II SA/Wr 513/24

II SA/Wr 513/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-03-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący/
Malwina Jaworska-Wołyniak
Władysław Kulon /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OZ 641/24 - Postanowienie NSA z 2024-12-13
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77, art. 138 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 marca 2025 r. sprawy ze skargi K. C. – zarządcy przymusowego D. D. G. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 20 maja 2024 r. nr 554/2024 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wywiedzionej przez K. C. zarządcę przymusowego D. D. G. jest postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, (dalej - DWINB, organ II instancji) w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. W świetle przedłożonych akt administracyjnej stan sprawy, w której zapadło kwestionowane rozstrzygnięcie, kształtował się następująco.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D., (dalej - PINB, organ I instancji), w dniu 7 maja 2010 r. przeprowadził kontrolę na nieruchomości, którą w protokole opisano jako T. [...]. W dokumencie tym odnotowano prowadzenie robót budowlanych, w stosunku do których według oświadczenia właściciela firmy L. T. L. nie uzyskano pozwolenia na budowę ani nie dokonano zgłoszenia. W dniu 29 października 2014 r. PINB wydał postanowienie nr 333/2014, którym ,,po rozpatrzeniu sprawy samowolnej budowy obiektów budowlanych na terenie nieruchomości w T. [...] postanowił wyłączyć z niniejszego postępowania wątki sprawy dotyczące samowolnej budowy hali dobudowanej do hali znajdującej się przy działce o nr ew. gr. [...] i prowadzić do w oddzielnym postępowaniu znak PINB.401-GD/4/2014; samowolnej budowy hali dobudowanej do istniejącej hali przy budynku biurowym i prowadzić go w oddzielnym postępowaniu znak PINB.401-GD/5/2014 oraz samowolnej budowy hali dobudowanej do budynku socjalnego i prowadzić go w oddzielnym postępowaniu znak PINB.401-GD/6/2014.
W dniu 28 lutego 2024 r. organ I instancji wydał postanowienie nr 54/2024, którym, jak podano w sentencji rozstrzygnięcia ,,po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej samowolnej budowy hali dobudowanej do budynku socjalnego" na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2020, poz.1333 z późn. zm.) nakazał K. C., zarządcy przymusowemu D. D. G., wstrzymać roboty budowlane związane z budową przedmiotowej hali. Nadto w sentencji postanowienia podano, że nie ma konieczności zabezpieczenia przedmiotowej budowy oraz nałożono na K. C., zarządcę przymusowego D. D. G., obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 31 sierpnia 2024 r., następujących dokumentów legalizacyjnych samowolnie wybudowanej hali:
1. Zaświadczenia Wójta Gminy D. o zgodności budowy przedmiotowej hali z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
2. Czterech egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowej hali opracowanego i sprawdzonego przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane do projektowania i posiadające aktualne zaświadczenie o przynależności do izby samorządu zawodowego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta do odpowiedniej izby samorządu zawodowego.
3. Oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, sporządzonego zgodnie ze wzorem określonym w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 lipca 2015 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz zgłoszenia budowy- i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 z późn. zm.).
Uzasadniając wydane postanowienie PINB podał, że wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy hali dobudowanej do budynku socjalnego. Podano też, że przeprowadzono kontrolę i oględziny, podczas których stwierdzono, że za budynkiem socjalnym, od strony drogi dobudowana została do tego budynku hala o wymiarach ok. 11,85 mx 4,90 m; dwie dobudowane ściany tej hali wykonane są z płyt wiórowych na podmurówce betonowej; konstrukcję ścian stanowi szkielet drewniano-metalowy; dach hali o konstrukcji drewnianej, kryty papą; w hali wykonana jest instalacja elektryczna. Ustalono, że przedmiotowy budynek został wybudowany przez T. L. w latach 2008-2009, a na jego budowę inwestor nie uzyskał stosownego pozwolenia od właściwego organu. W toku postępowania zmienił się właściciel nieruchomości i stał się nim D. G., właściciel firmy D. W dniu 22 sierpnia 2023 r., przedłożono postanowienie Sądu Rejonowego w W. z dnia 18 października 2022 r., (sygn. akt [...]), którym sąd, po rozpoznaniu sprawy restrukturyzacyjnej dłużnika D. G., postanowił powołać zarządcę przymusowego, w osobie K. C., na czas wykonania układu przedsiębiorstwa dłużnika D. G. Stąd organ za właściwe uznał nałożenie obowiązku na zarządcę przymusowego.
Po przytoczeniu regulacji prawnomaterialnych dotyczących budowy oraz obowiązku poprzedzenia robót budowlanych pozwoleniem na budowę lub dokonaniem zgłoszenia wykonania robót wskazano na art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r., z którego wynika konieczność badania zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Zwrócono uwagę na stanowisko Wójta Gminy D. zawarte w piśmie z dnia 27 maja 2015 r., znak [...], z którego wynika, że lokalizacja budowy przedmiotowej hali jest zgodna z funkcją wskazaną w obowiązującym planie miejscowym oraz brak jest innych przepisów prawa miejscowego związanych z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym. Wobec tak ustalonego stanu faktycznego organ I instancji uzasadnił w postanowieniu konieczność przedłożenia wymienionych w rozstrzygnięciu dokumentów w ramach procedury legalizacyjnej, zgodnie z art. 48 ustawy Prawo budowlane.
Nie godząc się z wydanym postanowieniem skarżąca oprotestowała je zażaleniem, w którym zarzuciła naruszenie szeregu przepisów. Na okoliczność naruszenia art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego podano, że postępowanie zostało wszczęte w 2010 r. w stosunku do wszystkich obiektów. Brak jest informacji w protokołach przed ich podpisaniem o odczytaniu i informacji, że strony postępowania nie wniosły uwag do zapisów w protokole. W każdym kolejnym protokole opisuje się te same obiekty, ale za każdym razem w inny sposób. Odnośnie rozbudowy konstrukcji drewniano-stalowej osłoniętej płytami wiórowymi z dachem o konstrukcji drewnianej pokrytej papą podano, że budynek istniał już jako wiata w momencie zakupu zakładu w 1996 r., a oświadczenia ówczesnych właścicieli z dnia 23 lipca 2019 r. znajdują się w aktach sprawy. Żaląca się twierdziła także, że postępowanie powinno być prowadzone w trybie ustawy Prawo budowlane z 1984 r.
W dniu 20 maja 2024 r. DWINB wydał opisane na wstępie postanowienie nr 554/2024, którym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej - k.p.a.) oraz art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekając o istocie sprawy wstrzymał K. C. - zarządcy przymusowemu D. D. G. prowadzenie robót budowlanych polegających na dobudowaniu do budynku socjalnego na terenie działki nr [...] w T. - hali o wymiarach ok. 11,85 m x 4,90 m oraz nałożył obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 30 listopada 2024 r. następujących dokumentów legalizacyjnych:
- zaświadczenia Wójta Gminy D. o zgodności wyżej wymienionej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego
- dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane (do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2),
- cztery egzemplarze projektu budowlanego budowy przedmiotowej hali wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu;
- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością działką nr [...] w T. cele budowlane sporządzonego zgodnie ze wzorem określonym w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 lipca 2015 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 z późn. zm.).
W uzasadnieniu postanowienia przedstawiono stan sprawy oraz treść rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Następnie organ II instancji opisał konieczność stosowania dotychczasowych regulacji Prawa budowlanego ze względu na wszczęcie postępowania przed nowelizacją ustawy oraz omówił postępowanie prowadzone w trybie art. 48 tej ustawy.
W ramach własnych rozważań DWINB ocenił, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uprawnia do stwierdzenia, iż T. L., w warunkach samowoli budowalnej dobudował w latach 2008-2009 do istniejącego budynku socjalnego na terenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w T. halę o wymiarach około 11,85 m x 4,90 m. Dwie dobudowane ściany tej hali wykonane są z płyt wiórowych na podmurówce betonowej, konstrukcję ścian stanowi szkielet drewniano-metalowy, dach hali o konstrukcji drewnianej, kryty papą. Podzielono trafność zakwalifikowania przez PINB wykonanych robót jako budowa obiektu budowlanego zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Jako okoliczność bezsporną podano, że T. L. nie posiadał decyzji właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej o pozwoleniu na budowę. Po wykazaniu na konieczność posiadania pozwolenia na budowę organ II instancji podał, że brak przedmiotowego pozwolenia na budowę świadczy o istnieniu samowoli budowlanej na terenie działki nr [...] w T. i uprawnia organ nadzoru budowlanego do wszczęcia procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 ustawy Prawa budowlanego. Jako słuszne uznano orzeczenie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego o wstrzymaniu robót budowlanych związanych z budową hali do budynku socjalnego na terenie działki nr [...] w T., i zobowiązanie zarządcy przymusowego do przedłożenia w określonym terminie dokumentów legalizacyjnych dotyczących przedmiotowej hali. Podzielono także stanowisko organu I instancji, że skoro przedmiotowy obiekt nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem to możliwa jest jego legalizacja.
DWINB wyjaśnił również, że ze względu na brak oznaczenia w sentencji zaskarżonego postanowienia nieruchomości, na której usytuowana jest sporna hala orzeczono o uchyleniu tego postanowienia.
Końcowo, odnośnie zarzutów zażalenia wskazano, iż PINB wydał w dniu 2 lipca 2019 r. postanowienie nr 143/2019, którym zobowiązał do dostarczenia orzeczenia technicznego dotyczącego samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na dobudowaniu do budynku socjalnego na terenie działki nr [...] w miejscowości T. hali o wymiarach około 11,85 m x 4,90 m. Zarówno w sentencji rozstrzygnięcia jak również w jego uzasadnieniu szczegółowo wyjaśniono jak zakwalifikowano przedmiotową inwestycję. Nadto obowiązek wynikający z powyższego rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego nie został do dzisiaj wykonany.
Jako błędne organ odwoławczy uznał twierdzenie żalącej się, że przedmiotowy obiekt budowlany powstał poprzez zabudowanie istniejącej wiaty ścianami z pustaków. Podczas czynności kontrolnych oraz przeprowadzonego dowodu z oględzin stwierdzono jednoznacznie, że dwie ściany tej hali stanowią ścianę budynku socjalnego, do którego tą halę dobudowano, natomiast dwie pozostałe ściany przedmiotowej hali wykonane zostały z płyt wiórowych na podmurówce betonowej.
W skardze na powyższe postanowienie wywiedzionej imieniem strony skarżącej przez pełnomocnika świadczącego zawodowo pomoc prawną wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.
Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia przepisów postępowania przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe niezastosowanie, które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonego postanowienia tj.
1) art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez wadliwe niezastosowanie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy i prowadzenie postępowania z zastosowaniem art. 48 mimo, że artykułu tego nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, a hala zlokalizowana na działce [...] w T. została postawiona przed wejściem w życie obowiązującej ustawy tj. przed datą 1 stycznia 1995 r.
2) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 (w zw. z art. 140 i art. 144 k.p.a.) poprzez niewywiązanie się przez DWINB z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności przez niezebranie całego oraz nierozpatrzenie już zebranego materiału dowodowego i niedokonanie wszechstronnej, całościowej oceny, a także nie odniesienie się do dokumentów przedstawionych przez stronę, w tym niewyjaśnienie, dlaczego organ nie przeprowadził dowodu z tych dokumentów, względnie odmówił tym dokumentom mocy dowodowej, co doprowadziło do błędnego uznania, że hala została wybudowana w latach 2008-2009, podczas gdy, zgodnie umową sprzedaży, sporządzoną w formie aktu notarialnego rep. [...] Numer [...] z dnia 12 lipca 1996 r., obiekt ten już istniał, a zatem został wybudowany znacznie wcześniej, a na pewno przed datą wejścia w życie obowiązującej ustawy tj. przed 1 stycznia1995 r. W pozycji 4 aktu notarialnego rep. [...] numer [...] z dnia 12 lipca 1996 r. widnieje wiata na sprzęt, która była obudowana deskami. Deski te około 2008 r. zostały jedynie wymienione na płyty wiórowe, wymieniono pokrycie dachowe z płyt falistych na papę (oświadczenia ówczesnych właścicieli z dnia 23 lipca 2019 r. znajdują się w aktach sprawy). Ponadto, obiekt ten jest połączony przejściem z obiektem warsztatowym, a więc mógł również pełnić rolę magazynu paliw - poz. 5 załącznik do aktu notarialnego.
3) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 (w zw. z art. 140 i art. 144 k.p.a.) poprzez niewywiązanie się DWINB z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności przez niezebranie całego oraz nierozpatrzenie już zebranego materiału dowodowego i niedokonanie wszechstronnej, całościowej oceny, a także nie odniesienie się do dokumentów przedstawionych przez stronę, w tym niewyjaśnienie, dlaczego organ nie przeprowadził dowodu z dokumentów (tj. wniosku o przeprowadzenie postępowania w trybie ustawy z 1974 r. Prawo budowlane wraz z oświadczeniami), względnie odmówił tym dokumentom mocy dowodowej - organ nie udzielił żadnej odpowiedzi w tym zakresie. Ponadto, organ stopnia powiatowego nie zmienił trybu postępowania ani też nie udzielił odpowiedzi na wniosek z uzasadnieniem, dlaczego nie uwzględnił przedłożonych oświadczeń. Nie odniósł się również do wniosku o umorzenie postępowania o znaku PINB.401- GD/6/ll/14-2024 i przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego uproszczonego w trybie art. 49f ust. 1 obowiązującej ustawy Prawo budowlane, z uwagi na fakt, że obiekt ten został wybudowany co najmniej 20 lat temu.
4) art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane poprzez jego wadliwe niezastosowanie, podczas gdy artykuł ten powinien stanowić podstawę do rozstrzygnięcia niniejszego postępowania. Zgodnie z tym artykułem obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie - jako decyzji kończącej postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej - istniał tylko w odniesieniu do obiektów, co do których wydano nakaz przewidziany w art. 40 tej ustawy. Jeśli takiego nakazu nie wydano, a obiekt nie był niezgodny z przepisami planistycznymi lub innymi, nie było potrzeby podejmowania żadnych działań legalizacyjnych, gdyż przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie przewidywały w takim przypadku ani obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, ani innych aktów legalizujących samowolę.
5) W przypadku stwierdzenia przez sąd, iż w niniejszej sprawie zastosowanie powinny mieć jednak przepisy obowiązującej ustawy Prawo budowalne, wskazano na naruszenie z art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego wadliwe zastosowanie, albowiem w realiach sprawy, ewentualnie, podstawą prawną postanowienia powinien być art. 50 ust. 1.
6) art. 36 k.p.a. albowiem o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ zobowiązany był do zawiadomienia strony z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia, natomiast w niniejszej sprawie postępowanie zostało zainicjowane jeszcze w 2010 r. i do dnia dzisiejszego organ nadzoru nie zakończył postępowania, ani też nie udzielił informacji, skąd wynika tak znaczna zwłoka.
W uzasadnieniu pisma procesowego, ze względu na treść art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, za nieprawidłowe uznano prowadzenie postępowania na podstawie art. 48 ustawy, gdyż przepis ten odnosi się do obiektów budowlanych powstałych po wejściu w życie nowej ustawy. Hala znajdująca się na działce [...] w T. została zbudowana przed 1 stycznia 1995 r., czyli przed wejściem w życie obowiązującej ustawy, w związku z czym nie powinna być objęta przepisami art. 48, lecz przepisami ustawy obowiązującej w momencie jej budowy. Zdaniem skarżącej DWINB nie wywiązał się z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co przejawiało się w niezebraniu i nierozpatrzeniu całości materiału dowodowego oraz braku wszechstronnej, całościowej oceny zebranego materiału. Organ nie odniósł się do dokumentów przedstawionych przez stronę, nie wyjaśniając, dlaczego nie przeprowadził dowodu z tych dokumentów lub dlaczego odmówił im mocy dowodowej. Skutkiem tych zaniedbań było błędne uznanie, że hala została wybudowana w latach 2008-2009, podczas gdy, zgodnie z umową sprzedaży z dnia 12 lipca 1996 r., obiekt ten już istniał, co oznacza, że został wybudowany znacznie wcześniej, a na pewno przed datą wejścia w życie obowiązującej ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995 r. W pozycji 4 aktu notarialnego widnieje wiata na sprzęt, która była obudowana deskami. W 2008 r. deski te zostały wymienione na płyty wiórowe, a pokrycie dachowe z płyt falistych na papę, co potwierdzają oświadczenia ówczesnych właścicieli z dnia 23 lipca 2019 r., znajdujące się w aktach sprawy. Ponadto, obiekt ten jest połączony przejściem z obiektem warsztatowym, co wskazuje, że mógł również pełnić rolę magazynu paliw, jak wynika z pozycji 5 załącznika do aktu notarialnego.
Zdaniem skarżącej niewywiązanie się z obowiązków przez organ doprowadziło do wydania postanowienia opierającego się na błędnym stanie faktycznym, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem przepisów Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi omówiono także zarzut naruszenia art. 42 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., które polegało na niezastosowaniu tego przepisu, który powinien stanowić podstawę do rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z tym artykułem, obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie jako decyzji kończącej postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej istniał jedynie w odniesieniu do obiektów, wobec których wydano nakaz przewidziany w art. 40 tej ustawy.
W dalszej kolejności wykluczono również możliwość wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Wedle strony ewentualną podstawą prawną postanowienia powinien być art. 50 ust. 1. Zarzut ten motywowano tym, że roboty dotyczące hali polegały na zbudowaniu ścian pomiędzy metalowymi słupami z pustaków (nie są to ściany konstrukcyjne), a sama konstrukcja dachu nie została naruszona. Prace te nie mogą być zakwalifikowane jako roboty budowlane w rozumieniu Prawa budowlanego. Wiata służyła do składowania materiałów oraz magazynowania już wykonanych urządzeń i maszyn, które nie są używane w produkcji. Zmiana siatki czy też ścianek z płyt miała na celu ochronę składowanych tam narzędzi przed opadami atmosferycznymi czy nadmiernym słońcem. Wiata może być obudowana trzema ścianami, a jedną nie. W Prawie budowlanym nie ma definicji "wiaty". W Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych wspomniano: "Za szczególny rodzaj budynku uważa się wiatę, która stanowi pomieszczenie naziemne, nie obudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet w ogóle ścian pozbawione".
Końcowo zaznaczono, że w 2018 r. na stronę nałożono obowiązek przedłożenia dokumentów, a z treści uzasadnienia jednoznacznie wynikało, że w ocenie organu przeprowadzone prace stanowiły roboty budowlane, z czym stanowczo nie zgadza się skarżąca.
W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie informując, że nie znaleziono podstaw do uchylenia własnego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania.
Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).
Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (patrz - wyrok NSA W-wa z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).
Badając legalność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, Sąd stwierdził, że wydane one zostały z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Szczegółowe rozważania rozpocząć należy od wskazania na zasady jakie winny zostać dochowane w prawidłowo prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Stosownie do art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy.
Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego oznacza, że organ jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Rozpatrując materiał dowodowy, organ administracji publicznej nie może też pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu. "Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.)" (por. wyrok SN z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995/7, poz. 83).
Materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być również spójny. Organ administracji narusza przepisy postępowania, jeżeli ograniczy się do stwierdzenia istotnych rozbieżności w materiale dowodowym, nie próbując ich określić i wyjaśnić (zob. wyrok NSA z 30 grudnia 1980 r., SA 645/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 2; wyrok NSA z 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88, ONSA 1989, nr 2 poz. 68). Organ administracji jest zatem zobowiązany do wyjaśnienia różnic między poszczególnymi dowodami. W przypadku zaistnienia rozbieżności w materiale dowodowym niezbędne jest poczynienie wyjaśnień wskazujących na tok rozumowania organu oraz podanie przyczyn przyjęcia za wiarygodne konkretnych dowodów z jednoczesnym odniesieniem się do okoliczności nieuwzględnienia dowodów przeciwnych.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy skonstatować należy, że organy obu instancji naruszyły przepisy art. 7, 77, 80 i 107 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy, zdaniem Sądu w składzie orzekającym, niedostatecznie ustaliły stan faktyczny sprawy. Znamienne pozostaje to, że mimo, a może właśnie na skutek, prowadzenia postępowania w sprawie przedmiotowego obiektu przez 14 lat, materiał aktowy nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, którego z wielu obiektów zlokalizowanych na nieruchomości w T. [...] i opisanych w sporządzonych przez organ I instancji protokołach oględzin i kontroli dotyczy niniejsze postępowanie i kiedy został on faktycznie wybudowany.
Jak wynika z akt sprawy PINB w D. kontrole i oględziny prowadził w dniach 7 maja 2010 r., 12 sierpnia 2010 r., 26 kwietnia 2012 r., 24 listopada 2021 r. oraz 4 grudnia 2023 r. Żaden ze sporządzonych na okoliczność czynności prowadzonych przez organ protokół nie pozwala jednak na nie budzące wątpliwości ustalenie, którego z budynków dotyczą dokonane zapisy. Z kolei próba porównania wszystkich protokołów, z czynności prowadzonych w sporych odstępach czasu, nie tylko nie rozwiewa wątpliwości ale wręcz je wzmaga. Z materiału aktowego wynika bowiem, że organ I instancji przedmiotem swoich działań uczynił kilka obiektów budowlanych, których sytuacja prawna oraz czas realizacji był różny. Żaden z protokołów nie zawiera jednak opisu konkretnego obiektu ze wskazaniem choćby numeru geodezyjnego działki, na której jest zlokalizowany lecz kontrolerzy dokonując opisu stanu faktycznego posiłkują się określeniami typu ,,hala przy ogrodzeniu", ,,hala przylegająca do ww. hali", ,,do istniejącego budynku za projektowaną halą magazynową dobudowana jest hala". Tego rodzaju opis nieruchomości przy braku odzwierciedlenia lokalizacji budynku na mapie z oznaczeniami wskazującymi na ewidencję gruntów czy choćby szkicu sytuacyjnego dającego podstawy do zidentyfikowania konkretnego obiektu, nie daje możliwości odkodowania, którego budynku dotyczą zapisy protokołu, a w konsekwencji, który budynek jest przedmiotem postępowania.
Sprawa komplikuje się tym bardziej, że po upływie 4 lat od pierwszych czynności w sprawie PINB postanowieniem z dnia 29 października 2014 r. dokonuje wyłączenia ,,wątków sprawy" trzech obiektów budowlanych. Zdaje się, że akta administracyjne organu I instancji dotyczą hali dobudowanej do budynku socjalnego, bo tak ostatecznie został zakreślony przedmiot niniejszego postępowania, choć pewności w tym względzie nie ma. Kolejno organ I instancji w dniu 2 lipca 2019 r. wydał postanowienie nakładające obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, a po nieskutecznej próbie wyegzekwowania tego postanowienia w dniu 4 grudnia 2023 r. przeprowadzono oględziny. W protokole dokumentującym tę czynność podano, że ,,Za budynkiem socjalnym, od strony drogi została dobudowana do tego budynku hala o wymiarach 11,75m x 4,79m. Dwie ściany hali wykonane są z płyt wiórowych na podmurówce betonowej. Ściany o konstrukcji drewnianej kryty papą. W hali wykonana jest instalacja elektryczna. Jest to hala produkcyjna". Do protokołu załączono fotografię przedmiotowego budynku.
Zauważyć należy, że protokół wyżej wskazany jest najbardziej czytelny, a z całą pewnością jego załącznik pozwala częściowo ustalić, jaki budynek stanowi przedmiot postępowania. Dalej jednak brak konkretnego oznaczenia nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowa hala. Trudno też wyprowadzić z materiału aktowego, który z wcześniejszych protokołów należy uznać za dotyczący tej hali.
Zebrany na przestrzeni lat materiał dowodowy uniemożliwia identyfikację zapisów dotyczących obiektu budowlanego objętego postępowaniem, zaś sytuacja komplikuje się tym bardziej, że miały miejsce zmiany właścicielskie, a obecnie strona jest reprezentowana przez zarządcę przymusowego. Organ napotyka więc trudności w jednoznacznym ustaleniu stanu faktycznego, a całkowicie niezweryfikowana dowodowo pozostaje kwestia ustalenia daty budowy przedmiotowej hali. Braki dowodowe w tym zakresie pozostają szczególnie brzemienne w skutkach, gdyż okoliczność ta determinuje prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego. Wydane postanowienie w podstawie prawnej ma art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, co dowodzi, że organ prowadzi postępowanie w sprawie klasycznie rozumianej samowoli budowlanej stosując ustawę sprzed zmian, ze względu na datę wszczęcia postępowania. Brak jednoznacznego ustalenia daty wzniesienia obiektu oraz daty ewentualnych działań inwestora, które należy także właściwie zakwalifikować przez pryzmat pojęć dotyczących choćby przebudowy czy rozbudowy, nie pozwala na przypisanie zapadłym rozstrzygnięciom atrybutu legalności.
Założyć przyjdzie, że organy przyjęły datę budowy obiektu wskazaną do protokołu oględzin z 2010 r. przez poprzedniego właściciela. Niemożność odniesienia konkretnych zapisów protokołów oględzin czy kontroli do objętego postępowaniem obiektu skutkuje wątpliwościami co do prawidłowości tego ustalenia. Nie można też tracić z pola widzenia faktu, że w aktach administracyjnych znajdują się dowody i twierdzenia, które w istocie nie zostały poddane należytej ocenie organów obu instancji, a stanowią one okoliczności podważające stanowisko przyjęte przez PINB i DWINB.
Pismem z dnia 9 sierpnia 2019 r., (karta nr 22 akt organu I instancji), D. G. wystąpił do organu I instancji z żądaniem zmiany kwalifikacji prawnej prowadzonego postępowania ze względu na wybudowanie obiektu przed 1995 r. Jako dowody w tym względzie podano oświadczenia T. L. i A. G. oraz kopię aktu notarialnego sporządzonego w 1996 r., z którego wynika, że przedmiotowy obiekt istniał już w chwili zakupu nieruchomości. Jedyną reakcją organu na wskazane w piśmie okoliczności było skierowanie do D. G. wezwania z dnia 6 października 2020 r. do podania ,,kolejnych" dowodów potwierdzających datę budowy hali.
Zauważyć jednak trzeba, że żadne z wydanych w sprawie rozstrzygnięć nie zawiera rozważań organu potwierdzających zweryfikowanie twierdzeń dotyczących innej niż założona przez organ daty wzniesienia przedmiotowego obiektu. Poza zainteresowaniem organu pozostało także wyjaśnienie zakresu i charakteru robót budowlanych realizowanych przez ówczesnego właściciela w czasie pierwszych czynności kontrolnych na nieruchomości. Uczestnik oględzin w toku postępowania złożył oświadczenie, którym zaprzeczył treści zapisów znajdujących się w protokole. Podobnie nie został poddany ocenie dowód wskazywany przez stronę w postaci aktu notarialnego, z którego strona wyprowadza istnienie obiektu przed 1995 r. Nie można nie zauważyć jednak, że PINB po otrzymaniu od ówczesnego właściciela pisma z dnia 9 sierpnia 2019 r. zawierającego dowody na okoliczność daty wybudowania obiektu, próbował ustalić tę okoliczność. Uczynił to jednak bardzo nieudolnie. PINB w D. po ponad roku od otrzymania pisma strony, bo wezwaniem z dnia 6 października 2020 r., zażądał od D. G. wskazania ewentualnych świadków wraz z ich adresami i wszelkich dokumentów mogących potwierdzić oświadczenia. W wezwaniu tym podano, że z aktu notarialnego i wykazu środków trwałych nie wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany istniał przed 1995 r. Na wskazanym wezwaniu organ zakończył analizę i ocenę tego zagadnienia. Umknął uwadze organu fakt, że strona niekoniecznie musiała posiadać dodatkowe dowody na swoje twierdzenia, zaś jego rolą była weryfikacja oświadczeń zaprzeczających informacjom zawartym w protokołach kontroli. Mimo sprzecznych dowodów na okoliczność daty powstania obiektu organy przyjęły, że został on wybudowany po 1995 r., co skutkowało przyporządkowaniem adekwatnych przepisów prawa materialnego i wydaniem postanowień w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego. Niewyjaśnienie istniejących rozbieżności w materiale dowodowym nie tylko potwierdza naruszenie wskazanych wyżej zasad procedury administracyjnej ale też w konsekwencji budzi uzasadnione wątpliwości co do zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego. Sąd nie wypowiada się w sposób jednoznaczny co do prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, gdyż przy stwierdzeniu istotnych naruszeniach przepisów postępowania jest to przedwczesne. Jeżeli bowiem nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, to nie można ocenić, czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego.
Końcowo należy zaznaczyć, że organ II instancji wydał rozstrzygnięcie reformatoryjne, które w istocie co do nałożonych obowiązków pokrywało się z postanowieniem PINB w D. Jedyna różnica polegała na wskazaniu w sentencji postanowienia drugoinstancyjnego numeru działki, na której znajduje się obiekt budowlany. DWINB w uzasadnieniu postanowienia podaje zresztą, że brak oznaczenia nieruchomości, na której zlokalizowana jest hala był przyczyną uchylenia postanowienia PINB. Co do zasady organ II instancji trafnie dostrzegł nieprawidłowość w postanowieniu PINB z dnia 28 lutego 2024 r., nr 54/2024. Trzeba jednak uznać, że brak danych ewidencyjnych dotyczących lokalizacji przedmiotowej hali w postanowieniu PINB jest nieprzypadkowy, gdyż jest konsekwencją uchybień jakie miały miejsce w toku dotychczasowego postępowania, gdzie lapidarnie i nieczytelnie dokumentowano oględziny, co w sytuacji istnienia kilku obiektów objętych postępowaniami administracyjnymi powoduje brak możliwości ustalenia, którego z nich dotyczą konkretne zapisy protokołów. W tym stanie rzeczy samo doprecyzowanie sentencji postanowienia poprzez podanie danych ewidencyjnych nieruchomości nie eliminuje nieprawidłowości.
Przy ponownym rozstrzyganiu sprawy rzeczą organu będzie uzupełnienie materiału dowodowego celem ustalenia daty budowy przedmiotowego budynku oraz precyzyjnego ustalenia czasu i zakresu robót budowlanych wykonanych przez uprzedniego właściciela. Dodatkowo, wobec pojawiających się rozbieżności, niezbędne będzie poddanie ocenie dowodów wnioskowanych przez stronę w trakcie postępowania.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, jak w punkcie I sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł, jak w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie przepisu art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w ten sposób, że zasądzono na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł, na którą składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 100 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł, ustalony jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1964 z późn. zm.) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.
Skarga w niniejszej sprawie została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z przywołanym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służyło zażalenie. Z tego też względu Sąd był uprawniony do rozpoznania skargi na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.