II SA/Wr 517/24

II SA/Wr 517/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-03-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-07-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący/
Malwina Jaworska-Wołyniak
Olga Białek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono postanowienie I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 marca 2025 r. sprawy ze skargi A. K. i J. K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 maja 2024 r. nr 494/2024 w przedmiocie wstrzymania budowy budynku rekreacyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ II instancji) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legnicy (dalej: PINB, organ I instancji) z dnia 8 marca 2024 r. nr 45/2024, wstrzymujące roboty budowlane polegające na samowolnej budowie budynku rekreacyjnego wyposażonego w instalację wodną, elektryczną, grzewczą oraz kanalizacyjną wraz z bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe oraz utwardzeniem terenu, na działce nr [...] w S., gmina K.
Przedmiotowe postanowienie wydane zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
PINB w dniu 16 lutego 2024 r. przeprowadził kontrolę na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...], położonej w S., gmina K. W trakcie kontroli ustalono, że na działce znajduje się budynek rekreacyjny wybudowany w latach 2022-2023, o konstrukcji drewnianej, dwukondygnacyjny, o wymiarach wskazanych w wydruku z systemu IntraEWID, załączonym do protokołu, posiadającym również taras. Na parterze budynku znajduje się salon z aneksem kuchennym i łazienka, a na piętrze dwie wydzielone sypialnie. Budynek wyposażony jest w instalację elektryczną, wodną (woda z jeziora za pomocą hydroforu), kanalizacyjną wraz z szambem znajdującym się na terenie działki, oraz instalację grzewczą poprzez klimatyzator. W protokole podkreślono, że inwestor nie posiada pozwolenia na budowę ani też zgłoszenia do organu administracji architektonicznobudowlanej, przy czym zdaniem inwestora przeznaczenie budynku to budynek gospodarczy.
W związku z powyższym, pismem z dnia 8 marca 2024 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy ww. budynku rekreacyjnego, a następnie postanowieniem z dnia 8 marca 2024 r. nr 45/2024, wydanym na podstawie art. 48 i 48a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), wstrzymał prowadzenie jego budowy jako prowadzonej bez stosowanego zezwolenia. W uzasadnieniu wyjaśniono, że budowa budynków rekreacji indywidualnej wymaga co najmniej zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej, zaś zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (z koniecznością dokonania zgłoszenia) są budynki wolno stojące, parterowe do 35m2 powierzchni zabudowy, ewentualnie powyżej 35 m2, ale nie więcej niż 70 m2, przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m. Wskazano, że przedmiotowy budynek nie spełnia powyższych parametrów i nie jest to obiekt parterowy, bowiem stwierdzono, że posiada on poddasze użytkowe z dwoma sypialniami. W przypadku zaś budynku, który nie spełnia parametrów wskazanych w art. 29 ust. 1 pkt 16 p.b., przed wybudowaniem wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, czego inwestorzy nie uczynili. Jednocześnie PINB poinformował strony o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego w wysokości 25 000 zł.
W wyniku rozpoznania zażaleń J. K. i A. K. (dalej również: skarżący) DWINB zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ II instancji przychylił się do oceny PINB, że przedmiotowy budynek nie spełnia parametrów wskazanych w art. 29 ust. 1 pkt 16 p.b. oraz podkreślił, że organ I instancji dokonał kompleksowej analizy charakteru spornej inwestycji. W ocenie DWINB zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że przedmiotowy obiekt jest budynkiem spełniającym funkcję rekreacji indywidualnej. Rzeczony budynek położony jest na działce usytuowanej bezpośrednio przy zbiorniku wodnym, posiada salon z aneksem kuchennym, oraz łazienkę. Na piętrze znajdują się dwie sypialnie. Obiekt wyposażony jest w instalację do poboru wody ze zbiornika wodnego, instalację kanalizacji sanitarnej wraz z szambem znajdującym się na działce, które również wybudowano bez wymaganego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Teren nieruchomości został utwardzony. Wyjaśniono, że ustalone w sprawie okoliczności nie budzą wątpliwości organu II instancji oraz jednocześnie wskazują, że w rozważanym wypadku zasadne było zastosowanie trybu przewidzianego w art. 48 p.b.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli A. K. i J. K., zarzucając naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji i o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Nadto, na podstawie art. 61 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wnieśli o wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia, z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania oraz o rozpoznanie skargi na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący z przeprowadzonej przez PINB kontroli nie otrzymali kopii protokołu, gdyż protokół był spisywany odręcznie w jednym egzemplarzu, natomiast po zakończeniu kontroli skarżący otrzymali jedynie postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Wskazano, że w istocie przedmiotowy budynek spełnia charakter budynku rekreacji indywidualnej, nie jest stale zamieszkiwany i służy wyłącznie do okresowego wypoczynku. Podkreślono, że dla kwalifikacji budynku jako budynku rekreacji indywidualnej nie ma znaczenia czy budynek posiada instalacje poboru wody ze zbiornika wodnego, kanalizację czy też rodzaj znajdujących się pomieszczeń i ich przeznaczenia/wykorzystania, lecz istotna jest powierzchnia i rozmiar elementów konstrukcyjnych, a tego w żadnym postanowieniu zarówno organ pierwszej i drugiej instancji nie wskazał. Zdaniem skarżących, fakt, że budynek ma poddasze nie oznacza, że jest to budynek dwukondygnacyjny. Autorzy skargi wskazali, że zgodnie z § 72 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, określa się, że wysokość pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi powinna odpowiadać wymaganiom określonym w tabeli, jeżeli przepisy odrębne, w tym dotyczące pomieszczeń pracy i pomieszczeń służby zdrowia, nie określają innych wymagań. Pokoje na poddaszu w budynkach jednorodzinnych i mieszkalnych zagrodowych oraz pomieszczenia w budynkach rekreacji indywidualnej powinny mieć minimalną wysokość w świetle 2,2 m, w związku z czym aby poddasze mogło być określano jako użytkowe i zaadaptowane na pomieszczenia mieszkalne, poszczególne wnętrza muszą mieć odpowiednią wysokość – wysokość pokoju na poddaszu użytkowym nie może być niższa niż 2,2 m. Skarżący podkreślili, że z uzasadnienia postanowienia organu II instancji nie wynika, by zostały dokonane pomiary wysokości pomieszczeń na poddaszu i by spełniały powyższy wymóg pozwalający zakwalifikować je jako pomieszczenia użytkowe i tym samym by przedmiotowy budynek był dwukondygnacyjny. Podniesiono również, że pełniący władzę do 7 maja 2024 r. Wójt Gminy K., który to 12 czerwca 2023 r. dokonał zgłoszenia do PINB o samowoli budowalnej na działkach w miejscowości S., uczynił to wbrew interesowi mieszkańców, właścicieli działek i interesowi Gminy. Przed 12 czerwca 2023 r. Gmina nie stała na przeszkodzie powstawaniu dotychczas takich budynków a nawet pobierała opłaty od ich właścicieli okolicznych działek. Jak zapewniał skarżących zbywca nieruchomości i jednocześnie wykonawca prac, to władzom Gminy zależało na powstaniu i wypromowaniu terenów rekreacyjnych w Gminie K. Obecne władze Gminy dostrzegają problem właścicieli działek w miejscowości S. i dlatego też podjęły intensywne działania w zakresie kontynuacji prac związanych ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego i tym samym wsparcie właścicieli działek w zakresie legalizacji powstałych licznie budynków. Takie działania są też w interesie gminy i przychodów gminy wnikających z wpływu do budżetu gminy podatków od nieruchomości. W sytuacji rychłej zmiany przez władze gminy planu zagospodarowania przestrzennego i co za tym idzie możliwości legalizacji przedmiotowego budynku, wykonanie zaskarżonego postanowienia byłoby szkodą dla skarżących w sytuacji rychłej zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podkreślili również, że działali w zaufaniu do zbywcy działki oraz pracowników Gminy K., którzy zapewniali właścicieli okolicznych działek, że inwestycja nie jest obarczona wadami prawnymi.
W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.
Postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 517/24, Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania.
Kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona zgodnie z kryteriami legalności określonymi w art. 145 § 1 i § 2 w związku z art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a) wykazała, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym, stwierdzone wady postępowania administracyjnego skutkowały koniecznością uchylenia nie tylko zaskarżonego aktu, ale także – na zasadzie art. 135 p.p.s.a – rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymujące w mocy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Legnicy o wstrzymaniu robót budowlanych polegających na samowolnej budowie budynku rekreacyjnego wyposażonego w instalację wodną, elektryczną, grzewczą oraz kanalizacyjną wraz z bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe oraz utwardzeniem terenu, na działce nr [...] w S., gmina K.
Uwzględniając, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie, Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.). Jak bowiem stanowi art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Jakkolwiek zatem skarżący wnosili o przeprowadzenie rozprawy w treści skargi, co podtrzymywali następnie w piśmie z 24 marca 2025 r. oraz piśmie elektronicznym z 25 marca 2025 r., w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest – jak wynika z wyżej przywołanego przepisu – uzależnione od wniosku strony.
Materialną podstawą wydanych postanowień były przepisy Prawa budowlanego zawarte w art. 48 regulujące kwestię tzw. samowoli budowlanej i art. 48a, dotyczącego kwestii legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających – w niniejszej sprawie - na budowie budynku rekreacyjnego.
Według art. 48 p.b., organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1/ bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2/ bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust. 1). W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5).
Zgodnie natomiast z art. 48a ust. 1 p.b., w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację.
Należy także zaznaczyć, że w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), obowiązuje zasada prawdy obiektywnej obligująca do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. Według przywołanego przepisu organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konkretyzację powyższej zasady stanowi art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązujący organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Pamiętać trzeba również o zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), która nakłada na organy orzekające obowiązek poddania ocenie wszystkich dowodów w sprawie - we wzajemnej łączności. W związku z tym, organ administracji publicznej rozpatrując materiał dowodowy, nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu. W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, jako niezbędnego warunku wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1043/21, z 18 października 2022 r., sygn. akt II GSK 1297/19, z 14 maja 2024 r., sygn. akt II GSK 338/21, dostępne w CBOSA).
W świetle przywołanych regulacji organ administracji ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a następnie powinien dokonać wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy, na podstawie analizy całego materiału dowodowego, w tym zgłoszonych przez stronę postępowania zarzutów. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji, lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszoinstancyjny. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony, lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Proces decyzyjny, ocena zebranego materiału dowodowego i wysnute wnioski powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Prowadzenie postępowania przez organ z uwzględnieniem powyższych zasad umożliwia wyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi organ się kierował (art. 11 k.p.a.) oraz służy pogłębianiu zaufaniu obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.).
Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że materiał dowodowy zgromadzony przez organy nadzoru budowlanego okazał się niewystarczający do formułowania wiarygodnych ocen w zakresie przedmiotu sprawy. W rezultacie nie uprawniał on rozstrzygających w sprawie organów do zastosowania dyspozycji art. 48 p.b., co wynika z naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Wymaga podkreślenia, że zastosowanie jednego z trzech trybów postępowania (art. 48 bądź art. 49f albo art. 50-51 p.b.) zależy od charakteru (rodzaju) samowoli budowlanej oraz okresu, który upłynął od czasu zakończenia budowy. Skoro nie każda budowa (roboty budowlane) wymaga pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, to przed zakwalifikowaniem danej inwestycji jako samowoli budowlanej konieczne jest ustalenie, że w świetle przepisów Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych - obowiązujących w dacie budowy - zrealizowana inwestycja wymagała pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Takie dopiero ustalenia pozwalają zastosować środki administracyjnoprawne zwalczania bądź legalizacji samowoli budowlanej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 974/17, dostępne w CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie nie jest podważane, że przedmiotowy obiekt zakwalifikować należało, zgodnie z § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm., dalej: rozporządzenie) jako budynek rekreacji indywidualnej tj. budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku.
Organ I instancji ustalił, że obiekt ten powstał w latach 2022 -2023. Według obowiązujących w tej dacie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, budowa budynku rekreacji indywidualnej wymaga – co do zasady - pozwolenia na budowę, chyba, że objęta jest zwolnieniem z art. 29 ust. 1 pkt 16 ww. ustawy. W myśl przywołanego przepisu nie wymaga bowiem pozwolenia na budowę ale wymaga zgłoszenia budowa budynku rekreacji indywidualnej wolno stojącego, parterowego do 35 m2 powierzchni zabudowy, ewentualnie powyżej 35 m2 , ale nie więcej niż 70 m2, przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2 m.
W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji wdrożyły tryb legalizacyjny przewidziany w art. 48 p.b., stojąc na stanowisku, że skoro skarżący nie legitymują się decyzją o pozwoleniu na budowę spornego obiektu, nie dokonali też zamiaru zgłoszenia wykonania robót budowalnych związanych z budową budynku rekreacyjnego, a w świetle art. 29 ust. 1 pkt 16 p.b. wzniesiony obiekt nie spełnia określonych w tym przepisie parametrów – nie jest to bowiem obiekt parterowy, gdyż posiada poddasze użytkowe - to tym samym nie korzysta on ze zwolnienia od obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z tego też powodu organy orzekające przyjęły, że sporny budynek jest obiektem budowlanym powstałym w warunkach samowoli budowlanej.
W ocenie Sądu organy formułując stanowisko o konieczności wszczęcia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b nie zebrały jednak materiału dowodowego pozwalającego na dokonanie właściwej kwalifikacji spornego budynku, czym uczyniły wydane w sprawie rozstrzygnięcia wadliwymi.
Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy okazał się bowiem niewystarczający do przesądzenia, czy budowa spornego obiektu zwolniona była, na podstawie art. 29 ust.1 pkt 16 p.b, z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i objęta zgłoszeniem, czy też nie.
Przede wszystkim na podstawie akt trudno w sposób jednoznacznie ustalić kluczową dla rozstrzygnięcia kwestię ilości kondygnacji przedmiotowego budynku.
W tym względzie wskazać trzeba, że wprawdzie w przepisach Prawa budowlanego brak jest definicji "budynku parterowego", o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 16 p.b., jednakże utrwalone w języku polskim oraz w budownictwie potoczne rozumienie słowa "parter" tłumaczyć trzeba jako pierwszą kondygnację nadziemną, stanowiącą poziom, na którym znajduje się główne wejście do budynku. Natomiast ostatnie położone bezpośrednio pod dachem spadzistym określanej jest jako poddasze (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 286/10).
Jak wyjaśnił z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1571/21, słowo parter łączyć należy z najniższą kondygnacją, która jest dostępna z poziomu gruntu. Do takiego rozumienia pojęcia parteru skłania także definicja kondygnacji zawarta w § 3 pkt 16 rozporządzenia, która określa kondygnację jako poziomą część budynku oddzieloną w dolnej części nie tylko posadzką na stropie, ale też warstwą podłogową na gruncie. Można więc wywieść z tego, że najniższa kondygnacja określana jako "parter", to kondygnacja przy gruncie (przy braku kondygnacji podziemnych), lub pierwsza kondygnacja naziemna na kondygnacji podziemnej. W efekcie budynek parterowy to budynek posiadający jedną kondygnację nadziemną.
Pozostając w kręgu definicyjnym wyznaczonym przepisami rozporządzenia, zauważyć trzeba, że pojęcie kondygnacji w rozumieniu § 3 pkt 16 tego rozporządzenia jest dwuelementowe. W pierwszej części zdefiniowano pojęcie kondygnacji jako przestrzeń pomiędzy stropami. Przepisy Prawa budowlanego nie definiują pojęcia stropu, zatem w tym zakresie sięgnąć należy do znaczenia tego pojęcia w języku potocznym. Strop to poziomy układ konstrukcyjny oddzielający poszczególne kondygnacje, przenoszący obciążenia na pionowe elementy nośne (ściany lub słupy). Na górnej powierzchni stropu układana jest podłoga, a dolną powierzchnię najczęściej pokrywa się tynkiem, tworząc sufit. Jedną z funkcji stropu jest przeniesienie obciążenia stałego, dotyczy to ciężaru własnego, ciężaru ścianek działowych na poddaszu, również częściowo ciężaru więźby dachowej. Wedle zaś definicji słownikowej, strop to poziomy element konstrukcyjny oddzielający poszczególne kondygnacje budynku. W drugiej części definicji kondygnacji, za kondygnację uznaje się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m.
Z przedstawionej definicji wynika zatem, że poddasze kwalifikowane jest jako niezależna kondygnacja gdy obejmuje ono pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi. Idąc dalej wskazać trzeba, że definicja pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi zawarta została w § 4 ww. rozporządzenia. Wynika z niego, że pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi dzielą się na pomieszczenia przeznaczone na stały pobyt ludzi, w których przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa dłużej niż 4 godziny, oraz pomieszczenia na czasowy pobyt ludzi, w których przebywanie tych samych osób w ciągu doby trwa od 2 do 4 godzin włącznie. Rozwinięciem tej regulacji są w dalszej części tego aktu podustawowego przepisy §§ 72 do 75 określające wysokość pomieszczeń (por. NSA w wyroku z dnia 31 stycznia 2019 r. I OSK 2071/18, CBOSA). Stosownie do § 72 ust.1 wysokość pomieszczeń przeznczonych na pobyt ludzi, odnośnie pokoi na poddaszu w budynkach mieszkalnych, zagrodowych oraz pomieszczenia w budynkach rekreacji indywidulanej powinna wynosić minimum 2,2 m – przy stropach pochyłych jest to wysokość średnia liczona między największą a najmniejsza wysokością, lecz nie mniejszą niż 1,9m. Z przedstawionych przepisów można zatem wnioskować, że o poddaszu z pomieszczeniami na pobyt ludzi (poddaszu użytkowym) można mówić, gdy ma ono wysokość co najmniej 2,2 m w świetle. Jest to bowiem najmniejsza minimalna wysokość pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi przewidziana w tym przepisie (por. NSA w wyroku z dnia 20 kwietnia 2007 r. II OSK 653/06, CBOSA).
Biorąc pod uwagę przedstawione regulacje Sąd stwierdził, że skoro organy nadzoru budowlanego uznały, że w sprawie nie mamy do czynienia z budynkiem parterowym w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 16 p.b., gdyż obiekt posiada poddasze użytkowe z dwoma sypialniami, to na poparcie swojego rozstrzygnięcia winny przedstawić przekonującą argumentację opartą na właściwe zebranym i ocenionym materiale dowodowym. Tymczasem ustalenia organów nie odnoszą się w ogóle do kwestii wysokości poddasza uznanego za użytkowe, co nie pozwala ocenić, czy w świetle przywołanych wyżej przepisów rozporządzenia sporne poddasze może być kwalifikowane jako niezależna kondygnacja obejmująca pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi. W aktach sprawy, poza lakoniczną treścią protokołu kontroli, niezawierającego pomiarów wysokości pomieszczeń przedmiotowego poddasza, nie zgromadzono jakiegokolwiek dalszego dowodu, który rozstrzygałby kwestię charakteru wzniesionego budynku.
Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że zarówno w protokole z kontroli jak też w treści obu postanowień nie podano w sposób jednoznaczny jaka jest powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku – przy równoczesnym wyjaśnieniu jak organ rozumie to pojęcie i jak powierzchnia ta została ustalona. Brak także innych wymiarów decydujących o możliwości zastosowania (lub nie) przepisu art. 29 ust.1 pkt 16 p.b tj. rozpiętości elementów konstrukcyjnych i wysięgu wsporników. W treści protokołu z kontroli odnotowano jedynie istnienie budynku o funkcji rekreacyjnej, dwukondygnacyjnego, o wymiarach naniesionych na szkic zawarty na załączniku mapowym z systemu IntraEWID, jednakże, w ocenie Sądu, z podanych wcześniej przyczyn, dane te nie pozwoliły na jednoznaczne przesądzenie charakteru spornego budynku.
Nie budzi także wątpliwości Sądu, że rolą organu w postępowaniu poprzedzającym wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowanych wydanego na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. jest prawidłowe określenie kwalifikacji prawnej obiektu, którego dotyczy legalizacja. Okoliczność ta przesądza bowiem o tym, czy w ogóle prowadzenie postępowania legalizacyjnego w danym przypadku jest zasadne a jeżeli tak na jakich zasadach. Zakres postępowania dowodowego realizowanego na tym etapie ma zatem charakter istotny dla dalszych losów ewentualnego postępowania legalizacyjnego.
Wobec powyższego Sąd stwierdził, że organy orzekające naruszyły w rozpatrywanej sprawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.b., bowiem przedwcześnie, bez ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy, wdrożyły tryb przewidziany we wspomnianym unormowaniu, co świadczy również o naruszeniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
W ponownym postępowaniu właściwy organ usunie wskazane w niniejszym wyroku uchybienia, przede wszystkim uzupełniając odpowiednio materiał dowodowy, w szczególności co do niezbędnych parametrów wzniesionego obiektu, umożliwiając jednoznaczną kwalifikację prawną obiektu.
W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt II wydane zostało na podstawie art. 200 ww. ustawy.