II SA/Wr 500/25

II SA/Wr 500/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-11-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący/
Malwina Jaworska-Wołyniak
Olga Białek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1587
art. 41 ust. 6a,  art. 14
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 106
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska – Wołyniak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 14 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Syndyka masy upadłości [...] sp. z o.o. w upadłości z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 5 marca 2025 r. nr SKO 4211.25.2024 w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o zmianę decyzji udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (dalej jako SKO, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu zażalenia syndyka masy upadłości T. Sp. z o. o. w upadłości (dalej jako skarżący) na postanowienie Burmistrza O. z dnia 18 października 2024 r.(dalej jako organ I instancji) negatywnie opiniujące wniosek T. Sp. z o.o. o zmianę decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 22 października 2014 r. (Nr O 84/2014) udzielającej wnioskującej Spółce zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesach odzysku R5 i R13 na działce nr [...], nr [...] nr [...], AM-[...], obręb P. – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 41 ust. 6a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023r. poz. 1587, z późn. zm. - powoływanej dalej jako u.o.) – utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że Marszałek Województwa Dolnośląskiego wystąpił do Burmistrza O. o wydanie opinii dotyczącej wniosku Spółki T. Sp. z o.o o zmianę decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 22 października 2014 r. (Nr O 84/2014) udzielającej wnioskującej Spółce zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesach odzysku R5 i R13 na opisanych wyżej działkach.
Postanowieniem z dnia 18 października 2024 r. organ pierwszej instancji negatywnie zaopiniował opisany wyżej wniosek. Organ wyjaśnił, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy O. dla obrębów; G., K., P., P.(1), W., Z., przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] stycznia 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 54, poz. [...] – dalej jako MPZP) działki gruntu nr [...], nr [...] i nr [...] w obrębie P. przeznaczone są na tereny eksploatacji udokumentowanych złóż surowców mineralnych, w tym obszary i tereny górnicze "[...]", wraz z zakładami górniczymi i przeróbczymi (teren oznaczony symbolami PG/[...] i PG/[...]). Na terenach tych dopuszcza się składowanie i zwałowanie mas ziemnych i skalnych pochodzących z eksploatacji złoża. Organ podkreślił, że po pierwsze, przepisy planu miejscowego nie dopuszczają składowania i zwałowania mas ziemnych niepochodzących z eksploatacji złoża, po drugie zaś przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015 r. poz. 796) jasno wskazują, że warunkiem odzysku odpadów przez wypełnianie terenów niekorzystnie przekształconych jest określenie tego działania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co nie ma miejsca w rozpatrywanej sprawie.
Burmistrz zwrócił także uwagę, że działki objęte wnioskiem znajdują się na obszarze Natura 2000 [...], utworzonego w celu ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory. Zdaniem organu właściciel terenu w zasadzie nie prowadzi już eksploatacji złoża, a jedynie pod pretekstem rekultywacji terenu kopalni wypełnia wyrobiska przywożonymi z zewnątrz odpadami. Przekształcenie terenu po wyrobisku przez jego wyniesienie stanowi składowanie odpadów i stoi w sprzeczności z ustalonym wodnym kierunkiem rekultywacji, określonym w wydanej przez Burmistrza O. decyzji środowiskowej, pozostającej w obrocie prawnym do 20 marca 2018 r., jak i z późniejszymi uzgodnieniami Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Organ podkreślił również, że teren objęty wnioskiem usytuowany jest w międzywale rzeki W., znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią i uległ zalaniu podczas ostatniej powodzi w bieżącym roku. W ramach modernizacji [...] Węzła Wodnego dokonano częściowej rozbiórki wałów położonych na południe od objętych wnioskiem działek, w bliskiej odległości od koryta rzeki W., natomiast wzmocniono i uzupełniono wały położone na północ od tego terenu. Powyżej opisane działania uczyniły z terenu objętego wnioskiem naturalny polder rozlewiskowy rzeki W., mający znaczenie do ochrony przeciwpowodziowej zarówno miejscowości P., jak i terenów położonych poniżej ujścia W. do O. Powołując art. 77 ust. 1 pkt. 3a ustawy - Prawo wodne, Burmistrz wskazał na zakaz wprowadzania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią do wód odpadów, gromadzenia i przetwarzania odpadów w szczególności ich składowania.
Powyższe postanowienie oprotestowane zostało przez stronę skarżącą w drodze zażalenia wniesionego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu.
Organ odwoławczy nie uwzględnił zażalenia. Utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji Kolegium przywołało art. 41 ust. 6a u.o., zgodnie z którym, organ właściwy wydaje zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów. Kolegium przedstawiło interpretację ww. przepisu zaznaczając, że nie określa on w sposób wyczerpujący zakresu kognicji organu opiniującego, a w szczególności nie ogranicza zakresu przedmiotowego takiej opinii jedynie do zgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym.
Oceniając prawidłowość postanowienia Burmistrza, Kolegium wskazało, że swoje negatywne stanowisko odnośnie do wniosku Strony o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, organ I instancji argumentował odwołując się do przepisów obowiązującego MPZP. Analizując wynikające z MPZP przeznaczenie dla terenów PG/[...] i PG/[...] Kolegium zaznaczyło, że nie zawierają one żadnych ustaleń dotyczących przetwarzania odpadów. Dla terenów i obszarów górniczych dopuszczono jedynie składowanie i zwałowanie mas ziemnych i skalnych pochodzących z eksploatacji złoża. W związku z tym Kolegium zaznaczyło, że przepisy prawa powszechnie obowiązującego określające warunki dopuszczalności przetwarzania odpadów w procesie odzysku R5 wymagają, by plan miejscowy wprost przewidywał ("określał") taki sposób przetwarzania odpadów.
W dalszych wywodach przywołano przepisy ustawy o odpadach normujące kwestie utraty statusu odpadów. Wskazano na art. 14 ust. 1 u.o. z którego wynika, że określone rodzaje odpadów przestają być odpadami, jeżeli na skutek poddania ich recyklingowi lub innemu odzyskowi spełniają: 1) łącznie następujące warunki; a) przedmiot lub substancja mają zostać wykorzystane do konkretnych celów, 5 b) istnieje rynek takich przedmiotów lub substancji lub popyt na nie, c) przedmiot lub substancja spełniają wymagania techniczne dla zastosowania do konkretnych celów oraz wymagania określone w przepisach, w szczególności dotyczących chemikaliów i produktów mających zastosowanie do danego przedmiotu lub danej substancji, i w normach mających zastosowanie do danego produktu, d) zastosowanie przedmiotu lub substancji nie prowadzi do negatywnych skutków dla życia, zdrowia ludzi lub środowiska; 2) szczegółowe warunki utraty statusu odpadów, które są określone w przepisach prawa Unii Europejskiej albo w przepisach wydanych na podstawie ust. 1a, a jeżeli nie zostały określone w tych przepisach - w zezwoleniu na przetwarzanie odpadów.
Zaznaczono, że w niniejszej sprawie zastosowanie może mieć tylko art. 14 ust.1 pkt 1 u.o. W kontekście wskazanych w nim warunków utraty statusu odpadów wskazano, że na podstawie art. 30 ust. 5 u.o. zostało wydane rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015 r. poz. 796). W załączniku do tego rozporządzenia zostały wymienione rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku m.in. w procesie odzysku R5. Pod Ip. 1 tego załącznika jako warunek odzysku 45 rodzajów wymienionych w tym punkcie odpadów prawodawca wskazał wypełnianie terenów niekorzystnie przekształconych (takich jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk), m.in. pod warunkiem, między innymi, że: 1) planowane działanie jest określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy albo jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, albo jest określone w decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych lub leśnych na podstawie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych; ( ....).
Kolegium podkreśliło, że rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami nie ustanawia warunku zgodności tej formy odzysku z planem miejscowym (z przeznaczaniem określonego terenu), lecz wymaga, aby planowane działanie było "określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy." Zgodnie ze słownikowym znaczeniem zwrotu "określić" oznacza ono "ująć (ujmować) w słowa, nadać (nadawać) nazwę, wymienić (wymieniać) charakterystyczne cechy, wyrazić (wyrażać), nazwać (nazywać), opisać (opisywać), scharakteryzować (charakteryzować)" {Uniwersalny Słownik Języka Polskiego PWN pod red. S. Dubisza, s. 1237). Aby zatem przetwarzanie odpadów w powyższy sposób było na danym terenie dopuszczalne, musi ono zostać wyraźnie ujęte (wymienione, opisane) w którymś ze wskazanych wyżej aktów normatywnych.
Wskazując na powyższe organ odwoławczy zaakcentował, że mający zastosowanie w sprawie MPZP nie określa (we wskazanym wyżej znaczeniu) możliwości odzysku odpadów przez wypełnianie nimi terenów niekorzystnie przekształconych. Unormowań takich nie zawiera także Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O. Na załączniku nr 2 do Studium (rysunek nr [...] - "Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy") teren kopalni został oznaczony symbolem PG - tereny eksploatacji surowców mineralnych. Przytaczając szczegółowe ustalenia Studium dla ww. terenów Kolegium stwierdziło, że nie określa ono możliwości prowadzenia na terenie objętym wnioskiem Strony odzysku odpadów.
W rezultacie powyższych ustaleń stwierdzono, że organ pierwszej - uwzględniając miejscowe akty planowania przestrzennego - prawidłowo odniósł się do możliwości przeprowadzenia na terenie obejmującym działki gruntu nr [...], nr [...] i nr [...], obręb P., odzysku odpadów.
Za zasadną organ odwoławczy uznał także argumentację Burmistrza w zakresie dotyczącym usytuowania terenu objętego wnioskiem strony na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Organ gminy zasadnie zwrócił w tym kontekście uwagę na działania związane z modernizacją [...] Węzła Wodnego, które skutkowały przekształceniem tego terenu w naturalny polder rozlewiskowy rzeki W., mający znaczenie do ochrony przeciwpowodziowej zarówno miejscowości P., jak i terenów położonych poniżej ujścia W. do O. Powszechnie dostępne mapy zagrożenia powodziowego (źródło: https://www.gov.pl/web/wody-polskie-[...]/mapy-zagrozenia-i-mapy-ryzyka-powodziowego) wskazują, że tereny poeksploatacyjne, obejmujące przedmiotowe działki gruntu w całości położone są na obszarach, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie. Jakkolwiek organ pierwszej instancji swoją argumentację odnośnie do wniosku Strony przedstawił wskazując na art. 77 ust. 1 pkt. 3a ustawy - Prawo wodne, to jednak, zdaniem Kolegium, bardziej zasadne jest - uwzględniając właściwość rzeczową gminy - odwołanie się w tym zakresie do przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy O. dla obrębów: G., K., P., P.(1), W., Z.. W § 9 ust. 12 ww. planu ("Zasady zagospodarowania terenów i obiektów podlegających ochronie") prawodawca lokalny określił bowiem strefę zagrożenia powodziowego (obejmującą m.in. teren objęty wnioskiem), stanowiąc w § 9 ust, 12 pkt 2 lit. a, że na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzą "zabrania się lokalizacji obiektów kubaturowych i inwestycji, które w razie wystąpienia powodzi mogą niekorzystnie wpływać na swobodny przepływ wody, środowisko naturalww.ne oraz zdrowie ludzi i zwierząt, a także gromadzenia ścieków, odchodów zwierzęcych, środków chemicznych i innych materiałów, które mogą zanieczyścić wody, prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w tym w szczególności ich składowania". Zdaniem Kolegium tak stanowcze i jednoznaczne rozstrzygnięcia planu miejscowego nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do niedopuszczalności prowadzenia na terenie działek gruntu nr [...], nr [...] i nr [...], AM – [...], obręb P., działalności polegającej na odzysku jakichkolwiek odpadów. Argumentację w powyższym zakresie uznać należy za komplementarną w odniesieniu do przedstawionej wyżej argumentacji dotyczącej wymogu określenia w planie miejscowym działalności polegającej na odzysku odpadów w procesie R5. Jak bowiem wynika z poczynionych ustaleń, obowiązujący dla terenu objętego wnioskiem Strony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie tylko nie określa takiego rodzaju działalności, lecz jej wyraźnie zabrania.
Odnosząc się do zarzutu zażalenia wskazującego, że decyzją Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z 2 marca 2018 r. zwolniono T. sp. z o.o. od zakazu prowadzenia odzysku na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią rzek O. i W. w ramach planowanej Inwestycji polegającej na odzysku odpadów w procesie rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego «[...]» zlokalizowanego na działkach nr [...] [...], Kolegium podkreśliło, że Burmistrz w zakresie wydawanej w trybie art. 41 ust. 6a u.o. opinii nie jest związany decyzjami administracyjnymi, zwłaszcza tymi, których nie jest stroną. Kognicja organu opiniującego obejmuje przede wszystkim (choć nie wyłącznie) przepisy prawa miejscowego, zwłaszcza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ewentualna decyzja Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we Wrocławiu jest tylko aktem stosowania prawa, konkretyzującym prawa lub obowiązki określonego podmiotu w określonej sprawie, i w żadnej mierze nie uchyla przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Dlatego ani Burmistrz O., ani Kolegium jako organ ponownie rozpatrujący merytorycznie sprawę, nie mogą zignorować powołanych wyżej przepisów planu miejscowego ustanawiających ograniczenia (zakazy) w zakresie prowadzenia odzysku odpadów na terenie objętym wnioskiem Strony. Trzeba natomiast mieć na względzie, że zarówno opinia wydawana w trybie art. 41 ust. 6a u.o., jak i decyzja zwalniająca z zakazu prowadzenia odzysku odpadów na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, stanowią element materiału dowodowego w prowadzonej przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego sprawie zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów i będą podlegać ocenie tego organu podczas wydawania rozstrzygnięcia w tej sprawie.
Reasumując Kolegium stwierdziło, że argumentację organu I instancji odwołującą się do MPZP uznaje za wystarczającą dla negatywnego zaopiniowania wniosku Strony o zmianę decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 22 października 2014 r. (Nr O 84/2014) udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesach odzysku R5 i R13. Zamierzony sposób gospodarowania odpadami nie może być niezgodny z przepisami prawa miejscowego. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie niezgodność taka występuje, organ opiniujący wniosek Strony nie może wydać opinii pozytywnej. Natomiast poza zakresem właściwości organu opiniującego jest odnoszenie się do kwestii ewentualnego posiadania przez Żalącą się decyzji zwalniającej ją z zakazu prowadzenia odzysku odpadów na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią.
Natomiast pozostałe argumenty powołane przez organ I instancji nie mają, zdaniem Kolegium, znaczenia dla rozpatrywanej sprawy.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów zażalenia organ II instancji wyjaśniło, że nie może zostać uwzględniona argumentacja Strony, że decyzja Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 22 października 2014 r. (Nr O 84/2014) została wydana w czasie obowiązywania rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2006 r. Nr 49, poz. 356), które utraciło moc z dniem 27 czerwca 2015 r. Procedura zmiany decyzji musi być prowadzona z uwzględnieniem aktualnego stanu prawnego, a zatem stosownie do obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami. Analogicznie Kolegium odniosło się do zarzutu odwołującego się do decyzji Starosty Trzebnickiego z dnia 24 listopada 2017 r. (znak sprawy: OŚRiL.6122.14.2016) oraz wskazującego, że decyzja zezwalająca na przetwarzanie odpadów z dnia 22 października 2014 r., jak również poprzedzająca ją decyzja z dnia 26 października 2011 r., zostały zaopiniowane pozytywnie w poprzednim stanie prawnym.
Zdaniem organu odwoławczego dla podjętego rozstrzygnięcia nie może mieć znaczenia fakt, że wydana przez Burmistrza O. decyzja środowiskowa z dnia 24 maja 2011 r. przewiduje rekultywację w kierunku rolnym oraz wyjaśnienie Strony, że wyniesienie rzędnych terenów rekultywowanych w ich środkowej części ponad rzędne terenów przyległych wynikało z zatwierdzonego przez Okręgowy Urząd Górniczy we W.(1) "Planu Ruchu Zakładu Górniczego na lata 2015-2020. Za okoliczność kluczową dla wydania opinii negatywnej odnośnie wniosku Strony o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów Kolegium uznało bowiem niezgodność przedmiotu tego wniosku z przepisami prawa miejscowego.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem strona skarżąca w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzuciła:
1) naruszenie przepisu art. 46 ust. 1 pkt 3 u.o w związku z przepisem prawa miejscowego, tj. MPZP (zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w O. nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r.) przez błędne ustalenie, że wyłącznie właściwy do wydania opinii jest zapis, który zakłada dla terenów i obszarów górniczych możliwość składowana i zwałowania mas ziemnych i skalnych wyłącznie pochodzących z eksploatacji złoża podczas, gdy plan dopuszcza możliwość rekultywacji terenów przekształconych górniczo określając jej kierunek jako rolny, leśny bądź rekreacyjny;
2) pominięcie następujących okoliczności, których uwzględnienie powinno mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj., że:
a) decyzja Marszałka Województwa Dolnośląskiego z 22 października 2014 r. wydana została na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 21 marca 2006r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami,
b) decyzja Marszałka Województwa Dolnośląskiego z 22 października 2014 r., jak również poprzedzająca ją decyzja z dnia 26 października 2011 r. (nr PGDN 4/2011), były zaopiniowane pozytywnie w ówczesnym stanie prawnym,
c) w decyzji środowiskowej wydanej przez Burmistrza O. w dniu 24 maja 2011 r. (znak sprawy; lROŚ.7625/24/11/10), w pkt 3 w podpunkcie 6 jest mowa o prowadzeniu rekultywacji w kierunku rolnym,
d) decyzja Starosty Trzebnickiego z dnia 24 listopada 2017 r. (znak sprawy; OŚRiL.6122.14.2016) stała się ostateczna dopiero w 2024, a więc wiele lat po wydaniu decyzji odpadowych z 2008 r., 2011 r. i 2014 r.,
e) zapisy mającego zastosowanie w sprawie MPZP nie zawierają jakiegokolwiek zapisu dotyczącego prowadzenia rekultywacji terenów przekształconych górniczo w sytuacji, gdy w związku z zakończoną działalnością górniczą właściciel terenu nie posiada już mas ziemnych i skalnych pochodzących z eksploatacji złoża.
Zarzucając powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Argumentując przedstawione zarzuty autor skargi podniósł, że Kolegium w ogóle nie odniosło się do obowiązku rekultywacji terenów przekształconych górniczo, lecz jedynie uwypukliło, że "dla terenów i obszarów górniczych dopuszcza się składowanie i zwałowanie mas ziemnych i skalnych pochodzących z eksploatacji złoża". Tymczasem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprost stanowi, że "określa się rolny, leśny lub rekreacyjny kierunek rekultywacji terenów przekształconych górniczo". Zapis ten powielony jest w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które zakłada, że "po zakończeniu eksploatacji, teren powinien być zrekultywowany w odpowiednim kierunku (w zależności od miejscowych uwarunkować i/lun przyszłych potrzeb - w kierunku leśnym, rolnym lub dla wykorzystania rekreacyjnego), rekultywacja powinna być sukcesywnie prowadzona już w trakcie eksploatacji."
Podkreślono dalej, że Spółka T. nie prowadziło eksploatacji złoża co najmniej od 2021 roku. W związku z powyższym nie posiada mas ziemnych i skalnych pochodzących z eksploatacji złoża. Natomiast ciąży na T. sp. z o.o. obowiązek rekultywacji, gdyż wynika on z prawa górniczego oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także jest naturalnym następstwem prowadzonej eksploatacji i degradacji terenów przekształconych górniczo. W zaskarżonym postanowieniu nie rozstrzygnięto, czy obowiązek rekultywacji jest uchylony w związku z brakiem możliwości przetwarzania odpadów nie pochodzących z eksploatacji złoża, a jeśli nie jest uchylony, to w jakim zakresie konieczność jego realizacji ma wpływ na możliwości przetwarzania odpadów nie pochodzących z eksploatacji złoża.
W ocenie Skarżącego ww. "zapisy" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak też studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w określonej sytuacji mogą się nawzajem wykluczać, gdy właściciel terenów przekształconych górniczo pomimo ciążącego na nim obowiązku rekultywacji, nie ma możliwości jego realizacji, gdyż w związku z zakończoną działalnością górniczą nie posiada już mas ziemnych i skalnych pochodzących z eksploatacji złoża. Tym samym, zasadnym jest przyjęcie, że negatywna opinia Burmistrza jest niezgodna z przepisami prawa, gdyż uniemożliwia Skarżącemu zakończenie procesu rekultywacji, tj. obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Rozstrzygniecie organu władzy publicznej nie może stawiać podmiotu prawa, tj. osoby fizycznej lub prawnej, w sytuacji, gdy obowiązek nakazanego zachowania lub odmowa realizacji uprawnienia powoduje konsekwencje w postaci naruszenia innego obowiązku wynikającego z przepisów prawa, przy czym naruszenie to dotknięte być może określoną sankcją prawną.
Argumentując pozostałe zarzuty podtrzymano argumentację zażalenia dotyczącą pominięcia wskazanych okoliczności jako mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
W tym względzie podniesiono, że decyzja Marszałka z 22 października 2014 r. zezwalająca na przetwarzanie odpadów wydana została na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami. Obowiązujący wówczas stan prawny nie wymagał bezwzględnie, aby do wydania skutecznej decyzji na przetwarzanie odpadów koniecznym było istnienie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zapisów umożliwiających przyjmowanie odpadów. Z informacji, które uzyskał Skarżący wynika, że decyzja z 22 października 2014 r., jak również poprzedzająca ją decyzja z 26 października 2011 r. były zaopiniowane pozytywnie w ówczesnym stanie prawnym. W związku z powyższym niekonsekwentna jest zmiana stanowiska organu.
Niezasadne są zarzuty organu I instancji wskazujące, że nie jest prowadzona rekultywacja w kierunku wodnym z powołaniem na decyzję środowiskową tego organu, gdyż taki kierunek rekultywacji nie jest określony w MPZP a nadto wskazana decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego.
Decyzja Starosty Trzebnickiego z 24 listopada 2017 r. stała się ostateczna dopiero w 2024, a więc wiele lat po wydaniu decyzji odpadowych z 2008, 2011 i 2014 roku. Tym samym na podstawie decyzji z 22 października 2014 r. T. sp. z o.o. umocowana była (ochrona praw nabytych) do przetwarzania odpadów co najmniej na działce nr [...].
Zapisy MPZP nie zawierają jakiegokolwiek zapisu dotyczącego prowadzenia rekultywacji terenów przekształconych górniczo w sytuacji, gdy w związku z zakończoną działalnością górniczą właściciel terenu nie posiada już mas ziemnych i skalnych pochodzących z eksploatacji złoża.
Dodatkowo podkreślono, że obszar, na którym znajduje się Kopalnia [...] był jako polder zalewowy uznany za teren szczególnego zagrożenia powodzią jeszcze przed modernizacją [...] węzła wodnego w latach 2012-2015. Kopalnia [...], niezależnie od formy prawnej, w jakiej funkcjonowała, działała od 2007 r. Jednocześnie zawsze funkcjonowała w warunkach obecności na terenie szczególnego zagrożenia powodzią i wszystkie decyzje administracyjne w zakresie jej uruchomienia i funkcjonowania (w tym PZZ, koncesja, decyzje środowiskowe, jak i decyzje odpadowe) wydawane były z pełną świadomością wszystkich organów tego faktu. Ponadto decyzją Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z 2 marca 2018 r Spółka T. zwolniona została od zakazu prowadzenia odzysku na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią rzek O. i W. w ramach planowanej inwestycji polegającej na odzysku odpadów w procesie rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego "[...]" zlokalizowanego na działkach nr [...] [...].
W odpowiedzi na skargę SKO we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. dalej jako "p.p.s.a" ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w ramach tak zakreślonej kognicji, sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ono przepisów prawa procesowego jak też prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd nie stwierdził podstaw do wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego.
Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie SKO we Wrocławiu utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza O. opiniującego negatywnie wniosek T. Sp. z o.o. o zmianę ostatecznej decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 22 października 2014 r. (Nr O 84/2014) udzielającej T. Sp. z. o.o. zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesach odzysku R5 i R13 na działce nr [...], nr [...] nr [...] w obrębie P.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że kwestionowane w skardze postanowienie Kolegium, podobnie jak poprzedzające je postanowienie Burmistrza, zostało wydane w procedurze współdziałania organów, w ramach postępowania którego przedmiotem jest zmiana decyzji udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów.
Podstawę wydanych opinii stanowi art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach zgodnie z którym, organ właściwy, wydaje zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów. Wymóg uzyskania opinii prezydenta miasta nie dotyczy prezydenta miasta na prawach powiatu, jeżeli jest on organem właściwym do wydania zezwolenia. Zgodnie zaś z art. 41 ust. 6b ww. ustawy w przypadku niewydania opinii w terminie określonym w art. 106 § 3 K.p.a., przyjmuje się, że wydano opinię pozytywną. Przedmiotem sprawy nie jest zatem zmiana zezwolenie na zbieranie odpadów, ale stanowisko organu współdziałającego, zajęte w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 106 § 1 k.p.a.
Dalej wskazać należy, że stosownie do treści art. 106 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ (§ 1). Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę (§ 2). Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (§ 4). Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (§ 5).
Z powyższego wynika, że postępowanie określone w art. 106 k.p.a. nie stanowi samodzielnego postępowania jurysdykcyjnego, w którym rozstrzygana jest w drodze sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym (art. 1 pkt 1 k.p.a.), ale stanowi obligatoryjny element takiego postępowania, określanego w praktyce postępowaniem głównym. W orzecznictwie podkreśla się, że postępowanie to nie ma samodzielnego bytu prawnego w tym znaczeniu, że jest ściśle związane z postępowaniem wszczętym przez organ główny (por. np. uchwałę składu 5 sędziów NSA z 15 lutego 1999 r., OPK 14/98, ONSA 1999, nr 3, poz. 80). Można zatem przyjąć, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 106 k.p.a. ma charakter akcesoryjny wobec postępowania głównego.
W świetle art. 106 k.p.a. zajęcie stanowiska przez inny organ w ramach współdziałania organów może mieć miejsce w postaci uzgodnienia, opinii lub w innej formie. W piśmiennictwie przyjmuje się, że najluźniejszą formą współdziałania organów administracji publicznej jest współdziałanie polegające na zasięganiu opinii. Współdziałanie takie polega na tym, że jeden z organów jest z obowiązany, przed podjęciem decyzji, do zasięgnięcia opinii w sprawie od innego organu. Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego. Współdziałanie, którego istotą jest wyrażenie opinii, zbliżone jest do konsultacji czy też doradztwa (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 106 k.p.a., (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023).
Podkreślić należy, że opinia wydana na podstawie art. 41 ust. 6a u.o i art. 106 § 1 k.p.a. stanowi tylko jeden z elementów materiału zgromadzonego w sprawie. Jej treść może zaważyć na rozstrzygnięciu, ale nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego. Argumentacja wskazana w opinii powinna być zatem przedmiotem wnikliwej oceny organu wydającego decyzję.
Przepis art. 41 ust. 6a u.o. nie określa zakresu przedmiotowego opinii. Zakres ten można jednak określić porównując treść art. 41 ust. 6a z art. 46 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o odpadach. Zgodnie z art. 46 ust. 1 ww. ustawy, właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami: 1) mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska; 2) jest niezgodny z planami gospodarki odpadami; 3) jest niezgodny z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego. Należy więc stwierdzić, że zakres opinii właściwego wójta/burmistrza/prezydenta miasta ma umożliwić odpowiedź na pytanie, czy planowane przetwarzanie odpadów zgodne jest z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego, a więc przede wszystkim z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 57/21, CBOSA).
W orzecznictwie sądowym, które Sąd w niniejszym składzie podziela, podkreśla się, że opinia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) podejmowana na podstawie art. 41 ust. 6a u.o powinna konsekwentnie nawiązywać do okoliczności faktycznych relewantnych ze względu na kompetencje i zadania publiczne organu zbieżne z istotą sprawy (wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 13/21). Skoro zatem art. 41 ust. 6a u.o. uzależnia wydanie zezwolenia od zajęcia stanowiska w formie opinii przez burmistrza, to opinia ta nie może dotyczyć dowolnych spraw związanych z przedmiotem rozstrzygnięcia, lecz głównie tych aspektów, które wiążą się z zadaniami organu opiniującego (wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 listopada 2019 sygn. akt II SA/Kr 1117/19, CBOSA).
Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024, poz. 1465) do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. W art. 7 tej ustawy wskazano zadania własne gminy, m.in. w zakresie ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej.
W rozpoznawanej sprawie organy opiniujące wypowiedziały się w przede wszystkim w kwestii zgodności przetwarzania odpadów na działkach nr [...], nr [...] nr [...] w obrębie P., z MPZP. W ocenie Sądu stanowiska organów obu instancji nie naruszają w tym względzie obowiązujących przepisów prawa.
Zauważyć należy, że działki objęte wnioskiem Spółki T. znajdują się na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy O. dla obrębów; G., K., P., P.(1), W., Z., przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] stycznia 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 54, poz. [...] – dalej jako MPZP). Dla terenu ww. działek oznaczonych symbolami PG/[...] i PG/[...] jako przeznaczenie podstawowe przewidziano: "tereny eksploatacji udokumentowanych złóż surowców mineralnych, w tym obszary i tereny górnicze «[...]», wraz z zakładami górniczymi i przeróbczymi". W ustaleniach dotyczących obrębu P. (§ 5 pkt VI ppkt 6) dla terenów i obszarów górniczych (PG [...]-[...]) dopuszczono składowanie i zwałowanie mas ziemnych i skalnych pochodzących z eksploatacji złoża, określono się rolny, leśny bądź rekreacyjny kierunek rekultywacji terenów przekształconych górniczo; dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem PG/[...] dopuszczono lokalizację obiektów zaplecza biurowego i socjalno-sanitarnego oraz obiektów wytwórni towarowej mieszanki betonowej i wytwórni prefabrykatów betonowych; ustalono, że teren zamknięty liniami rozgraniczającymi stanowi dopuszczalny teren górniczy, poza którym zabrania się prowadzenia działalności górniczej; na obszarze górniczym dopuszczono się eksploatacją kruszywa w sposób zgodny z dokumentacją złoża; ustalono, że obowiązuje wyłączny sposób eksploatacji złoża zgodny z przepisami ustawy Prawo Geologiczne i Górnicze wraz z rozporządzeniami wykonawczymi do tej ustawy; ustalono, że wszelka uciążliwość prowadzonej działalności nie może przekraczać granic terenu górniczego; na terenie górniczym na okres eksploatacji dopuszczono realizacją obiektów kubaturowych i urządzeń technicznych związanych z technologią wydobycia; dla terenu i obszaru górniczego określono teren PG, z następującymi wymogami szczegółowymi: a) dopuszcza się dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem PG/[...] lokalizację obiektów i urządzeń zakładu górniczego, a także obiektów budowlanych i urządzeń towarzyszących, poza wyrobiskiem górniczym, a po zakończeniu eksploatacji określa się leśny kierunek rekultywacji, b) dopuszcza się wprowadzenie zieleni urządzonej, obiektów reklamowych oraz małej architektury, c) dopuszcza się lokalizację ulic wewnętrznych i urządzeń kolejowych jak bocznice itp. oraz parkingów i garaży, d) konieczna jest minimalizacja negatywnego oddziaływania na otoczenie, w tym na środowisko przyrodnicze i gruntowo-wodne, powietrzne i klimat akustyczny poprzez stosowanie odpowiednich technologii.
W kontekście przedstawionych regulacji MPZP należy więc zgodzić się z organami, że nie przewidują one żadnych regulacji dotyczących przetwarzania odpadów - poza składowaniem i zwałowaniem mas ziemnych i skalnych pochodzących z eksploatacji złoża. Tym samym, przytoczone przepisy nie przewidują możliwości odzysku odpadów przez wypełnianie nimi terenów niekorzystnie przekształconych. Słusznie zwracają także uwagę organy, że przepisy powszechnie obowiązujące określające warunki dopuszczalności przetwarzania odpadów w procesie odzysku R5, wymagają, by plan miejscowy wprost przewidywał ("określał") taki sposób przetwarzania odpadów. Zasadnie wyjaśniło Kolegium, że na podstawie art. 30 ust. 5 u.o. zostało wydane rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015r. poz. 796). W załączniku do tego rozporządzenia zostały wymienione rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku m.in. w procesie odzysku R5 pod Ip. 1 tego załącznika jako warunek odzysku 45 rodzajów wymienionych w tym punkcie odpadów prawodawca wskazał wypełnianie terenów niekorzystnie przekształconych (takich jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk), m.in. pod warunkiem, że: 1) planowane działanie jest określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy albo jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, albo jest określone w decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych lub leśnych na podstawie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Z przywołanych przepisów wynika zatem, że nie chodzi o zgodność tej formy odzysku z planem miejscowym (z przeznaczaniem określonego terenu), lecz wymagane jest aby planowane działanie było wprost określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy albo w decyzji o rekultywacji. Tymczasem przywołane już wcześniej regulacje MPZP dla terenów PG [...]-[...] nie przewidują wprost możliwości odzysku odpadów przez wypełnianie nimi terenów niekorzystnie przekształconych. Inaczej mówiąc, brak jest MPZP przepisów dopuszczających działania polegające na wypełnieniu zbiornika odpadami. Unormowań takich nie zawiera także Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy O. (por. szczegółowe ustalenia dla terenów eksploatacji surowców mineralnych - symbol PG na załączniku nr 2 do Studium, rysunek nr [...] - "Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy"- zawarte w części tekstowej Studium w pkt 16.2 "Funkcjonalne jednostki terenowe - szczegółowe zasady i standardy zagospodarowania"). Także znajdująca się w aktach sprawy decyzja Starosty Trzebnickiego o rekultywacji z 2019 r. nie rozstrzyga w przedmiocie prowadzenia działań polegających na wykorzystaniu odpadów podczas rekultywacji.
Kluczowym jednak dla oceny negatywnej opinii wyrażonej przez organ I instancji - popartej przez Kolegium - jest regulacja zawarta w § 9 ust. 12 uchwały planistycznej "Zasady zagospodarowania terenów i obiektów podlegających ochronie", w którym określona została strefa zagrożenia powodziowego. Strefa ta, zgodnie w wypisem i wyrysem z MPZP sporządzonym przez organ gminy, obejmuje także teren wnioskowanych działek. W § 9 ust, 12 pkt 2 lit. a uchwały postanowiono, że na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzą "zabrania się lokalizacji obiektów kubaturowych i inwestycji, które w razie wystąpienia powodzi mogą niekorzystnie wpływać na swobodny przepływ wody, środowisko naturalne oraz zdrowie ludzi i zwierząt, a także gromadzenia ścieków, odchodów zwierzęcych, środków chemicznych i innych materiałów, które mogą zanieczyścić wody, prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w tym w szczególności ich składowania". Regulacja ta w sposób jednoznaczny wyklucza zatem możliwość prowadzenia odzysku jakichkolwiek odpadów na przedmiotowym terenie.
Rację ma zatem organ odwoławczy, że na terenie objętym wnioskiem postanowienia MPZP nie tylko, że nie dopuszczają prowadzenia działalności polegającej na odzysku odpadów lecz wręcz wykluczają jakiekolwiek odzysk odpadów.
W tym stanie rzeczy uznać trzeba, że orzekające w niniejszej sprawie organy miały wystarczające podstawy do wyrażenia negatywnej opinii ze względu na niezgodność określonej we wniosku działalności z ustaleniami MPZP.
Z tego też względu nie zasługuje na uwzględnienie podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 46 ust.1 pkt 3 u.o w związku z przepisem MPZP (którego konkretnie autor skargi nie wskazał) z tego względu, że plan dopuszcza na przedmiotowych terenach rekultywację. Fakt, że plan dopuszcza przeprowadzenie na przedmiotowych terenach rekultywację ze wskazaniem kierunku rekultywacji, nie oznacza, że określa także sposób jej przeprowadzania. Ten zaś nie może być sprzeczny z innymi przepisami tego aktu, jak też z innymi przepisami powszechnie obowiązującymi. Skoro zatem od 2015 r. zaczęło obowiązywać nowe rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami, które w odniesieniu do planów miejscowych inaczej określiła warunki odzysku określonych rodzajów odpadów m.in. w procesie odzysku R5, wymagając wprost ujęcia tej formy odzysku w planie, to mogło to wpłynąć na zmianę interpretacji przepisów prawa miejscowego. Jak jednak zaznaczyło słusznie Kolegium przesądzającym argumentem jest regulacja wprowadzona w związku z wyznaczeniem w planie strefy zagrożenia powodziowego w której wprost zabroniono, w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią (w której znajdują się przedmiotowe działki), prowadzenia odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Słuszności stanowiska Kolegium w tym względzie, skarżący zaś skutecznie nie podważył. Fakt wydania przez Dyrektora RZGW decyzji z dnia 2 marca 2018 r. którą zwolniono T. sp. z o.o. od zakazu prowadzenia odzysku na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią rzek O. i W. w ramach planowanej Inwestycji polegającej na odzysku odpadów w procesie rekultywacji wyrobiska poeksploatacyjnego złoża kruszywa naturalnego «[...]» zlokalizowanego na działkach nr [...] [...], pozostaje bez wpływu na prawidłowość dokonanej przez organy wykładni przepisów prawa miejscowego i opartej na niej opinii. Trafnie w tym względzie podniosło Kolegium, że kognicja organu opiniującego obejmuje przede wszystkim (choć nie wyłącznie) przepisy prawa miejscowego, zwłaszcza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego który jako akt prawa powszechnie obowiązujący stanowi źródło prawa. Tymczasem ww. decyzja jest aktem stosowania prawa, konkretyzującym prawa lub obowiązki określonego podmiotu w określonej sprawie, i w żadnej mierze nie uchyla przepisów prawa powszechnie obowiązującego.
W tym miejscu zauważyć należy, że opinia wydana na podstawie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach i art. 106 § 1 k.p.a. stanowi tylko jeden z elementów materiału zgromadzonego w sprawie (podobnie jak wskazana wyżej decyzja Dyrektora RZGW). Jej treść może co prawda zaważyć na rozstrzygnięciu, ale jak już wcześniej podkreślono, nie ma dla organu prowadzącego postępowanie główne charakteru wiążącego. Argumentacja wskazana w opinii natomiast powinna być przedmiotem wnikliwej oceny tego organu. Podkreślić bowiem należy, że obowiązki organu współdziałającego w zakresie postępowania wyjaśniającego i obowiązki organu prowadzącego postępowanie administracyjne zmierzającego do wydania merytorycznej decyzji kończącej to postępowanie nie są tożsame. To na organie prowadzącym postępowanie główne spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania określonego przepisu materialnoprawnego i tym samym merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyroki NSA z 2 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 847/15, z 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OSK 3259/20, z 19 czerwca 2024 r. sygn. akt I OSK 189/23). W zakresie tych obowiązków mieści się także ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego obejmującego zarówno stanowisko organu współdziałającego jak też innych decyzji.
Oceniając pod tym kątem zaskarżone postanowienie Sąd stwierdza, że Kolegium w sposób wystraczający i pełny wskazało przyczyny z powodu których zaakceptowało i podzieliło negatywną opinię organu I instancji. Zdaniem Sądu, organ – działając w zakresie swojej kognicji - wypowiedział się w kwestii zgodności planowanego przetwarzania odpadów z regulacjami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami.
W kontekście przedstawionych wyżej wywodów za bezzasadną należy uznać także argumentację skargi, że negatywną opinia Burmistrza jest niezgodna z przepisami, gdyż uniemożliwia skarżącemu zakończenie rekultywacji jako, że Spółka co najmniej od 2021 r. nie prowadzi eksploatacji złoża i nie posiada mas ziemnych i skalnych które mogłyby posłużyć do rekultywacji terenu poeksploatacyjnego. Skarżący zarzucał, że organ nie wypowiedział się, czy w związku z brakiem możliwości przetwarzania odpadów obowiązek rekultywacji został uchylony. W związku z powyższą argumentacją Sąd podkreśla, że opinia wyrażana na podstawie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach nie może i nie rozstrzyga o obowiązkach w zakresie rekultywacji. Jednocześnie – skoro stanowi niewiążące dla organu wydającego decyzję stanowisko organu opiniującego, oparta na ocenie faktów z użyciem ustawowych lub subiektywnych kryteriów - nie rodzi zarzucanego w skardze skutku uniemożliwienia skarżącemu realizacji obowiązków nałożonych na niego przepisami prawa. Jako akt niewiążący, w żadnej mierze nie niweczy możliwość prowadzenia przez stronę planowanej działalności. Natomiast rolą organu orzekającego w postępowaniu głównym będzie rozważenie stanowiska organu opiniującego w kontekście przepisów umożliwiających zmianę decyzji udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów.
Na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia nie ma także wpływu zarzut pominięcia przez organy wskazanych w pkt 2 petitum skargi okoliczności, w tym faktu, że decyzja zezwalająca na przetwarzanie odpadów wydana w 2014 r. oparta była na przepisach rozporządzenia z 2006 r. a przed jej wydaniem uzyskano pozytywne opinie. Skoro bowiem, co wcześniej akcentowano, po wydaniu decyzji z 2014 r. doszło do zmiany stanu prawnego, to organy obecnie orzekające w sprawie zmiany tejże decyzji, zgodnie z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.), obowiązane są orzekać przy uwzględnieniu aktualnego stanu prawnego.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd w całości podzielił stanowisko Kolegium, że jeżeli działalność określona zakresem wniosku o zmianę decyzji z 2014 r. jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to istniały wystarczające podstawy do wydania opinii negatywnej. Natomiast rolą organu wydającego decyzję będzie rozważenie znaczenia stanowiska organu opiniującego, przy uwzględnieniu szeregu innych okoliczności faktycznych i prawnych – w tym także upływu ważności udzielonego w 2014 r. zezwolenia.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając zgodnie z art. 151 p.p.s.a orzekł o oddaleniu skargi.