II SA/WR 508/22

II SA/Wr 508/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-04-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-07-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Malwina Jaworska-Wołyniak /sprawozdawca/
Olga Białek
Władysław Kulon /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1664/23 - Wyrok NSA z 2025-12-17
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak – spr. po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] we W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 17 maja 2022 r. nr 514/2022 w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym balkonów i tarasów w budynku mieszkalnym wielorodzinnym oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 11 marca 2022 r. (nr 549/2022) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej zwany PINB), działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej zw. Pb) oraz art. 104 i 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej zw. k.p.a.) nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] i ul. [...] (dalej zwana: skarżącą, stroną skarżącą) usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym balkonów i tarasów w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym przy ul. [...] we W. , mogących stanowić zagrożenie, poprzez:
1. usunięcie odspojonych, luźnych i uszkodzonych okładzin z płytek ceramicznych, które utraciły przyczepność do pionowych płaszczyzn płyt balkonów i tarasów (do czoła płyt) i grożą niekontrolowanym odpadnięciem,
2. zabezpieczenie pionowych płaszczyzn płyt żelbetowych balkonów i tarasów przy zastosowaniu systemowych rozwiązań zabezpieczających tę część konstrukcji płyty przed negatywnym działaniem czynników atmosferycznych.
Nakazał, aby powyższe obowiązki wykonano w terminie:
- 2 miesięcy od dnia doręczenia decyzji, w zakresie punktu 1,
- 8 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna, w zakresie punktu 2.
W zakresie punktu 1 decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Dodatkowo organ wskazał, że roboty należy powadzić w sposób zapewniający bezpieczeństwo dla zdrowia i życia ludzi, zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, pod nadzorem osoby posiadającej wymagane uprawnienia budowlane, przynależnej do właściwej izby samorządu zawodowego. O wykonaniu robót należy zaś zawiadomić, załączając oświadczenie osoby nadzorującej roboty o zgodności ich wykonania z decyzją, zasadami wiedzy technicznej i przepisami.
W uzasadnieniu wskazano, że na skutek złożonej do organu I instancji skargi na odpadające płytki balkonowe w budynku przy ul. [...] we W., stanowiące zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, ustalono, że niniejszy problem dotyczy wszystkich budynków należących do Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] i ul. [...] we W. W zakresie nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego rozstrzygnięcia, tj. budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego przy ul. [...] we W. w dniu 17 stycznia 2022 r. przeprowadzono kontrolę. W jej trakcie ustalono, że znajduje się tam budynek mieszkalny wielorodzinny, jednoklatkowy, 4-kondygnacyjny. Stropodach budynku płaski, kryty papą. Na 2 i 3 kondygnacji balkony, na 4 tarasy. Balustrady balkonów i tarasów metalowe, z wypełnieniem szklanym. Elewacje budynku (tynki elewacyjne) bez oznak nadmiernego zużycia, z lokalnymi zaciekami, przebarwieniami, złuszczeniami powłok malarskich. W obrębie balkonów i tarasów budynku widoczne ubytki okładzin z płytek ceramicznych od czoła płyt balkonów/tarasów. Istniejące płytki na pionowych płaszczyznach płyt z ubytkami i wykruszeniami spoin pomiędzy płytkami, zabrudzeniami i porostami mchów, odspojeniami i oznakami utraty przyczepności okładzin ceramicznych do płyt konstrukcyjnych. W miejscu brakujących okładzin ceramicznych widoczne zacieki, przebarwienia, korozja biologiczna, porosty mchów i trawy. Odpadające płytki mogą zagrażać przechodniom i użytkownikom tarasów ziemnych.
Na skutek ustaleń zawartych w kontroli PINB wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi związanego z odpadającymi płytkami od czoła płyt balkonów i tarasów w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] we W. W jego toku pozyskał dokumenty związane z utrzymaniem tegoż budynku, tj.: protokół z okresowej kontroli rocznej obiektu z 28 grudnia 2018 r., protokół z kontroli 5-letniej obiektu z 27 marca 2020 r. Wynika, z nich, że już w grudniu 2018 r. stan balkonów oceniono jako "zły". Wskazano na odspajające się płytki balkonów/tarasów. Zalecono usunięcie odspajających się płytek i zastąpienie ich nowymi elementami (zaproponowano użycie chemii budowalnej przeznaczonej do zastosowania na zewnątrz budynku). We wnioskach końcowych protokołu nieprawidłowość tę zakwalifikowano jako mogącą stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. W protokole z kontroli 5-letniej obiektu z marca 2020 r. powtórzono zapisy z wcześniejszej kontroli w zakresie wadliwych okładzin z płytek ceramicznych od czoła płyt balkonów i tarasów. Ponownie zalecono usunięcie odspajających się płytek, wskazując na zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Pomimo zaleceń sformułowanych w protokołach z okresowych kontroli i znacznego upływu czasu - nie usunięto systemowych nieprawidłowości, a wady ujawnione w powyższych protokołach potwierdzono w trakcie kontroli przeprowadzonej przez PINB.
Dalej organ I instancji wyjaśnił, że w najbardziej pogorszonym stanie technicznym znajdują się okładziny z płytek ceramicznych na pionowych płaszczyznach (od czoła) płyt balkonów i tarasów, stanowiące element elewacji budynku. Odspojone i uszkodzone płytki, które utraciły przyczepność do pionowych płaszczyzn płyt balkonów/tarasów mogą zagrażać życiu i zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia (możliwość ich niekontrolowanego odpadnięcia). Należy je niezwłocznie usunąć. Dodatkowo brak okładzin zewnętrznych od czoła płyt balkonów/tarasów wpływa destrukcyjnie na płyty żelbetowe, stanowiące element konstrukcyjny budynku (postępująca degradacja płyt, korozja biologiczna, wysolenia, mchy i porosty), stanowiąc zagrożenie dla bezpieczeństwa mienia. PINB wskazał, że po usunięciu uszkodzonych okładzin należy zabezpieczyć pionowe płaszczyzny płyt balkonów/tarasów przed negatywnym działaniem czynników atmosferycznych, jednak nie narzucił konkretnego sposobu zabezpieczenia, pozostawiając to stronie skarżącej.
W ocenie organu I instancji zgromadzone w toku postępowania dowody potwierdzają wystąpienie przesłanek z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Pb. Zgodnie z ich brzmieniem w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska (pkt 1) albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym (pkt 3) organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Tym samym PINB wydał opisaną na wstępie decyzję, a kierując ją do strony skarżącej wskazał, iż stosownie do art. 61 Pb obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i zapewnienia bezpieczeństwa jego użytkowania ciąży na właścicielu lub zarządcy obiektu; w przypadku współwłasności, na wszystkich współwłaścicielach. Za skierowaniem decyzji do Wspólnoty Mieszkaniowej przemawia fakt, że okładziny z płytek ceramicznych od czoła płyt balkonów i tarasów (na pionowych płaszczyznach, od strony zewnętrznej) stanowią element elewacji budynku. Okładziny te zabezpieczają czoło płyt balkonów/tarasów (ich pionowe płaszczyzny) przed negatywnym działaniem czynników atmosferycznych i nie służą do wyłącznego korzystania przez właścicieli lokali mieszkalnych. Nie znajdują się one w przestrzeni wewnętrznej balkonu/tarasu, służącej do wyłącznego zaspokajania potrzeb mieszkaniowych przez ich właścicieli, lecz stanowią element elewacji. Dodatkowo, co kluczowe w sprawie - ich wadliwy stan wpływa na bezpieczeństwo użytkowania całego obiektu. Odpadające płytki z pionowych płaszczyzn balkonów/tarasów stanowią realne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia. Obowiązkiem Wspólnoty Mieszkaniowej jest zaś zapewnienie bezpieczeństwa użytkowania obiektu. Odmiennie wygląda sytuacja okładzin z płytek ceramicznych na poziomych płaszczyznach (na posadzce) w obrębie balkonów/tarasów. Ta przestrzeń wewnętrzna balkonów/tarasów niewątpliwie służy wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali i zaspokajania ich potrzeb mieszkaniowych. Zatem za stan warstw wykończeniowych w obrębie balkonu/tarasu odpowiada właściciel lokalu.
Odwołanie od tej decyzji złożyła strona skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wnosząc o jej uchylenie w pkt. I i II oraz natychmiastowe wstrzymanie wykonania.
Kwestionowanej decyzji zarzucono, że organ wadliwie uznał za część wspólną nieruchomości warstwę wierzchnią balkonów i tarasów, przy czym nie całą, a tę, która jest pionowa. Zdaniem pełnomocnika, organ wadliwie zinterpretował art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali i w konsekwencji błędnie adresatem decyzji organów uczynił Wspólnotę. Autor odwołania wskazał na brak ustalenia przez organ I instancji potrzebnych w postępowaniu faktów. W tym zakresie wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego dla wykazania, że warstwa wierzchnia, której dotyczy pkt. I nie jest warstwą konstrukcyjną.
Nadto, zarzucono naruszenie prawa materialnego przez nieuzasadnione i nieznane orzecznictwu rozróżnienie warstwy wierzchniej na poziomą, którą organ uznaje za wyłączną własność właściciela lokalu i pionową, którą uznaje za część wspólną nieruchomości.
W zakresie żądania uchylenia decyzji w punkcie II autor odwołania wskazał na brak ustalenia przez organ I instancji potrzebnych w postępowaniu faktów. W tym zakresie wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego dla wykazania, że płyty żelbetowe nie wymagają zabezpieczenia, tym bardziej, że projekt budowlany nie przewidział takiego zabezpieczenia.
Decyzją z dnia 17 maja 2022 r. (nr 514/2022) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej zwany DWINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu wskazał, że art. 66 Pb należy interpretować w powiązaniu art. 61 ust. 1 Pb, który stanowi, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Oznacza to, że podmiotem odpowiedzialnym za należyty stan techniczny obiektu budowlanego jest w pierwszej kolejności właściciel lub - w przypadku współwłasności - wszyscy współwłaściciele nieruchomości.
W razie wyodrębnienia własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali. Nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali (art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - Dz.U. 2020 poz. 1910 ze zm.). Orzecznictwo wskazuje, że za części wspólne budynku należy uznać takie elementy jak: tarasy na dachu, ściany zewnętrzne i ściany nośne, stropy, a także strychy nieużytkowe, balkony, loggie i podobne rozwiązania architektoniczno-budowlane oraz infrastrukturę techniczną (rury, przewody itp.). Stwierdzenie zaś, że tego typu elementy służą wyłącznie właścicielom lokali, do których przylegają, należy – zdaniem DWINB - uznać za niedorzeczne (Wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2020 roku, sygn. akt VII SA/Wa 2295/19). Stąd legitymowaną do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym (a zatem adresatem decyzji) w sytuacji, gdy postępowanie dotyczy części wspólnej nieruchomości jest wspólnota mieszkaniowa (Wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 września 2012 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1063/12).
Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis art. 66 Pb ma charakter związany, a nałożenie obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w żadnym razie nie jest powiązane z przyczynami powodującymi powstanie przesłanek zastosowania nakazu. Bez wpływu jest też okoliczność, czy i w jakim stopniu adresat decyzji jest winny powstania przesłanek zobowiązujących organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu.
Zdaniem organu odwoławczego zebrany w sprawie materiał dowodowy (w postaci protokołu z okresowej kontroli rocznej obiektu z dnia 28 grudnia 2018 r., protokołu z kontroli 5-letniej obiektu z dnia 27 marca 2020 r. oraz protokołu z kontroli PINB nr [...] z dnia 17 stycznia 2022 r.) potwierdza, iż w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Pb. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jest zbieżny, a nadmiernie pogorszony stan okładzin z płytek ceramicznych na pionowych płaszczyznach balkonów i tarasów nie budzi wątpliwości. Ponadto, pomimo zaleceń sformułowanych w protokołach z okresowych kontroli i upływu czasu - nie usunięto występujących nieprawidłowości, wobec czego stan zagrożenia utrzymuje się. W ocenie DWINB zgromadzony materiał dowodowy w sposób wyczerpujący uzasadnia zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, które wywołane jest nieodpowiednim stanem technicznym balkonów i tarasów przedmiotowego budynku. Na tej podstawie stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa.
Odnosząc się do treści odwołania DWINB wyjaśnił, że organ I instancji słusznie nałożył obowiązki na stronę skarżącą, gdyż płyty balkonowe są elementem architektonicznym konstrukcji budynku i nie są od bryły budynku oddylatowane (oddzielone). Nie można przyjąć, aby obowiązki dotyczące utrzymania płyt balkonowych w należytym stanie technicznym dotyczyły tych ich części, które wykorzystywane są tylko do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych przez osoby zamieszkałe w lokalach, do których te balkony przynależą. Są to elementy konstrukcji architektonicznej mieszkalnego budynku wielorodzinnego, które powinny być zakwalifikowane jako stanowiące nieruchomość wspólną. Ponadto, trudno sobie wyobrazić sytuację, w której właściciele/lokatorzy we własnym zakresie usuwaliby z czoła elementów konstrukcyjnych, znajdujących się od strony zewnętrznej, na znacznej wysokości płytki ceramiczne, które w przypadku niezachowania należytej ostrożności i braku doświadczenia mogłyby w sposób niekontrolowany upaść z wysokości i generować dodatkowe zagrożenie. Ponadto do płytek jest bardzo utrudniony dostęp od strony balkonu. Zatem niewyobrażalna jest sytuacja, w której każdy właściciel miałby montować własne rusztowanie, wynająć podnośnik, w celu usunięcia uszkodzonych płytek. Wady należy usunąć systemowo, w jednym czasie, w sposób skoordynowany, pod nadzorem osoby uprawnionej. To samo tyczy się zabezpieczenia czoła płyty przed destrukcyjnym działaniem zmiennych czynników atmosferycznych.
Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że odpadające fragmenty luźnych okładzin oraz skorodowane elementy balkonów bezsprzecznie mogą stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowników oraz osób postronnych, przebywających w pobliżu tych balkonów, a także stanowić zagrożenie dla znajdującego się w pobliżu mienia oraz dla samego budynku. W każdym momencie istnieje bowiem duże ryzyko wystąpienia nieszczęśliwego zdarzenia, np. luźne elementy mogą oderwać się od balkonu i zranić przechodnia bądź uszkodzić zaparkowane w pobliżu mienie (samochody, rowery). Dalsza zaś zwłoka w wykonaniu obowiązku przyczynia się do postępującej degradacji stanu technicznego budynku - brak okładzin zewnętrznych od czoła płyt balkonów/tarasów wpływa destrukcyjnie na płyty żelbetowe, stanowiące element konstrukcyjny budynku (postępująca degradacja płyt, korozja biologiczna, zacieki, mchy i porosty).
Organ II instancji podkreślił, że inaczej wygląda sytuacja okładzin z płytek ceramicznych na poziomych płaszczyznach (na posadzce) w obrębie balkonów/tarasów. Podzielił twierdzenie, że ta przestrzeń wewnętrzna balkonów oraz tarasów bez wątpienia służy wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali i zaspokajania ich potrzeb mieszkaniowych. Za stan warstw wykończeniowych w obrębie balkonu/tarasu odpowiada więc właściciel.
Za całkowicie niezasadny uznano również wywód dotyczący tego, że pionowe płaszczyzny płyt żelbetowych balkonów i tarasów po usunięciu okładzin z płytek nie wymagają zabezpieczenia wywodząc, że brak zabezpieczenia konstrukcji płyt przed negatywnym działaniem czynników atmosferycznych, będzie powodował ich postępującą degradację.
Wreszcie DWINB zauważył, że obiekt w zakresie ogólnobudowlanym składa się z elementów konstrukcyjnych i wykończeniowych, które tworzą jedną całość wzajemnie się uzupełniającą - celem zapewnienia pełnej sprawności technicznej i użytkowej budynku. Ta okoliczność została zaś pominięta przez skarżącą, która skupiła się na zarzucie, że okładziny z płytek ceramicznych nie są elementem konstrukcyjnym, żądając powołania biegłego na tę okoliczność. Zdaniem jednak organu II instancji PINB w zaskarżonej decyzji w żadnym fragmencie nie stwierdził, że płytki są elementem konstrukcyjnym. W ocenie organów nadzoru budowlanego płytki na pionowych płaszczyznach balkonów/tarasów są elementem elewacji, za utrzymanie której odpowiada Wspólnota. Nie tylko elementy konstrukcyjne przegród zewnętrznych elewacyjnych są częścią wspólną. Analogicznie wygląda sytuacja odpadających tynków elewacyjnych, które również są elementem wykończeniowym (wierzchnie warstwy, okładziny ścian). Odpadające płytki z pionowych płaszczyzn płyt balkonów/tarasów stanowią takie same zagrożenie jak odpadające fragmenty tynków z elewacji. Za usunięcie tego zagrożenia i zapewnienie bezpieczeństwa użytkowania obiektu odpowiada zawsze Wspólnota. Zdaniem DWINB wskazując adresata nakazów wynikających z zaskarżonej decyzji organ I instancji uwzględnił istniejący problem systemowy, zagrożenie, stan wyższej konieczności oraz zasadę szybkości i prostoty postępowania oraz zasadę sprawiedliwości społecznej i proporcjonalności, z uwzględnieniem prawidłowego rozumowania oraz doświadczenia życiowego.
Odnosząc się z kolei do kwestii wstrzymania wykonania organ wskazał, że - zgodnie z przepisem art. 130 § 2 k.p.a. - wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Nie dotyczy to jednak obowiązków z punktu 1 zaskarżonej decyzji, którym – zdaniem DWINB - słusznie nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła Wspólnota Mieszkaniowa wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a nadto zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Kwestionowanej decyzji zarzucono:
- naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy w postaci obrazy art. 7 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych z opinii biegłego oraz projektu budowlanego dla wykazania, iż części nieruchomości objęte zaskarżoną decyzją przeznaczone są do wyłącznego użytku poszczególnych właścicieli;
- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 66 ust. 1 Pb oraz art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali w zw. z art. 140 k.c. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż skarżąca jest zarządcą lub właścicielem także tych części nieruchomości, która nie wchodzą w skład "nieruchomości wspólnej" podczas gdy wspólnota nie jest zarządcą elementów nieruchomości objętych decyzją jako wchodzących w skład nieruchomości wspólnej, zaś zarządzanie nimi należy do właścicieli, nie zaś do Wspólnoty.
W uzasadnieniu skargi strona przedstawiła argumenty, które w jej ocenie przemawiają za uwzględnieniem wniesionej skargi oraz uznaniem, że opisane w skardze części balkonów i tarasów nie stanowią nieruchomości wspólnej. Powoduje to, że Wspólnota nie jest zarządcą tych części, ani właścicielem, co wyklucza zastosowanie art. 66 Pb.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:
Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022, poz. 2492) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023, poz. 259, dalej p.p.s.a.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja DWINB z dnia 17 maja 2022 r. (nr 514/2022) utrzymująca w mocy decyzję PINB dla miasta Wrocławia z dnia 11 marca 2022 r. (549/2022), którą nakazano stronie skarżącej – w zakreślonym terminie - usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym balkonów i tarasów w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym przy ul. [...] we W. , mogących stanowić zagrożenie, poprzez:
1. usunięcie odspojonych, luźnych i uszkodzonych okładzin z płytek ceramicznych, które utraciły przyczepność do pionowych płaszczyzn płyt balkonów i tarasów (do czoła płyt) i grożą niekontrolowanym odpadnięciem,
2. zabezpieczenie pionowych płaszczyzn płyt żelbetowych balkonów i tarasów przy zastosowaniu systemowych rozwiązań zabezpieczających tę część konstrukcji płyty przed negatywnym działaniem czynników atmosferycznych.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Pb. Zgodnie z jego brzmieniem w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska (pkt 1) albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym (pkt 3) organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Przewidziana w przywołanych normach ingerencja organu nadzoru budowlanego pozostaje w związku z art. 61 Pb, mocą którego nałożony został na właściciela, współwłaścicieli lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek utrzymania go w należytym stanie technicznym i zapewnienia bezpieczeństwa jego użytkowania. Zakreślone obowiązki właściciela lub zarządcy - jak to podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2020 r., (sygn. akt II OSK 180/18, CBOSA) – "polegają głównie na przeprowadzaniu, w czasie użytkowania obiektu, okresowych przeglądów i ocen jego stanu technicznego oraz podejmowaniu działań związanych z wykonywaniem niezbędnych robót konserwacyjnych i remontowych, zapewniających utrzymanie właściwego stanu technicznego i bezpieczeństwa eksploatowanego obiektu budowlanego". W świetle art. 66 ust. 1 Pb nie ma znaczenia dlaczego doszło do stwierdzonych nieprawidłowości, bowiem zastosowanie tego przepisu nie wiąże się ze sposobem powstania, a jedynie z faktem zaistnienia opisanych tam sytuacji. Wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w pkt 1 - 4 obliguje organ do nakazania, w drodze decyzji, usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie.
Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, a nadto wyjaśnić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekał już w podobnych sprawach skarżącej strony dotyczącej naruszenia art. 66 ust. 1 Pb w związku z art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali, w których nieprawomocnym wyrokiem z 10.03.2022 r., sygn. akt II SA/Wr 391/21 oraz z 22.12.2022 r., sygn. akt II SA/Wr 507/22 oddalono skargi. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela wyrażone tam stanowisko.
Na tle rozpatrywanej sprawy zasadnicza jest kwestia balkonów i tarasów w kontekście ich kwalifikacji albo jako nieruchomości wspólnej, albo jako części konkretnego lokalu mieszkalnego. Przedmiotem sporu jest zatem to, czy Wspólnota Mieszkaniowa jest właściwym adresatem oznaczonych w decyzji nakazów.
Według art. 3 ust. 2 ustawy z 24.06.1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r., poz. 1048) nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. A contrario, te części budynku i urządzenia, które służą wyłącznemu użytkowi właścicieli lokali, nieruchomości wspólnej nie stanowią. W istocie rzeczy oznacza to, że nieruchomością wspólną jest wszystko, co nie służy do wyłącznego użytku właścicieli lokali. W doktrynie prawa podpartej judykaturą odróżnia się taką część balkonu, która stanowi część składową lokalu mieszkalnego i służy wyłącznie do użytku właściciela lokalu i osób z nim zamieszkałych – jest nią przestrzeń wewnętrzna, z reguły wyodrębniona podłogą i balustradą, a niekiedy ścianami bocznymi i sufitem, z wyłączeniem ściany przedniej (zob. Hubert Izdebski, Ustawa o własności lokali. Komentarz, Warszawa 2019, uwagi do art. 3), od elementów architektonicznej konstrukcji balkonu trwale połączonych z bryłą budynku i na ogół usytuowanych na zewnątrz w stosunku do przestrzeni wykorzystywanej do wyłącznego zaspokajania potrzeb mieszkaniowych przez osoby zamieszkałe w lokalu – które powinny być kwalifikowane jako nieruchomość wspólna (wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 20.04.2017 r., sygn. I ACa 1638/16). W orzecznictwie sądowym wskazuje się także, że prawo własności przysługujące właścicielom poszczególnych lokali względem balkonu obejmuje wierzchnią warstwę wykończeniową oraz przestrzeń wykorzystywaną do wyłącznego zaspokajania potrzeb mieszkaniowych przez właścicieli (wyrok NSA z 28.03.2017 r., sygn. akt II OSK 1929/15). Sąd Najwyższy w uchwale z 07.03.2008 r. (III CZP 10/08, OSNC 2009/4/51) podkreślił, że pod pojęciem balkonu jako części budynku stanowiącej zarazem część składową lokalu mieszkalnego rozumieć należy tę tylko jego część, która służy wyłącznie do użytku właściciela lokalu i osób z nim zamieszkałych. Dalej Sąd Najwyższy wywodzi, że balkon to przestrzeń wewnętrzna, z reguły wyodrębniona podłogą i balustradą, a niekiedy także ścianami bocznymi i sufitem, z wyłączeniem zawsze ściany przedniej, której brak pozwala na uznanie tej części budynku za balkon i umożliwia zarazem korzystanie z niego zgodnie z przeznaczeniem. Wobec tego elementy architektonicznej konstrukcji balkonu trwale połączone z bryłą budynku i na ogół usytuowane na zewnątrz w stosunku do przestrzeni wykorzystywanej do wyłącznego zaspokajania potrzeb mieszkaniowych przez osoby zamieszkałe w lokalu uznać należy za takie części budynku, które nie służą wyłącznie do użytku właściciela lokalu, zatem - na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali powinny być kwalifikowane jako stanowiące nieruchomość wspólną. W konsekwencji należy przyjąć, na podstawie art. 14 pkt 1 ustawy o własności lokali, że wydatki na remonty i bieżącą konserwację nieruchomości wspólnej (stanowią element konstrukcji balkonu trwale połączony z budynkiem) stanowią koszty zarządu tą nieruchomością, które obciążają wspólnotę mieszkaniową.
Co oczywiste, Sąd zdaje sobie sprawę, na co wskazuje judykatura, że balkony i tarasy mogą mieć różnorodny charakter, co nakazuje szczególnie staranne ważenie okoliczności konkretnego przypadku (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 03.10.2002 r. III RN 153/01). Jednakże sądy są zgodne również w kwestii, że odmiennie traktować należy te części balkonu, które mają znaczenie wyłącznie dla właściciela lokalu, od tych części balkonu, które mają charakter konstrukcyjny, zewnętrzny, a ich należyte utrzymanie wpływa na cały obiekt, i które fizycznie oraz wizualnie stanowią fragment całego budynku ponieważ wchodzą w skład jego elewacji.
W języku polskim (Słownik języka polskiego PWN) elewacja budynku to zewnętrzna ściana budynku, lico budynku, a zgodnie z elementarną wiedzą techniczną elewacje chronią zewnętrzne ściany budynków przed działaniem czynników atmosferycznych, uszkodzeniem mechanicznym oraz pełnią funkcje dekoracyjne. Zewnętrzna ściana pionowa balkonu (tarasu) jest więc jednocześnie fragmentem całego budynku i jego elewacji, a jej należyty stan współprzyczynia się – wraz ze ścianami innych balkonów (tarasów) do odpowiedniego stanu całego budynku. W pełni logiczne i uzasadnione jest więc zdaniem Sądu potraktowanie balkonów i tarasów w zakresie ich elementów zewnętrznych (od czoła płyt balkonowych/tarasowych), konstrukcyjnych, stanowiących fragment elewacji całego budynku jako nieruchomości wspólnej. Tych części budynku nie da się zakwalifikować jako służących wyłącznie do użytku właścicieli lokali, a tym samym podpadają one pod zakres pojęciowy nieruchomości wspólnej z art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali. Sąd podkreśla w tym miejscu, że interpretacja art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali przy ustalaniu wspólnych elementów budynku wymaga każdorazowo dokładnego ustalenia stanu faktycznego. W kontrolowanej przez Sąd sprawie balkony i tarasy znajdujące się na poszczególnych piętrach budynku (co wynika z załączonej do akt dokumentacji fotograficznej), w większości są jednocześnie stropo-dachami dla niżej położonych lokali. Tym samym, chociaż służą do użytku właścicieli poszczególnych lokali, to z uwagi na swą istotę stanowią element nieruchomości wspólnej. W budynkach wielomieszkaniowych, gdzie istnieją wyodrębnione lokale oraz część wspólna, nie da się precyzyjnie przeprowadzić granicy, która będzie oddzielać uprawnienia jednych właścicieli od drugich, oraz od nieruchomości wspólnej. Jeśli chodzi o mieszkańców lokali do których przynależą opisane w sprawie tarasy i balkony, to tylko pozornie wyłącznie oni odnoszą korzyść z ich. Te części budynku stanowią bowiem widoczny i istotny element elewacji budynku, odmiennie niż np. posadzka balkonowa. Z uwagi na powiązanie funkcjonalne z konstrukcją i elewacją budynku można stwierdzić, że stanowią element nieruchomości wspólnej. Należy mieć na uwadze, że wady czy uszkodzenia tych stropodachów (elementów konstrukcji balkonu) mają wpływ nie tylko na konkretny lokal i jego właściciela, który użytkuje balkon (taras), lecz także na lokale usytuowane poniżej.
Z art. 12 ust. 2 ustawy o własności lokali wynika ciążący na właścicielach obowiązek ponoszenia ciężarów i wydatków związanych z utrzymaniem nieruchomości wspólnej. Realizacja tego obowiązku to prewencja wobec sytuacji, w których nieruchomość mogłaby stwarzać niebezpieczeństwo dla osób lub mienia. Według zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji takie niebezpieczeństwo miało rzeczywisty wymiar. Odspojone płytki przy pionowych ścianach balkonowych rodziły zagrożenie zarówno względem osób jak i mienia. Za wiarygodne Sąd uznaje również te twierdzenia organów administracji, w których podnoszą one konieczność stosownego zabezpieczenia ścian pionowych balkonów i tarasów. Zważyć trzeba, że w razie wyrządzenia szkody w wyniku zaniedbań związanych z należytym utrzymaniem budynku odpowiedzialność – jak stanowi art. 17 ustawy o własności lokali – ponosi Wspólnota. W interesie wszystkich lokatorów – członków Wspólnoty leży zatem to, aby nieruchomość znajdowała się w należytym stanie. Tym samym nawiązując do wskazanych wyżej judykatów, Sąd nie widzi podstaw prawnych i faktycznych, aby potraktować balkon (taras) jako wyłącznie część lokalu mieszkalnego, to znaczy część autonomiczną względem nieruchomości wspólnej pozostającej pod pieczą Wspólnoty.
W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje fakt zagrożenia stwarzanego przez przedmiotowy obiekt budowlany i związana z tym okoliczność jego nieodpowiedniego stanu technicznego. Wskazuje na to obecny w aktach sprawy protokół z kontroli rocznej i 5-letniej z 2020 r., gdzie stan techniczny balkonów i tarasów, ze względu na odspajające się płytki okładzinowe, określony jest jako zły. Nieodpowiedni stan techniczny związany z odpadającymi płytkami, które mogą zagrażać przechodniom i użytkownikom potwierdzony również został również podczas przeprowadzonej w dniu 17 stycznia 2022 r. kontroli. W okolicznościach badanej sprawy nieprawidłowości w stanie technicznym zostały wykazane, realne jest też niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzi, a także ich mienia. Ustalenia w tym względzie poczynione przez organ administracji nie budzą w ocenie Sądu wątpliwości, jak również nie są kwestionowane w złożonej skardze.
Konkludując, w ocenie Sądu organ nadzoru budowlanego nie naruszył prawa nakazując skarżącej Wspólnocie usunięcie wskazanych w decyzji nieprawidłowości. Organ właściwie dostosował terminy na wykonanie obowiązków należycie ważąc wynikające z nieprawidłowości zagrożenia z realnymi możliwościami ich wykonania przez skarżącą. Zdaniem Sądu organ właściwie oznaczył adresata obowiązków, prawidłowo traktując sporne elementy balkonów i tarasów tak jak nieruchomości wspólne. Przepis art. 81 u.p.b. nakazuje organom nadzoru budowlanego nadzór i kontrolę nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a organ trafnie zrealizował ten obowiązek kierując stosowne nakazy do Wspólnoty. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że adresatem nakazu wykonania obowiązków wynikających z art. 66 w zw. z art. 61 u.p.b., jeżeli dotyczą one części wspólnych nieruchomości, co do zasady pozostaje wspólnota mieszkaniowa (wyrok NSA z 07.09.2016 r., sygn. akt II OSK 466/15). A zatem zasadniczo obowiązek prawidłowego utrzymania i użytkowania budynku jako całości spoczywa na wszystkich właścicielach (wyrok NSA z 28.03.2017 r., sygn. akt II OSK 1928/15).
W niniejszej sprawie nakazane prace niewątpliwie dotyczą kompleksowo rozumianego budynku, i są związane z nieruchomością wspólną ponieważ służą interesowi zbiorowemu wszystkich właścicieli. Niewłaściwy stan techniczny fragmentu ściany zewnętrznej przy balkonach (tarasach) wpływa bowiem na nie tylko na konkretny lokal, którego częścią jest balkon (taras), ale na stan techniczny całego obiektu. A zatem tego rodzaju wady konstrukcyjne nie mogą być traktowane jako takie, których zabezpieczenie należy do poszczególnych właścicieli lokali. Mając zatem na uwadze podniesione okoliczności trafne jest stanowisko organów, że adresatem badanej decyzji winna być Wspólnota Mieszkaniowa, jako że skarżony akt administracyjny dotyczy nieruchomości wspólnej.
Co się tyczy zarzutu braku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność, czy pionowe elementy balkonów i tarasów, których dotyczy decyzja nie są elementami konstrukcyjnymi i w efekcie, są przeznaczone jedynie do wyłączanego użytku poszczególnych właścicieli (a więc nie wchodzą w skład nieruchomości wspólnej) oraz że projekt budowlany nie przewiduje mocowania kafelków do płyt żelbetowych, lecz - wbrew nakazom organu - do warstwy dociskowej, niebędącej warstwą żelbetową, to organy oceniły, w przekonaniu Sądu słusznie, że powyższych twierdzeń nie potwierdzają inne dowody i całokształt ustalonych okoliczności sprawy. Skoro tak, to nie było obowiązku po stronie organów przeprowadzenia takiej opinii.
Z przedstawionych powodów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł o oddaleniu skargi.
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 120 i art. 119 pkt 2 p.p.s.a.