II SA/WR 512/24

II SA/Wr 512/24 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-01-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-07-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Ireneusz Dukiel /przewodniczący/
Malwina Jaworska-Wołyniak /sprawozdawca/
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
*Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 977
art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott-Hampel po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi K. W. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia[...] sierpnia 2004 r. [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi S. I. stwierdza nieważność § 4 ust. 2 pkt 4 lit. a-c oraz § 4 ust. 2 pkt 5 lit. a-c zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...] i [...], obręb [...], S. ; II. zasądza od Gminy K. na rzecz strony skarżącej kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
K. W. (dalej: skarżący) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. w sprawie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi S. (dalej: m.p.z.p.), zaskarżając ją w części, tj. w zakresie § 4 ust. 2 pkt 4 lit. a-c oraz § 4 ust. 2 pkt 5 lit. a-c uchwały w odniesieniu do działek ewidencyjnych numer: [...] i [...] położonych w obrębie S., gmina K., usytuowanych przy ul. [...] i [...] w S.
Wskazanej uchwale zarzucił istotne naruszenie:
- art. 1, art. 6, art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi (Dz. U. z 2023 r. nr 977, ze zm., dalej u.p.zp.) w zw. z § 4 ust. 2 pkt 4 lit. a-c i pkt 5 lit. a-c uchwały, polegające na ustaleniu dla terenu o symbolu MN/U parametru minimalnej powierzchni działki budowlanej dla domu jednorodzinnego oraz minimalnej szerokości frontu działki budowlanej, która to regulacja uniemożliwia uzyskanie przez skarżącego decyzji o pozwoleniu na budowę, co świadczy o nadmiernej ingerencji ustaleń m.p.z.p. w prawo własności pozbawiając właściciela prawa do jakiejkolwiek zabudowy działek nr [...] i [...];
- art. 28 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 3 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p., polegające na naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego w wyniku przekroczenia władztwa planistycznego, poprzez ustalenie przeznaczenia terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną uzależniając realizację tego prawa od spełnienia przez działkę budowlaną parametru minimalnej powierzchni i szerokości jej frontu, a które to parametry ustalone zostały w uchwale bez jakiegokolwiek wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, wobec braku sporządzenia merytorycznego uzasadnienia do podjętej uchwały wskazujące na okoliczności, które przemawiały za określeniem prymatu tych parametrów nad indywidualnym interesem jednostki;
- art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały oraz w zw. z art. 3 pkt 2a ustawy 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.;) poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i ustawowych kompetencji rady gminy w wyniku bezpodstawnego uregulowania i wprowadzenia do treści uchwały § 4 ust. 2 pkt 4 lit. a- c i pkt 5 lit. a-c (określającego parametr minimalnej powierzchni działki budowlanej dla domu jednorodzinnego oraz minimalnej szerokości frontu takiej działki), podczas gdy parametr ten nie stanowił obligatoryjnego elementu materii miejscowego planu w świetle obowiązujących w dniu podjęcia m.p.z.p. przepisów, co skutkowało brakiem przesłanek do jego określenia w uchwale i nadmiernej ingerencji w prawo własności uniemożliwiając skarżącemu uzyskanie pozwolenia na budowę;
- art. 1 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., art. 6 Prawa budowlanego, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z § 4 ust. 2 pkt 4 lit. a-c i pkt 5 lit. a-c uchwały, poprzez wprowadzenie ograniczenia prawa zabudowy, które jest nieproporcjonalne do zasad kształtowania polityki przestrzennej oraz wartości chronionych konstytucyjnie, co narusza zasadę proporcjonalności wyrażoną w Konstytucji, poprzez określenie parametrów minimalnej powierzchni działki budowlanej dla domu jednorodzinnego i szerokości frontu działki budowlanej, które nie znajdują racjonalnego uzasadnienia na tle uwarunkowań sprawy i pozbawiają właściciela nieruchomości prawa do jej zabudowy, czyniąc fikcję z przeznaczenia terenu o symbolu MN/U pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.
Wobec podniesionych zarzutów, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że na podstawie umowy przeniesienia własności nieruchomości z dnia 10 maja 2016 r. (nr [...]), jest właścicielem nieruchomości, składającej się z działek gruntu o numerach ewidencyjnych [...] i [...] obręb S., gmina K. Działki objęte są Uchwałą i znajdują się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem MN/U.
Wobec powyższego, skarżący posiada legitymację do zaskarżenia uchwały, gdyż jako właściciel ma interes prawny w ochronie prawa własności do nieruchomości, szczególnie, że Rada Miejska w K. stanowiąc w m.p.z.p. o warunkach kształtowania zabudowy dla terenu MN/U nadużyła władztwa planistycznego. Istnieje zatem związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a konkretną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego, gdyż uchwała w zaskarżonej części negatywnie wpływ na jego sferę prawnomaterialną i jednocześnie narusza prawo. Uchwalenie m.p.z.p. wywołało negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego, jako że wprowadzone parametry minimalnej powierzchni działki budowlanej i szerokości frontu tej działki dla terenów MN/U naruszają prawo zabudowy.
Rozwijając zarzuty skargi, strona podniosła, że z niejasnych względów - brak jest bowiem uzasadnienia do uchwały - Rada Miejska w K. zróżnicowała parametry i wskaźniki zabudowy dla terenów o symbolu MN/U, określając parametr minimalnej powierzchni działki budowlanej i szerokości frontu tej działki dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Natomiast powierzchnia działki należącej do skarżącego posiada odpowiednio:
- działka nr [...]: powierzchnię [...] m2 i szerokość frontu 9,63 m;
- działka nr [...]: powierzchnię [...] m2 i szerokość frontu 9,67 m.
Działki nr [...] i [...] powstały w wyniku decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia 7 października 2008 r. zatwierdzającej projekt podziału geodezyjnego nieruchomości położonej w S. oznaczonej jako działka nr [...] AM-[...]. Z treści decyzji wprost wynika, że proponowany podział nie koliduje z ustaleniami planu.
Z punktu widzenia zaskarżonych postanowień na każdej z działek, należących do skarżącego może powstać dom jednorodzinny w zabudowie typu szeregowego, bowiem każda z działek spełnia minima dla zabudowy szeregowej, jednakże aby można było mówić o zabudowie szeregowej minimalna liczba budynków powinna wynosić co najmniej trzy, co uniemożliwia zrealizowanie tego rodzaju zabudowy wobec posiadania przez skarżącego dwóch działek o wskazanych powierzchniach.
Natomiast łączna powierzchnia działek wynosi [...] m2, co z kolei oznacza, że działki nie spełniają ustalonych w m.p.z.p. minimów dla zabudowy jednorodzinnej w formie wolno stojącej (660 m2, szerokość frontu: 22 m) i w formie zabudowy bliźniaczej (420 m2, szerokość frontu: 14 m).
Z uwagi na przyjęty zapis skarżący nie może uzyskać decyzji o pozwoleniu na budowę. Zasadniczą przyczyną odmowy udzielenia pozwolenia na budowę jest brak możliwości zagospodarowania nieruchomości zgodnie z parametrami ustalonymi w § 4 ust. 2 pkt 4 i 5 m.p.z.p. Potwierdzają to podjęte w sprawie rozstrzygnięcia administracyjne oraz orzeczenia sądów administracyjnych, tj.: wyrok WSA we Wrocławiu z 18 lutego 2020 r (sygn. akt II SA/Wr 333/19) i wyrok NSA z 23 kwietnia 2023 r. (II OSK 1445/20) oraz decyzja Starosty Powiatu W. z dnia 25 kwietnia 2023 r. odmawiająca skarżącemu zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę "dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej".
Skarżący nadmienił, że zanim jednak zapadł prawomocny wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2023 r., działając w zaufaniu do organów Państwa i legalności wydanych rozstrzygnięć, dysponując ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę rozpoczął budowę budynków mieszkalnych na działkach, zgodnie z udzielonym pozwoleniem.
Wobec uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, zrealizowanie robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę, które zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, skutkuje koniecznością przeprowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego. Stąd przed PINB w Powiecie W. toczy się postępowanie w sprawie robót budowlanych na działkach nr [...] i [...]. W postępowaniu tym obowiązkiem organu jest ocena, czy wykonane roboty spełniają wymogi sformułowane w przepisach prawa, w tym prawa miejscowego, zaś w sytuacji stwierdzenia ewentualnych uchybień organ ten nakłada na inwestora obowiązek doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Natomiast fakt, że działki nie są możliwe do zagospodarowania zgodnie z m.p.z.p. w formie zabudowy wolno stojącej, zabudowy typu bliźniaczego, jak i typu szeregowego, oznacza brak możliwości doprowadzenia wykonanych budynków do stanu zgodnego z m.p.z.p., co w konsekwencji powoduje wystąpienie podstawy do orzeczenia nakazu rozbiórki.
W świetle powyższego, uchwała w zaskarżonej części uniemożliwia obecnie skarżącemu zarówno uzyskanie pozwolenia na budową, jak również zalegalizowanie wykonanych robót budowlanych poprzez doprowadzenie ich do zgodności z prawem, co finalnie skutkować będzie koniecznością nakazania rozbiórki dotychczas zrealizowanych budynków. Wobec zaistniałego impasu, nie ulega wątpliwości, że kwestionowane zapisy m.p.z.p. bezpośrednio wpływają na sytuację prawną skarżącego i wywołują negatywne konsekwencje prawne. Co więcej, należy mieć na uwadze, że w przypadku nakazu rozbiórki budynków (zrealizowanych na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 12 października 2018 r., nr [...]), tak długo jak budynki będą objęte obowiązkiem nakazu rozbiórki, tak długo w przyszłości skarżący nie uzyska jakiegokolwiek pozwolenia na budowę.
Dalej skarżący, uzasadniając zarzut przekroczenia władztwa planistycznego wskazał, że władztwo to nie ma charakteru absolutnego i nie może być traktowane jako nieumotywowana ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Aby przyznane gminie uprawnienie do samodzielnego kształtowania polityki nie przybrało charakteru arbitralnego, ustawodawca szczegółowo doprecyzował zakres tematyczny ustaleń, które powinny się znaleźć w uchwale zawierającej plan miejscowy.
Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie Rada Miejska w K. nie uzasadniła celowości wprowadzenia do m.p.z.p. zapisów o minimalnej powierzchni działki budowlanej dla zabudowy jednorodzinnej i szerokości jej frontu. Zasadność wprowadzenia tego parametru nie wynika też z obowiązujących przepisów prawa.
Skarżący uwypuklił, że treść art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., na moment podjęcia uchwały zobowiązywała jedynie do określenia "parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy". Przepis ten nie wprowadzał obowiązku określenia powierzchni działki budowlanej dla domu jednorodzinnego oraz minimalnej szerokości frontu działki budowlanej. Powyższe potwierdzają także przepisy wykonawcze do u.p.z.p. obowiązujące w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały tj. przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Z treści obowiązującego wówczas jego § 4 pkt 6 wynika jedynie, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.
Zdaniem strony, kwestionowane regulacje nie wynikają ani z potrzeb kształtowania ładu przestrzennego, ani z celów publicznych. Brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia, którego zresztą Rada Miejska w K. nawet nie sporządziła i nie przedstawiła także w odpowiedzi na wezwanie z dnia 25 marca 2024 r., aby dla działek skarżącego wprowadzić minimalne parametry powierzchni działki i szerokość frontu tej działki. Wobec powyższego w omawianym przypadku Rada Miejska w K. nadużyła władztwo planistyczne oraz reguły proporcjonalności.
W omawianym przypadku organ uchwałodawczy nie wskazał bowiem jakiejkolwiek argumentacji mającej uzasadniać pierwszeństwo ochrony celów publicznych w wyznaczeniu minimalnych parametrów powierzchni działki i szerokości działki budowalnej. Jeżeli zaś brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla regulacji objętej treścią § 4 ust. 2 pkt 4 i pkt 5 m.p.z.p., to stwierdzić należy, że kwestionowane zapisy nie są niezbędne dla zachowania ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, czy też interesu publicznego.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w K. wniosła o jej oddalenie.
W uzasadnieniu wskazała, że skarżący jest właścicielem działek o numerach [...] i [...], które powstały w wyniku podziału działki nr [...] na działki od nr [...] do nr [...]. Działka nr [...] powstała zaś z połączenia działek o numerach: [...], [...],[...], [...], [...], [...], które zgodnie z ustaleniami zaskarżonego planu przeznaczone są na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem nieuciążliwej działalności gospodarczej prowadzonej we własnym domu. Jednocześnie, zgodnie z m.p.z.p., dla zabudowy szeregowej dopuszcza się zespoły liczące nie więcej niż 6 segmentów, powierzchnia działek dla zabudowy szeregowej nie może być mniejsza niż 225 m2, zaś szerokość frontu działki dla zabudowy szeregowej nie może być mniejsza niż 7,5 m. Powstałe w wyniku ww. podziału działki nr [...] i [...] skarżący nabył w dniu 19 maja 2016 r., tj. w okresie obowiązywania zaskarżonej uchwały w sprawie zmiany m.p.z.p. Nabywając nieruchomości był zatem w pełni świadomy, że na przedmiotowych działkach, ze względu na ich powierzchnię, dopuszczalna jest jedynie zabudowa szeregowa, czego nie będzie mógł zrealizować, władając jedynie dwiema działkami.
W ocenie organu chybiony jest zarzut naruszenia art. 1, art. 6, art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 2 pkt 4 lit a-c i pkt 5 lit. a-c m.p.z.p., gdyż skarżący, formułując ten zarzut, nieudolnie stara się wykazać, że ustalenie dla terenu o symbolu MN/U parametru minimalnej powierzchni działki budowlanej dla domu jednorodzinnego oraz minimalnej szerokości frontu działki budowlanej uniemożliwia skarżącemu uzyskanie pozwolenia na budowę, a tym samym jakąkolwiek zabudowę działek nr [...] i [...].
Organ wskazał, że w świetle art. 15 ust. 2 pkt 6 i pkt 8 oraz § 4 pkt 8 rozporządzenia, na gruncie przepisów u.p.z.p. obowiązujących przed wejściem w życie nowelizacji z 2010 r. uprawnienie do określenia powierzchni działek posiadałaby rada gminy w przypadku określenia w planie miejscowym szczegółowych zasad scalenia i podziału działek. Odnosząc się zaś do treści uchwały w sprawie m.p.z.p. zauważyć należy, że w § 3 ust. 6 m.p.z.p. określającym zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości wskazano, że warunki podziału nieruchomości są określone w ustaleniach szczegółowych zawartych właśnie w § 4 m.p.z.p. Tym samym zaskarżone postanowienia określają właśnie zasady podziału nieruchomości, stąd organ stanowiący był, wbrew stanowisku skarżącego, uprawniony do określenia zarówno minimalnych szerokości frontów działek, jak i ich powierzchni.
Zdaniem organu nie ma racji skarżący, podnosząc, że ustalenia m.p.z.p. nadmiernie ingerują w przysługujące mu prawo własności. Ustawodawca przyznał bowiem gminie władztwo planistyczne, zaś prawo własności nie ma charakteru absolutnego. Nie jest nadto prawdą, że organ stanowiący nie wyważył interesu publicznego i prywatnego, ustalając dla działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową minimalną powierzchnię oraz szerokość frontu.
Organ wskazał, że celem ograniczeń w planie może być ochrona konkretnych walorów kompozycyjno-estetycznych, środowiskowych, kulturowych czy też funkcjonalnych. Organ wskazuje, że ustalenie minimalnej powierzchni działek czy szerokości ich frontu jest powszechnie stosowanym elementem miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Wprowadzenie tego elementu wynika z nauki, praktyki, warunków technicznych proponowanych rozwiązań architektonicznych. Dzięki tej regulacji gminy mogą wyliczyć potencjalną chłonność terenu, określić zapotrzebowanie na media, prognozować liczbę dzieci w przedszkolach i szkołach. Należy zauważyć, że w przedmiotowym planie gmina postanowiła przeznaczyć tereny rolnicze pod budownictwo mieszkaniowe. Celem planowania przestrzennego jest przeznaczanie terenów na określone cele i określanie warunków ich zagospodarowania. Organ stanowiący, uchwalając m.p.z.p., był uprawniony do precyzyjnego określenia warunków zagospodarowania objętych nim terenów. Określając te warunki wyważył interes prywatny i interes publiczny z zachowaniem zasady proporcjonalności. Wprowadzenie przedmiotowych parametrów miało na celu ochronę ładu przestrzennego i uwzględniało szeroko rozumiany interes społeczny związany z intensywnością zabudowy przedmiotowego terenu. Nie polegają na prawdzie twierdzenia skarżącego, jakoby organ nie uzasadnił treści uchwały w sprawie m.p.z.p. Uzasadnienie uchwały ma na celu przedstawienie radzie gminy argumentów dla jakich zasadne jest podjęcie uchwały - nie jest to element podlegający publikacji, a jedynie przedkładany radzie gminy przez organ wykonawczy wraz z projektem uchwały.
Dalej organ wskazał, że planu miejscowego nie można traktować tylko jako instrumentu ograniczającego prawo własności. Przede wszystkim, plan jest dokumentem doprecyzowującym sposób korzystania z nieruchomości w szerszym układzie społecznym. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego.
Organ zauważył, że uchwalając plan nie odebrano właścicielowi ówczesnych działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] możliwości zagospodarowania działek. Scalenie tych działek, a następnie podział na działki o numerach od [...] do [...] zgodny był z planem - na każdej z tych działek nadal mógł zostać wzniesiony budynek jednorodzinny w zabudowie szeregowej. Dopiero skupienie w ręku jednego właściciela jedynie dwóch z tych działek skutkowało brakiem możliwości realizacji na nich inwestycji mieszkaniowej.
Organ zgadza się z tezą wskazującą, że nie stanowi samoistnego przekroczenia granic władztwa planistycznego przyjęcie przez radę gminy parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu innych jeszcze niż wymienione w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., a pozostających w zgodzie z celami tej ustawy oraz istotą planowania przestrzennego. Ma nadto rację skarżący, że umieszczenie konkretnego zapisu w planie zagospodarowania przestrzennego musi być skorelowane z sytuacją faktyczną istniejąca w terenie. Wskazuje jednak organ, że sytuacja faktyczna istniejąca na przedmiotowym terenie wymagała właśnie umieszczenia w m.p.z.p. regulacji dotyczącej zabudowy terenu, który wcześniej był przeznaczony pod działalność rolniczą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024, poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, a wśród nich – jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie – także aktów prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej zw. p.p.s.a.). Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej uchwały naruszającej prawo. Stwierdzenie nieważności uchwały w oparciu między innymi o przesłankę materialnoprawną, może zatem nastąpić tylko wtedy, gdy akt ten pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nadto, w przypadku aktów prawa miejscowego, jakim są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, należy również uwzględniać brzmienie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z nim naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.
Przedmiotem kontroli tutejszego Sądu jest uchwała Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. w sprawie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi S.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu organu, do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Dla skuteczności skargi wniesionej na podstawie powyższego przepisu konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego już w momencie podjęcia uchwały negatywnie na sytuację strony skarżącej.
W orzecznictwie trafnie przyjmuje się, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., jest norma prawa materialnego (najczęściej prawa cywilnego lub administracyjnego), stanowiąca podstawę konkretnych uprawnień skarżącego. Interes prawny lub uprawnienie nie musi bowiem mieć podstawy wyłącznie w przepisach prawa administracyjnego, ale również np. w przepisach prawa cywilnego i może wynikać z prawa własności lub innych praw rzeczowych. W konkretnym przypadku musi istnieć związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, wynikającą z norm prawa materialnego a zaskarżoną przezeń uchwałą. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09, CBOSA). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny.
Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd ustalił, że skarżący jest właścicielem nieruchomości, składającej się z działek gruntu o numerach ewidencyjnych [...] o pow. [...] m2 i szerokość frontu 9,63 oraz [...] o pow. [...] m2 i szerokość frontu 9,67 m, zlokalizowanych w obrębie S., gmina K.
W § 4 ust. 2 pkt 4 lit. a-c, Rada Miejska w K., przyjęła, że "Powierzchnia działki budowlanej dla domu jednorodzinnego nie może być mniejsza niż:
a) w zabudowie typu wolno stojącego: 660 m2,
b) w zabudowie typu bliźniaczego: 420 m2,
c) w zabudowie typu szeregowego: 225 m2".
Z kolei w § 4 ust. 5 lit. a-c m.p.z.p. określiła, że: "Szerokość frontu działki budowlanej nie może być mniejsza niż:
a) w zabudowie typu wolno stojącego: 22 m,
b) w zabudowie typu bliźniaczego: 14 m,
c) w zabudowie typu szeregowego: 7,5m".
Zdaniem skarżącego, w wyniku podjęcia przywołanych regulacji, ograniczono mu prawo do zabudowy należących do niego działek.
W ocenie Sądu, rację należy przyznać skarżącemu, że podejmując zaskarżoną uchwałę i przez to wprowadzając zmianę w zagospodarowaniu nieruchomości pozostających w jego władaniu, Gmina niewątpliwie wpłynęła na zakres uprawnień do korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Stąd też w ocenie Sądu skarżący uprawniony był do kwestionowania uchwały. Niniejszy bowiem plan miejscowy - poprzez przyjęte w nim regulacje względem przywołanych nieruchomości - wyznacza zakres możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości i w konsekwencji ogranicza sposób wykonywania prawa własności. Stanowisko to koresponduje z orzecznictwem sądów administracyjnych, w którym utrwalony jest już pogląd, że legitymowanym do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest właściciel nieruchomości objętej ustaleniami tego planu (art. 140 k.c.). Interes osoby posiadającej taką nieruchomość znajduje bowiem ochronę w przepisach k.c. Właściciel nieruchomości ma interes w ochronie służącego mu prawa własności przed ingerowaniem w to prawo, przez ograniczenie jego wykonywania i narzucanie określonego sposobu zagospodarowania nieruchomości (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 849/16, CBOSA).
Pozytywne ustalenie niniejszej kwestii otworzyło drogę do kontroli legalności zaskarżonej uchwały.
Wobec tak zakreślonych ram sądowej kontroli tut. Sąd uznał, iż zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności § 4 ust. 2 pkt 4 lit. a-c oraz § 4 ust. 2 pkt 5 lit. a-c w odniesieniu do przywołanych działek skarżącego. W tym kontekście przede wszystkim trzeba zauważyć, że lokalny prawodawca winien działać na podstawie i w granicach prawa. W stanowieniu bowiem aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są aktami o charakterze podustawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. W doktrynie występuje przekonanie, że prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw. W Konstytucji RP próżno bowiem szukać delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. A zatem trafna jest teza, że samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 84). Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgnąć do granic wyznaczonych przez prawo (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 259).
Tym samym podejmując zaskarżoną uchwałę, Rada Miejska w K., zobligowana była do zawarcia w jej treści materii, o której mowa w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Jak bowiem zauważał NSA w u.p.z.p. doprecyzowany został zakres tematyczny ustaleń, które obowiązkowo powinny znaleźć się w uchwale zawierającej plan miejscowy. W art. 15 ust. 2 wyliczono w sposób enumeratywny materię podlegającą regulacji w planie miejscowym. Rada gminy związana jest granicami przedmiotowymi zakresu planu, wyznaczonymi przez ustawę, co oznacza, że samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach upoważnienia zawartego w art. 15 (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., II OSK1864/10, wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2235/10).
Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 października 2010 r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 130, poz. 871), w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźnik intensywności zabudowy. Doprecyzowanie tej zasady nastąpiło w § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), w którym postanowiono, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Z powyższego wynika, że wskaźniki i parametry zabudowy powinny wprost odnosić się do samej zabudowy a nie do działki budowlanej. Natomiast określenie parametru szerokości frontów działek (nie tylko budowlanych) dopuszczone zostało, w myśl § 4 pkt 8 rozporządzenia w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., jedynie w ustaleniach dotyczących szczegółowych zasad i warunków scalenia i podziału nieruchomości (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 389/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 562/12, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 391/12, CBOSA).
W tej sytuacji należy przyjąć, że określenie w zaskarżonej uchwale szerokości frontów działek budowalnych, jako wskaźnika kształtowania zabudowy, a zatem parametru pozostającego poza zasadami scalenia i podziału nieruchomości, stanowi działanie ponad ustawowo przyznanymi radzie gminy kompetencjami.
Podobnie należy zakwalifikować określenie minimalnej powierzchni działki budowlanej dla zabudowy typu wolno stojącego, typu bliźniaczego i typu szeregowego. Określenie bowiem minimalnej powierzchni działki budowlanej zostało dopuszczone już po uchwaleniu zaskarżonego planu i wyłącznie względem nowo wydzielonych działek budowlanych, na mocy nowelizacji u.p.z.p., która miała miejsce w 2010 r. Wówczas do art. 15 ust. 3 dodano m.in. pkt 10 w brzmieniu "W planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb: minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych".
W odniesieniu do zakwestionowanych postanowień planu oraz przedłożonej w odpowiedzi na skargę argumentacji trzeba również zauważyć, że u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym na dzień jej podjęcia ani w elementach obligatoryjnych ani w elementach fakultatywnych planu nie przyznawała organowi stanowiącemu gminy uprawnienia do tego, aby w formie uchwały dopuszczać lub nie, podział nieruchomości, a zatem również określać warunki podziału nieruchomości. Jak wspomniano - w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały - nie obowiązywał jeszcze przepis art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p., który zezwala na określanie w planie miejscowym minimalnych powierzchni nowo wydzielanych działek budowanych. Stąd nie sposób było podzielić twierdzeń organu, że zaskarżone postanowienia m.p.z.p. określają właśnie zasady podziału nieruchomości i przez to organ był uprawiony do określenia zarówno minimalnych szerokości frontów działki jak i ich powierzchni. Przeciwnie podejmując niniejsze regulacje Rada Miejska wykroczyła w niniejszej sprawie poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej wkraczając jednocześnie w sferę uprawnień organu wykonawczego gminy. Przyjęty zaś podział kompetencji między radę gminy i wójta gminy oznacza w szczególności, że rada nie jest uprawniona do udzielania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji (por.: wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2235/10, z dnia 6 października 2011 r. II OSK 1335/11, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 520/11, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 162/12, Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 października 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 603/12). Stąd Rada Miejska w K. w ramach posiadanego władztwa planistycznego nie dysponowała uprawnieniem do określania dodatkowych, szczegółowych zasad, jakim miałby podlegać ewentualny podział nieruchomości.
Z przywołanych przepisów wynika więc, iż w realiach badanej sprawy lokalny prawodawca był zobligowany do przyjęcia regulacji dotyczących zabudowy, kierując się wskazanymi przez ustawodawcę parametrami i wskaźnikami, w tym m.in. wskaźnikiem intensywności zabudowy. Stąd podejmując regulacje dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy Rada Miejska w K. związana była podanymi, ustawowymi kryteriami, wśród których nie wymieniono powierzchni działki budowlanej oraz szerokości jej frontu. W tych okolicznościach należało zatem przyjąć, że zakwestionowane przez skarżącego regulacje zostały podjęte z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego i jako takie podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego w odniesienie do działek skarżącego.
Nie można przy tym zaakceptować twierdzeń organu jakoby wprowadzenie niniejszych parametrów miało na celu ochronę ładu przestrzennego i uwzględniało szeroko rozumiany interes społeczny związany z intensywnością zabudowy obszaru, który wcześniej stanowił tereny rolnicze. W tym kontekście trzeba bowiem zauważyć, że w celu określenia intensywności zabudowy ustawodawca przewidział obowiązek przyjęcia wskaźnika zabudowy, z czego to Rada Miejska w K. zdawała sobie sprawę, przyjmując w § 2 pkt 11 zaskarżonej uchwały, że "Ilekroć w dalszych przepisach uchwały jest mowa o wskaźniku intensywności zabudowy – należy przez to rozumieć wartość sumy powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji budynków znajdujących się na danym terenie, do powierzchni tego terenu". I to właśnie przy pomocy tego ustawowego wskaźnika winna określać parametry przyszłej zabudowy.
Z przywołanych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I wyroku, a o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.