II SA/Wr 511/24

II SA/Wr 511/24 - Postanowienie WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-03-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Pawłowska
Olga Białek
Symbol z opisem
6051 Dokumenty stwierdzające tożsamość
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
*Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 2 pkt 4, art. 58 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: starszy referent Tomasz Gołębiowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 marca 2025 r. sprawy ze skargi M. K. na czynność Prezydenta Wrocławia w przedmiocie odmowy przyjęcia wniosku o wydanie zaświadczenia z rejestru PESEL postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis w kwocie 200 (słownie: dwieście) złotych.
Uzasadnienie
M. K. wniósł skargę na odmowę przyjęcia wniosku o wydanie zaświadczenia z rejestru PESEL z dnia [...] czerwca 2024 r. Jego zdaniem doszło do naruszenia przepisów k.p.a.: art. 6, 8, 9, 12, 221 § 1-3. Skarżący wniósł o zabezpieczenie kamer w Urzędzie Miejskim we Wrocławiu rejestrujących jego wizytę w dniu [...] czerwca 2024 r. w godz. [...], dopuszczenie nagrania głosowego z [...] czerwca 2024 r., stwierdzenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa, wypłacenie odszkodowania w wysokości 300 zł, na podstawie art. 417 Kodeksu cywilnego.
W rozwinięciu skarżący wskazał, że dnia [...] czerwca 2024 r. ok. g. [...] przekazał urzędnikowi żądanie wydania zaświadczenia z rejestru PESEL, jednak urzędnik wskazał, że karta pobytu, którą legitymował się skarżący, nie jest odpowiednim dokumentem tożsamości, a także poinformował, że podanie należy sformułować na odpowiednim blankiecie. W ocenie skarżącego żądane zaświadczenie powinno być wydane od razu. Skarżący powołał swoją sytuację zawodową (wykonywanie pracy), cierpienie psychiczne, jakiego doświadczył oraz wskazał oczekiwane odszkodowanie 300 zł, chyba że urzędnik nie zostanie odpowiednio ukarany - wtedy skarżący oczekuje 1000 zł. Skarżący podkreślił swój brak zainteresowania przeprosinami ze strony Urzędu.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Wrocławia reprezentowany przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Spraw Obywatelskich podkreślił, że przedmiotowe zaświadczenie zostało wydane w dniu [...] czerwca 2024 r., podczas ponownej wizyty skarżącego w Urzędzie. Według organu w dniu [...] czerwca 2024 r. skarżący nie pozostawił wniosku o wydanie zaświadczenia, ani też nie złożył w tym dniu skargi. Tak więc zarzut naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie, skoro postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte. Organ podkreślił przy tym, że pracownik niezasadnie, w dniu [...] czerwca 2024 r. uznał, że karta pobytu nie jest dokumentem stwierdzającym tożsamość. W ocenie organu nie doszło do bezczynności, ponieważ w dniu wydania wniosku o wydanie zaświadczenia zostało ono wydane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skargę należało odrzucić, ponieważ jej przedmiot nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V, VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119 zzl Ordynacji podatkowej i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań z działów IV, V, VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Wskazany przepis precyzuje właściwość sądu administracyjnego, rozwijając ogólną kompetencję z art. 3 § 1 p.p.s.a.: sprawowania kontroli administracji publicznej. Według art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Przedmiot skargi stanowi odmowa przyjęcia wniosku o wydanie zaświadczenia z rejestru PESEL.
Art. 217 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej k.p.a., stanowi, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Z przepisu wynika, że wstępnym warunkiem uzyskania zaświadczenia jest wniosek (czyli żądanie) osoby ubiegającej się o jego wydanie, skierowany do organu administracji.
Zgodnie z ogólnymi zasadami dotyczącymi wszczęcia postępowania, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.), a datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Według art. 63 § 1 k.p.a. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) wnosi się na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu. Podania utrwalone w postaci elektronicznej wnosi się na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem konta w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej. Jeżeli przepisy odrębne nie stanowią inaczej, podania wniesione na adres poczty elektronicznej organu administracji publicznej pozostawia się bez rozpoznania. W art. 63 § 3 k.p.a. czytamy, że podanie wniesione na piśmie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Jak stanowi art. 63 § 4 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany potwierdzić wniesienie podania, jeżeli wnoszący tego zażąda. Sytuację braków podania określa art. 64 k.p.a.: jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania (§ 1); jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań określonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§ 2).
W świetle przywołanych przepisów organ administracji publicznej nie dysponuje kompetencją odmowy przyjęcia żądania od strony. Ewentualne braki w żądaniu (wniosku) będą skutkować jego pozostawieniem bez rozpoznania bądź wezwaniem do ich usunięcia, jednak weryfikacja żądania może nastąpić dopiero po jego przyjęciu. Dopiero w dniu doręczenia żądania organowi administracji następuje wszczęcie postępowania administracyjnego. A contrario, jeżeli nie nastąpiło doręczenie żądania organowi administracji publicznej, to nie można przyjąć, że doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego. Trzeba przy tym pamiętać, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania; na postanowienie to przysługuje zażalenie (art. 61a k.p.a.). Niemniej takie postanowienie może być wydane po wniesieniu żądania.
Według skarżącego nastąpiła odmowa przyjęcia wniosku o wydanie zaświadczenia z rejestru PESEL. W pierwszej kolejności trzeba więc zanalizować, czy takie zachowanie mieści się w ramach art. 3 § 2 p.p.s.a.
Przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. stanowi o innych niż decyzje i postanowienia aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Trzeba przy tym wskazać, że art. 14 § 1a k.p.a. przewiduje co do zasady załatwianie spraw w formie pisemnej, a nawet załatwianie sprawy w formie ustnej wymaga utrwalenia w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji (art. 14 § 2 k.p.a.). Z kolei sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 w związku z art. 166 p.p.s.a.), co obejmuje także dokumenty wytworzone w relacjach z organami administracji publicznej. W aktach sprawy, poza odpowiedzią na skargę, brak dokumentów formalizujących stanowisko organu odnośnie wizyty skarżącego w Urzędzie celem uzyskania zaświadczenia, zaś skarżący załączył podpisany wniosek o wydanie zaświadczenia (bez żadnego śladu przedłożenia organowi), tzw. numer kolejkowy, ksero karty pobytu oraz urzędowy druk wniosku o wydanie zaświadczenia (niewypełniony).
Wskazane wyżej przepisy prawa normujące wnoszenie żądań nie przewidują aktu czy czynności w przedmiocie odmowy przyjęcia wniosku o wydanie zaświadczenia, tak więc nie można twierdzić, że stanowisko urzędnika informujące (nawet błędnie) o dokumentach niezbędnych do złożenia wniosku jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważył, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są czynnościami wykonania (realizacji) prawa, podejmowanymi wtedy, gdy stosunek prawny nie wymaga konkretyzacji, ponieważ został ukształtowany bezpośrednio przepisami prawa. Przykładem takiej czynności jest w szczególności "czynność pozostawienia podania bez rozpoznania", podjęta przez organ administracyjny w trybie art. 64 § 2 k.p.a., skoro mieści się w grupie aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., i może być przedmiotem skargi do sądu podobnie jak usunięcie danych z Krajowego Rejestru Karnego czy wydania dziennika budowy przez właściwy organ administracji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1981/21). Taką czynnością w ocenie Sądu nie jest czynność odmowy przyjęcia wniosku o wydanie zaświadczenie z rejestru PESEL. Czynność w postaci "odmowy przyjęcia wniosku o wydanie zaświadczenia" nie mieści się w przewidzianych prawem formach działania organu administracji publicznej, innymi słowy przepisy nie przewidują takiej czynności. W konsekwencji nie nastąpiła czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu p.p.s.a. Stąd nie jest to sfera kognicji sądu administracyjnego.
Co oczywiste, zachowanie urzędnika może ewentualnie być rozpatrywane w innych zakresach odpowiedzialności prawnej, jednak w realiach kontrolowanego przypadku nie jest to sprawa sądowoadministracyjna w znaczeniu art. 1 p.p.s.a. Tak też należy potraktować żądanie skarżącego w postaci wypłacenia odszkodowania w wysokości 300 (ewentualnie 1000) zł. We wskazywanym przez skarżącego art. 417 Kodeksu cywilnego mowa o odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie podmiotu wykonującego władzę publiczną, i w tym zakresie właściwe jest postępowanie prowadzone przed sądem powszechnym, ale nie przed sądem administracyjnym.
Wbrew temu, co twierdzi skarżący, nie mamy do czynienia z czynnością materialno – techniczną, ponieważ nie zaistniały cechy takich czynności, tzn.: 1) podstawa prawna dla ich dokonania wynikająca z aktu normatywnego lub administracyjnego, 2) wywołanie skutków prawnych, stworzenie nowej sytuacji prawnej przez czynność materialno – techniczną, 3) kształtowanie stosunków prawnych przez fakty a nie przez bezpośrednie tworzenie nowej normy obowiązującego porządku prawnego, 4) władczość takiej czynności (zob. G. Łaszczyca, Cz. Martyszyn, A. Matan, Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej jako przedmiot skargi do sądu administracyjnego – art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w: Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania, Toruń 2005, s. 367).
Odnosząc się do wniosków skarżącego w zakresie zabezpieczenia nagrań wizyjnych i dopuszczenia nagrania głosowego, to trzeba wyjaśnić, że zakres postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym jest ograniczony, i zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zdaniem Sądu fakt wizyty skarżącego w Urzędzie jest bezsporny, i nie budzi wątpliwości, także w świetle odpowiedzi na skargę, przedstawiony przez niego przebieg zdarzeń. W konsekwencji zarejestrowany głos i obraz nie mogą zmienić oceny Sądu zważywszy, że przyczyna odrzucenia skargi leży gdzie indziej, o czym Sąd roztrząsał wcześniej.
Reasumując, Sąd ocenił, że zachowanie jakiego doznał skarżący podczas wizyty w Urzędzie w dniu [...] czerwca 2024 r., w kształcie opisanym w skardze, nie mieści się w katalogu określonym art. 3 § 2 p.p.s.a. Z podanych wcześniej powodów nie jest innym aktem lub czynnością dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4), i z oczywistych względów nie należy do pozostałych, wymienionych w powołanym przepisie form działania (bezczynności) organów administracji. Zgodnie z prezentowanym w piśmiennictwie poglądem, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 i § 3 oraz art. 4 p.p.s.a.) lub gdy dotyczy sprawy wyłączonej z właściwości tych sądów (art. 5 p.p.s.a.), to nastąpi odrzucenie skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego (zob. A. Kabat: w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2024, uwagi do art. 58). Sąd w niniejszym składzie takie stanowisko aprobuje, co w konsekwencji doprowadziło do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.