II SA/WR 513/25

II SA/Wr 513/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-09-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Malwina Jaworska-Wołyniak
Olga Białek
Władysław Kulon /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Ewidencja gruntów
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1752
art. 24 ust. 2c, art. 7b ust. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Protokolant: sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 września 2025 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu z dnia 16 maja 2025 r. nr GK-ONG.7221.11.2025.AZ w przedmiocie odmowy aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 16 maja 2025 r., nr GK-ONG.7221.11.2025.AZ Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej -DWINGiK, organ II instancji) po rozpatrzeniu odwołania R. P. (dalej –skarżący, strona) utrzymał w mocy decyzję Starosty T. z dnia 10 lutego 2025r. nr GP.6621.7.2025 w przedmiocie odmowy aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Przedmiotowa decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Skarżący wnioskiem z dnia 2 stycznia 2024 r. wystąpił do Starosty T. z żądaniem aktualizacji błędnych informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytków gruntowych w granicach działki nr [...] AM-[...] obręb M. poprzez wykazanie w miejsce użytku las (LsVI) o powierzchni [...] ha użytku gruntowego przyległego do niego tj. grunty orne (RIIIB). Po wszczęciu postępowania i zebraniu materiału dowodowego organ I instancji merytorycznie orzekł w sprawie decyzją z dnia 10 lutego 2025 r., nr GP.6621.7.2025, którą podając w podstawie prawnej art. 24 ust. 2c w związku z art. 7d pkt 1 lit. a, art. 20 ust. 1 i art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2023 r. poz. 1752 ze zm., dalej – Pgik) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 775 ze zm., dalej – k.p.a.) orzeczono o odmowie aktualizacji danych ewidencyjnych w zakresie użytku gruntowego LsVI wykazanego w działce ewidencyjnej nr [...], obręb M., gmina T.
Uzasadniając wydany akt Starosta T. podał, iż ustalono, że działka nr [...], obręb M., gmina T. została objęta "Inwentaryzacją stanu lasu" sporządzoną na okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2028 r. Starosta T. stwierdził, że część użytku leśnego wchodzącego w skład działki gruntu nr [...] o powierzchni [...] ha, wykorzystywana jest jako użytek orny, grunt w innym użytkowaniu, pozbawiony roślinności leśnej - drzew, krzewów oraz runa leśnego. Decyzją Nadleśnictwa O. z dnia 30 grudnia 2022 r., nr 100/2022 nakazano wnioskodawcy wykonanie obowiązku polegającego na ponownym wprowadzeniu roślinności leśnej (uprawy leśnej) na obszarze oddziału/pododdziału "1b" o pow. [...] ha, dodatkowo ustalono termin wykonania prac gospodarczych na użytku leśnym do dnia 31 grudnia 2024 r.
Zgodnie z danymi powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w granicach przedmiotowej działki występują użytki leśne o powierzchni [...] ha. Ponadto użytek leśny o pow. [...] ha znajduje się w granicach przedmiotowej działki od co najmniej od 1991 r. Po wskazaniu na rejestrowy charakter postępowania w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego, czyli wtórnego względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji Starosta T. podał, że samo zgłoszenie zmiany nieudokumentowanej albo bez wykazania stosownym dokumentem podstawy do wprowadzenia tych zmian prowadzi do odmowy ich dokonania. Zatem należy odmówić aktualizacji danych ewidencyjnych na wniosek strony ponieważ nie jest on zgodny z uprzednio wydaną decyzją Nadleśnictwa O. z dnia 30 grudnia 2022 r., nr 100/2022. Nadleśnictwo O. nakazało ponownie wprowadzić roślinność leśną na przedmiotowej działce, ponadto w swojej decyzji Nadleśnictwo stwierdziło, że zmiana sposobu użytkowania tego gruntu świadczy o tym, że pozbawienie roślinności leśnej na przedmiotowej działce nie ma charakteru przejściowego, co jest niezgodne ze stanem prawnym, zatem nie ma podstaw do zmiany użytku LsVI o powierzchni [...] ha na inny użytek gruntowy.
Nie godząc się z zapadłym rozstrzygnięciem skarżący oprotestował je złożonym w terminie odwołaniem. W instancyjnym środku zaskarżenia poczyniono organowi I instancji naruszenie:
- ogólnych zasad postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności zasad: praworządności (art. 6 k.p.a.), prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), udzielania informacji (art 9 k.p.a.), w tym błędne rozumowanie zasady współdziałania procesowego (art 7b k.p.a.);
- wadliwe ustalenie stanu faktycznego i błędną analizę przepisów w zakresie definicji użytku "las" wykazanej w rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2024 r., poz. 219, ze zm.);
- przeprowadzenie postępowania dowodowego w oparciu o wybiórczą analizę dokumentów dostępnych dla organu;
- całkowite pominięcie zarzutów podniesionych przez stronę we wniosku o aktualizację informacji zamieszczonych w bazie ewidencji gruntów i budynków i nieustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu faktycznym podjętego rozstrzygnięcia.
Odwołujący się umotywował podniesione zarzuty przekonując, iż na przedmiotowej nieruchomości las nigdy nie istniał. Nadto w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomość przeznaczona jest pod produkcję rolną i zarzucał nieprawidłowość przeprowadzonej inwentaryzacji, skoro analiza map archiwalnych nie daje podstaw do przyjęcia, że na działce był las. Zarzucono brak dostatecznej analizy materiału dowodowego oraz naruszenie zasady współdziałania, co wiązano ściśle z powierzeniem przez Starostę T. Nadleśnictwu O. spraw z zakresu nadzoru nad gospodarką leśną i wydawanie decyzji administracyjnych. Mocno kwestionowano również decyzję Nadleśniczego Nadleśnictwa O. z dnia 30 grudnia 2022 r. nakładającej właścicielowi przedmiotowej działki ponowne wprowadzenie na niej roślinności leśnej w wyznaczonym terminie.
DWINGiK opisaną na wstępie decyzją z dnia 16 maja 2025 r., nr GK-ONG.7221.11.2025.AZ w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego obszernie opisano przebieg postępowania, treść decyzji Starosty T. oraz zarzuty odwołania. Następnie organ przywołał wszelkie regulacje prawne znajdujące zastosowanie w sprawie wiążąc je w sposób precyzyjny z konkretnymi dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy.
W dalszej kolejności organ II instancji przyjął, że ewidencji gruntów i budynków w obszarze działki ewidencyjnej nr [...], obręb M. użytek gruntowy lasy (Ls) o powierzchni [...] ha widnieje od momentu założenia ewidencji gruntów i budynków, co potwierdzają następujące dokumenty: operat z pomiaru stanu posiadania i klasyfikacji sporządzony w latach 1959-1960 (pkt 1), rejestr gruntów tom I założony w dniu 30 stycznia 1961r. dla obrębu M. gminy T. (pkt 5). Ponadto, na istnienie lasu na przedmiotowej działce wskazuje dokumentacja sporządzana w oparciu o przepisy ustawy o lasach tj. "uproszczonego planu urządzenia lasów niestanowiących własność Skarbu Państwa, a należących do osób fizycznych w Gminie T. opracowany na okres od 1 stycznia 1995 r. do 31 grudnia 2004 r." (pkt 13 ppkt b), "Inwentaryzacja stanu lasu lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa powiatu T. dla miasta i gminy T. na okres od 1 stycznia 2009 r. do 31 grudnia 2018 r." (pkt 13 ppkt c). W dokumentach tych został ujęty obszar działki nr [...], która została ujęta w "Inwentaryzacji stanu lasu lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, stanowiących własność osób fizycznych, sporządzona dla obrębu M. gminy T. - obszar wiejski na okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2028 r."(pkt 13 ppkt d). Z dokumentacji tej wynika, iż działka jest obecnie pozbawiona roślinności leśnej (oznaczenie opisu taksacyjnego) i wykazana w dokumencie "Wykaz rozbieżności między danymi ewidencyjnymi odnoszącymi się do gruntów objętych sporządzanym uproszczonym planem urządzenia lasu a stanem faktycznym na gruncie". Jednocześnie pokłosiem przeprowadzonej inwentaryzacji stanu lasu było przeprowadzenie postępowania w sprawie dotyczącej nałożenia obowiązków wynikających z ustawy o lasach wobec właściciela użytku leśnego znajdującego się w granicach działki nr [...] położonej w obrębie M. gminy T.-obszar wiejski. Nadleśniczy Nadleśnictwa O. decyzją z dnia 30 grudnia 2022 r., nr 100/2022 nakazał m.in. "ponowne wprowadzenie roślinności leśnej (uprawy leśnej) na obszarze oddziału/pododdziału "1b" o pow. [...] ha" wraz z szeregiem zabiegów niezbędnych do jej odtworzenia. W toku tego postępowania dokonano oględzin działki, z których wynika, iż "grunt ten w obszarze określonym użytkiem gruntowym "las" (Ls) został pozbawiony drzew". Z akt sprawy wynika, że właściciel działki nr [...] nie wniósł odwołania od powyższej decyzji, która stała się prawomocna z dniem 31 stycznia 2023 r. (pismo Starosty T. z dnia 11 kwietnia 2025 r. nr OŚRiL.6164.6.3.2025).
Organ wyjaśnił, że art. 20 ust. 3a Pgik stanowi, iż ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Zgodnie z § 8 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków w ewidencji wykazuje się m.in. użytki leśne. W myśl definicji zawartej w załączniku nr 1 do tego rozporządzenia pod pozycją nr 10 do lasów (Ls) zalicza się grunty określone jako "las" w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2023 r. poz. 1356, z późn. zm.). W myśl tej ustawy, lasem w rozumieniu ustawy jest grunt m.in. o zwartej powierzchni o co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy).
Jednocześnie art. 20 ust. 2 ustawy o lasach stanowi, że w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu.
Odwołując się do orzecznictwa organ wyprowadził, iż na gruncie przepisów art. 20 ust. 3a Pgik w związku z art. 20 ust. 2 o lasach, ukształtował się pogląd, iż ten ostatni przepis stanowi regulację szczególną w stosunku do ogólnych zasad dotyczących sposobu uwzględniania i wprowadzania zmian w powszechnej ewidencji gruntów i budynków. Podkreśla się, że obowiązek stosowania przepisów ustawy o lasach wynika wprost z art. 20 ust. 3a Pgik, co w konsekwencji oznacza, że obowiązek aktualizowania danych ewidencyjnych, podlega ograniczeniu w stosunku do zmian dotyczących ustalania granic i powierzchni lasów.
Zdaniem organu II instancji przedmiotowa działka objęta była uproszczonym planem urządzenia lasu opracowanym na lata 1995-2004. Kolejne opracowania dla tego obszar zostały opracowane na lata 2009-2018 oraz 2019-2028. Jednocześnie, zgodnie z art. 13 ustawy o lasach, właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania. Zmiana użytku leśnego na użytek grunty orne jest dopuszczalna jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli a decyzję o takiej zmianie wydaje, w stosunku do lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, starosta (art. 13 ust. 2 ustawy o lasach).
Przypominając o rejestrowym charakterze ewidencji gruntów i budynków oraz wskazując na art. 20 ust. 3a Pgik wyjaśniono, że bez przeprowadzenia stosownych procedur w oparciu o przepisy ustawy o lasach, organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie jest władny dokonywać zmiany użytku leśnego m.in. na użytek grunty orne. Skoro działki są lasem zgodnie z ewidencją gruntów i w sprawie nie wydano decyzji o zmianie lasu na użytek rolny w trybie art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, to nie było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego i wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów. Bez znaczenia jest przy tym aktualny stan gruntu. Nawet jeśli z jakichkolwiek przyczyn las utracił niektóre swoje cechy - takie jak np. drzewostan czy runo leśne - użytek leśny nie traci przez to swego charakteru. Zmiany o charakterze faktycznym nie mogą stanowić podstawy do dokonania żądanej zmiany w ewidencji gruntów. Z art. 24 ustawy o lasach wynika ciążący na właścicielu lasu obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego lasu, poprzez ponowne wprowadzenie roślinności leśnej (upraw leśnych) i doprowadzenia np. do odtworzenia leśnego charakteru gruntu (np. runa leśnego). Wobec tego nawet czasowy brak roślinności leśnej nie jest podstawą do przeklasyfikowania gruntu leśnego na nieleśny, zaś argument skarżącego, że ustalenia wynikające z oględzin gruntu, z których wynikałby brak roślinności leśnej na gruncie, mogłyby stanowić podstawę do zmiany wpisu w ewidencji gruntów, nie znajdują potwierdzenia w obowiązujących przepisach prawa.
Zatem z uwagi na to, iż grunty działki ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie M. gminy T. - obszar wiejski, nie spełniają kryteriów określonych w art. 20 ust. 3a Pgik wniosek zawierający żądanie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków polegającej na zmianie użytku leśnego na grunty orne, należało rozpatrzyć negatywnie.
Końcowo organ odwoławczy poddał analizie zarzuty odwołania, które jednak w jego ocenie pozostały bez wpływu na ocenę wydanej decyzji, gdyż jak to ujęto Starosta T. zasadnie odmówił aktualizacji danych ewidencyjnych działki w tym zakresie.
W skardze na powyższą decyzję wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji i zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie oraz zasądzenie kosztów postępowania stosownie do wyników sprawy.
Wnioski skargi oparto na zarzutach naruszenia:
1. Ogólnych zasad postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności zasad naczelnych wyrażonych w art. 6, 7 k.p.a. tj. zasad praworządności i prawdy obiektywnej:
2. Zasady bezstronności i rzetelności działania organu administracji publicznej, wyrażonej w art. 8 § 1 k.p.a., polegające na: podjęciu przez organ działań kontrolnych wobec skarżącego bezpośrednio po wniesieniu przez niego odwołania od decyzji Starosty T. (co w kontekście zgłoszonych wcześniej wątpliwości w zakresie prawidłowości rozstrzygnięcia może być postrzegane jako działanie odwetowe) oraz zastąpieniu weryfikacji danych ewidencyjnych, o którą wnioskował skarżący, postępowaniem kontrolnym, które nie odpowiadało charakterowi i celowi wniosku, jak również pominięciu przez organ istotnej okoliczności faktycznej, tj. wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczającego wyłącznie rolne przeznaczenie gruntu (co skutkować może uznaniem za wykonalną decyzji Nadleśniczego Nadleśnictwa O., mimo że w dacie jej doręczenia była już faktycznie niewykonalna);
3. Błędne ustalenie stanu faktycznego wynikające z selektywnej i niewyczerpującej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, nieprawidłowej wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 3a Pgik i art. 3 oraz art. 20 ust. 2 ustawy o lasach, co w konsekwencji miało wpływ na wynik sprawy.
Uzasadniając zarzuty i wnioski skargi autor pisma procesowego zgodził się ze stanowiskiem organów wyprowadzonym z art. 20 ust. 3a Pgik, zgodnie z którym ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Kwestionuje jednak fakt, że dany grunt jest lasem. Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych odbywa się na podstawie cech, które zostały określone w załączniku nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2024 r. poz. 219, ze zm.). Zgodnie z pkt 10 - do lasów "Ls" zalicza się grunty określone jako "las" w ustawie o lasach. Z punktu widzenia rozumienia pojęcia lasu istotne jest to, czy spełnia on wszystkie kryteria określone w art. 3 pkt 1 lit. a-c lub w art. 3 pkt 2 ustawy o lasach. Aby można było mówić o lesie w znaczeniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, kryteria podstawowe: przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia, muszą być spełnione łącznie. Dla ustalenia, że grunt jest lasem w znaczeniu prawa administracyjnego, konieczne jest spełnienie nie tylko kryterium przyrodniczego (pokrycie roślinnością leśną) i kryterium przestrzennego (zwarta powierzchnia co najmniej 0,10 ha), lecz także kryterium przeznaczenia (do produkcji leśnej; lit. a punktu 1 art. 3) bądź jednej z pozostałych przesłanek z lit. b (grunt stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego) czy lit. c (grunt wpisany do rejestru zabytków). To, że dany grunt jest lasem w znaczeniu przyrodniczym, nie oznacza, że jest lasem w znaczeniu prawnym.
Dalej zauważono, iż definicja lasu została precyzyjnie określona w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 176) i są to grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako las. Również w art. 1a ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2025 r. poz. 707) wskazano, że pod pojęciem lasu należy rozumieć grunty tak sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków.
Z powyższego wyprowadzono, że podstawowym kryterium decydującym już o zaliczeniu gruntu jako przedmiotu opodatkowania podatkiem od nieruchomości czy też leśnym jest jego klasyfikacja w ewidencji grantów i budynków. Znaczenie użytku "las" właśnie w ewidencji gruntów i wskazuje się każdorazowo na brak możliwości zmiany tego użytku z uwagi na tymczasową utratę charakteru leśnego grantu, na przejściowe pozbawienie grantu roślinności leśnej, co podnosi organ drugiej instancji.
Skarżący podkreślił, że nie pozbawił gruntu leśnego charakteru, nie wykarczował drzew, bo takie nigdy nie występowały na gruncie. Żaden z organów dotychczas nie zdecydował się chociażby na wizję lokalną, a wizje dokonywane w ramach sporządzanych przez lata dokumentacji tzw. leśnych (inwentaryzacji stanu lasów) wskazywały na brak roślinności, w tym brak korzeni w głębi ziemi a jedyny obiektywny dowód w sprawie- mapy historyczne, jest przez organ zupełnie pomijany. Stąd zarzucono błędne ustalenie stan faktycznego oraz selektywną i niewyczerpującą analizę zgromadzonego materiału dowodowego oraz nieprawidłową wykładnię i zastosowanie przepisów prawa materialnego.
Następnie autor skargi skoncentrował się na wykazaniu dowolnych ustaleń faktycznych i rozbieżnych informacji w inwentaryzacji stanu lasów. W decyzji Nadleśniczego Nadleśnictwa O. nr ZGR.224.2.83.2019 z 30 grudnia 2022 r. podano, że: "Z analizy wynika, iż przedmiotowa działka ujęta została w uproszczonym planie urządzania lasu na okres od 01.01.1995 r. do 31.12.2004 r., dla przedmiotowej działki określone zostały zadania z zakresu gospodarki leśnej - halizna, wykazano do przekwalifikowania na rolę ". W decyzji wskazano ponadto: "nie stwierdzono obecności pniaków po wycince drzew ", a na działce " wysypany jest gruz ".
DWINGiK analizując stan faktyczny i prawny nieruchomości ustalił również m. in. na podstawie ww. uproszczonego planu urządzania lasu, że w "opisie taksacyjnym lasu i gruntów przeznaczonych do zalesień " dla przedmiotowego gruntu wydano "wskazania gospodarcze". "wskazano do przekl. na R"(strona 13 decyzji organu drugiej instancji, opis przy punkcie 13 lit b).
Mimo powyższego, pomimo dowodu potwierdzającego, że w latach 1995 - 2004 dostrzeżono grunt rolny (nie las), organ drugiej instancji nie dostrzega nieprawidłowości w analizowanej dokumentacji. Dodatkowo już w dacie doręczenia decyzji Nadleśniczego Nadleśnictwa O. nr ZGR.224.2.83.2019 z 30 grudnia 2022 r., decyzja była niewykonalna, gdyż w życie wszedł miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który dopuszczał wyłącznie rolne przeznaczenie gruntu.
Kolejne argumenty skargi skupiały się wokół prowadzonego przez organ postępowania kontrolnego dotyczącego zasadzenie przez skarżącego lasu, co ten odczytał jako działanie nieadekwatne do treści jego wniosku i przejaw nadużycia kompetencji administracyjnych. Tego rodzaju działanie podjęte bezpośrednio po zakwestionowaniu decyzji administracyjnej nosi cechy działań represyjnych i może być postrzegane jako forma odwetu za skorzystanie z prawa do odwołania. W związku z kontrolą zasadzenia lasu, w piśmie z dnia 14 kwietnia 2025 r skarżący zażądał od Starosty T. pytanie dotyczący prowadzenia działań sprzecznych z zapisami planu miejscowego lecz organ pozostaje bezczynny i nie udzielił nigdy pisemnej odpowiedzi na zadane pytanie. Już w dacie doręczenia skarżącemu decyzji Nadleśnictwa O. nr ZGR.224.2.83.2019 z dnia 30 grudnia 2022 r. decyzja ta była faktycznie niewykonalna, ponieważ w tym czasie wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który dla przedmiotowego terenu przewiduje wyłącznie rolne przeznaczenie gruntu. Organ nie odniósł się w należyty sposób do tej okoliczności, mimo jej istotnego znaczenia dla oceny prawidłowości kwalifikacji użytku gruntowego. Finalnie przyjęto, że u podstaw odmowy aktualizacji użytku legła decyzja Nadleśniczego nakazująca zasadzenie lasu. Zatem błędne rozstrzygnięcia tego samego organu Starosty T., nie mogą stanowić uzasadnienia dla dalszego niekorzystnego formułowania praw i obowiązków skarżącego przez Starostę T., czy też działających z jego upoważnienia podmiotów.
Zarzut naruszenia ogólnych zasad postępowania w motywach skargi argumentowano m.in. pominięciem rolnego przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i oczekiwań skarżącego w zakresie ewentualnego wzruszenia ostatecznej decyzji Nadleśniczego Nadleśnictwa O. nr ZGR.224.2.83.2019 z 30 grudnia 2022 r. Organ II instancji wykazał dokumentację zgromadzoną w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, opisał zebrane w sprawie dowody, jednak nie poddał wszystkich dowodów analizie. Stąd przeprowadził dowolne postępowanie dowodowe z naruszeniem zasady praworządności i zasady prawdy obiektywnej. Zarzut ten poparto poglądami judykatury.
Końcowo skarżący zażądał uwzględnienia, że na działce ewidencyjnej nr [...] AM-[...] w obrębie M. nigdy nie występował las, a tym samym nie mogło dojść do jego wykarczowania. W związku z powyższym, utrzymywanie w ewidencji gruntów użytku oznaczonego jako las oraz zobowiązywanie skarżącego do ponownego zalesienia gruntu, na którym faktycznie nigdy nie istniał las, narusza konstytucyjnie chronione prawo własności (art. 21 i art. 64 Konstytucji RP) oraz godzi w zasadę praworządności i zaufania obywateli do państwa. Utrzymywanie błędnych danych w ewidencji gruntów oraz odmowa ich korekty, mimo przedłożenia wiarygodnych dowodów na nieprawidłowość obecnego oznaczenia użytku gruntowego, godzi w istotę prawa własności, ograniczając skarżącego w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej rzeczywistym charakterem oraz z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, którego nigdy nie kwestionował Starosta T.
W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie przedstawiając stanowisko zbieżne z zawartym w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 4 września 2025 r. skarżący i pełnomocnik organu podtrzymali stanowiska zaprezentowane w pismach procesowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.- dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Mimo podniesionych w tym względzie zarzutów skargi Sąd w składzie orzekającym uznał, że stan faktyczny sprawy został przez organy ustalony w sposób właściwy, zgodny z regulacjami art. 7, 77 i 80 k.p.a. Wobec tego, może stanowić przedmiot wyrokowania przez Sąd. Podniesione w treści skargi zarzuty, dotyczące nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, są w ocenie Sądu bezzasadne. Spór w sprawie dotyczy bowiem, nie tyle samych ustaleń faktycznych organu, co znaczenia tychże ustaleń faktycznych w kontekście żądania sformułowanego przez skarżącego. Sąd podziela stanowisko organów, że pomimo twierdzeń podnoszonych przez skarżącego wniosek o aktualizację nie mógł zostać uwzględniony.
Materialnoprawną podstawę kontrolowanych rozstrzygnięć w niniejszej sprawie stanowiły przepisy cytowanej już wcześniej ustawy Pgik. Z ustawy tej wynika, że obowiązkiem organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków jest utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Informacje zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji także w sytuacji wykrycia błędnych informacji (art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d Pgik).
W ramach aktualizacji można dokonywać prostowania i usuwania błędnych danych, a może się to odbywać wyłącznie w sytuacji, gdy uzasadnia to aktualny stan prawny lub gdy błędne wpisy w bazie danych ewidencyjnych mają charakter oczywistych w świetle zebranych dokumentów. Nie można też tracić z pola widzenia tego, że z uwagi na czysto deklaratoryjny charakter urządzeń ewidencyjnych, niezgodność danych ewidencyjnych ze stanem faktycznym oraz nieprawidłowość ujawnionych w ewidencji danych, musi być ona oczywista, a zatem bezsporna i niewymagająca prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Ewidencja gruntów i budynków nie ma zatem charakteru prawotwórczego. Jej zadaniem jest tylko i wyłącznie odzwierciedlanie w sposób prawidłowy aktualnego stanu prawnego, a nie tworzenie stanu prawnego nowego, choćby był on zgodny z żądaniem wnioskodawcy. Jak podniósł więc NSA w wyroku z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2545/20; LEX nr 3209342 "...zwrot "wykrycie błędnych informacji" w rozumieniu art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d pgk oznacza błąd oczywisty, tj. taki, który nie wymaga szczegółowego postępowania dowodowego. Tak też ujmuje to zagadnienie § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm.), wskazując w pkt 1 na aktualizację z powodu konieczności zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi (oczywistość), w pkt 2 z powodu ujawnienia nowych danych ewidencyjnych i w pkt 3 w celu wyeliminowania danych błędnych (oczywistych); wyrok NSA z 24 maja 2019 r. I OSK 1951/17, Lex 2700074."
Podkreślić zatem należy, że ewidencja gruntów i budynków jest specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach, budynkach. Wypis z ewidencji ma zatem charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających w ewidencji.
Techniczny charakter ewidencji powoduje, że to nie ewidencja kształtuje określony stan prawny, lecz dopiero zmiana tego stanu w innym przewidzianym przez prawo trybie znajduje swoje odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków.
Ewidencja pełni zatem jedynie funkcje rejestrujące stanów prawnych ustalonych w innym trybie i przez inne organy. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza, że nie kształtują one nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdzają stan prawny wynikający z dokumentów (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1718/13; wyrok NSA z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 157/10 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).
Organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie mogą więc tworzyć stanu prawnego lecz jedynie odzwierciedlają w prowadzonych ewidencjach stan prawny. Konstrukcja ta stanowi kluczową dla oceny prawidłowości podjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia kwestię.
Zdaniem Sądu rację mają orzekające w sprawie organy, że brak było w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy faktycznym podstaw do dokonania aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytków gruntowych występujących w granicach działki nr [...] AM-[...] obręb M., jak tego domagał się skarżący z lasu LsVI na grunty orne RIIIB.
Aktualizacja operatu polega na wprowadzeniu udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych.
Zgodnie z art. 24 ust. 2a Pgik informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów o których mowa w tym przepisie:
1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z:
a) przepisów prawa,
b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4,
c) materiałów zasobu,
d) wykrycia błędnych informacji;
2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania.
Jak stanowi art. 24 ust. 2b Pgik aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje:
1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie:
a) przepisów prawa,
b) wpisów w księgach wieczystych,
c)prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu,
d) ostatecznych decyzji administracyjnych,
e) aktów notarialnych,
ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych,
f) zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu,
g) wpisów w innych rejestrach publicznych,
h) dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego
i kartograficznego, z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b;
2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach.
Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej (ust. 2c art. 24 Pgik).
W niniejszej sprawie zasadniczym powodem odmowy dokonania zmian w ewidencji, zgodnych z żądaniem skarżącego, była kwalifikacja przedmiotowej nieruchomości jako lasu w innych funkcjonujących w obrocie prawnych aktach, których ze względu na obowiązujące regulacje prawne organy orzekające w sprawie zmian w ewidencji gruntów nie mogły w istocie rzeczy pominąć. Wskazać należy, iż art. 20 ust. 3a ustawy Pgik stanowi, iż ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Z kolei ustawa o lasach w art. 20 ust. 2 stanowi, że w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu.
W tak ukształtowanym stanie prawnym niewątpliwie mamy do czynienia z regulacją szczególną, która obliguje orzekający w sprawie organ do poprzedzenia ewentualnych zmian w ewidencji gruntów weryfikacją stanu nieruchomości wynikającego z ustawy o lasach.
W badanej sprawie organy sprostały temu zadaniu i przeprowadziły stosowną analizę, w ramach której ustalono, że względem działki objętej wnioskiem przyjęto uproszczony planem urządzenia lasu na lata 1995-2004. Następnie sporządzone analogiczne opracowania na lata 2009-2018 i 2019-2028. W tym stanie rzeczy niemożliwym było dokonanie zmian ewidencyjnych w zakresie objętej wnioskiem działki, gdyż stało by to w sprzeczności z wynikającym z art. 13 ustawy o lasach obowiązkiem ciążących na wnioskodawcy jako właścicielu nieruchomości trwałego utrzymania lasu i zapewnienia ciągłości jego użytkowania. Okoliczność ta została bardzo precyzyjnie przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, gdzie nawet organ postawił tezę, że obowiązek aktualizowania danych ewidencyjnych, podlega ograniczeniu w stosunku do zmian dotyczących ustalania granic i powierzchni lasów jak i samego oznaczenia użytku.
W tym stanie rzeczy zarzuty zmierzające do wykazania naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego nie znajdują uzasadnionych podstaw. Podobnie rzecz się ma względem przepisów prawa procesowego, w tym w szczególności zasad ogólnych procedury administracyjnej. Skarżący obszernie uzasadniając swoje racje, zarówno w odwołaniu jak i w skardze, zdaje się wykazać na tle historycznych uwarunkowań jak i stanu faktycznego nieprawidłowości, które dotyczą przeprowadzonej inwentaryzacji, planów urządzania lasu, jak i decyzji nakazującej mu ponowne wprowadzenie na nieruchomości roślinności leśnej. Zagadnienia te zostały prawidłowo ocenione przez orzekające w sprawie organy, w tym w szczególności przez organ II instancji, ponieważ przedmiotem postępowania było rozpoznanie wniosku dotyczącego zmian w ewidencji. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że problematyka poruszana przez skarżącego sięga poza granice sprawy zwieńczonej wydanymi w niniejszym postępowaniu aktami administracyjnymi. Zarówno organ I instancji jak i DWINGiK miały w obowiązku uwzględnić dokumenty dotyczące planów urządzania lasów jak i skutki kwalifikacji nieruchomości na gruncie ustawy o lasach. Stąd też dopóty skarżący nie podejmie stosownych i skutecznych kroków prawnych zmierzających do eliminacji z obrotu prawnego tych dokumentów w oparciu o twierdzenia, które prezentuje, nie może oczekiwać pozytywnego rozpoznania wniosku w zakresie zmiany danych w ewidencji gruntów.
Podzielić też trzeba stanowisko organu II instancji o braku trafności zarzutu uwzględnienia zapisów planu miejscowego w niniejszym postępowaniu. Okoliczność ta jest drugorzędna ze względu na konieczność uwzględnienia przez organy normatywu wynikającego z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach tj. konieczności uwzględnienia w ewidencji gruntów i budynków w części dotyczącej lasów planów urządzania lasów i uproszczonych planów urządzania lasów.
Oceniając zarzuty skargi jako nieuzasadnione, wobec braku przesłanek uzasadniających wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, z uwagi na prawidłowość ich rozstrzygnięć Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.