II SA/Wr 517/20

II SA/Wr 517/20 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2021-03-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-11-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis
Władysław Kulon /przewodniczący/
Wojciech Śnieżyński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2862/21 - Wyrok NSA z 2024-10-09
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 48 ust. 1, ust. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Władysław Kulon, Sędziowie: sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis, asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 marca 2021 r. sprawy ze skargi C. P. i E. P. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli ziemnej o funkcji komunikacyjnej oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
PINB w L. decyzją z [...].07.2020 r. (nr [...]), działając na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1189) dalej: "u.p.b." nakazał inwestorowi – C. P. - rozbiórkę budowli ziemnej o funkcji komunikacyjnej, położonej na działce nr [...] obręb S., Gmina K., zrealizowanej bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Powyższe rozstrzygnięcie organ nadzoru podjął z uwagi na braku wypełnienia przez inwestora, obowiązków nałożonych postanowieniem PINB w L. z [...].05.2019 r. (nr [...]). Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem DWINB z [...].07.2019 r. (nr [...]). Skarga na to rozstrzygnięcie została oddalona przez WSA we Wrocławiu, wyrokiem z 03.03.2020r., sygn. akt II SA/Wr 600/19.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ dokonał kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych. W tym zakres stwierdził, że powstały nasyp, łączący wyspę położoną na działce nr [...] z działką nr [...], spełnia cechy budowli ziemnej z art. 3 pkt 3 u.p.b., na której wykonanie inwestor obowiązany był uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Organ ustalił, że budowla została wykonana w przeważającej części z ziemi oraz z gruzu. Ma charakter kubaturowy, spełniający funkcję łącznika - komunikacji pomiędzy wyspą a brzegiem zbiornika. Przy określeniu zakresu wykonanych robót budowlanych, PINB wziął pod uwagę projekt rekultywacji terenów poeksploatacyjnych kopani kruszywa "[...]" z czerwca 2002r. Z tego dokumentu wynika, że wyrobisko na polu [...], będzie się powiększało w wyniku prowadzonej eksploatacji i docelowo osiągnie powierzchnię 29,8ha i średnią głębokość 11 m. W wyrobisku wschodnim poziom wód miał być regulowany za pomocą projektowanej budowli spustowej do potoku J. Przez pole wschód przepływa potok J. i dalsza eksploatacja tego terenu spowoduje, że w wyrobisku znajdzie się odcinek koryta potoku J. km 3,57- 4,48. Ponieważ wyrobisko [...] rekultywowane będzie w kierunku wodnym, to ten odcinek koryta będzie znajdował się w przepływowym zbiorniku wodnym (str. 10 dokumentu). W zakresie rekultywacji obszaru [...] będzie wykonane: kształtowanie i profilowanie skarp, wykonanie budowli wpustowej potoku J. doprowadzającej wody do wyrobiska, wykonanie budowli - zastawki odprowadzającej nadmiar wody z wyrobiska (str. 16). Na podstawie mapy dołączonych do tego dokumentu ustalono zakres wykonywanego wydobycia oraz istniejące w jego trakcie skarpy i teren zalądowiany. PINB pozyskał również decyzję Starosty Powiatu L. z [...].01.2006 r., (nr [...]), stwierdzającą zakończenie rekultywacji gruntów, w tym działki nr [...] (aktualnie nr [...]). Na podstawie mapy ewidencyjnej z [...].11.2005 r., obrazującej grunty zrekultywowane w II etapie, PINB ustalił, że nie wskazuje ona, aby wyspa znajdująca się na działce nr [...] była połączona budowlą ziemną z działkami wokół zbiornika. Posiłkując się mapami satelitarnymi organ uznał, że potwierdzają one fakt istnienia dojazdu do wyspy jedynie na etapie prowadzenia prac wydobywczych, przed dokonaniem rekultywacji (mapa z roku 2003). Kolejne zdjęcia z roku 2009, 2012, 2014, 2015 wskazują natomiast brak połączenia z wyspą. Okoliczność braku połączenia wyspy z działkami wokół zbiornika potwierdza również dokumentacja zdjęciowa przedłożona przez uczestników postępowania, która obrazuje sukcesywny proces powstawania budowli. Ponadto PINB wskazał, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...].02.2018 r. z udziałem C. P., stwierdzono wykonanie robót ziemnych, polegających na podwyższeniu grobli komunikacyjnej w celu podniesienia poziomu wyspy. Na podstawie tych dowodów organ I instancji stwierdził, że istniejąca budowla ziemna nie została wykonana w ramach prac wydobywczych, czy też rekultywacji dokonanej po tych pracach. Budowla była zaś sukcesywnie wykonywana przez właściciela nieruchomości – C. P.
PINB przyjął, że opisana budowla nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, tym samym zgodnie z art. 28 u.p.b., inwestor obowiązany był przed rozpoczęciem robót wystąpić do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej ze stosowanym wnioskiem. W realiach rozpatrywanej sprawy PINB wskazał, że inwestor nie skorzystał z uprawnienia do legalizacji budowli ziemnej na działce nr [...], co obliguje organ do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę zgodnie z art. 48 u.p.b. Wskazując na zakres robót objętych nakazem rozbiórki PINB wyjaśnił, że ze względu na charakter budowli oraz proces jej powstawania precyzyjne określenie zakresu rozbiórki jest niemożliwe i byłoby obarczone wątpliwościami. Dlatego zakres rozbiórki został określony na podstawie map przedstawiających rzędne terenu w procesie rekultywacji oraz operatów wodnoprawnych z 2010 r. oraz 2018 r., związanymi z wymianą wody w stawie rybnym. Jak wynika z operatu wodnoprawnego z [...].10.2018r., głębokość zbiornika przy budowli i wyspie to ok. 6m do 4,9m. Rzędna lustra wody to ok. 100,25m npm do 105,90m npm. Według PINB, nie można przyjąć z całą stanowczością, że taka głębokość zbiornika musi zostać zachowana również w miejscu po usunięciu budowli. Wynika to z tego, że w czasie sprzed rekultywacji, w trakcie wydobywania kruszywa, w miejscu, w którym znajduje się budowla, teren był wyższy względem lustra wody ze względu na dojazd koparek. Okoliczność ta wynika z map dołączonych do projektu rekultywacji z czerwca 2002. Dojazd do wyspy odbywał się od strony działki, która aktualnie ma numer [...] i posiada cypel wysunięty w kierunku zbiornika i wyspy. Takie ukształtowanie terenu w trakcie wydobywania kruszywa, według PINB, świadczy o tym, że po rekultywacji terenu w miejscu dojazdu teren jakkolwiek znajdował się znacznie poniżej lustra wody, mógł być podwyższony, co skłoniło inwestora do wykonania w tym miejscu robót w następstwie których powstała budowla ziemna, ponownie umożliwiająca dojazd do wyspy. Dlatego mając na uwadze, że głębokość zbiornika obok budowli i wyspy to od 4,9m do 6m a rzędna lustra wody to od 105,9m npm do 106,25m npm, głębokość zbiornika w miejscu po rozbiórce powinna wynosić około 2m poniżej lustra wody.
Odnosząc się do długości budowli, PINB wyjaśnił, że w projekcie z 2018 r., który przedłożył C. P., docelowo droga miała długość ok. 107 m, przy czym przebiega ona przez działkę nr [...] oraz istniejącą wyspę. Na tej podstawie PINB przyjął, że długość samowolnie wykonanej budowli objętej postępowaniem wynosi ok. 60 m. W ramach rozbiórki inwestor obowiązany jest zatem do usunięcia wszystkich elementów tak określonej budowli, uwzględniając głębokość zbiornika i rzędną lustra wody.
W odwołaniu od powyższej decyzji C. P. i E. P. zarzucili organowi I instancji naruszenie prawa procesowego, a to: art. 7, art. 75, art. 77, art. 78 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak dążenia do załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżących, polegające na przyjęciu że:
a). skarżący wybudował groblę (nasyp) łączący wyspę z brzegiem, tj. wykonał w całości budowlę ziemną, podczas gdy faktycznie wykonali oni "roboty zimne polegające na podwyższeniu grobli komunikacyjnej" — co w innym miejscu zaskarżonej decyzji stwierdza ten sam organ, tym samym nie ustalono w sposób prawidłowy: przedmiotu postępowania, zakresu obowiązku przywrócenia poprzedniego stanu faktycznego oraz środków proporcjonalnych do dokonanego przez skarżących naruszenia;
b). braku ustalenia, w jakim zakresie wahania poziomu lustra (piętrzenie) wody przyczyniają się do wyłaniania i zakrycia grobli (nazwanej przez organ "budowlą ziemną o funkcji komunikacyjnej"), której wykonanie w całości organ prowadzący postępowanie zarzucił skarżącemu, podczas gdy okoliczność ta ma podstawowe znaczenie dla zakwalifikowania wykonanych prac;
c). braku ustalenia, w jakim zakresie wahania poziomu lustra wody przyczyniają się do występowania zjawiska tzw. erozji wodnej, której występowanie obliguje skarżącego do wykonywania prac zabezpieczających oraz polegających na odtworzeniu stanu sprzed powstania erozji wodnej, podczas gdy okoliczność ta ma podstawowe znaczenie dla zakwalifikowania wykonanych prac jako budowli ziemnej, jak i dla nałożenia obowiązku przywrócenia poprzedniego stanu budowli;
Ponadto odwołujący zarzucili organowi naruszenie prawa materialnego, a to:
a). art. 3 pkt 6, art. 3 pkt 7a u.p.b., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na zakwalifikowaniu wykonywanych prac jako budowy, podczas gdy nie wykonano żadnego obiektu budowlanego, a jedynie bieżącą konserwację istniejących budowli, ewentualnie wykonano takie roboty budowlane, które prowadziły do zmiany parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego, tj. grobli (tj. przebudowę);
b). art. 16 pkt 65 u.p.b., poprzez pominięcie, że podwyższenie grobli komunikacyjnej zostało dokonane w urządzeniu wodnym i nie stanowiło budowy nowego obiektu budowlanego;
c). art. 48 ust. 1 u.p.b. przez jego co najmniej przedwczesne (tj. nieprawidłowe) zastosowanie, albowiem organ nie przeprowadził w sposób prawidłowy postępowania w przedmiocie ustalenia rzeczywistego zakresu naruszeń prawa, a przyjął z góry, że wykonano groblę komunikacyjną w całości, a zatem że w całości należy ją usunąć;
d). art. 4 u.p.b. poprzez zastosowanie przez organ środków nieproporcjonalnych do zarzucanego naruszenia prawa, a tym samym w sposób sprzeczny z zasadą wolności budowlanej, mającej znaczenie dla stosowania i wykładni przepisów zawartych w u.p.b.
Wobec przedstawionych zarzutów i obszernej argumentacji powołanej w uzasadnieniu odwołania jego autorzy wnieśli o uchylenie decyzji o rozbiórce.
DWINB decyzją z [...].08.2020 r. ([...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko pierwszej instancji dotyczącej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, jako budowli ziemnej, które nie należą do katalogu wskazanego w art. 29 - 31 u.p.b. i wobec tego nie są wyłączone spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy uznał za pozbawione podstaw zarzuty dotyczące wdrożenia procedury legalizacyjnej. Organ I instancji uwzględnił również słuszny interes strony oraz interes społeczny poprzez umożliwienie inwestorowi wywiązania się z nałożonego obowiązku i wyznaczenie mu stosownego terminu na przedłożenie wymaganych dokumentów. Z uwagi jednak na brak przedłożenia przez inwestora dokumentów umożliwiających legalizację samowoli budowlanej, zasadnie orzeczono rozbiórkę. Wskazano, że rozstrzygnięcie organu I instancji zdeterminowane było biernością inwestora. Odnosząc się do kwestionowanego zakresu rozbiórki organ odwoławczy stwierdził, że z decyzji pierwszej instancji jednoznacznie wynika, że samowola budowlana polegała na podwyższeniu poziomu grobli komunikacyjnej a nie jej wybudowaniu od podstaw. W swojej decyzji PINB, odwołując się do materiału dowodowego w postaci zdjęć i opracowań, prawidłowo wyjaśnił również zakres rozbiórki, biorąc pod uwagę, że sporny obiekt nie stanowi samowoli jako całość. Dodatkowo wskazano, że w wyroku 03.03.2020 r., sygn. II SA/Wr 600/19, WSA we Wrocławiu w pełni zaaprobował stanowisko organów odnoszące się do zasadności wdrożenia procedury legalizacyjnej z uwagi na fakt, że samowolne wykonane prace budowane wymagały pozwolenia na budowę.
Z tą decyzją nie zgodzili się C. P. i E. P., wnosząc pismem datowanym na [...].10.2020 r. skargę do WSA we Wrocławiu. W skardze powtórzono zarzuty zawarte w odwołaniu. Formułując takiej treści zarzuty skargi jej autorzy wnieśli o uchylenie w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji za zasądzeniem kosztów postępowania. Ponadto wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z mapy geodezyjnej sporządzonej przed podniesieniem grobli oraz fotografii na okoliczność stanu wody w bezpośredniej odległości od grobli łączącej "wyspę" z lądem, wysokości rzędnej wody przed wykonaniem podwyższenia grobli.
Uzasadniając skargę skarżący wyjaśnili, że nie zgadzają się z opisem przedmiotu postępowania oraz jego prawną kwalifikacją. Wskazali, że zgodnie z art. 3 pkt 6 u.p.b. pod pojęciem budowy należy także rozumieć rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego. Przebudowa ma już swoją definicję wyszczególnioną w art. 3 pkt 7a wskazanej ustawy. Według skarżących jest bezsporną w sprawie okolicznością istnienie grobli, która służyła dojazdowi do wyspy. W momencie zakończenia rekultywacji terenu pozostawała ona jedynie niewidoczna ponad lustrem wody. Znajdowała się nieznacznie pod nim, co wyraźnie widać na zdjęciach satelitarnych. Również dojazd do "wysp" był w tym miejscu. W konsekwencji, według skarżących, ze względu na zasady logicznego rozumowania, należało przyjąć, że nie można podwyższyć czegoś, co uprzednio nie istnieje. Skoro zatem organ prawidłowo ustalił, że grobla komunikacyjna istniała przed rozpoczęciem przez skarżących prac polegających na jej podwyższeniu (tj. była pozostałością po rekultywacji terenu po wyrobisku), to jasne jest, że nie mogli oni wykonać jej budowy od początku, tj. od dna zbiornika. Istnienie grobli, od momentu zakończenia rekultywacji, oznacza zaś, że skarżący mogli co najwyżej dokonać jej rozbudowy poprzez podwyższenie. Stąd też nie może zostać nałożony na nich obowiązek rozbiórki w zakresie, o którym mowa w zaskarżonej decyzji. Decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego musi być przecież odzwierciedleniem zakresu prac budowlanych, jakie zdaniem organu administracyjnego, wymagały pozwolenia na budowę, którego skarżący nie posiadali. Rozbiórkę obiektu budowlanego można nakazać jedynie w takim zakresie, w jakim przebudowano obiekt z naruszeniem prawa. Nie można zatem nakazać rozbiórki budowli ziemnej o funkcji komunikacyjnej, skoro organ ustalił, że istniała ona przed rozpoczęciem przez skarżących prac ziemnych, zaś skarżący dokonali wyłącznie jej podwyższenia (tak też w podobnej sprawie orzekł WSA w Olsztynie wyrokiem z 05.10.2010 r., sygn. akt II SA/Ol 327/10). W ocenie skarżących, w przypadku przedmiotowej grobli możliwym jest rozbiórka tylko tej jej części, która po ocenie dokonanej przez organ, została wybudowana bez odpowiedniej decyzji administracyjnej (w dyspozycji art. 48 ust. 1 u.p.b. mowa jest nie tylko o całym obiekcie budowlanym, ale także o jego części). Niezależnie od powyższego skarżący wskazali, że w zaskarżonej decyzji nie określono precyzyjnie przedmiotu, co do którego został nałożony nakaz rozbiórki. Powołując się na wybrane tezy orzeczeń sądów administracyjnych wskazano w skardze, że ogólne i nieprecyzyjne sformułowanie przedmiotu rozbiórki samowoli budowlanej może stanowić rażące naruszenie art. 48 ust. 1 u.p.b. Nakazanie rozbiórki całej "budowli ziemnej o funkcji komunikacyjnej" jest błędne także z tego powodu, że zakłada stosowanie środków nieproporcjonalnych do skali naruszenia prawa. W tym zakresie skarżący powołali się na poglądy wyrażone w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którymi trudności dowodowe w zakresie ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności nie mogą prowadzić do nałożenia na stronę zobowiązaną nieproporcjonalnie dużego zakresu obowiązku rozbiórki (por. wyrok WSA w Krakowie z 11.01.2019.r., sygn. akt II SA/Kr 1396/18). Na takie trudności powołał się natomiast PINB. Trudności te nie mogą jednak prowadzić do nadmiernego obciążenia skarżących obowiązkiem rozbiórki części obiektu budowlanego, skoro organ nie wykorzystał wszystkich możliwych środków dowodowych, w tym nie przeprowadził samodzielnie ustaleń lub gdyby nie było to możliwe, z wykorzystaniem opinii biegłego. Stąd też przy nieprawidłowym ustaleniu przedmiotu postępowania, nie było możliwe prawidłowe wykonanie obowiązków nałożonych na organ przez ustawodawcę, a wyrażonych w normach art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.
Odnosząc się do twierdzenia organu pierwszoinstancyjnego dotyczącego niemożliwości stwierdzenia rodzaju materiału, z którego jest wykonany obiekt podlegający rozbiórce, skarżący podnieśli, że w toku postępowania wskazali, że wykonany został z betonu, gruzu, kamieni, elementów betonowych, podkładów kolejowych. W konsekwencji do tej okoliczności jest również możliwym ustalenie odcinka grobli, na jakim znajdują się wskazane materiały, w tym do jakiej głębokości grobli materiały te występują oraz na jakiej głębokości pojawia się jednorodny materiał pierwotny grobli (żwir). Powyższe powinno doprowadzić do dokładnego wyznaczenia obszaru (długości i głębokości), co do którego winien zostać orzeczony nakaz rozbiórki. Jest to możliwe do zidentyfikowania, np. w drodze wykonania odpowiednich, miejscowych odkrywek. Przeprowadzenia takich czynności w sprawie zaniechano.
Niezależnie od powyższego autorzy skargi zarzucili organowi odwoławczemu rażące naruszenie zarówno procedury, jak i prawa materialnego. W tym zakresie wskazali na niespójność przeprowadzonych przez organ wywodów. W szczególności nie zauważył on, że wszelkie prace wykonywane były w obrębie obiektu stawowego. Obiekt stawowy jako całość stanowi urządzenie wodne, w rozumieniu art. 16 pkt 65 lit. b ustawy Prawo wodne. Z uwzględnieniem regulacji ustawy Prawo wodne należało zatem ocenić wykonane na tym obiekcie prace i dopiero wówczas kwalifikować je jako budowę, przebudowę, remont, czy też bieżącą konserwację. Według skarżących, nie można uznać, że na gruncie prawa budowlanego, pojęcie urządzenia wodnego będzie miało zgoła inne znaczenie niż w należącej do tej samej gałęzi prawa (tj. prawa administracyjnego) ustawie Prawo wodne. Zatem należało przyjąć w ustalonym stanie faktycznym, że wykonywane prace służą nie tyle samej grobli, ile całemu urządzeniu wodnemu. Z jednej strony zwiększając bezpieczeństwo jego użytkowania. Z drugiej, zapewniając jego pierwotny kształt (por. zdjęcia z serwisu Google Earth Pro z 2003 r.) i tym samym zachowanie pierwotnej linii brzegowej. Gwarantują one również prawidłowe wykonanie obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego. Kwalifikację zbiornika należącego do skarżących jako urządzenia wodnego potwierdza znajdująca się w aktach sprawy opinia z [...].12.2019 r. w sprawie prawnej kwalifikacji zbiornika wodnego położonego w miejscowości S. Kwestionując ustalenia poczynione przez organ autorzy skargi powołali się również na konieczność uwzględnienia czynników panujących w okresie poprzedzającym wykonanie spornych robót, tj. warunków atmosferycznych, temperatury otoczenia, średnich opadów oraz innych czynników, mających znaczenie dla podniesienia lub opadania lustra wody w zbiorniku. Warunki te mają dla sprawy znaczenie podstawowe. Jest bowiem faktem powszechnie znanym, że panująca susza hydrologiczna, spowodowała powszechne opadanie wód w zbiornikach. Ponadto organ powinien uwzględnić zmiany stosunków wodnych między zakończeniem procesu rekultywacji terenów poeksploatacyjnych a wszczęciem postępowania. Wskazali na powszechnie znany fakt znaczącego zmniejszenia się poziomu wód w takich zbiornikach wodnych. Według skarżących, w wyniku działania tych wszystkich czynników doszło do odsłonięcia połączenia z wyspą. Potwierdzeniem opisanego zjawiska jest projekt rekultywacji terenów poeksploatacyjnych kopalni kruszywa "[...]", gdzie wskazano, że położenie zwierciadła wody na obszarze złoża uwarunkowane jest stanem wody w rzece K. i wielkością opadów atmosferycznych w jej zlewni. Nadto podano, że zwierciadło wody gruntowej utrzymywało się w granicach od 3,0 do 4,0 m poniżej powierzchni terenu (str. 9 projektu). Skarżący zauważyli też, że wahania lustra wody uwzględniono w treści decyzji Starosty L. z [...].02.2010r. o pozwoleniu wodnoprawnym. Wskazuje się w nim, że lustro wody układa się od 1,2 m do 3,0 m poniżej terenu naturalnego. Takie zaś różnice powodują okresowe wyłanianie się pozostałości po wyrobisku kopalnianym, w tym grobli łączącej "wyspę" z lądem. W świetle tych okoliczności, zdaniem skarżących, błędem jest odnoszenie się w nakazie rozbiórki do poziomu lustra wody. Lustro wody w urządzeniu wodnym waha się w znacznym zakresie, co uniemożliwia zastosowanie tego odniesienia do ustalenia zakresu obowiązku rozbiórki. Nakaz rozbiórki (części) budowli ziemnej jest również nieprawidłowy w świetle zebranych przez organ dowodów. Z operatu wodnoprawnego z [...].02.2010 r. wynika, że rzędna lustra wody wynosi 106,25 m npm, zaś dawne mapy geodezyjne wskazują na poziom piętrzenia na 106,10 m npm Stąd też należy wywieść, że głębokość wody w miejscu grobli przed rozpoczęciem rozbudowy nie wynosiła 2 m. Różnica ta wynosiła zaś około 15 cm, tj. zapewniała co najwyżej swobodny przepływ wody. W takich okolicznościach sprawy należy przyjąć, że wartości przyjęte przez PINB, zostały ustalone bez związku z żadnymi dowodami. Stoją one także w sprzeczności z mapą geodezyjną wykonaną dla projektu z 2018 r. Podobne zastrzeżenia skarżący zgłosili wobec długości nasypu. Powołując się na mapę z 2018r. argumentowali, że w porównaniu z innymi mapami geodezyjny, którymi organ dysponuje, wynika jednoznacznie, że od zachodniej strony grobli, zaczyna się ona za 40 metrem projektowanej drogi, tj. około 42 metra. Od strony wschodniej kończy się nieznacznie za 90 metrem. Zatem również długość, oceniana wyłącznie na podstawie mapy z 2018 r. i innych map, którymi organ dysponuje z urzędu, jest różna od tej nakazanej do rozbiórki.
W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.
W piśmie procesowym z [...].11.2020 r. uczestnik postępowania – W. G. wniósł o oddalenie skargi w całości. Wskazał, że zarzuty i twierdzenia zawarte w skardze stanowią nieuzasadnioną - w świetle wydanego już w sprawie prawomocnego wyroku WSA we Wrocławiu z 03.03.2020r., sygn. akt II SA/Wr 600/19, polemikę, która była już przedmiotem rozpoznania Sądu i na obecnym etapie nie może zostać uznana za prawidłową, przekonywującą i uzasadnioną. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. prawomocnym wyroku ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Stanowisko przeciwne, uznające możliwość czynienia przez organy administracji publicznej ustaleń sprzecznych z treścią prawomocnego orzeczenia sądu, jest nie do pogodzenia z wypływającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu. Uczestnik postępowania zwrócił dalej uwagę, że kontrolowany obecnie etap postępowania, zakończony wydaniem decyzji o rozbiórce, stanowił kontynuację poprzedniego etapu postępowania, zakończonego wydaniem postanowienia nakazującego przedłożenie inwestorowi stosownych dokumentów w celu legalizacji obiektu budowlanego. W takiej sytuacji zwrócił uwagę, że w świetle prawomocnego wyroku w sprawie II SA/Wr 600/19, nie może budzić wątpliwości kwalifikacja zrealizowanych robót budowlanych jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.p.b. Sąd podzielił również ustalenie organów dotyczące wykonania robót budowlanych, w efekcie których zrealizowano budowlę ziemną o funkcji komunikacyjnej. Stwierdził wówczas, że takiej oceny nie zmienia okoliczność istnienia obiektu o takim charakterze na etapie prac wydobywczych czy też rekultywacyjnych. Zdaniem uczestnika postępowania, zasadności wdrożenia przez organ trybu legalizacji w ten sposób rozpatrywanej samowoli budowlanej, zmienić nie może twierdzenie skarżącego, że wykonane roboty ziemne polegały jedynie na podwyższeniu już istniejącej grobli komunikacyjnej, która w pewnych okresach roku jest niewidoczna ze względu na wysoki stan wód. Oceniony przez Sąd za wystarczający materiał dowodowy, nie potwierdził tego, aby wyspa, znajdująca się na działce nr [...], była połączona budowlą ziemną z działkami wokół zbiornika. Na tej podstawie Sąd stwierdził, że przedstawione przez organy oceny i wnioski były wystarczające do wykluczenia twierdzenia skarżących, że przeprowadzone w sprawie roboty budowlane stanowiły bieżącą konserwację istniejącej grobli oraz były niezbędne dla prawidłowego wykonywania udzielonego pozwolenia wodnoprawnego. Nie były to prace konserwacyjne, skoro ewidentnie ustalono, że skarżący zrealizował widoczną, kubaturową budowlę ziemną, stanowiącą całość techniczno-użytkową. Uczestnik postępowania nie zgodził się również z zarzutem skarżących dotyczącym nieproporcjonalności orzeczonego nakazu rozbiórki, skoro obowiązek zastosowanie takiego środka prawnego, wobec rezygnacji przez inwestora z możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej, wynika wprost z ustawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji organu nadzoru budowlanego, wydana w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli ziemnej o funkcji komunikacyjnej, położonej na działce nr [...] obręb S., która została zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przyczyną orzeczenia nakazu rozbiórki jest fakt, że inwestor nie przedłożył wymaganych prawem dokumentów umożliwiających legalizacje samowolnie wykonanych robót budowlanych.
W ocenie Sądu decyzja jest prawidłowa. Zgodnie z dyspozycją art. 48 ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) - według stanu prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust 1). Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (ust 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. (ust 3). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust 4). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust 4).
Powołana regulacja prawna wprowadza etapowość w postępowaniu zmierzającym do likwidacji skutków samowoli budowlanej, polegającej na budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego lub jego części. Pierwszy etap dotyczy ustalenia, że obiekt budowlany był zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Drugi etap sprowadza się do oceny organu, czy obiekt można zalegalizować, tj. czy nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym (jego lokalizacja nie jest sprzeczna z prawem) i czy stan techniczny tego obiektu nie narusza obowiązujących przepisów w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie go do zgodności z tymi przepisami. Weryfikując pozytywnie te okoliczności organ postanowieniem wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych i nakłada obowiązek przedłożenia dokumentacji umożliwiającej legalizację obiektu. Następnym etapem jest ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej (po spełnieniu wymagań nałożonych w postanowieniu o którym mowa wyżej - co organ ma obowiązek traktować jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego) a kończy to postępowanie bądź zatwierdzenie projektu budowlanego bądź nakaz rozbiórki obiektu. Nieprzedstawienie w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. obliguje organ do orzeczenia nakazu rozbiórki. Ustawodawca z mocy art. 48 ust. 4 u.p.b. nie pozostawia właściwemu organowi wyboru treści rozstrzygnięcia - nakazując mu stosować przepis art. 48 ust. 1 p.b., czyli nakaz rozbiórki. Przypomnieć dalej należy, że proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz inwestor nie ma przymusu wykonywania nałożonych na niego obowiązków. W takim jednak przypadku winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 u.p.b. W razie nieprzedłożenia dokumentów, o które wzywał organ, nie przejdzie on bowiem do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 48 ust. 5 u.p.b. W sytuacji takiej przepisy obligują organ do wydania decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę nielegalnie wykonanego obiektu. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może bowiem wydać decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Brzmienie art. 48 ust. 4 u.p.b. jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Żaden przepis u.p.b. nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki.
W okolicznościach sprawy opisane przesłanki zostały poparte zebranym materiałem dowodowym, tak więc zasadnie organy obu instancji uznały je za spełnione. Organy wykluczyły na podstawie dokumentacji rekultywacyjnej (mapy z [...].11.2005 r. obrazujące grunty zrekultywowane w II etapie), aby po zakończeniu rekultywacji, wyspa znajdująca się na działce nr [...] była połączona budowlą ziemną z działkami wokół zbiornika (na wysokości działki nr [...] – obecnie nr [...]). Po tej dacie, sporną budowlę, pełniącą funkcję komunikacyjną, zrealizował dopiero skarżący. Powyższych ustaleń nie podważa w żadnym stopniu powoływanie się przez skarżących na okoliczność, że w tym samym miejscu, na etapie wydobycia, a później rekultywacji terenu (mapa z 2003 r.), istniał obiekt pełniący zbliżoną funkcję. Zdjęcia wykonane w późniejszym okresie, tj. 2009, 2012, 2014 i 2015, nie wskazują na istnienie takiego połączenia z wyspą. Przeciwnie, przeczą twierdzeniu skarżącego, że grobla - połączenie lądu i "wyspy" istniała zawsze, ale w zależności od lustra wody była bardziej lub mniej widoczna. Analiza materiału dowodowego nie pozostawia, w ocenie Składu orzekającego w niniejszej sprawie, żadnych wątpliwości. Objęta nakazem rozbiórki budowla ziemna nie została wykonana w ramach prac wydobywczych, czy też rekultywacji dokonanej po tych pracach. Budowla ta powstała w wyniku sukcesywnie wykonywanych przez właściciela nieruchomości robót budowlanych, polegających na nawożeniu mas ziemi, gruzu i innych materiałów budowlanych. Powyższe okoliczności potwierdził w toku postępowania skarżący. Ustalenia organów przeczą również twierdzeniu zwartemu w skardze na temat czynników zewnętrznych, niezależnych od skarżącego, które miałby doprowadzić do odsłonięcia istniejącej grobli i tym samym ponownego połączenia lądu z wyspa. Jednocześnie z zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organy kwestionowały fakt wcześniejszego istnienia takiego połączenia, czy też istnienia pozostałości takiej grobli pod lustrem wody.
Powyższe ustalenia zaakceptowane zostały w prawomocnym wyroku tut. Sądu z 03.03.2020 r., sygn. akt II SA/Wr 600/19. W orzecznictwie podkreśla się, że z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a. strona nie może na dalszych etapach postępowania skutecznie zakwestionować przesądzonych już wcześniej przez sąd kwestii, a zarzuty w tym zakresie nie mogą już być skutecznie podnoszone. Uregulowania zawarte w art. 153 p.p.s.a. mają bowiem zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniania przez organ ponownie rozpoznający sprawę, jak i w kolejnych orzeczeniach sądu (por. wyroki WSA we Wrocławiu z 23.05.2017 r., IV SA/Wr 125/17 i z 8.06.2017 r., III SA/Wr 142/17).
Dokonując zatem oceny zarzutów skargi należy stwierdzić, że stanowią one niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sygn. akt II SA/Wr 600/19. W tym orzeczeniu wykluczono, aby fakt istnienia drogi dojazdowej do wyspy w trakcie prac wydobywczych miał legalizować aktualnie istniejącą budowlę. Sąd w powołanym wyroku nie negował przy tym możliwości istnienia pozostałości po takim obiekcie pod lustrem wody. Przywrócenie poprzedniego dojazdu do wyspy, a taki cel zadeklarował sam skarżący w trakcie prowadzonego postępowania, nie zwalniało inwestora od obowiązku uzyskania wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Za budowę uznać bowiem należy nie tylko wykonanie od podstaw obiektu budowlanego ale również jego odbudowę, rozbudowę i nadbudowę. Samowolne wykonanie takich prac, jako wymagających pozwolenia na budowę, skutkowało koniecznością wdrożenia trybu opisanego w art. 48 u.p.b. W wyroku w sprawie II SA/Wr 600/19 Sąd uznał za prawidłowe zakwalifikowanie zrealizowanych robót budowlanych jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 u.p.b. Bezspornym jest również, że skarżący nie legitymował się decyzją o pozwoleniu na budowę obejmującej roboty budowlane objęte orzeczonym nakazem rozbiórki. Sąd podzielił w końcu zapatrywanie organów na temat wykluczenia twierdzenia skarżących, że roboty budowlane stanowiły bieżącą konserwację istniejącej grobli oraz były niezbędne dla prawidłowego wykonywania udzielonego pozwolenia wodnoprawnego. Sąd uznał, że decyzja o pozwoleniu wodnoprawnym z [...].02.2010 r. nie stanowiła podstaw do wykonania spornej budowli ziemnej.
W tak kształtujących się okolicznościach sprawy, oceniając wstępnie, że samowolnie wykonane roboty budowlane nie naruszają przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym a stan techniczny obiektu nie sprzeciwia się jego legalizacji, organ nałożył na skarżącego nakaz przedłożenia wymaganych przepisem art. 48 ust. 3 u.p.b. dokumentów, które umożliwiły by legalizację prac wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zobowiązany, dokumentów tych organowi nie dostarczył. W tej sytuacji organ był zobligowany wydać nakaz rozbiórki spornego obiektu.
W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, nakazanego obowiązku rozbiórki dokonać można bez ingerencji w znajdujące się pozostałości pokopalnianej drogi. Zakres rozbiórki został określony precyzyjnie. Wykorzystano w tym zakresie mapy przedstawiające rzędne terenu w procesie rekultywacji oraz operaty wodnoprawne z 2010 r. i 2018 r. Orzeczony przez organ zakres nakazanej rozbiórki nie wykazuje tym samym cech dowolności. Określenie przedmiotu nakazu nie wywołuje żadnych zastrzeżeń. W ocenie Sądu, decyzja jest w pełni legalna. Wszelkie zatem zarzuty skarżącego w zakresie prawidłowości prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego należy uznać za całkowicie bezzasadne. Przedłożone na etapie skargi dokumenty nie podważają prawidłowości ustalenia stanu faktycznego przez organy administracji.
Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.