II SA/WR 517/22

II SA/Wr 517/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /sprawozdawca/
Władysław Kulon
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1828/23 - Wyrok NSA z 2024-08-08
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 647
art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2022 poz 559
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Emilia Witkowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lutego 2023 r. sprawy ze skargi M. J. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości R. oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
M. J. (dalej jako skarżący) dnia 20 czerwca 2022 r. wniósł skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy K. (dalej organ, Rada) z dnia [...] października 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości R. (dalej plan, plan miejscowy, uchwała planistyczna) zwracając się o stwierdzenie nieważności tej uchwały oraz o zasądzenie koszów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Skarżący wykazuje swój interes prawny prawem własności działki objętej planem. Stanowiąca własność skarżącego działka nr [...], jednostka ewidencyjna [...] K. przeznaczona jest w planie miejscowym na tereny rolnicze z zakazem zabudowy. W ocenie skarżącego plan miejscowy wprowadza niezgodne z prawem ograniczenia dotyczące jego nieruchomości. Wskazuje, że został pozbawiony możliwości zabudowy swojej działki.
Skarżący zarzucił uchwale naruszenie: 1) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 4 Konstytucji RP i art. 4 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 1, art. 3 oraz rozdział 2 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez naruszenie zasady proporcjonalności w ten sposób, że na objętej planem miejscowym i stanowiącej własność skarżącego działce (działka nr [...], jednostka ewidencyjna [...] K.) wprowadzono zakaz zabudowy, co stanowi nadmierne ograniczenie prawa własności, 2) art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ten sposób, że działka skarżącego znajduje się w bezpośredniej bliskości terenów, na których zabudowa jest dopuszczalna, 3) art. 32 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 4 ustawy Prawo budowlane przez naruszenie zasady równości wobec prawa w ten sposób, że plan miejscowy nakłada na właściciela przedmiotowej działki ograniczenia nadmierne i w stopniu większym niż na właścicieli sąsiednich działek.
Zdaniem skarżącego zakaz zabudowy na jego działce rażąco narusza wymagania ładu przestrzennego i zasadę proporcjonalności. Przywołuje orzecznictwo mające podpierać jego argumenty, w szczególności dotyczące naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa, braku harmonijnej całości spowodowanej planem. Skarżący uważa, że plan nie uzasadnia dlaczego akurat jego działka jest wyłączona z zabudowy, co wskazuje na dowolność prawodawcy miejscowego. Podnosi przy tym, że tereny dopuszczające zabudowę bezpośrednio graniczą z działką skarżącego. W rezultacie skarżący postawiony został w gorszej sytuacji, niż właściciele bądź użytkownicy nieruchomości sąsiednich. Skarżący jest zdania, że plan miejscowy nie uzasadnia, dlaczego teren skarżącego jest całkowicie wyłączony z zabudowy.
W odpowiedzi na skargę organ Gminy K. podnosi, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Organ argumentuje, że prawo własności nie ma charakteru nieograniczonego, a gmina na mocy ustawy dysponuje władztwem planistycznym, co uzasadnia wprowadzanie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości. Ponadto, jak wskazuje organ, w sprawie nie mamy do czynienia z ograniczeniem wykonywania prawa własności, a jedynie z doprecyzowaniem możliwości korzystania z nieruchomości.
Organ podkreśla, że skarżący stał się właścicielem działki przed uchwaleniem planu miejscowego (w 2010 r.). Już w chwili zakupu działka miała charakter użytku rolnego. W 2011 r. uzyskał warunki zabudowy dla inwestycji na przedmiotowej działce w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jednak inwestycji nie zrealizował. Skarżący nie wziął również udziału w trwającej od 20 października 2010 r. procedurze planistycznej, obejmującej teren jego nieruchomości.
Ograniczenie zabudowy na przedmiotowym obszarze powodowane było potrzebami ochrony krajobrazu i przyrody oraz ustaleniami Studium. Organ podnosi, że w czasie trwania procedury planistycznej działka skarżącego objęta była symbolem R, co oznacza tereny wykorzystywane rolniczo. Tym samym skarżący miał świadomość, że nabył działkę z przeznaczeniem rolnym (łąki trwałe), nie przeznaczoną pod zabudowę. Także w dacie uchwalenia planu działka skarżącego stanowiła nieruchomość niezabudowaną, użytkowaną rolniczo. Nie mamy więc do czynienia ze zmianą sposobu korzystania z nieruchomości, a z usankcjonowaniem dotychczasowego przeznaczenia jako terenu rolnego.
Organ uzasadnia następnie, dlaczego obowiązuje na przedmiotowym terenie zakaz zabudowy: ma to na celu zapobieżenie rozproszeniu zabudowy mieszkalnej i zachowanie charakterystycznego układu wsi w formie unikalnej, tradycyjnej zabudowy łańcuchowej.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady równości organ wskazuje, że działka skarżącego znajduje się w kompleksie działek objętych zakazem zabudowy, a najbliższa działka, na której zakaz zabudowy nie obowiązuje zlokalizowana jest w odległości ok. 180 m (zabudowa zagrodowa).
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej p. p. s. a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
Na zasadzie przywołanego przepisu kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu poddano będący aktem prawa miejscowego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości R.
Postępowanie sądowe zainicjowała skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 559). Przepis stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W sprawie nie zaszła przesłanka odrzucenia skargi na podstawie art. 58 §1 pkt 5a p. p. s. a.
Sąd administracyjny, opierając się na przepisie art. 147 §1 p. p. s. a., uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego, stwierdza nieważność tego aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności.
Powyższy przepis adaptuje się w dziedzinie planowania i zagospodarowania przestrzennego w relacji z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 647, dalej upzp), według którego naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Tak więc nieważność uchwały planistycznej - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uwarunkowana jest naruszeniem: 1) zasad sporządzania planu miejscowego , 2) trybu sporządzania planu miejscowego, przy czym ustawodawca stawia wymóg kwalifikowanego – istotnego – naruszeniu trybu.
Do uznania trafności złożonej skargi będzie mogło dość w następstwie tego, gdy Sąd uzna, że w procedurze planistycznej naruszono zasady sporządzania planu miejscowego lub też istotnie naruszono tryb sporządzania planu.
Zasady sporządzania planu dotyczą merytorycznej jego zawartości (przyjętych w nim ustaleń, część tekstowej, graficznej oraz załączników), a także standardów dokumentacji planistycznej. W piśmiennictwie prawniczym dekodującym istotę semantyczną zasady sporządzania planu w pojęciu zasady akcentuje się kierunkową, ogólną, fundamentalną, ważną, istotną dla sporządzenia planu treść – to w związku z tym każde naruszenie – ale właśnie tej fundamentalnej, tzw. zasadniczej treści, czyli zasady sporządzenia planu – skutkuje stwierdzeniem nieważności planu (Iwona Niżnik-Dobosz (w:) Zofia Duniewska (red.), Małgorzata Stahl (red.) Legislacja administracyjna. Teoria, orzecznictwo. Praktyka, Warszawa 2012, s. 411).
Systematyzacja orzecznictwa sądowego prowadzi do wniosku, że przykładowymi postaciami naruszeń zasad sporządzania planu są: przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych przez niezgodne z zasadą proporcjonalności i równości ograniczenie prawa własności nieruchomości, sporządzenie planu miejscowego w nieprawidłowej skali, przyjęcie w planie miejscowym ustaleń niezgodnych z treścią studium, postanowienia uchwały dopuszczające intensywną zabudowę mieszkaniową w terenach leśnych (zob. Igor Zachariasz (w:) Hubert Izdebski (red.), Igor Zachariasz (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2023, s. 330). Naruszenie zasad sporządzania planu to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych - które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., sygn. II OSK 215/08, CBOIS).
Natomiast tryb sporządzania planu należy rozumieć jako sekwencję czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej przez organ w celu uchwalenia planu.
Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2011 r., sygn. II OSK 1593/11, wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 czerwca 2021 r. sygn. II SA/Wr 124/21, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach, CBOIS). Egzemplifikacyjne, zaczerpnięte z judykatury przejawy naruszenia trybu to brak wymaganej zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele inne niż rolnicze (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009 r. sygn. II OSK 1900/08, CBOIS), czy zaniechanie poinformowania społeczeństwa danej miejscowości o wszczęciu procedury planistycznej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 października 2007 r., sygn. II SA/Bk 381/07, CBOIS).
Zgodnie z poczynionymi wyżej ustaleniami naruszeniem zasad sporządzania planu będzie przekroczenie przez organ uprawnień planistycznych przez nieproporcjonalne, uchybiające równości wobec prawa ograniczenia własności.
Uwzględniając, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, w pierwszym rzędzie Sąd skoncentrował się na uwypuklonym w skardze na pierwszym miejscu zarzucie naruszenia zasady proporcjonalności poprzez nadmierne ograniczenie prawa własności w związku z wprowadzeniem zakazu zabudowy obejmującego działkę skarżącego.
Zasada proporcjonalności opiera się na nakazanym Konstytucją (art. 31 ust. 3) obowiązku ważenia ograniczeń wolności i praw z konstytucyjnymi wartościami (bezpieczeństwo i porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowie i moralność publiczna, wolność i prawa innych osób). Ograniczenia mogą być wprowadzane wyłącznie wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie.
Orzecznictwo i doktryna ustaliły treść zasady proporcjonalności poprzez wskazanie trzech zasad szczegółowych, które tworzą tzw. test proporcjonalności.
Pierwszą z nich jest zasada konieczności, w myśl której ograniczenie praw konstytucyjnych jest dopuszczalne tylko przy użyciu środków prawnych, za pomocą których można zrealizować cel usprawiedliwiający ograniczenie, przykładowo ograniczenie prędkości w ruchu drogowym może być koniecznym środkiem zapewnienia bezpieczeństwa publicznego. Środkiem nieproporcjonalnie ograniczającym wolność poruszania się byłby obowiązek znajomości szczegółowej topografii miasta jako wymóg egzaminu na prawo jazdy.
Drugą z nich jest zasada najłagodniejszego środka, zwana też zasadą przydatności, która zakłada, że jeśli istnieje kilka możliwych sposobów ograniczenia danego prawa konstytucyjnego ze względu na konstytucyjnie usprawiedliwiony cel, należy wybrać środek jak najmniej uciążliwy. Przede wszystkim trzeba unikać sytuacji, gdy środek prawny ograniczający w sposób uzasadniony wolność lub prawo konstytucyjne osoby powoduje równocześnie ograniczenie innych praw. Tak może się zdarzyć, gdy zamiast instrumentów cywilno- lub administracyjnoprawnych państwo sięga po sankcje karne. Innym przykładem jest sytuacja, w której chroniąc własność i ograniczając prawa majątkowe innych osób, można równocześnie spowodować nieuzasadnione ograniczenie ich wolności czy prywatności.
Trzecim elementem zasady proporcjonalności jest zasada proporcjonalności sensu stricto. Polega ona na ważeniu dwóch lub więcej kolidujących ze sobą zasad i wskazaniu, która z nich w danych okolicznościach faktycznych i prawnych ma pierwszeństwo. Jeżeli rozstrzygnięcie kolizji zasad dokonywane jest w procesie stanowienia prawa lub jego kontroli, ma charakter abstrakcyjny i przybiera postać reguły prawnej. Przykładowo, proporcjonalną ingerencję w prawa jednostki stanowi reguła przewidująca zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego. Zasada proporcjonalności nie służy wskazaniu ustawodawcy najlepszego, najbardziej optymalnego środka realizacji celów ustawy. Wskazuje ona tylko minimalne warunki dopuszczalności ingerencji w prawa konstytucyjne. Zasada proporcjonalności znajduje zastosowanie przy ocenie ingerencji państwa, przede wszystkim prawodawcy, w wolności lub prawa człowieka (zob. Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, red. Piotr Tuleja, Warszawa 2019, uwagi do art. 31, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2021 r. II FSK 3398/18, CBOIS).
Przykładając treść zasady proporcjonalności do zarzutów skarżącego, jej naruszenie zaktualizowałoby się wtedy, gdyby przeznaczenie działki skarżącego na cel rolny z wyłączeniem zabudowy: 1) nie byłoby konieczne z perspektywy celów wspólnoty samorządowej, 2) byłoby możliwe za pomocą łagodniejszych środków prawnych, 3) nastąpiłoby z nieusprawiedliwionym, arbitralnym pominięciem zasady kolidującej, w tym braku usprawiedliwienia preferencji.
Odnosząc się do pierwszej przesłanki podkreślić należy, że celem reprezentującej społeczność lokalną rady jest realizacja zadań gminy, czyli dochodzenie do celów, jakie przed gminą postawił ustawodawca. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej gminy, w tym uchwalanie planów miejscowych, sprawy ładu przestrzennego należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 upzp w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Instrumentem prawnym wypełniania tego celu, ustalającym przeznaczenie terenu, jest plan miejscowy (art. 4 ust. 1 upzp). W tym sensie dysponująca władztwem planistycznym władza gminna kompetentna jest do takiego ukształtowania ładu przestrzennego, w którym określone tereny uzyskają konkretne przeznaczenie, na przykład rolne. Narzędziem predystynowanym do osiągniecia takiego celu, narzędziem konkretyzacji władztwa planistycznego jest plan miejscowy. Sąd Naczelny wskazuje, że władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego, kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2022 r. sygn. II OSK 1565/19, CBOIS) .
W tym świetle kwestionowany plan jest koniecznym instrumentem, za pomocą którego gmina realizuje zadania publiczne – cele wspólnoty samorządowej. Sąd uwzględnił rolne przeznaczenie przedmiotowego terenu również przed wejściem obowiązującego planu miejscowego, a także prawo gminy do prowadzenia polityki przestrzennej i kształtowania ładu przestrzennego, w tym dostosowywania ewentualnej zabudowy do uwarunkowań środowiskowych.
Przepisy prawne nie dają również możliwości realizacji określonego wyżej celu za pomocą względniejszego (łagodniejszego) dla skarżącego środka prawnego. Jak już wykazano, zasadą i priorytetem jest ustalenie przeznaczenia terenu w drodze planu miejscowego, a tylko w przypadku braku planu miejscowego ustalenie warunków sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji (art. 4 ust. 2 upzp). Ustawodawstwo, jak i zasady polityki przestrzennej jako stan finalny traktują objęcie określonego terenu planem miejscowym, chociaż jego sporządzenie obligatoryjne jest wtedy, gdy wymagają tego przepisy odrębne (art. 14 ust. 7 upzp). System prawny nie przewiduje innego sposobu ustalenia przeznaczenia terenu niż plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie można więc wskazać, w świetle obowiązujących regulacji prawnych, łagodniejszego dla skarżącego środka prawnego realizującego cel gminny w zakresie gospodarki przestrzenią.
Sądowi pozostaje ocenić trzecią przesłankę prawidłowego ujęcia zasady proporcjalności, czyli należytego odniesienia do zasad kolidujących.
Zdaniem Składu Orzekającego nie może być mowy o naruszeniu zasady ochrony własności. Trzeba zauważyć, opierając się na art. 6 ust. 1 i 2 upzp, że ustalenia planu miejscowego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, zaś zagospodarowanie terenu przez tego, kto posiada do niego tytuł prawny, realizuje się zgodnie z warunkami planu miejscowego, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Sąd uwzględnił, że już uprzedni, poprzedzający zaskarżony, sposób zagospodarowania terenu miał charakter rolny (użytki rolne). Nabywając działkę w 2010 r. skarżący wiedział, że staje się właścicielem nieruchomości o charakterze użytku rolnego. Z tej perspektywy nie sposób przyjąć, że nowa regulacja pokrzywdziła skarżącego, modyfikując dotychczasowe przeznaczenie terenu. Ponadto Sąd wziął pod uwagę, badając legalność planu miejscowego, normę z art. 1 ust. 2 upzp, która wśród determinantów planowania i zagospodarowania przestrzennego wymienia prawo własności (pkt 7), ale też wymagania ochrony środowiska, w tym ochrony gruntów (pkt 3), czy potrzeby interesu publicznego (pkt 9).
Wyrazicielem interesu publicznego są organy gminy, i odsyłając do poczynionych wcześniej rozważań, są one kompetentne w zakresie kreacji ładu przestrzennego gminy, w tym przeznaczania terenów.
Artykuł 140 Kodeksu cywilnego, który przywołuje skarżący, daje właścicielowi prawo korzystania z rzeczy, ale w granicach określonych przez ustawy, zasady współżycia społecznego, i zgodnie ze społeczno- gospodarczym przeznaczeniem prawa. Ze wskazanych wyżej ustaw wynikają granice prawa własności, determinujące status działki skarżącego. Judykatura prezentuje stanowisko, które podziela Sąd w niniejszym składzie, że nie można zakładać, iż ustalenia planu nie mogą w żaden sposób wkraczać w sferę praw podmiotowych właściciela nieruchomości. Art. 6 ust. 1 upzp stanowi wprost, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Oczywiście, kształtowanie wykonywania prawa własności, będące de facto ograniczaniem wykonywania tego prawa, nie może nosić znamion dowolności. Musi być uzasadnione i mieścić się w granicach obowiązującego porządku prawnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2022 r. sygn. II OSK 1518/21, CBOIS). Ponadto prawo własności, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp, czy w art. 6 ust. 1 upzp, nie dotyczy wyłącznie prawa skarżącego, ale także praw właścicieli innych nieruchomości ujętych w planie miejscowym.
Z kolei przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na które powołuje się skarżący, nakazują ograniczać przeznaczanie gruntów rolnych na cele nierolnicze (art. 3 ust. 1 pkt 1), a przeznaczanie gruntów rolnych na cele nierolnicze determinują planem miejscowym i zgodą właściwego organu administracji (art. 7). Skoro zatem prawodawca lokalny przeznacza określony grunt na cele rolne, to nie można wywodzić, jak czyni skarżący, o naruszeniu przepisów o ochronie gruntów, i w stanie faktycznym niniejszej sprawy zarzut ten nie znajduje uznania Sądu.
Natomiast wskazany przez skarżącego art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ustanawia prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jednak pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Nie wypełni tego warunku zabudowa wbrew planowi miejscowemu, który jest aktem prawa miejscowego (prawem powszechnie obowiązującym). Nie można przeto mówić o prawie zabudowy skarżącego na przedmiotowej działce.
W świetle akt sprawy, w tym dokumentów graficznych, nie jest trafny zarzut, jakoby tuż za granicą działki skarżącego znajdowały się tereny z dopuszczoną zabudową, w czym skarżący upatruje naruszenia zasady równości wobec prawa oraz dowolność organu. Akta sprawy pokazują, że działki sąsiednie także nie są przeznaczone pod zabudowę, a odległość do działek z dopuszczoną zabudową to min. 180 m. Tym samym gołosłowny jest zarzut, że właściciele działek sąsiednich znajdują się w lepszej sytuacji, bowiem na działkach sąsiednich zabudowa także nie jest dopuszczona. Konstruując zarzut dowolności skarżący pomija nadto fakt funkcjonowania na terenie objętym planem form ochrony przyrody (park krajobrazowy, obszary Natura 2000), co gmina ma obowiązek uwzględniać na mocy art. 1 ust. 2 pkt 3 upzp, i co determinuje intensywność lokowania siedzib ludzkich.
Nie poparty rzeczowymi argumentami okazał się zarzut skargi, jakoby wprowadzony zakaz zabudowy rażąco naruszał wymagania ładu przestrzennego. Przywołane w skardze judykaty zawierają wypowiedzi ogólne, bez stwierdzalnego, konkretnego związku z realiami przedmiotowej sprawy. Tak samo Sąd potraktował odwołanie się przez skarżącego do wyroku o sygnaturze II SA/Ke 439/19, który nie tylko miejscowo (wbrew temu co podnosi skarżący), ale i treściowo nie jest współmierny dla okoliczności przedmiotowej sprawy.
Z tej perspektywy Sąd nie dopatrzył się naruszenia zasady proporcjonalności także w aspekcie odpowiedniego odniesienia się do zasad potencjalnie kolidujących. Zasada proporcjonalności została w kontrolowanym planie miejscowym potraktowana należycie, bez podważenia zasad ochrony własności, równości wobec prawa, zachowania ładu przestrzennego, ochrony gruntów czy wolności zabudowy. W ocenie Sądu zgromadzona dokumentacja nie wskazuje także na dowolność, czy arbitralność u prawodawcy lokalnego, a wyłączenie spod zabudowy działki skarżącego znajduje uzasadnienie w charakterze obszaru objętego planem, i wpisuje się w otoczenie jego działki.
Konkludując, i sprowadzając zarzuty skargi do wyeksponowanego w niej naruszenia zasady legalizmu, Sąd uznał ów zarzut za nietrafny, badając zgodność z prawem we wskazanych wyżej aspektach.
W konsekwencji, skoro Sąd nie dopatrzył się naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, ale też nie skonstatował zajścia innych przesłanek powodujących konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu miejscowego, to orzeczono, na zasadzie art. 151 p. p. s. a., o oddaleniu skargi.