II SA/Wr 519/22

II SA/Wr 519/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2024-01-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-07-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Marta Pawłowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OZ 549/23 - Postanowienie NSA z 2023-11-08
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
art. 80 ust 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 21 kwietnia 2022 r. nr SKO 4136/1/22 w przedmiocie odmowy ustalenia uwarunkowań środowiskowych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W.(1) z dnia 10 grudnia 2021 r. nr OŚ.6220.3.6.2021; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy W.(1) z dnia 10 grudnia 2021 r. nr OŚ.6220.3.6.2021, odmawiającą wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie bloku energetycznego o mocy do 20 MWe oraz 51 MWt opartego na kotle rusztowym we wskazanej lokalizacji w gminie W.(1), pod W.", planowanego do realizacji na działkach nr [...], nr [...] i nr [...], obręb B., gmina W.(1), ze względu na niezgodność lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Z uzasadnienia decyzji oraz akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 7 maja 2021 r., uzupełnionym następnie pismem z dnia 16 czerwca 2021 r., F. sp. z o.o. we W. (dalej jako "strona skarżąca", "spółka") wystąpiła o wydanie decyzji środowiskowej dla określonego wyżej przedsięwzięcia. W dniach 21 maja - 15 czerwca 2021 r. do postępowania przyłączyły się organizacje społeczne i ekologiczne: D., K., Stowarzyszenie E., Stowarzyszenie M., Stowarzyszenie N. oraz towarzystwo N.(1) z siedzibą w O. Wszystkie wskazane organizacje sprzeciwiły się planowanej inwestycji. W dniu 21 czerwca 2021 r. do Wójta wpłynęła ekspertyza pracowników Uniwersytetu Przyrodniczego we W., sporządzona z inicjatywy Rektora. W ekspertyzie wskazano m.in., że na skutek realizacji inwestycji pogorszy się jakość życia mieszkańców okolicznych terenów, oraz na fakt, że spowodować ona może spadek wartości nieruchomości, w tym także należących do Uniwersytetu, położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Wskazano również na niezgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który zezwala na realizację przedsięwzięcia, z zapisami Studium. We wnioskach ekspertyzy rekomendowano odstąpienia od planowanej inwestycji i deklarowano chęć pomocy przy sporządzaniu alternatywnego projektu.
W dniu 6 lipca 2021 r. do akt sprawy wpłynęła również opinia o raporcie oddziaływania na środowisko, przygotowana na zlecenie Stowarzyszenia E. We wnioskach opinii wskazano, że raport nie spełnia wymogów z art. 66 ustawy OOŚ i powinien zostać uzupełniony i poprawiony.
W dniu 14 lipca 2021 r. organ pierwszej instancji wezwał Spółkę do uzupełnienia przedstawionego raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, poprzez złożeniu opisu racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem wskazując, że raport powinien zawierać co najmniej trzy warianty realizacji przedsięwzięcia, czego w omawianym przypadku zabrakło. Po uzupełnieniu raportu, Wójt obwieszczeniem z dnia 2 listopada 2021 r. zawiadomił o wszczęciu postepowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia.
W dniu 23 listopada 2021 r. do akt sprawy złożono protest mieszkańców okolicznych gmin i osiedli, przeciwko realizacji inwestycji w proponowanym kształcie.
Wójt Gminy W.(1) w dniu 10 grudnia 2021 r. wydał decyzję, którą przyjmując w podstawie prawnej art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1029, dalej "u.o.ś"), oraz art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej - k.p.a.) odmówił wydania wnioskowanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w związku z niezgodnością lokalizacji przedmiotowego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy W.(1) z dnia w dniu [...] grudnia 2020 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w miejscowościach B. oraz R. – MPZP B.(1) – R.(1)– dalej jako m.p.z.p.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że według karty informacyjnej załączonej do wniosku, planowana instalacja polegać będzie na budowie bloku energetycznego opartego na kotle rusztowym zasilanym paliwem ze spalania odpadów. Następnie organ wyjaśnił, że planowana inwestycja ma być zlokalizowana na terenie oznaczonym w treści miejscowego planu symbolami: US/UP, P, P/KK, które są podstawowym przeznaczeniem terenu. W Rozdziale I, w § 5 pkt 1 i 2 planu miejscowego określono teren oznaczony symbolem P jako teren zabudowy przemysłowej, sprecyzowany następnie jako teren przeznaczony pod lokalizację:
zabudowy produkcyjno-usługowej obejmującej: obiekty produkcyjne wraz budowlami i instalacjami technologicznymi, obiekty: usługowe, magazynowe, składowe, garażowe, handlu hurtowego, centrów logistycznych, baz przeładunkowych wraz z zielenią, placami składowymi, handlowymi, ekspozycyjnymi, manewrowymi, parkingami oraz infrastrukturą towarzyszącą; obiektów energetyki i ciepłownictwa obejmujących: obiekty, budowle i instalacje technologiczne związane z produkcją i przesyłem energii cieplnej oraz elektrycznej, z wyłączeniem urządzeń OZE (odnawialnych źródeł energii) o mocy przekraczającej 100 kW wraz z towarzyszącymi obiektami GPZ (główne punkty zasilania), stacjami gazowymi, zielenią, placami składowymi, manewrowymi, parkingami oraz infrastrukturą towarzyszącą;
- teren oznaczony symbolem P/KK jako teren zabudowy przemysłowej oraz komunikacji kolejowej, przeznaczony lokalizację: infrastruktury kolejowej związanej z przejazdem kolejowo-drogowym; obiektów, których mowa w pkt 1 lit. a) planu miejscowego; obiektów, których mowa w pkt 1 lit. b) planu miejscowego.
Dalej Wójt Gminy W.(1) wskazał, że teren przeznaczony pod lokalizację planowanego przedsięwzięcia obejmował trzy działki o nr.: [...], [...], [...], obręb B., gmina W.(1). Obowiązujący plan miejscowy stanowi, że działki nr [...] i nr [...] oznaczone są na rysunku planu miejscowego (załączniku 1.1) symbolem l.P - teren zabudowy przemysłowej, natomiast działka nr [...] oznaczona jest rysunku planu symbolem l.P/KK - teren zabudowy przemysłowej oraz komunikacji kolejowej.
Kolejno organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie treścią przedstawionego przez Spółkę Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, planowane przedsięwzięcie obejmować miało uruchomienie instalacji polegającej na termicznym przekształcaniu odpadów w palenisku rusztowym o mocy cieplnej do 20 MWe oraz 51 MWt. Przewidziano zastosowanie instalacji składającej się z jednej linii termicznego przekształcania odpadów o wydajności nominalnej 200 000 Mg/rok, przystosowanej do termicznego przekształcania odpadów o średniej (nominalnej) wartości opałowej na poziomie 10,0 MJ/kg, czasu pracy instalacji 8 000 h/rok, nominalnej wydajności godzinowej 25 Mg/h. Zdaniem Wójta Gminy W.(1), planowane przedsięwzięcie w rzeczywistości nie należy do przedsięwzięć związanych z działalnością przemysłową, lecz z gospodarowaniem odpadami, tzn. jest obiektem i instalacją do termicznego przekształcania odpadów. Wójt podkreślił przy tym, że na fakt ten zwróciła strona sama uwagę w przedstawionym raporcie, wskazując na spełnienie wskaźników i parametrów przewidzianych w takich właśnie inwestycjach i klasyfikując planowane przedsięwzięcie zgodnie z § 2 ust. pkt 46 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839; dalej - rozporządzenie kwalifikacyjne) jako instalację do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. pkt 21 ustawy dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (aktualnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 699) odpadów innych niż niebezpieczne przy zastosowaniu procesów termicznego przekształcania odpadów, krakingu odpadów, fizykochemicznej obróbki odpadów (proces D9 unieszkodliwiania odpadów wymieniony w załączniku nr 2 do ustawy o odpadach), mające wydajność nie mniejszą niż 100 t dziennie, z wyłączeniem instalacji do odzysku odpadów będących biomasą w rozumieniu § 2 pkt rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 marca 2018 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów.
Tymczasem, w ocenie Wójta, dla obszaru oznaczonego w planie miejscowym symbolem P nie przewidziano w żadnym aspekcie możliwości gospodarowania odpadami. Możliwość taka nie została w opinii organu określona w § 5 pkt 1 lit. a), ani w § 5 pkt 1 lit. b) planu miejscowego. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji, gospodarowanie odpadami nie mieści się w szczególności w ramach przeznaczenia terenu: zabudowy produkcyjno-usługowej czy terenów z możliwością lokowania obiektów energetyki i ciepłownictwa.
Kolejno Wójt Gminy W.(1) wyjaśnił, że zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), jednym z normatywnych standardów obowiązującym przy zapisywaniu ustaleń projektu planu miejscowego jest nakaz, aby ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów zawierały określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Rozporządzenie posługuje się odmiennym oznaczeniem literowym P - dla opisu przeznaczenia terenu: "Tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów", oraz oznaczeniem literowym U - dla opisu podstawowego przeznaczenia terenu: "Tereny zabudowy usługowej", od oznaczenia literowego O dla opisu przeznaczenia terenu: "Gospodarowanie odpadami".
W uzasadnieniu decyzji z dnia 10 grudnia 2021 r. organ pierwszej instancji zwrócił ponadto uwagę, że wyrażenie "gospodarowanie odpadami" zostało zdefiniowane w słowniczku ustawowym ustawy o odpadach, która jest podstawowym aktem prawnym w zakresie gospodarki odpadami. Przez gospodarowanie odpadami rozumie się zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Tak zdefiniowana działalność gospodarcza zawiera się w planistycznym wyrażeniu: Tereny infrastruktury technicznej Gospodarowanie odpadami. Zdaniem Wójta Gminy W.(1), "Gospodarowanie odpadami" stanowi odmienną od "Terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów", a także od "Terenów zabudowy usługowej" kategorię przeznaczenia terenu. W decyzji z dnia 10 grudnia 2021 r. Wójt wyjaśnił także, że odrębną kwestią jest wzajemna relacja przepisów pierwszego i drugiego Rozdziału planu miejscowego. W tym kontekście podkreślił, że Rozdział 1 planu miejscowego określa rodzaje terenów, wraz z określeniem ich przeznaczenia. Rozdział ten ustanawia szereg przepisów określających sposób przeznaczenia i dopuszczalną zabudowę dla danego terenu, w tym oznaczenie literowe, wraz ze zdefiniowanym jego znaczeniem. Przeznaczenie terenu określone zostało dla terenów oznaczonych jako P właśnie w Rozdziale 1 m.p.z.p., a dokładnie w § 5 pkt 1 lit. b m.p.z.p." Natomiast Rozdział 2. planu miejscowego zawiera ustalenia ogólne dla planowanych zamierzeń inwestycyjnych w poszczególnych jego aspektach, w tym w szczególności pod względem użytkowania. I tak w Rozdziale 2., w § 6 określono wymagania ochrony środowiska, w § 7 ochrony zabytków, w § 8 podziału i scalania nieruchomości, zaś w § 9 zasad rozbudowy modernizacji i budowy infrastruktury technicznej. Oznacza to, że § 9, znajdujący się w Rozdziale 2 planu miejscowego, odnosi się do urządzeń towarzyszących, a nie przeznaczenia terenu. Potwierdza to pkt 4 wprowadzający zasady uzbrojenia terenu. Zatem dla zamierzenia inwestycyjnego o jego dopuszczalności decydują przepisy określone w Rozdziale 1 m.p.z.p., natomiast dla sprecyzowania parametrów technicznych urządzeń i obiektów szczegółowo określają je jako dodatkowe wymagania przepisy Rozdziału 2 m.p.z.p." Organ pierwszej instancji zauważył, że w Rozdziale 2, w § 9 pkt 4 lit. f) planu miejscowego określono wymagania gospodarowania odpadami "wyprodukowanymi w ramach lokowanej inwestycji". Oznacza to, że wymagania obejmują jedynie odpady powstałe w ramach prowadzonej działalności na tym terenie przez inwestycję spełniającą wymagania określone w Rozdziale 1 m.p.z.p. W żaden sposób zapis ten nie zawiera rozszerzenia zamkniętego katalogu przeznaczenia terenu z Rozdziału 1 m.p.z.p." Przepis § 9 pkt 4 lit. f) planu miejscowego odnosi się do odpadów powstałych w wyniku prowadzonej działalności, a zatem gospodarowania własnymi odpadami. Sytuację tę należy odróżnić od gospodarowania odpadami w ramach działalności gospodarczej. Dla dopuszczalności gospodarowania odpadami pozyskiwanymi z zewnętrznych źródeł niezbędny byłby zapis dopuszczający taką działalność w Rozdziale 1 m.p.z.p. Natomiast takiego zapisu w obowiązującym planie nie ma.
Zdaniem Wójta uregulowania planu miejscowego dopuszczają powstanie ciepłowni z wyłączeniem spalarni odpadów, albowiem takie zostały celowo pominięte w opisie Rozdziału 1 § 5 pkt 1 lit. b m.p.z.p. Przeciwna wykładnia byłaby rażąco sprzeczna z intencją oraz celem uchwalonego prawa miejscowego. W takiej sytuacji, stwierdzając niezgodność planowanego przedsięwzięcia z zapisami miejscowego planu, Wójt orzekł o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przez Spółkę przedsięwzięcia.
Od decyzji tej odwołanie wniosła strona skarżąca. W jego treści wskazano na naruszenie zaskarżoną decyzją przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, w związku z art. 77 ust. 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nienależyte rozpatrzenie materiału dowodowego i pominięcie części materiału dowodowego polegające na przyjęciu przez organ, że Przedsięwzięcie stanowi wyłącznie instalację gospodarowania odpadami, podczas gdy z materiału dowodowego sprawy, w tym w szczególności raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wynika, że Przedsięwzięcie jest przede wszystkim blokiem energetycznym (elektrociepłownią) wytwarzającym energię elektryczną i cieplną o mocy do 20 MWe oraz 51 MWt opartym na kotle rusztowym, którą to kluczową w sprawie okoliczność organ zupełnie w decyzji pominął, co skutkowało niesłusznym przyjęciem przez organ, że realizacja Przedsięwzięcia jest niezgodna z planem miejscowym.
Nadto zarzucono decyzji naruszenie prawa materialnego, tj.:
- § 5 pkt 1 lit. a) planu miejscowego, w związku z Załącznikiem nr 1 do planu miejscowego, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie dopuszcza możliwości realizacji Przedsięwzięcia, podczas gdy na terenach produkcyjnych dopuszczalna jest także produkcja energii i gospodarowanie odpadami, co skutkowało przyjęciem, że realizacja Przedsięwzięcia jest niezgodna z MPZP;
- § 5 pkt 1 lit. b) planu miejscowego, w związku z Załącznikiem nr 1 do planu miejscowego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że postanowienie to nie ma zastosowania do Przedsięwzięcia, podczas gdy Przedsięwzięcie niewątpliwie w pierwszej kolejności stanowi blok energetyczny (elektrociepłownię) wytwarzającą energię elektryczną i cieplną, a zatem bez żadnych wątpliwości zachodzi możliwość jego realizacji na terenie oznaczonym w MPZP symbolem P - teren zabudowy przemysłowej - w ramach jego przeznaczenia, ponieważ Przedsięwzięcie zalicza się do kategorii obiektów energetyki i ciepłownictwa obejmujących: obiekty, budowle i instalacje technologiczne związane z produkcją i przesyłem energii cieplnej oraz elektrycznej z wyłączeniem urządzeń OZE (odnawialnych źródeł energii) o mocy przekraczającej 100 kW, wraz z towarzyszącymi obiektami GPZ (główne punkty zasilania), stacjami gazowymi, zielenią, placami składowymi, manewrowymi, parkingami oraz infrastrukturą towarzyszącą, a nawet biorąc pod uwagę jego aspekt związany z termicznym przetwarzaniem odpadów, nie ma podstawy, aby twierdzić, że nie stanowi ono obiektu energetyki i ciepłownictwa, co skutkowało bezpodstawnym przyjęciem, że realizacja Przedsięwzięcia jest niezgodna z MPZP;
- § 5 pkt 1 planu miejscowego, w związku z Załącznikiem nr 1 do planu miejscowego, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dla obszaru oznaczonego symbolem P (teren zabudowy przemysłowej) nie przewidziano w żadnym aspekcie możliwości gospodarowania odpadami, podczas gdy konkluzja ta jest oczywiście błędna i sprzeczna z zasadami doświadczenia życiowego, ale również z całokształtem przepisów dotyczących gospodarowania odpadami, z których wynika, że w ramach każdej z działalności wyliczonych w § 5 pkt 1 MPZP możliwe jest prowadzenie działalności polegającej na gospodarowaniu odpadami (zwłaszcza zgodnie z szeroką definicją gospodarowania odpadami wynikającą z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach), a wręcz wiele z tych działalności bez gospodarowania odpadami w ogóle nie może być prowadzonych, a jednocześnie w omawianym postanowieniu MPZP nie wyłączono wprost możliwości gospodarowania odpadami (co np. uczyniono wobec urządzeń OZE o mocy przekraczającej 100 kW), a zatem bez żadnych wątpliwości zachodzi możliwość gospodarowania odpadami na terenie oznaczonym w MPZP symbolem P, w ramach jego przeznaczenia, co skutkowało bezpodstawnym przyjęciem, że realizacja Przedsięwzięcia jest niezgodna z MPZP;
- § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (RWZP) w zw. z Załącznikiem nr 1 do RWZP poprzez uznanie, że jakakolwiek działalność związana z gospodarowaniem odpadami jest możliwa tylko w przypadku, gdy obszar jest oznaczony symbolem O czyli gospodarowanie odpadami, podczas gdy taki wniosek nie wynika z RWZP, a tereny oznaczone jako O są zaliczane do terenów infrastruktury technicznej, która nie została w MPZP oznaczona symbolami, co skutkowało przyjęciem przez Organ, że Przedsięwzięcie nie może zostać zrealizowane na obszarze oznaczonym symbolem P i P/KK;
- § 9 pkt 4 lit. f) planu miejscowego, w związku z Załącznikiem nr 1 do planu miejscowego, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że postanowienie to odnosi się do odpadów powstałych w wyniku prowadzonej działalności, a zatem gospodarowania własnymi odpadami i nie dopuszcza gospodarowania odpadami pozyskiwanymi z zewnątrz, a zatem spoza prowadzonej działalności, podczas gdy konkluzja ta jest oczywiście błędna i w żaden sposób nie wynika z treści § 9 pkt 4 lit. f MPZP, w którym mowa jest o tym, że obowiązuje zagospodarowanie odpadów zgodnie z przepisami odrębnymi i nie czyni w tym zakresie żadnych zastrzeżeń ani nie zawiera ograniczeń, a jednocześnie wyraźnie zawarto w § 9 pkt 4 lit. f MPZP następujące stwierdzenie: "z dopuszczeniem odzysku oraz unieszkodliwiania odpadów w dedykowanych instalacjach w ramach technologii działalności zakładu elektrociepłowni - w przypadku jego lokalizacji, które to stwierdzenie wyklucza już jakiekolwiek wątpliwości i jednoznacznie przesądza o tym, że taka działalność jest dopuszczona MPZP, co skutkowało bezpodstawnym przyjęciem, że realizacja Przedsięwzięcia jest niezgodna z MPZP;
- § 5 pkt 1 lit. b) planu miejscowego, w związku z § 9 pkt 4 lit. f) planu miejscowego i z załącznikiem nr 1 do planu miejscowego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że te postanowienia MPZP nie mają zastosowania do Przedsięwzięcia, podczas gdy Przedsięwzięcie niewątpliwie w pierwszej kolejności kwalifikuje się pod przeznaczenie dopuszczone § 5 pkt 1 lit. b) MPZP, a dodatkowo jest zgodne z § 9 pkt 4 lit. f MPZP zatem oba te przepisy czytane łącznie wyraźnie dopuszczają realizację Przedsięwzięcia, co skutkowało bezpodstawnym przyjęciem, że realizacja Przedsięwzięcia jest niezgodna z MPZP.
Dodatkowo zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy a to:
- art. 7, art. 8, art. 9, art. 107 § 1 pkt 6, w związku z art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a., poprzez nienależyte i całkowicie jednostronne uzasadnienie przez organ wydanej decyzji zupełnie pomijające fakt, że Przedsięwzięcie jest przede wszystkim blokiem energetycznym (elektrociepłownią) wytwarzającym energię elektryczną i cieplną i związaną z tym kwalifikację Przedsięwzięcia w kontekście MPZP, przy jednoczesnej wszechstronnej argumentacji dotyczącej faktu, że Przedsięwzięcie dotyczy gospodarowania odpadami, co prowadzi do wniosku, że Organ podjął intensywne działania zmierzające do przeforsowania koncepcji, że Przedsięwzięcie nie jest zgodne z MPZP, jak należy się domyślać pod naciskiem społecznej opozycji wobec Przedsięwzięcia, a takie działanie nie nosi znamion bezstronności, co z kolei skutkowało wydaniem Decyzji z naruszeniem prawa;
- art. 80 ust. 2 ustawy, w związku z art. 14 ust. 8 u.o.ś., poprzez wydanie decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego Przedsięwzięcia, a tym samym pominięcie kluczowej treści MPZP, podczas gdy Przedsięwzięcie jest zgodne z MPZP, a zatem nie było podstawy prawnej do wydania decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego Przedsięwzięcia,;
- art. 9, w związku z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie przez Wójta Gminy W.(1) zawiadomienia Spółki o zakończeniu postępowania dowodowego po zebraniu całego materiału dowodowego, w tym ostatnich pism złożonych w sprawie, tj. pisma z dnia 23 listopada 2021 r. pt.: Protest przeciwników budowy elektrociepłowni zasilanej odpadami na terenie gminy W.(1) NIE dla Elektrociepłowni! TAK - dla właściwego zagospodarowania odpadowi oraz pisma z dnia 2 grudnia 2021 r. wraz z opracowaniem pt.: Konflikt społeczny w sprawie planów budowy spalarni odpadów w Gminie W.(1) Stowarzyszenia N. z siedzibą we W., co skutkowało uniemożliwieniem przedstawienia przez Spółkę ostatecznego stanowiska w sprawie przed wydaniem decyzji, przez co Spółka bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania uregulowaną w art. 145 § 1 pkt 4 KPA";
- art. 9, w związku z art. 10 § 1 i art. 79a k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ zawiadomienia spółki o okolicznościach budzących wątpliwości organu, a także zaniechanie przez organ wskazania spółce przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co mogło skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, choć, jak wynika z treści uzasadnienia decyzji, organ dopatrzył się w sprawie sprzeczności z MPZP, ewidentnie nieprawidłowo kwalifikując Przedsięwzięcie na potrzeby tej oceny, a stanowisko spółki być może wyklarowałoby wątpliwości, które powstały po stronie organu, co skutkowało niezapewnieniem spółce czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności złożenia dodatkowych wyjaśnień co do zgodności Przedsięwzięcia z MPZP, przez co spółka bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania uregulowaną w art. 145 § 1 pkt 4 KPA.
Przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. Kolegium doręczyło spółce pisma, których doręczenia zaniechał organ pierwszej instancji i umożliwił stronie ustosunkowanie się do nich. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, rozstrzygnięciem zaskarżonym w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, w pierwszej kolejności wskazało, że większość argumentów Wójta podniesionych w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej uznaje za słuszne, choć dokonuje nieco innej wykładni przepisów planu miejscowego. SKO podkreśliło przy tym, że nie nazwa przedsięwzięcia decyduje o jego charakterze, a tym samym o zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym kontekście zwróciło uwagę, że przedsięwzięcie zostało zaklasyfikowane przez inwestora do wskazanych w § 2 ust. 1 pkt 46 rozporządzenia kwalifikacyjnego, a więc jako "instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, odpadów innych niż niebezpieczne przy zastosowaniu procesów termicznego przekształcania odpadów, krakingu odpadów, fizykochemicznej obróbki odpadów (proces D9 unieszkodliwiania odpadów wymieniony w załączniku nr 2 do ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach), mające wydajność nie mniejszą niż 100 t dziennie, z wyłączeniem instalacji do odzysku odpadów będących biomasą w rozumieniu § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 marca 2018 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów". Kolegium przytoczyło ustawową definicję spalarni i współspalarni odpadów i wskazało, że odzysk energii w wyniku termicznego przekształcania odpadów możliwy jest wyłącznie w spalarniach i współspalarniach odpadów. Tym samym Kolegium uzasadniło zasadność skupienia się przez organ rozpatrujący sprawę na "odpadowym" aspekcie instalacji, a nie na walorach energetyczno – ciepłowniczych, z uwagi na pierwszeństwo dokonywania wykładni zapisów planu jako prawa miejscowego zgodnie z jego literalną wykładnią.
Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji odwoławczej podkreślono, że zgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym kryterium oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Dalej Kolegium przytoczyło treść § 5 planu miejscowego i § 6 pkt 2 planu, a także treść § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia kwalifikacyjnego, zgodnie z którym, za przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko uznaje się elektrownie konwencjonalne, elektrociepłownie lub inne instalacje do spalania paliw w rozumieniu § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 marca 2018 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów (Dz. U. z 2019 r. poz. 1806; dalej jako rozporządzenie z dnia 1 marca 2018 r.), z wyłączeniem odpadów niebędących biomasą w rozumieniu § 2 pkt 1 tego rozporządzenia, w celu wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej, o mocy cieplnej nie mniejszej niż 300 MW rozumianej jako ilość energii wprowadzonej w paliwie do instalacji w jednostce czasu przy nominalnym obciążeniu tych instalacji. Z kolei według § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia kwalifikacyjnego, za przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko uznano elektrownie konwencjonalne, elektrociepłownie lub inne instalacje do spalania paliw w rozumieniu § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 marca 2018 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów z wyłączeniem odpadów niebędących biomasą w rozumieniu § 2 pkt 1 tego rozporządzenia, w celu wytwarzania energii elektrycznej lub cieplnej, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 3, o mocy cieplnej rozumianej jako ilość energii wprowadzonej w paliwie do instalacji w jednostce czasu przy nominalnym obciążeniu tych instalacji, nie mniejszej niż 25 MW, a przy stosowaniu paliwa stałego - nie mniejszej niż 10 MW.
Dalej SKO wskazywało, że zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia kwalifikacyjnego, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się:
- w pkt. 46: instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach odpadów innych niż niebezpieczne przy zastosowaniu procesów termicznego przekształcania odpadów, krakingu odpadów, fizykochemicznej obróbki odpadów (proces D9 unieszkodliwiania odpadów wymieniony w załączniku nr 2 do ustawy o odpadach), mające wydajność nie mniejszą niż 100 t dziennie, z wyłączeniem instalacji do odzysku odpadów będących biomasą w rozumieniu § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 marca 2018 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów;
- w pkt. 47: instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2018 r. poz. 2389, z późn. zm.).
W tym kontekście Kolegium podniosło, że powszechnie obowiązujące przepisy prawne odróżniają więc w sposób wyraźny i niebudzący wątpliwości instalacje do przetwarzania odpadów przy zastosowaniu procesów termicznego przekształcania odpadów od elektrowni konwencjonalnych, elektrociepłowni oraz innych instalacji do spalania paliw (nie - odpadów).
Kolegium przytoczyło także w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia definicję paliw, zawartą w § 2 pkt 6 rozporządzenia z dnia 1 marca 2018 r. , zgodnie z którą, przez "paliwa" rozumie się palną substancję stałą, ciekłą lub gazową oraz definicję biomasy, jako produktów składających się z substancji roślinnych pochodzących z rolnictwa lub leśnictwa, które mogą być wykorzystywane jako paliwo w celu odzyskania zawartej w nich energii.
Wskazano również, że rozporządzenie z dnia 1 marca 2018 r. rozróżnia źródła spalania paliw i instalacje i urządzenia spalania lub współspalania odpadów, przy czym jako źródła spalania paliw rozporządzenie z wskazuje:
- paliwo dominujące - paliwo spalane w źródle wielopaliwowym, w którym są spalane pozostałości po destylacji i przetwarzaniu w procesie rafinacji ropy naftowej, na potrzeby zakładu, w którym jest prowadzony ten proces, i które posiada najwyższy standard emisyjny, a w przypadku kilku paliw mających ten sam standard emisyjny;
- paliwo, w którym jest dostarczana największa część mocy do źródła wielopaliwowego;
- paliwo rafineryjne - rozumie się przez to stały, ciekły lub gazowy materiał palny uzyskany na etapach destylacji i konwersji w procesie rafinacji ropy naftowej, w tym rafineryjne paliwo gazowe, gaz syntezowy, oleje rafineryjne i koks naftowy;
- silnik - rozumie się przez to silnik Diesla, silnik dwupaliwowy lub silnik gazowy;
- silnik Diesla - rozumie się przez to silnik spalinowy o spalaniu wewnętrznym pracujący w cyklu Diesla i wykorzystujący zapłon samoczynny do spalania paliwa;
- silnik dwupaliwowy - rozumie się przez to silnik spalinowy o spalaniu wewnętrznym wykorzystujący zapłon samoczynny i pracujący w cyklu Diesla przy spalaniu paliw ciekłych oraz w cyklu Otto przy spalaniu paliw gazowych;
- silnik gazowy - rozumie się przez to silnik spalinowy o spalaniu wewnętrznym pracujący w cyklu Otto i wykorzystujący zapłon iskrowy lub, w przypadku silników dwupaliwowych, zapłon samoczynny do spalania paliwa.
Zgodnie z zawartym w rozdziale 3 rozporządzenia z dnia 1 marca 2018 r. - pt. "Instalacje i urządzenia spalania lub współspalania odpadów" - przepisem § 17 ust. 1 standardy emisyjne określa się dla instalacji i urządzeń spalania lub współspalania odpadów innych niż instalacje i urządzenia, w których są spalane lub współspalane wyłącznie następujące odpady:
- stanowiące biomasę,
- promieniotwórcze,
- zwłoki zwierzęce, które są unieszkodliwiane zgodnie z przepisami rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego),
- pochodzące z poszukiwań i eksploatacji zasobów ropy naftowej i gazu ziemnego na platformach wydobywczych oraz spalane na tych platformach;
- doświadczalne wykorzystywane do prac badawczo-rozwojowych, prac naukowych i prób mających na celu usprawnienie procesu spalania, przerabiających mniej niż 50 Mg odpadów rocznie.
Instalacje spalania lub współspalania biomasy traktuje się więc w przepisach prawa powszechnie obowiązującego jak "źródła spalania paliw", a nie jak "instalacje spalania lub współspalania odpadów", będące - z woli prawodawcy - odrębną kategorią instalacji.
Takie rozróżnienie przyjął również, jak wyjaśniło SKO, prawodawca lokalny, co potwierdza w ocenie organu odwoławczego treść przepisu § 9 pkt 4 lit. f) m.p.z.p., zgodnie z którym, "W zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej, obowiązują następujące ustalenia:
- na obszarze planu dopuszcza się lokalizację sieci, urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej dystrybucyjnej;
- na obszarze planu dopuszcza się lokalizację infrastruktury technicznej związanej z łącznością publiczną, z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z przepisów odrębnych, w tym przepisów ustawy Prawo lotnicze wraz z aktami wykonawczymi;
dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń związanych z produkcją energii z odnawialnych źródeł energii o mocy nieprzekraczającej 100 kW, z wyłączeniem urządzeń wykorzystujących energię wiatru;
ustala się następujące zasady uzbrojenia terenów:
- w zakresie zaopatrzenia w wodę:
w terenie l.US/UP, ustala się zaopatrzenie budynków w wodę - z sieci wodociągowej,
w terenach: l.P oraz l.P/KK ustala się zaopatrzenie w wodę - z ujęcia własnego, z dopuszczeniem zaopatrzenie w wodę z sieci wodociągowej, w przypadku uzyskania takiej możliwości;
- w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną:
ustala się zaopatrzenie budynków w energię elektryczną z sieci elektroenergetycznej, dopuszcza się zaopatrzenie w energię elektryczną pozyskaną z odnawialnych źródeł energii, o których mowa w pkt 3,
- w zakresie zaopatrzenia w gaz:
ustala się zaopatrzenie budynków w gaz z sieci gazowej, dopuszcza się stosowanie instalacji zbiornikowych,
- w zakresie rozwoju systemu telekomunikacyjnego, obowiązują ustalenia określone w pkt 2,
- w zakresie odprowadzenia ścieków oraz wód opadowych i roztopowych:
w terenie 1 .US/UP ustala się sposób odprowadzania ścieków bytowych docelowo do sieci kanalizacji sanitarnej, z dopuszczeniem stosowania szczelnych zbiorników wybieralnych, w terenach: 1 .P oraz 1 .P/KK ustala się sposób odprowadzania ścieków komunalnych i przemysłowych z wykorzystaniem szczelnych zbiorników wybieralnych lub innych rozwiązań indywidualnych - zgodnie z przepisami odrębnymi, ustala się obowiązek zagospodarowania wód opadowych i roztopowych w granicach działki albo odprowadzenia ich do innych odbiorników lub do wód - zgodnie z przepisami odrębnymi,
- w zakresie zagospodarowania odpadów: obowiązuje zagospodarowanie odpadów zgodnie z przepisami odrębnymi, z dopuszczeniem odzysku oraz unieszkodliwiania odpadów w dedykowanych instalacjach w ramach technologii działalności zakładu elektrociepłowni - w przypadku jego lokalizacji;
- w zakresie zaopatrzenia budynków w ciepło: w sposób uwzględniający ograniczenia wynikające z właściwej uchwały Sejmiku Województwa Dolnośląskiego, z wykorzystaniem systemów grzewczych opartych na: energii elektrycznej, gazie, oleju opałowym, biomasie, paliwach o niskiej zawartości substancji zanieczyszczających powietrze w tym węgla - przy zastosowaniu technologii o wysokiej sprawności grzewczej i niskiej emisji zanieczyszczeń do atmosfery, a także odnawialnych źródłach energii za wyjątkiem wykorzystania urządzeń związanych z produkcją energii o mocy przekraczającej 100 kW."
W opozycji do twierdzeń skarżącej spółki, jakoby ustalenia te dopuszczają wprost prowadzenia na opisanych terenach gospodarowanie odpadami, Kolegium podniosło, że w § 9 pkt 4 lit. f) planu miejscowego prawodawca lokalny wyraźnie wskazał, że dopuszcza odzysk oraz unieszkodliwianie odpadów "w dedykowanych instalacjach w ramach technologii działalności zakładu elektrociepłowni". Tym samym odwołał się do § 5 pkt. 1 lit. b) planu miejscowego, wskazującego przeznaczenie terenu - "obiekty energetyki i ciepłownictwa". W § 9 pkt 4 lit. g) planu miejscowego prawodawca lokalny postanowił jednak, że systemy grzewcze oparte mają być na: energii elektrycznej, gazie, oleju opałowym, biomasie, a także paliwach o niskiej zawartości substancji zanieczyszczających powietrze, w tym węgla. Jednoznacznie więc wskazał, jakie "paliwo" może zostać zastosowane w elektrociepłowni. Skoro zaś, zdaniem Spółki z o.o., przepis § 9 pkt 4 lit. f) planu miejscowego ma mieć w sprawie przesądzające znaczenie, z czym Kolegium się zgadza, zastosowanie § 9 pkt 4 lit. g) planu miejscowego jest równie zasadne.
Dalej Kolegium podnosiło, że instalacja termicznego przetwarzania odpadów jest odrębną kategorią prawną od elektrowni i elektrociepłowni, jeśli by nawet - hipotetycznie (bo wbrew nomenklaturze prawnej) - uznać, że planowane przez spółkę przedsięwzięcie jest elektrociepłownią, plan miejscowy nie dopuszcza na objętym nim obszarze systemów grzewczych opartych o odpady (poza biomasą). Jest to w ocenie SKO, oczywistą konsekwencją wyżej przedstawionych regulacji prawnych, które instalacje i urządzenia spalania lub współspalania odpadów niebędących biomasą traktuje odmiennie niż źródła spalania paliw.
Organ odwoławczy wyjaśnił dodatkowo, że z przedstawionego przez spółkę Raportu wynika, że do termicznego przekształcania kierowane mają być głównie następujące rodzaje odpadów, w ilości od 0 do 100% strumienia wsadu:
- odpady palne (paliwo alternatywne) - 19 12 10;
- inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11 - 19 12 12.
Powyższe strumienie mogą być uzupełniane następującymi rodzajami odpadów, w ilości od 0 do 50% strumienia wsadu:
- odpady tworzyw sztucznych (z wyłączeniem opakowań) - 02 01 04;
- odpady kory i korka - 03 01 01;
- trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir inne niż wymienione w 03 01 04 - 03 01 05;
- odpady z chemicznej przeróbki drewna inne niż wymienione w 03 01 80 - 03 01 81;
- odpady z kory i drewna - 03 03 01;
- mechanicznie wydzielone odrzuty z przeróbki makulatury i tektury - 03 03 07;
- odpady materiałów złożonych (np. tkaniny impregnowane, elastomery, plastomery) - 04 02 09;
- substancje organiczne z produktów naturalnych (np. tłuszcze, woski) - 04 02 10;
- odpady z nieprzetworzonych włókien tekstylnych - 04 02 21;
- odpady z przetworzonych włókien tekstylnych - 04 02 22;
- odpady z mokrej obróbki wyrobów tekstylnych - 04 02 80;
- odpady tworzyw sztucznych - 07 02 13;
- odpady zawierające silikony inne niż wymienione w 07 02 16 - 07 02 17;
- odpady z przemysłu gumowego i produkcji gumy - 07 02 80;
- błony i papier fotograficzny zawierające srebro lub związki srebra - 09 01 07;
- błony i papier fotograficzny niezawierające srebra - 09 01 08;
- odpady z toczenia i wygładzania tworzyw sztucznych - 12 01 05;
- sorbenty, materiały filtracyjne, tkaniny do wycierania (np. szmaty, ścierki) i ubrania ochronne inne niż wymienione w 15 02 02 - 15 02 03;
- tworzywa sztuczne - 16 01 19;
- drewno - 17 0201;
- tworzywa sztuczne - 17 02 03;
- odpadowa papa - 17 03 80;
- odpady wielkogabarytowe - 20 03 07.
Alternatywnie Spółka dopuszcza wykorzystanie jako wsadu do instalacji termicznego przekształcania odpadów następujących strumieni odpadów:
-ustabilizowane osady ściekowe (o wilgotności 10%), 19 08 05, w ilości około 19,7 tys. Mg/rok;
- podsuszony stabilizat, ex 19 05 99, w ilości ok. 20 tys. Mg/rok.
Wszystkie wymienione rodzaje odpadów nie stanowią biomasy w rozumieniu przytoczonych w decyzji przepisów. Organ podkreślił także, że nie zaliczają się one również do wskazanych w § 9 pkt 4 lit. g) planu miejscowego paliw, które mogą być stosowane w systemach grzewczych. W tym kontekście Kolegium podniosło, że planowane przez Spółkę przedsięwzięcie w żaden sposób nie wpisuje się w przeznaczenie opisane w § 5 pkt 1 lit. b) planu miejscowego, a więc nie może być zaliczone do obiektów energetyki i ciepłownictwa, tylko dlatego, że inwestor je tak określa.
W dalszej części uzasadnienia swego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że skoro w planie miejscowym, enumeratywnie wyliczono jakie obiekty mogą zostać zlokalizowane w terenie oznaczonym symbolem P i nie zostały tam wymienione instalacje termicznego przekształcania odpadów, to oznacza, że nie są one obiektem usługowym jaki może być na tym obszarze posadowiony. Zaliczenie jej do "obiektów produkcyjnych" również byłoby co najmniej zbyt daleko idące. Skoro bowiem prawodawca lokalny dopuścił w § 9 pkt 4 lit. f) planu miejscowego odzysk oraz unieszkodliwianie odpadów wyłącznie "w dedykowanych instalacjach w ramach technologii działalności zakładu elektrociepłowni" - w ramach infrastruktury technicznej tego zakładu, to nie jest dopuszczalne założenie, że kategorię przeznaczenia terenu wskazaną w § 5 pkt 1 lit. a) planu miejscowego należy interpretować tak szeroko, żeby zawrzeć w niej również instalacje do odzysku oraz unieszkodliwiania odpadów. Gdyby tak prawodawca lokalny rozumiał pojęcie "obiekt produkcyjny", regulacja § 9 pkt 4 lit. f) planu miejscowego byłaby co najmniej zbędna.
Kolegium przytoczyło również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2003 r., II OSK, przesądzającego, że brak oznaczenia O w planie miejscowym nie jest jednoznaczny z kategorycznym zakazem prowadzenia działalności polegającej na zagospodarowaniu odpadów na wszystkich terenach produkcyjnych P, ale wyjaśniło przy tym, że rozważania NSA należy odnieść do konkretnej rozstrzyganej przez Sąd sprawy. Kolegium podniosło również, że z wyroku tego, jak i zasad wykładni wynika, że przeznaczenie uzupełniające nie może pozostawać w całkowitym oderwaniu od przeznaczenia podstawowego, a jednocześnie, nie można na podstawie stanowiska wyrażonego w jednej sprawie przez NSA formułować twierdzenia, że każde przedsięwzięcie z zakresu gospodarowania odpadami, będzie mogło być zlokalizowane na każdym terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem P.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Spółka wywiodła na nie skargę do tutejszego Sądu, wnosząc o jego uchylenie i uchylenie poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancja.
W skardze wskazano na naruszenie przez organ prawa postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj:
- 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ("k.p.a.") w zw. z art. 7a k.p.a., w zw. z art. 8 k.p.a., w zw. z art. 77 k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez rozpatrzenie przez SKO złożonego przez Spółkę odwołania w sposób nacechowany stronniczością i pozbawiony niezbędnego obiektywizmu, co skutkowało oceną materiału dowodowego z naruszeniem zasady prawdy materialnej i nierozstrzygnięciem wątpliwości na korzyść Spółki w sytuacji, gdy w postępowaniu pojawiły się różne wykładnie zapisów MPZP, a ostateczna wykładnia SKO odbiega od wykładni dokonanej przez Wójta oraz od wykładni dokonanej przez Spółkę;
- art. 7 k.p.a., art. 77 ust. 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na dowolnym rozpatrzeniu materiału dowodowego i nie przyłożeniu należytej wagi do energetycznego charakteru Przedsięwzięcia, co skutkowało sprowadzeniem wszelkiej argumentacji ze strony SKO do jego aspektu odpadowego, podczas gdy z Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko ("Raport") wynika, że Przedsięwzięcie stanowi blok energetyczny, w ramach którego w procesie kogeneracji wytwarzana będzie energia elektryczna i cieplna, a zatem nie ulega wątpliwości, że Przedsięwzięcie pod względem technologicznym pełni przede wszystkim funkcję obiektu energetyki i ciepłownictwa, a konkretnie elektrociepłowni, tymczasem SKO wbrew zapisom Raportu neguje wpływ funkcji energetycznej Przedsięwzięcia dla oceny jego zgodności z MPZP, co skutkowało niesłusznym przyjęciem przez SKO, że realizacja Przedsięwzięcia jest niezgodna z MPZP;
- art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ("u.o.o.ś.") w zw. z 138 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy Decyzji Wójta bezpodstawnie odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań dla Przedsięwzięcia i uznanie, że Przedsięwzięcie jest niezgodne z MPZP, podczas gdy Przedsięwzięcie jako obiekt wytwarzający energię elektryczną i ciepło jest zgodne z przeznaczeniem określonym jako "obiekt energetyki i ciepłownictwa", a konkretnie "elektrociepłownia" w MPZP, zaś art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. upoważnia organ do weryfikacji Przedsięwzięcia w ograniczonym zakresie sprowadzającym się do porównania przeznaczenia przedsięwzięcia według zamiaru inwestora z przeznaczeniem terenu w MPZP, a zatem art. 80 ust. 2 u.o.o.ś. nie dawał podstawy prawnej do wydania decyzji odmownej wobec wyraźnie deklarowanego głównego celu Przedsięwzięcia, jakim jest wytwarzanie energii, co jest działalnością zgodną z przeznaczeniem "obiektów energetyki i ciepłownictwa", a konkretnie "elektrociepłowni" przewidzianym w MPZP;
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. wzw. z art. 79a k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej Decyzji Wójta pomimo wystąpienia szeregu istotnych naruszeń przepisów postępowania na etapie postępowania pierwszo-instancyjnego, a mianowicie: art. 9 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez Wójta zawiadomienia Spółki o zakończeniu postępowania dowodowego po zebraniu całego materiału dowodowego, w tym ostatnich pism złożonych w sprawie tj. pisma z dnia 23 listopada 2021 r., czyli protestu mieszkańców oraz art. 9 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79a k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ pierwszej instancji wskazania przesłanek budzących wątpliwości organu, a także przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co mogło skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, choć jak wynika z treści uzasadnienia Decyzji Wójta, dopatrzył się w sprawie sprzeczności z MPZP ewidentnie nieprawidłowo kwalifikując Przedsięwzięcie na potrzeby tej oceny.
Zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj.
- § 5 pkt 1 lit. b MPZP w zw. z § 5 pkt 2 lit. c MPZP w zw. z § 9 pkt 4 lit. f MPZP w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 MPZP w zw. z § 12 ust. 2 pkt 1 i 2 MPZP w zw. z Załącznikiem nr 1.1 do MPZP w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 14, 21, 26 i 31 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach ("u.o.") oraz art. 155 u.o. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pod pojęciem "obiektów energetyki i ciepłownictwa" użytym w § 5 pkt 1 lit, b MPZP oraz pod pojęciem "elektrociepłowni" użytym w § 9 pkt 4 lit, f MPZP, nie można rozumieć Przedsięwzięcia, w którym wytwarzana jest energia z odzysku / unieszkodliwienia odpadów, a to z uwagi na fakt, że zdaniem SKO skoro termiczne przekształcanie odpadów zgodnie z art. 155 u.o. może być prowadzone wyłącznie w spalarni lub współspalarni odpadów, to Przedsięwzięcie stanowi wyłącznie spalarnię lub współspalarnię odpadów i nie może być jednocześnie uznane za inny obiekt, w tym obiekt energetyki i ciepłownictwa, a konkretnie elektrociepłownię, podczas gdy w żadnym przepisie polskiego prawa ustawodawca nie stwierdził, że obiekt będący instalacją termicznego przekształcania odpadów nie może jednocześnie stanowić "obiektu energetyki i ciepłownictwa", a konkretnie "elektrociepłowni", a wniosek taki nie wynika w szczególności z przepisów MPZP ani innych powszechnie obowiązujących przywoływanych przez SKO, a wręcz przeciwnie, z całokształtu systemu prawnego można wywieść wniosek, że jeden obiekt może być kwalifikowany i jako instalacja termicznego przekształcania odpadów i jako instalacja energetyczna ("obiekt energetyki i ciepłownictwa", "elektrociepłownia"), a zatem lokalizacja Przedsięwzięcia pełniącego jednocześnie funkcję z zakresu energetyki i ciepłownictwa oraz z zakresu gospodarki odpadami jest w pełni zgodna z MPZP;
- § 5 pkt 1 lit b MPZP w zw. z § 5 pkt 2 lit. c MPZP w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 MPZP w zw. z § 12 ust. 2 pkt 1 i 2 MPZP w zw. z § 6 pkt 2 MPZP w zw. z Załącznikiem 1.1. do MPZP w zw. z § 2 ust. 1 pkt 46 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia, w zw. z § 3 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że treść kategorii ujętych w Rozporządzeniu jest przesądzająca dla oceny zgodności Przedsięwzięcia z MPZP i samej wykładni MPZP, a skoro w przepisach Rozporządzenia osobno wymienia się "instalacje do przetwarzania odpadów" oraz "elektrownie, elektrociepłownie oraz inne instalacje do spalania paliw", to wynika z tego, iż Przedsięwzięcie nie może być jednocześnie obiektem energetyki i ciepłownictwa, a konkretnie elektrociepłownią ("elektrownie, elektrociepłownie oraz innych instalacje do spalania paliw" w ujęciu Rozporządzenia OOS) i instalacją termicznego przetwarzania odpadów ("instalacja do przetwarzania odpadów" w ujęciu Rozporządzanie OOŚ), podczas gdy: (i) z żadnego przepisu Polskiego prawa nie wynika, że Rozporządzenie OOŚ ma przesądzające znaczenie z perspektywy oceny zgodności lokalizacji danego przedsięwzięcia z MPZP, (ii) nawet kwalifikacja danego obiektu w kategorii "elektrownie, elektrociepłownie oraz innych instalacje do spalania paliw" nie wyklucza jego jednoczesnej kwalifikacji w kategorii "instalacja do przetwarzania odpadów", bowiem wyliczenie zawarte w Rozporządzeniu OOŚ zostało sformułowane tylko w celu ujęcia wszystkich działalności człowieka, które mogą wpływać na środowisko, a zatem przepisy te nie wykluczają uznania, że instalacja termicznego przekształcania odpadów może być jednocześnie obiektem energetyki i ciepłownictwa, a konkretnie elektrociepłownią;
- § 2 pkt 6 w zw. z § 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 marca 2018 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub wspólspalania odpadów ("RSE") w zw. z § 4 16 RSE (rozdział 2) i § 17 - 22 RSE (rozdział 3) w zw. z § 5 pkt 1 lit b MPZP w zw. z § 5 pkt 2 lit. c MPZP w zw. z § 9 pkt 4 lit. f i g MPZP w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 MPZP w zw. z § 12 ust. 2 pkt 1 i 2 MPZP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że treść kategorii ujętych w RSE jest przesądzająca dla oceny zgodności Przedsięwzięcia z MPZP i samej wykładni MPZP, a skoro w przepisach RSE osobno wymienia się "instalacje spalania lub wspólspalania odpadów" oraz "źródła spalania paliw", to wynika z tego, iż Przedsięwzięcie nie może być jednocześnie obiektem energetyki i ciepłownictwa, a konkretnie elektrociepłownią ("źródła spalania paliw" w ujęciu RSE) i instalacją termicznego przetwarzania odpadów ("instalacje spalania lub współspalania odpadów" w ujęciu RSE), podczas gdy: (i) z żadnego przepisu Polskiego prawa nie wynika, że RSE ma przesądzające znaczenie z perspektywy oceny zgodności z MPZP, (ii) wyliczenie kategorii w RSE zostało dokonane tylko na potrzeby określenia standardów emisyjnych, które właśnie różnią się ze względu na rodzaj spalanego paliwa, a zatem przepisy te nie wykluczają uznania, że instalacja termicznego przekształcania odpadów może być jednocześnie obiektem energetyki i ciepłownictwa, a konkretnie elektrociepłownią;
- § 5 pkt 1 lit. b MPZP w zw. z § 5 pkt 2 lit. c MPZP w zw. z Załącznikiem nr 1.1 do MPZP w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 MPZP w zw. z § 12 ust. 2 pkt 1 i 2 MPZP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że § 5 pkt 1 lit. b MPZP nie daje samodzielnej i wystarczającej podstawy do uznania, że obiekt pełniący funkcję obiektu energetyki i ciepłownictwa, bez względu na to czy łączy ją z termicznym przetwarzaniem odpadów, jest zgodny z MPZP, podczas gdy prawidłowa wykładnia § 5 pkt 1 lit. b MPZP prowadzi do wniosku, że zgodnym z przeznaczeniem podstawowym określonym w § 5 pkt 1 lit. b MPZP jest każdy obiekt pełniący funkcję "obiektu energetyki i ciepłownictwa" niezależnie od tego czy pełni równocześnie jeszcze inną funkcję;
- § 9 pkt 4 lit. g MPZP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że przepis ten reguluje zasady wytwarzania ciepła a nie zaopatrywania w ciepło, podczas gdy przedmiotowe postanowienie MPZP jednoznacznie normuje tylko zasady zaopatrzenia budynków w ciepło, odnosi się tylko do budynków i korzystania z systemów grzewczych tych budynków na niewielkim obszarze objętym MPZP, lecz nie normuje zasad wytwarzania ciepła w zawodowej elektrociepłowni zlokalizowanej na obszarze objętym MPZP w celu jego przesyłu poza obszar objęty MPZP, co jest oczywistym celem Przedsięwzięcia jako elektrociepłowni, co skutkowało bezzasadnym zastosowaniem § 9 pkt 4 lit. g MPZP do oceny Przedsięwzięcia;
- § 9 pkt 4 lit. g MPZP w zw. § 2 pkt 6 RSE w zw. z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że MPZP nie dopuszcza na objętym nim obszarze "systemów grzewczych" opartych o odpady (poza biomasą) (przy czym dla Spółki jest oczywiste, że Przedsięwzięcie nie stanowi systemu grzewczego ani nie zasila systemów grzewczych na terenie objętym MPZP, bo jest elektrociepłownią zawodową i zasilać będzie systemy grzewcze poza terenem objętym MPZP, ale formułuje zarzut z przezorności wobec stanowiska SKO), mimo że § 9 pkt 4 lit. g MPZP zezwala na wykorzystanie systemów grzewczych opartych rn.in. na "paliwach o niskiej zawartości substancji zanieczyszczających powietrze", a nawet z przywoływanego przez SKO § 2 pkt 6 RSE wynika jednoznacznie, że paliwem jest każda palna substancja stała, ciekła lub gazowa, a zatem pojęcie "paliwo" zawiera w sobie również odpady, co znajduje też potwierdzenie w zbliżonym brzmieniu definicji pojęcia "paliwo" zawartym w art. 3 ust. 3 Prawa Energetycznego, a zatem § 9 pkt 4 lit. g MPZP zezwala na wykorzystanie systemów grzewczych opartych na odpadach;
- § 5 pkt 1 lit. a MPZP w zw. z § 5 pkt 2 lit. b MPZP w zw. z § 6 pkt 2 MPZP w zw. z Załącznikiem nr 1.1 do MPZP w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 MPZP w zw. z § 12 ust. 2 pkt 1 i 2 MPZP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że plan miejscowy nie pozwala na lokalizację na terenie objętym planem samej, autonomicznej instalacji termicznego przetwarzania odpadów, podczas gdy z przepisów nie wynika taki wniosek i nawet gdyby (czemu Skarżąca stanowczo się sprzeciwia) uznać Przedsięwzięcie za autonomiczną instalację termicznego przetwarzania odpadów, to wówczas należałoby stwierdzić po analizie MPZP, że mieści się ona w dopuszczonej kategorii przeznaczenia terenu teren zabudowy przemysłowej, czyli "zabudowa produkcyjno-usługowa", a konkretnie "obiekty produkcyjne", wobec (i) braku wyraźnego zakazu lokalizowania instalacji termicznego przetwarzania odpadów oraz (ii) faktu że MPZP dopuszcza bez wyjątku lokalizację inwestycji i działalności mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
W obszernym uzasadnieniu skargi wykazywano, że planowane przez Spółkę przedsięwzięcie jest elektrociepłownią, wykorzystującą jako paliwo odpady, zatem instalacja termicznego przekształcania odpadów jest prowadzona w ramach procesu produkcji energii, co nie zmienia charakteru inwestycji jako obiektu ciepłownictwa, a zatem działalności, jaka dopuszczona jest na terenie objętym obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Do skargi dołączono opinię prof. zw. dr hab. Inż. H. P. pt. "Elektrociepłownia wykorzystującą paliwo odpadowe to przede wszystkim ciągle obiekt energetyczny wytwarzający energię elektryczną i ciepło, a nie tylko spalanie odpadów" oraz dokument "Opinia prawna dla F. Sp. z o.o. w sprawie możliwości uznania instalacji termicznego przekształcania odpadów za elektrociepłownię", wnosząc o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z tych dokumentów.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Pismem z dnia 11 sierpnia 2022 r. uczestnik postępowania - Stowarzyszenie E. we W. wniosło o oddalenie skargi podnosząc, że w jego ocenie Kolegium nie zakwestionowało charakteru przedsięwzięcia jako elektrociepłowni, ani nawet nie wykluczyło możliwości jednoczesnego pełnienia przez instalację funkcji elektrociepłowni i spalarni odpadów, a jedynie wskazało – i okazało się to przesądzające dla wydania w sprawie rozstrzygnięcia – że spalanie odpadów, które niespornie będzie miało miejsce w planowanej inwestycji, może odbywać się wyłącznie w spalarni lub współspalarni odpadów, zatem przedsięwzięcie musi zostać uznane za spalarnię. W ocenie Stowarzyszenia, ma to znaczenie dla zastosowania przepisów w sprawie standardów dla spalarni, bowiem należy rozstrzygnąć, które standardy znajdą w sprawie zastosowanie – dla elektrociepłowni czy spalarni. Stąd wniosek Kolegium, że przedsięwzięcie musi być zakwalifikowane jako spalarnia. Podkreślono przy tym, że również Raport złożony przecież przez stronę skarżącą, skupia się głównie na kwestii termicznego przekształcania odpadów. Skoro zaś sam raport prezentuje inwestycję jako spalarnię odpadów, to nie może mieścić się w przeznaczeniu terenu dopuszczającym obiekty ciepłownictwa. W konsekwencji uczestnik uznał, że obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza na swym terenie budowę elektrociepłowni, jednak nie takiej, która do wytwarzania energii będzie wykorzystywała spalanie odpadów.
W piśmie z dnia 22 sierpnia 2022 r. strona skarżąca zakwestionowała stanowisko przedstawione przez uczestnika postępowania i jednocześnie przedstawiła dokumenty pt: Sprawozdanie z wykonania pracy pt.: Opinia dotycząca definicji technicznej elektrociepłowni dla F. sp z o.o., przygotowanej przez Instytut Technologii Paliw i Energii, autorstwa R. W., mgr inż. J. T., mgr inż. M. N. dnia 30 czerwca 2022 r. oraz opinie prawną pt.: "Ocena możliwości uznania spalarni/współspalarani odpadów za obiekt energetyki i ciepłownictwa (jednostkę kogeneracyjną, elektrociepłownię), autorstwa M. L. z dnia 13 lipca 2022 r. i wniosła o dopuszczenia dowodu uzupełniającego z tych dokumentów.
Pismem z dnia 2 września 2022 r. uczestnik postępowania Stowarzyszenie N. wniósł o oddalenie skargi. Do pisma dołączono ekspertyzę prawną w sprawie zasadności skargi F. Sp. z o.o., złożoną w niniejszej sprawie.
Pismem z dnia 24 listopada 2022 r. uczestnik postepowania Towarzystwo N.(1) w O. wniosło o oddalenie skargi i zawartych w niej wniosków dowodowych, podnosząc, że słuszne jest stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach. Pismem z dnia 23 czerwca 2023 r. strona skarżąca ustosunkowała się do złożonych w sprawie odpowiedzi na skargę, podtrzymując stanowisko prezentowane w skardze.
Pismem z dnia 26 czerwca 2023 r. Stowarzyszenie E. ponownie podkreśliło, że nikt, w tym SKO – nie kwestionuje możliwości pełnienia przez jeden obiekt funkcji elektrociepłowni i spalarni odpadów jednocześnie. W tym kontekście ponownie podniosła, że wobec oczywistego podziału na elektrownie wykorzystujące paliwo konwencjonalne oraz paliwo w postaci odpadów, planowane przez stronę skarżącą przedsięwzięcie, jako ten drugi typ, nie może zostać zrealizowane na terenie dopuszczającym wyłącznie elektrociepłownie opalane w sposób tradycyjny.
Na rozprawie w dniu 4 stycznia 2024 r. wszystkie strony podtrzymały prezentowane w czasie postępowania stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Mając na uwadze zakreśloną wyżej kognicję sądów administracyjnych i określone w art. 145 § 1 i § 2 p.p.s.a. przyczyny wzruszenia orzeczenia administracyjnego, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja SKO, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego i rozważań poczynionych przez organ w jej uzasadnieniu, jest co najmniej przedwczesna.
W niniejszej sprawie Sąd kontrolował decyzję utrzymującą w mocy decyzję o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia określonego we wniosku o wydanie decyzji jako: "Budowa bloku energetycznego o mocy do 20 MWe oraz 51 MWt opartego na kotle rusztowym we wskazanej lokalizacji w gminie W.(1), pod W.".
Na wstępie rozważań zasygnalizować należy, że pomimo, iż zasady i tryb postępowania w sprawach ocen odziaływania na środowisko określone zostały w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U z 2021r, poz. 247 ze zm), zawarte tam regulacje nie wyłączają stosowania norm procesowych zawartych w k.p.a. Złożenie wniosku o wydanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania uruchamia bowiem postępowanie administracyjne, w którym zastosowanie znajdują przepisy k.p.a. w zakresie w jakim nie zostały zmodyfikowane przepisami ustawy szczególnej (por. np. art. 85 ust.2 pkt 2 ww. ustawy).
Spór w sprawie sprowadza się do tego, czy planowana inwestycja – określona przez inwestora jako blok energetyczna – elektrociepłownia wykorzystująca do spalania odpady inne niż biomasa - jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Gminy W.(1) z dnia w dniu [...] grudnia 2020 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w miejscowościach B. oraz R. – MPZP B. (1) – R.(1)– dalej jako m.p.z.p. Podkreślić należy, iż zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest, w świetle art. 80 ust. 2 ooś, podstawowym kryterium oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (zob. wyroki NSA: z 10 października 2017 r., sygn. II OSK 2460/16, LEX nr 2409692; z 19 marca 2019 r., sygn. II OSK 1093/17, LEX nr 2646621, z 23 sierpnia 2019 r., sygn. II OSK 2354/17, LEX nr 2725245).
Zatem odpowiedź na to pytanie warunkuje ustalenie, czy dla planowanej inwestycji możliwe jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. W tym kontekście należy przypomnieć, że zgodnie z treścią § 5 pkt 1 i 2 obowiązującego na terenie zainwestowania planu miejscowego określono teren oznaczony symbolem P jako teren zabudowy przemysłowej, sprecyzowany następnie jako teren przeznaczony pod lokalizację:
zabudowy produkcyjno-usługowej obejmującej: obiekty produkcyjne wraz budowlami i instalacjami technologicznymi, obiekty: usługowe, magazynowe, składowe, garażowe, handlu hurtowego, centrów logistycznych, baz przeładunkowych wraz z zielenią, placami składowymi, handlowymi, ekspozycyjnymi, manewrowymi, parkingami oraz infrastrukturą towarzyszącą; obiektów energetyki i ciepłownictwa obejmujących: obiekty, budowle i instalacje technologiczne związane z produkcją i przesyłem energii cieplnej oraz elektrycznej, z wyłączeniem urządzeń OZE (odnawialnych źródeł energii) o mocy przekraczającej 100 kW wraz z towarzyszącymi obiektami GPZ (główne punkty zasilania), stacjami gazowymi, zielenią, placami składowymi, manewrowymi, parkingami oraz infrastrukturą towarzyszącą;
- teren oznaczony symbolem P/KK jako teren zabudowy przemysłowej oraz komunikacji kolejowej, przeznaczony lokalizację: infrastruktury kolejowej związanej z przejazdem kolejowo-drogowym; obiektów, których mowa w pkt 1 lit. a) planu miejscowego; obiektów, których mowa w pkt 1 lit. b) planu miejscowego. Dalej wskazać należy, że w zakresie uzbrojenia terenu, w zakresie zagospodarowania odpadów, plan dopuszcza w § 9 ust. 4 lit. f zagospodarowanie odpadów zgodnie z przepisami odrębnymi, z dopuszczeniem odzysku oraz unieszkodliwiania odpadów w dedykowanych instalacjach w ramach technologii działalności zakładu elektrociepłowni.
Co ważne, zgodnie z niekwestionowaną linią orzecznicza sądów administracyjnych, okoliczność zaliczenia planowanego przedsięwzięcia do działalności z zakresu gospodarowania odpadami nie oznacza niedopuszczalności jego realizacji na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie na cele działalności gospodarczej, produkcyjnej czy przemysłowej. Przeciwne stanowisko oznaczałaby bowiem, że gospodarowanie odpadami możliwe jest tylko na terenach oznaczonych symbolem "O", a więc tylko w ściśle określonych i z góry przewidzianych miejscach. Prowadziłoby do nieuzasadnionego ograniczenia zarówno władztwa planistycznego gminy, jak i swobody działalności gospodarczej (podobnie NSA w wyroku z 31 I 2017 r., II OSK 1553/16, CBOSA). Jeżeli zatem pozostałe postanowienia planu miejscowego nie wykluczają możliwości realizacji przedsięwzięcia związanego z gospodarowaniem odpadami, to zasadniczo należy dopuścić jego realizację na terenach przeznaczonych na cele działalności produkcyjnej czy przemysłowej.
Pogląd ten w całości podziela również sąd orzekający w niniejszej sprawie.
Spór w sprawie sprowadzał się zatem do kwestii, czy inwestycja zaplanowana przez stronę, możliwa jest do zrealizowania na terenie oznaczonym w planie jako tereny zabudowy produkcyjno - usługowej oraz obiektów energetyki i ciepłownictwa. W świetle bardzo szerokiej definicji tych terenów, zawartej w cytowanym wcześniej § 5 MPZP Sąd uznał, ze rozważania organów przedstawione w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji, są niewystarczające dla stwierdzenia niezgodności planowanej inwestycji z obowiązującym planem.
W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, że teren na którym realizowana ma być inwestycja oznaczony jest symbolem P. W takiej sytuacji, rzeczą organów było w pierwszej kolejności zbadanie, czy przedsięwzięcie wpisuje się w działalność, określona w § 5 mpzp. Skarżąca konsekwentnie podnosi, że celem planowanej inwestycji jest produkcja i dystrybucja energii, co zostało przez organy obu instancji w zasadzie pominięte w ustaleniach wynikających z uzasadnień zaskarżonych aktów. Organy w swych rozstrzygnięciach przedstawiły inwestycję jako spalarnię odpadów i wyłącznie pod tym katem kwalifikowano przedsięwzięcie w zakresie jego zgodności z zapisami MPZP. Co więcej, Kolegium podkreśla w motywach decyzji, że to nie nazwa przedsięwzięcia nadana mu przez inwestora jest okolicznością decydująca o charakterze inwestycji, a treść wniosku, jednocześnie uzasadniając badanie aspektu wyłącznie odpadowego przedsięwzięcia argumentuje że tak właśnie strona je określiła w złożonym wraz z wnioskiem o wydanie decyzji raporcie o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Tymczasem ze złożonych przez stronę dokumentów wynika, że inwestycja będzie realizowała funkcję produkcyjną – produkcji energii cieplnej, która będzie dystrybuowana w granicach aglomeracji [...], a spalanie odpadów jest środkiem, który umożliwi osiągnięcie założonego celu produkcyjnego. W takiej sytuacji, w uzasadnieniach organu muszą znaleźć się rozważania w zakresie która z wykazanych we wniosku i raporcie aktywności jest działalnością przeważająca, stanowiącą cel przedsięwzięcia, (spalanie odpadów czy produkcja energii) i dopiero takie ustalenie pozwoli na ewentualne stwierdzenie jej niezgodności z planem. Omawianie wyłącznie aspektu spalarni odpadów jest niewystarczające dla oceny tej zgodności. Organy nie mogą przy tym tracić z pola widzenia okoliczności, że MPZP w § 9 dopuszcza ma terenie obowiązywania planu unieszkodliwianie odpadów w dedykowanych instalacjach w ramach technologii działalności zakładu elektrociepłowni. Skarżąca konsekwentnie twierdzi, że taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, tzn., że spalanie odpadów odbywać się będzie w spalarni będącej częścią linii technologicznej elektrociepłowni. Tymczasem rozważań w tym zakresie w ogóle zabrakło w zaskarżonej decyzji. Plan warunkuje dopuszczalność funkcjonowania instalacji unieszkodliwiania odpadów w ramach technologii działalności elektrociepłowni wyłącznie zgodnością z przepisami odrębnymi. Zgodność tę natomiast skarżąca wykazywała w przedłożonym raporcie. Tak w ocenie Sądu należy ocenić przedstawienie w raporcie zgodności zaplanowanej w ramach elektrociepłowni spalarni odpadów, między innymi pod kątem standardów emisyjnych.
Sąd podziela przy tym pogląd wyrażony nie tylko w skardze, ale również stanowiskach uczestników, że nie ma podstaw do wykluczania się nawzajem działalności produkcyjnej i gospodarowania odpadami, w ramach jednego przedsięwzięcia. Dokonane przez Kolegium rozważania, czy planowana inwestycja jest elektrociepłownią w rozumieniu w rozumieniu § 5 pkt 1 lit b MPZP, również są w ocenie Sądu niewystarczające. W szczególności Sąd zwraca uwagę, że MPZP w tym zakresie, wbrew stanowisku uczestników postępowania, nie dokonuje podziału na elektrociepłownie wykorzystujące jako paliwo odpady, czy też inne materiały, wykluczając w tym zakresie wyłącznie urządzenia OZE. W szczególności nie zasługuje na akceptacje argument, że § 9 pkt 4 lit. g MPZP dopuszcza na terenie jego obowiązywania wyłącznie elektrociepłownie wykorzystujące jako paliwo energię elektryczną, gaz, olej opałowy, biomasę, paliwa o niskiej zawartości substancji zanieczyszczających powietrze, w tym węgla. Przepis ten odnosi się bowiem wprost do sposobu zaopatrywania budynków w ciepło, zatem w żaden sposób nie można go powiązać z technologią produkcji energii w ramach linii technologicznej elektrociepłowni.
Przy dokonywaniu tej oceny zgodności przedsięwzięcia z MPZP organy powinny wziąć pod uwagę, że na spoczywa na nich obowiązek stosowania w procesie wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dyrektyw interpretacyjnych w sposób mający na uwadze:
- ogólne reguły wykładni z uwzględnieniem konstytucyjnej ochrony prawa własności;
- w przypadku wątpliwości interpretacyjnych wykładni najpełniej uwzględniającej prawo inwestora do zagospodarowania i zabudowy terenu;
- w przypadku wątpliwości interpretacyjnych niedających się usunąć w procesie wykładni postanowień planu, rozstrzygania wątpliwości na korzyść inwestora (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 września 2021 r., II SA/Po 42/21, internetowa baza orzeczeń sądów administracyjnych CBOSA). Jeżeli przy tym organy uznają, że zebrany materiał jest niewystarczający dla oceny przedsięwzięcia pod względem zgodności z obowiązującym PMZP, dysponują szerokim wachlarzem środków pozwalających na uzupełnienie materiału dowodowego, w tym także możliwość zobowiązania inwestora do złożenia wyjaśnień czy dodatkowych dokumentów i ekspertyz, po myśli przedstawionej zasady pro – inwestorskiej wykładni zapisów planu. Należy przy tym pamiętać, ze zasadą jest wydawania decyzji o środowiskowych uregulowaniach przedsięwzięcia, a ich odmowa może nastąpić tylko w uzasadnionych przypadkach, co również prowadzi do dokonywania wykładni zapisów planu (o ile jest ona konieczna), na korzyść inwestora.
Odnosząc się do cytowanych obszernie przez organ odwoławczy orzeczeń sądów administracyjnych, Sąd zauważa, że w żadnym ze stanów faktycznych, na kanwie których, wydane zostały przytaczane orzeczenia, nie występował aspekt dystrybucji wyprodukowanej przez planowane inwestycje energii. Tymczasem, w ocenie Sądu, jest to kluczowe dla rozstrzygnięcia, czy przedsięwzięcie w istocie będzie stanowiło blok energetyczny produkujący energię, czy faktycznie, głównym celem działalności będzie przekształcanie odpadów, a odzysk energii pozostawał będzie normalnym skutkiem spalania. Tym samym, powoływania się na zapadłe w tych sprawach rozstrzygnięcia, nie jest prawidłowe w niniejszym przypadku. W sprawie bowiem Spółka deklaruje, że wyprodukowana energia, sprzedawana będzie w celu zaopatrzenia w ciepło kilkudziesięciu tysięcy budynków. Strona posiada przy tym, co istotne, rozbudowaną siec ciepłociągów, umożliwiającą realizację takiej dystrybucji.
Stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym postępowania uzgodnieniowego z innymi organami (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1036/07, dostępny w CBOSA). W tej sytuacji oczywistym jest, że stwierdzenie sprzeczności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może budzić najmniejszych wątpliwości, a jeżeli takie by wystąpiły, to organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej powinien podjąć działania zmierzające do ich usunięcia. Organ powinien dokonać wykładni uregulowań planu miejscowego uwzględniając, że jako akt prawa miejscowego (jedno z konstytucyjnych źródeł prawa) wpisuje się on w powszechnie obowiązujący system prawny. Interpretacja ustaleń planu miejscowego wymagała zatem uwzględnienia zasad prawnych odnoszących się do obiektywnie obowiązującego porządku prawnego. W tym względzie organ odwoławczy powinien odnieść się do dominującego w orzecznictwie poglądu, według którego, fakt przeznaczenia danego terenu w planie miejscowym na cele działalności gospodarczej, produkcyjnej czy przemysłowej - co do zasady - nie oznacza, że nie może na tym terenie być prowadzone gospodarowanie odpadami. Z reguły bowiem niemal każdy przedsiębiorca w ramach swojej działalności ma do czynienia z jakąś formą zajmowania się odpadami, choćby związanymi z sortowaniem wytworzonych przez siebie, w tym zwykłych śmieci.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że prawidłowe odniesienie się do zarzutów odwołania wymagało przedstawienia kompleksowej wykładni planu uwzględniającej nie tylko wyrywkowo przywołane uregulowania szczegółowe dotyczące terenów o różnych funkcjach, ale obejmującej także analizę znajdujących zastosowanie do wszystkich terenów postanowień ogólnych planu. Organ powinien także rozważyć co lokalny prawodawca rozumie pod podjęciem obiekty produkcyjne, składy, magazyny, dalej, czy przedsięwzięcie planowane przez spółkę wpisuje się w tak określoną działalność oraz czy istnieją postanowienia planu wprowadzające ograniczenia w zakresie rodzajów dopuszczalnej formy prowadzenia działalności gospodarczej dla przedmiotowego terenu. Jednocześnie Sąd zdecydowanie podkreśla, że przywołana wyżej ogólna teza wynikająca ze stanowiska orzeczniczego nie oznacza, że każdy teren przeznaczony w planie miejscowym na funkcję produkcyjną, przemysłową, magazynową czy składową umożliwia realizację przedsięwzięcia polegającego na gospodarowaniu odpadami. Takiego wniosku w rozpoznawanej sprawie w żadnej mierze nie można stawiać automatycznie, gdyż uzależnione jest to, od wyniku prawidłowo przeprowadzonej wykładni przepisów planu odniesionych do rodzaju planowanego przedsięwzięcia - czego w niniejszej sprawie zabrakło..
Podkreślić należy, że w sprawie dotyczącej ustalenia środowiskowych uwarunkowań powinnością organu jest ustalenie zgodności lokalizacji przedsięwzięcia/ lub jej braku z wszystkimi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie wyłącznie z parametrem funkcji terenu. Takich szczegółowych rozważań - w szczególności w kontekście zarzutów odwołania – w niniejszej sprawie zabrakło, co czyni ocenę braku zgodności planowanej inwestycji z przepisami planu niepełną i przedwczesną. Dopiero bowiem całościowa i kompleksowa analiza treści planu, umożliwi wiarygodne formułowanie wniosków co do zgodności / lub nie, planowanego zamierzenia z planem miejscowym. Wobec braku takiej analizy na obecnym etapie nie można przesądzić o zgodności zamierzenia z ustaleniami planu.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Zawarte w pkt II orzeczenie o kosztach wydane zostało z uwzględnieniem art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a