on zgodny z przepisami prawa i warunkami technicznymi. Z tego względu na etapie warunków zabudowy nie rozstrzyga się w sposób definitywny problematyki usytuowania obiektu oraz zachowania tzw. linijki światła. Przepisy techniczno-budowlane będą bowiem stosowane dopiero, gdy zostanie sporządzony projekt budowlany i wtedy będzie można ocenić spełnienie warunków "odległościowych". W ocenie Kolegium, prawidłowe są także ustalenia decyzji w zakresie obsługi komunikacyjnej. Organ I instancji zasadnie odstąpił od ustalenia miejsc postojowych, albowiem inwestycja nie generuje potrzeby miejsc postojowych.
W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że ustalenia zaskarżonej decyzji odpowiadają przepisom prawa a podniesione w odwołaniu zarzuty względem rozbieżności pomiędzy częścią tekstową i graficzną decyzji są uzasadnione, ale nie mają wpływu na prawidłowość decyzji. Ustalenie warunków zabudowy jest tylko dla budowy tarasu i to rozstrzyga o zakresie przedmiotowym inwestycji. Zabudowa werandy, choć oznaczona w legendzie części graficznej decyzji, nie została uwzględniona w decyzji, a postępowanie w zakresie przebudowy werandy zostało słusznie umorzone.
Zdaniem Kolegium przepisom prawa odpowiadają także ustalenia w zakresie ochrony konserwatorskiej a co najważniejsze zostały one zaakceptowane przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w trybie art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (milcząco). Kolegium zauważyło, że po odmowie uzgodnienia projektu decyzji dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego inwestorzy zmienili wniosek, żądając ustalenia warunków zabudowy dla przebudowy werandy i budowy tarasu. Przygotowany projekt decyzji nie obejmował zatem już rozbudowy budynku ale budowę samego tarasu. Organ pierwszej instancji, pismem z dnia 7 lipca 2020 r., ponownie wystąpił o uzgodnienie do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który nie zajął stanowiska, co obligowało organ do przyjęcia, że uzgodnienie nastąpiło.
Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że nie miały one żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Niedoręczenie odwołującym postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 18 maja 2020 r. nie miało żadnego znaczenia dla rozpatrzenia sprawy i to z dwóch powodów. Po pierwsze, zażalenie na postanowienie organu współdziałającego przysługuje tylko inwestorowi. Po drugie, przedmiot postępowania uległ zmianie i postanowienia organów współdziałających stały się bezprzedmiotowe. Ochrona zabytków odniosła ten skutek, że organy współdziałające wykazały niezgodność rozbudowy budynku z przepisami odrębnymi, co skutkowało zmianą wniosku i ograniczeniem inwestycji jedynie do budowy tarasu.
W dalszej kolejności Kolegium dostrzegło, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest aktem administracyjnym udzielającym ochrony w zakresie praw rzeczowych. Zgodnie z art. 63 ust 2 u.p.z.p. nie rodzi ona praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Powołany przepis oznacza, że decyzja o warunkach zabudowy nie wywołuje żadnych skutków w zakresie prawa własności innych ograniczonych praw rzeczowych, a w szczególności nie rozstrzyga sposobu władania terenem inwestycji i podmiotu uprawnionego do tego władania. W konsekwencji, nie ma więc znaczenia na tym etapie postępowania czy pozostali współwłaściciele aprobują zamiary Inwestorów i wyrażają zgodę na zmianę przeznaczenia części nieruchomości wspólnej.
Powołując się na przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm. – art. 30 ust. 2a) oraz stosowne orzecznictwo organ odwoławczy wykazywał, że bez wątpliwości kwestie związane ze zgodą współwłaścicieli na budowę tarasu, będą przedmiotem badania na etapie dokonania zgłoszenia. Kolegium nie podzieliło też zarzutów związanych z naruszeniem przepisów ochrony przyrody. Budowa tarasu, wbrew twierdzeniom odwołania, nie naruszy żadnych ekosystemów i nie zniszczy kameralnego charakteru zabudowy.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli M. G. i R. G. Strony reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciły decyzji Kolegium rażące naruszenie prawa polegające na wydaniu rozstrzygnięcia pozostającego w oczywistej sprzeczności z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez pozostawienie w obrocie prawnym rozstrzygnięcia, którego część tekstowa jest sprzeczna z częścią graficzną wskutek utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji.
Wskazując na powyższe, pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wywodzono, że załącznik graficzny nr 1 do decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budowy tarasu pozostaje w ewidentnej sprzeczności z częścią tekstową rozstrzygnięcia. W dokumencie tym wskazano bowiem jako obszar lokalizacji inwestycji dla której wydano warunki zabudowy, zarówno werandę jak i taras.
W ocenie skarżących konstatacja organu odwoławczego marginalizująca znaczenie powyższej rozbieżności, a w istocie sprzeczności pomiędzy treścią decyzji w jej części słownej i jej załącznikiem graficznym, jest błędna. Pełnomocnik zauważył, że część graficzna decyzji oprócz wskazania analizowanego obszaru zawiera również graficzne określenie lokalizacji inwestycji. Część graficzna decyzji stanowi obligatoryjny załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, a tym samym jej integralną część. Zdaniem pełnomocnika wyznacza ona i obrazuje najistotniejszy element i w istocie kwintesencję rozstrzygnięcia, jakim jest określenie obszaru, na którym może być realizowana inwestycja. Szczególne wymogi co do przejrzystości graficznej części decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w szczególności w § 9 ust. 3 powołanego rozporządzenia. Wynika z nich obowiązek takiego przedstawienia graficznego m. in. zakresu obszaru objętego wskazanymi w decyzji warunkami zabudowy, aby już tylko na tej podstawie można było określić granice inwestycji objętej pozytywnym rozstrzygnięciem organu ją wydającego. Tych wymogów graficzna część, utrzymanej w mocy przez SKO decyzji ewidentnie nie spełnia. Wręcz przeciwnie, wprowadza ona w błąd co do możliwości realizacji inwestycji także w zakresie werandy, która była objęta wnioskiem inicjującym postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Niewątpliwie taka rozbieżność poszczególnych elementów przedmiotowej decyzji powoduje, że jest ona w swej istocie niespójna, a nawet sprzeczna w treści tekstowej i graficznej, co nie jest dopuszczalne dla pewności obrotu prawnego i może w przyszłości doprowadzić do niewykonalności takiej decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 1052/17). Jest to zatem wada decyzji, która może być rozpatrywana w kategoriach nieważności (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a). Dla porządku pełnomocnik dodał, że aktualne pozostają wszystkie zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji których organ I instancji nie uwzględnił. W ocenie stron decyzja o warunkach zabudowy narusza w stosunku do nich, przewidziana art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 u.p.zp. ochronę osób trzecich oraz zasadę dobrego sąsiedztwa wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. aktu. Ponadto organy błędnie określiły część zamierzenia inwestycyjnego w stosunku do którego umorzono postępowanie jako werandę, w sytuacji, gdy ta część nieruchomości określona została w "opisie technicznym lokalu nr [...] (...) z dnia 15 października 1962 r. jako taras (podobnie jak w opiniach biegłych z 2008 r. sporządzonych do sprawy o sygn.akt INs [...] zawisłej przed Sądem Rejonowym Wrocław F. Wydział I Cywilny), co może rodzic wątpliwości interpretacyjne.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 15 marca 2021 r. uczestniczka postępowania J. B. wniosła o oddalenie skargi. W jej ocenie podniesiony w skardze zarzut jest nieuprawniony, bowiem wniosek obejmował werandę i taras. Dlatego dołączono do niego część graficzną obejmującą oba zadania budowlane a ponieważ umorzono postępowanie w zakresie przebudowy werandy - decyzją organu I instancji - ustalono jedynie warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę tarasu. Kolegium odniosło się do kwestii powyższej różnicy stwierdzając, że "nie ma to wpływu na prawidłowość decyzji", bowiem decyzja o warunkach zabudowy jest tylko i wyłącznie dla budowy tarasu i tylko o tej kwestii rozstrzyga - co jest odzwierciedlone również na załączniku graficznym, który przecież obejmuje wskazany taras. W ocenie uczestniczki wszelkie rozbieżności pomiędzy częścią tekstową decyzji a częścią graficzną zostały wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Podczas rozprawy w dniu 3 sierpnia 2021 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał zarzuty i wnioski zawarte w skardze a pełnomocnik uczestniczki postępowania wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie wykazała aby naruszała ona przepisy prawa procesowego i prawa materialnego w stopniu który uzasadniałaby uwzględnienie skargi i wydanie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej także jako p.p.s.a).
Materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji stanowił przepis art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 253 ze zm., dalej u.p.z.p.). Zgodnie z ich brzmieniem, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Powyższa regulacja normatywna określa zatem przesłanki, których spełnienie pozwala (nakazuje) organowi wydać decyzję o warunkach zabudowy.
Godzi się bowiem zaznaczyć, że decyzja o warunkach zabudowy określa podstawowe kwestie dotyczące zmiany zagospodarowania terenu odnoszące się do objętej wnioskiem inwestycji, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym realizację inwestycji unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz w regulacjach dotyczących warunków technicznych realizacji planowanych zamierzeń. Jej celem jest wyłącznie przesądzenie o dopuszczalnym, w świetle istniejącego ładu planistycznego, sposobie zagospodarowania terenu dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. nie ustanowiono lokalnego porządku planistycznego. Przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład przestrzenny nie powinna być przy tym realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów, prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy i wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiające tym samym realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa - określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. prawa do zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 908/13, Lex nr 1405122). Stąd, nie bez powodu w literaturze oraz orzecznictwie akcentuje się, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany, co oznacza, że organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1518/11; wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1542/09, CBOSA). W związku z tym wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w przywołanym przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Podstawą określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dla nowej zabudowy są ustalenia faktyczne dotyczące zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem. Dla dokonania takich ustaleń faktycznych, właściwy organ wyznacza obszar analizowany o którym mowa w § 3 Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 – dalej także jako rozporządzenie lub rozporządzenie planistyczne) wskazując tym samym, które działki sąsiednie będą stanowić punkt odniesienia dla określenia sposobu zabudowy i zagospodarowania działki objętej wnioskiem. Analizie podlega przede wszystkim zabudowa znajdująca się na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem. Zaznaczyć jednak trzeba, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. "zasada kontynuacji zabudowy" nazywana też "zasadą dobrego sąsiedztwa" nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy. Zasada ta, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim (wyrok NSA z 6 września 2013 r., sygn. II OSK 813/12 CBOSA). Nowe zagospodarowanie terenu jest zatem dopuszczalne jeżeli można je pogodzić z już istniejącą funkcją.
Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy należy zgodzić się z Kolegium, że inwestycja polegająca na budowie tarasu dla której ustalone zostały warunki zabudowy, stanowi kontynuację dotychczasowej funkcji występującej na terenie sąsiednim. Organ prawidłowo wyznaczył obszar analizowany w odległości od 60 do 80 m od każdej z granic działki zainwestowania, po uprzednim ustaleniu, że front działki wynosi około 20m. Zachowane zatem zostały, wynikające z § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia planistycznego, wymagania aby obszar analizowany wyznaczony był wokół działki budowanej której dotyczy wniosek w odległości nie mniejszej niż trzykrotność szerokości frontu działki, nie mniej jednak niż 50 m. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym dominuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna. Tym samym planowane zagospodarowanie polegające na budowie tarasu przy domu jednorodzinnym nie godzi w zastaną funkcję i pozostaje z nią zgodne. Sąd podzielił także stanowisko Kolegium, że wyznaczony wnioskiem charakter inwestycji obejmujący jedynie budowę tarasu bez zmiany takich parametrów jak linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość gzymsu i geometria dachu czynią zbędnym identyfikowanie dobrego sąsiedztwa przy pomocy tych paramentów. Zbędne było także ustalenie wskaźnika zabudowy, skoro taras nie stanowi zabudowy kubaturowej a organ określił powierzchnię planowanego tarasu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęte jest stanowisko, że do powierzchni zabudowy nie wlicza się powierzchni zabudowy niekubaturowej (por. np. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 9 marca 2016 r. IV SA/Po 951/15 CBOSA).
W konsekwencji uznać należy, że zarzut skargi wskazujący, że decyzja o warunkach zabudowy narusza zasadę dobrego sąsiedztwa (który zresztą na etapie skargi nie został w żaden sposób uzasadniony) nie mógł być uwzględniony.
W ocenie Sądu Kolegium prawidłowo ustaliło i wykazało, że spełnione zostały również pozostałe przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dotyczące dostępu do drogi publicznej, uzbrojenia terenu czy zgody na zmianę przeznaczenia terenu. Należy także zgodzić się z organem, że decyzja nie narusza przepisów odrębnych w szczególności odnoszących się do ochrony zabytków. Wobec podtrzymania w skardze zarzutów podniesionych w tym względzie w odwołaniu (tj. że decyzja nie uwzględnia historycznego charakteru zabudowy budynku ujętego w gminnej ewidencji budynków oraz charakteru ogrodów na O.) Sąd zauważa, że w przedmiotowej sprawie nastąpiło uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy z Wojewódzkim Dolnośląskim Konserwatorem Zabytków (na zasadzie milczącej zgody). Skoro zatem organ dysponujący władztwem administracyjnym w zakresie ochrony zabytków nie miał zastrzeżeń co do planowanego zagospodarowania terenu, to organ właściwy w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie miał kompetencji aby odmiennie ocenić tę kwestię. Sfera uzgadniania administracyjnych aktów indywidualnych jest skutkiem podziału kompetencji, wynikających z zadań nałożonych na organy administracji publicznej, z czego wynika właściwość rzeczowa tych organów. W przypadku uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy chodzi o stwierdzenie, czy uzgadniana decyzja, ze względu na zadania publicznoprawne pozostające we właściwości organu uzgadniającego, może wejść do obrotu prawnego. Organy te podejmują zatem cząstkowe rozstrzygnięcie sprawy w ramach przyznanych im kompetencji, a organ wydający decyzję jest związany stanowiskiem wyrażonym w postanowieniach uzgadniających, które w literaturze przedmiotu określa się niekiedy nawet współdecyzjami. Nie ma więc wątpliwości, że chociaż są to akty wydawane w ramach postępowania głównego, to jednak mają swój własny odrębny byt procesowy (wyrok NSA z 18 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1207/06). Skoro zatem wyspecjalizowany organ dokonał uzgodnienia przedstawionego mu projektu decyzji organu pierwszej instancji (nie wniósł do niego uwag), to organ lokalizacyjny nie ma kompetencji do kwestionowania stanowiska organu uzgadniającego i dokonywania w tym względzie własnych ustaleń.
Za nieuzasadniony należy także uznać zarzut naruszenia decyzją o warunkach zabudowy, przewidzianej w art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 ochrony osób trzecich. Sąd w całości podziela stanowisko organu odwoławczego, że zawarte w przedmiotowej decyzji ustalenia odnoszące się do wymagań ochrony interesu osób trzecich wyczerpywały wymagania § 2 pkt 7 rozporządzenia nomenklaturowego i nie zachodziła konieczność – w celu zabezpieczenia tych interesów – zawierania bardziej szczegółowych postanowień. Nie było także podstaw do badania przez organ lokalizacyjny kwestii własnościowych, w szczególności związanych z ewentualnym naruszeniem zasad podziału do korzystania z nieruchomości wspólnej oraz zgody skarżących jako współwłaścicieli na realizację inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy nie wywołuje bowiem żadnych skutków w zakresie prawa własności. Jak stanowi przepis art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja ta nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Jej podjęcie nie więc jest uzależnione od wyrażenia zgody przez współwłaścicieli na realizację zamierzenia inwestycyjnego. Kwestia ta, jak słusznie wskazało Kolegium, podlega natomiast badaniu na dalszym etapie postępowania inwestycyjnego przed organami architektoniczno-budowlanymi. Zauważyć bowiem należy, że ochrona osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może wkraczać w kognicję organów architektoniczno-budowlanych. Z tego też względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określania sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nie może być określona całościowo i nie może przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Rolą decyzji o warunkach zabudowy jest odpowiedź na pytanie, czy na danym terenie dopuszczalne jest (możliwe) jego określone zagospodarowanie (w tym także zabudowa) a nie upoważnienie do podjęcia i realizacji inwestycji (por. NSA w wyroku z dnia 20 lutego 2019 r. II OSK 826/17).
Przedstawione wyżej wywody wskazują, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa w zakresie upoważniającym Sąd do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Takiej podstawy nie stwarza także kluczowy zarzut skargi wskazujący na pozostawienie w obrocie prawnym (wskutek utrzymania w mocy) decyzji, której rozstrzygnięcie w części tekstowej jest sprzeczne z częścią graficzną. W tym względzie skarżący wskazują, że załącznik nr 1 decyzji stanowiący jej część graficzną pozostaje w ewidentnej sprzeczności z częścią tekstową rozstrzygnięcia, gdyż jako obszar lokalizacji inwestycji dla której wydano warunki zabudowy, wskazano w nim zarówno werandę - co do której organ umorzył postępowanie - jak i taras. Skarżący uważają, że przez ujęcie na załączniku nr 1 także werandy, część graficzna decyzji (która wyznacza i obrazuje kwintesencję rozstrzygnięcia jakim jest określenie obszaru na którym może być realizowana inwestycja) wprowadza w błąd co do granic inwestycji objętej pozytywnym rozstrzygnięciem, wskazując na możliwość realizacji także werandy.
Odnosząc się do tak postawionego zarzutu, wskazać najpierw należy, że niezbędne elementy każdej decyzji zostały podane w 107 § 1 k.p.a., przy czym w myśl § 2 tego artykułu, przepisy szczególne mogą określać także inne jej składniki. Takim szczególnym przepisem jest art. 54 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., z którego wynika, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa: 1/ rodzaj inwestycji; 2/ warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3/ linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Paragraf 9 rozporządzenia planistycznego przewiduje ponadto, że: warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1); wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2); Natomiast przywołany przez pełnomocnika § 9 ust. 3 ww. rozporządzenia stanowi, że część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3);
Przywołane przepisy wskazują, że prawodawca odróżnia jako odrębne dokumenty samą decyzję o warunkach zabudowy (zawierającą część tekstową i graficzną, którą stanowi kopia mapy z oznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji) od załączników, za które uznaje wyniki analizy obejmujące tekst oraz część graficzną. Z cytowanych regulacji, jak również z brzmienia art. 107 § 1 k.p.a. wynika zatem, że ustalenie warunków zabudowy stanowi rozstrzygnięcie zwarte w samej decyzji (jej rozstrzygnięciu) a nie w załączniku. Natomiast brzmienie art. 54 ust. 3 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że decyzja o warunkach zabudowy (tak jak decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego) powinna określać linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na odpowiedniej mapie. W związku z powyższym uznać należy, że istotnym elementem części graficznej decyzji o warunkach zabudowy jest wskazanie linii rozgraniczających teren inwestycji. Linie te muszą być zgodne z liniami wskazanymi przez inwestora we wniosku – co w niniejszej sprawie zostało spełnione. Linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na załączniku nr 1 do decyzji stanowią jednocześnie granice działki nr [...] i zgodne są z wnioskiem inwestorów. Decyzja spełnia także wymagania paragrafu 3 ust. 1 rozporządzenia nomenklaturowego, zgodnie z którym, w części graficznej decyzji o warunkach zabudowy sporządzanej na kopii mapy o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające ich jednoznaczne powiązanie z tekstem decyzji. W niniejszej sprawie takie powiązanie jest możliwe, gdyż teren inwestycji wyznaczony w części graficznej obejmuje działkę nr [...], która wskazana została w części tekstowej oraz we wniosku inwestorów. Opis terenu inwestycji dla którego ustalono warunki zabudowy, w części tekstowej decyzji nastąpił przez podanie numeru działki. Dla tego właśnie terenu (terenu działki), organ ustalił funkcję oraz konieczne parametry zabudowy - jak powierzchnia tarasu czy powierzchnia biologicznie czynna. Zatem obszar objęty warunkami zabudowy (na który wskazuje pełnomocnik w skardze) to obszar wyznaczony liniami rozgraniczającymi teren inwestycji a nie obszar lokalizacji werandy i tarasu. Nie jest więc zasadny argument uzasadniający zarzut istotnej czy też rażącej rozbieżności, oparty na twierdzeniu, że decyzja o warunkach zabudowy utrzymana przez Kolegium nie spełnia wymogu graficznego określenia obszaru inwestycji.
Rację oczywiście mają skarżący wskazując, że w części graficznej decyzji oprócz linii rozgraniczających wskazana została również lokalizacja zabudowy werandy (oprócz zabudowy tarasu). Istotnie, takie oznaczenie wskazuje na pewną niespójność pomiędzy częścią graficzną a częścią tekstową. Nie można jednak zgodzić się z oceną, że powoduje to oczywistą sprzeczność z częścią tekstową decyzji a przede wszystkim, że wprowadza w błąd co do możliwości realizacji inwestycji także w zakresie werandy. Samo bowiem wskazanie w części graficznej lokalizacji werandy nie oznacza, że została ona także objęta warunkami zabudowy. Przeczy temu jednoznaczne rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania w części dotyczącej werandy oraz fakt, że dla przebudowy werandy organ nie ustalał jakichkolwiek parametrów i wskaźników zabudowy. Sąd zwraca uwagę, że prawidłowe odczytanie zakresu rozstrzygnięcia decyzji nie może być oparte tylko na wybiórczym przywołaniu niektórych jej fragmentów umieszczonych w załączniku – jak w niniejszej sprawie tylko w części graficznej decyzji - w całkowitym oderwaniu od pozostałej treści decyzji. Analiza całej decyzji, nie budzi w ocenie Sądu wątpliwości, co do tego, że warunkami zabudowy objęto tylko budowę tarasu. W tej sytuacji zaznaczenie w części graficznej decyzji werandy, co do której postępowanie zostało umorzone, należy uznać za zbędne i pozostające bez wpływu na wynik sprawy. Kluczowe przy tym jest, że dla zrealizowania inwestycji planowanej w obrębie werandy inwestorzy nie potrzebują w świetle art. 59 u.p.z.p. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, co bezpośrednio determinowało umorzenie postępowania w tej części. Sporne ustalenie zawarte w części graficznej decyzji jest więc obojętne dla etapu postępowania przed organem architektoniczno-budowlanym w zakresie zgłoszenia. Sąd zwraca także uwagę, że przepisy nie nakładają obowiązku określenia w decyzji lokalizacyjnej w sposób szczegółowy usytuowania planowanego obiektu (inwestycji) w terenie. W orzecznictwie i doktrynie zgodnie przyjmuje się, że rozstrzygnięcie o konkretnym usytuowaniu projektowanej inwestycji może podjąć dopiero organ architektoniczno-budowlany na etapie postępowania zgłoszeniowego lub postępowania o pozwolenie na budowę.
Bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji pozostaje także podnoszona w skardze okoliczność, że w dokumentach z lat sześćdziesiątych ubiegłego wieku, część budynku określona obecnie jako weranda nazywana była tarasem. Wszczęcie postępowania determinowane było bowiem wnioskiem inwestorów którzy wnioskowali o ustalenie warunków zabudowy dla przebudowy werandy i tak sformułowanym wnioskiem organ był związany. W konsekwencji, stwierdzając w tym zakresie bezprzedmiotowość postępowania organ zobowiązany był umorzyć postępowanie w części dotyczącej werandy.
Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.