II SA/KE 541/22

II SA/Ke 541/22 - Postanowienie WSA w Kielcach
Data orzeczenia
2022-11-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Sędziowie
Sylwester Miziołek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Odrzucono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 w zw. z art. 64b § 1,  art. 32, art. 33, art. 50 § 1, art.  8 §  1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2233
art. 234 ust. 3
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sylwester Miziołek po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Gminy [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania działań zapobiegającym szkodom p o s t a n a w i a : odrzucić sprzeciw.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] znak: [...] Burmistrz Gminy [...], w sprawie z wniosku A. S. z 3 stycznia 2020 r. w przedmiocie wydania w drodze decyzji nakazu właścicielowi działki nr [...] usunięcia przeszkody (podwyższenia gruntu poprzez nawiezienie znacznej ilości ziemi i utwardzenie tłuczniem), która zablokowała naturalny odpływ wód opadowych i roztopowych oraz powoduje rozlewanie się wody ze szkodą dla gruntów sąsiednich, tj. działek nr ewid. [...], [...] i [...], obręb ewidencyjny [..] w miejscowości [...] lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom – uzbrojenie działki nr 7012/3 w studnie kanalizacji deszczowej, orzekł o:
1. umorzeniu postępowania w części dotyczącej:
1) żądania wydania w drodze decyzji nakazu właścicielowi działki nr [...] usunięcia przeszkody (podwyższenia gruntu poprzez nawiezienie znacznej ilości ziemi i utwardzenie tłuczniem), która zablokowała naturalny odpływ wód opadowych i roztopowych oraz powoduje rozlewanie się wody ze szkodą dla gruntów sąsiednich, tj. działek nr ewid. [...],[...] i [...], obręb ewidencyjny [...] w miejscowości [...],
2) żądania wydania w drodze decyzji nakazu właścicielowi działki nr [...] wykonania urządzeń zapobiegających szkodom - uzbrojenia działki nr [...] w studnię kanalizacyjną, w związku ze zmianą stanu wód na działce [...] zaistniałą na skutek urządzenia w latach 80-tych XX wieku drogi dojazdowej do działki nr [...] i szkodliwego wpływu tej zmiany stanu wód na działkę [...] w latach 1997-2014;
2. odmowie:
1) nakazania Gminie [...] wykonania w obszarze działki nr [...] na gruncie przed przeszkodą przyłącza oraz studni kanalizacyjnej w najniższym punkcie na styku działek o nr [...] oraz [...], do której zostaną włączone zbierane wody opadowe z rynien budynku nr [...], wody opadowe i roztopowe napływające z działek o nr [...] i [...] i położonych wyżej przy ul. [...] oraz działek o nr [...] i [...] oraz drogi położonej na działkach o nr[...],[...] i działek przylegających do tej drogi położonych wyżej (gdzie budowane są kolejne domy jednorodzinne),
2) nakazania właścicielowi działki nr [...] włączenia za pomocą studzienki kontrolnej do studni kanalizacyjnej, o której mowa w pkt 1, wykonania powierzchniowego odwodnienia gruntu wielorodzinnego budynku mieszkalnego w części południowo-zachodniej z włączeniem napływających od południa wód opadowych i roztopowych z działki nr [...] oraz wód z rynien duchowych budynku.
Odwołanie od ww. decyzji wniósł A. S..
Decyzją z [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwane dalej "SKO") uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Sprzeciw od powyższej decyzji SKO wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Gmina [...], reprezentowana przez Burmistrza Gminy [...]. W uzasadnieniu wskazano cyt., że "powierzenie przez przepisy prawa organowi wykonawczemu gminy właściwości do wydania decyzji administracyjnej powoduje co do zasady, że gmina nie może być stroną w tej sprawie administracyjnej, jednak w świetle orzecznictwa nie jest to jednak reguła wyłączna i bezwzględna, gdyż w określonych okolicznościach faktycznych może zaistnieć sytuacja uzasadniająca występowanie gminy w charakterze strony (por. wyrok TK z 29 października 2009 r. K 32/08, wyrok WSA z dnia 9 listopada 2021 r. SA/Wa 1385/21)". Wyłączenie prawa gminy do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym dotyczy sytuacji, w których gmina nie występuje jako adresat działań władczych (decyzji), ale podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Wówczas nie zachodzi potrzeba zapewnienia gminie statusu strony gdyż ochronę jej interesu prawnego zapewnia organ wykonawczy gminy wydający decyzję administracyjną. Jednakże, zdaniem Burmistrza, w niniejsza sprawa dotyczy interesu prawnego Gminy [...], gdyż wnioskodawca, na żądanie którego zostało wszczęte postępowanie administracyjne, domaga się, aby na Gminę [...], to jest właściciela działki nr 7012/3, nałożono władczo określone obowiązki na podstawie art 234 ustawy Prawo wodne. Tym samym Gmina jest adresatem decyzji wydanej w tym postępowaniu – którego wynik w sposób władczy kształtuje prawa i obowiązki gminy. Dlatego też Gmina powinna zostać uznana za stronę w postępowaniu administracyjnym jak i sądowoadministracyjnym. Złożony sprzeciw jest zasadny, gdyż SKO, po raz kolejny – z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. – wydaje decyzję kasatoryjną, odstępując od obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:
Stosownie do art. 64b § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329), dalej "p.p.s.a.", do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 58 § 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę:
1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego;
2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia;
3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi;
4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona;
5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie;
5a) jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego;
6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.
W świetle powołanych przepisów przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprzeciwu sąd administracyjny powinien zbadać w pierwszej kolejności jego dopuszczalność, tzn. czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jego odrzucenia, wymienionych w art. 58 § 1 p.p.s.a., przy czym niedopuszczalność sprzeciwu może mieć miejsce z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Przyczyny podmiotowe obejmują sytuacje wniesienia skargi (sprzeciwu) przez podmiot, który nie jest legitymowany do jej wniesienia. Postępowanie sądowoadministracyjne, jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, może być bowiem prowadzone tylko na podstawie skargi (sprzeciwu) wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym, a oczywisty brak legitymacji skargowej jest podstawą do odrzucenia skargi (por. wyrok NSA z 8 marca 2005 r., OSK 1229/04, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Skuteczne złożenie skargi, a na podstawie art. 64b § 1 p.p.s.a. również sprzeciwu, uzależnione jest zatem istnienia interesu prawnego. W związku z tym skargę co do zasady może wnieść podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej.
W orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie powszechnie wskazuje się, że organ, który w I instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nie jest uprawniony do wniesienia w tej sprawie skargi do sądu administracyjnego, chociażby sprawa dotyczyła jego interesu prawnego lub reprezentowanego przez niego podmiotu. W jednym postępowaniu nie może mieć bowiem miejsce łączenie funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania, gdyż niedopuszczalne jest, aby ten sam podmiot działał jako organ administracji publicznej, a następnie składał skargę na akt organu odwoławczego o odmiennej treści (por. wyrok NSA z 3 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 824/05, akceptowany przez J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., str. 102; T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2009 r., s. 273; wyrok NSA z 1 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 386/05; postanowienie NSA z 2 marca 2005 r., sygn. akt II GSK 387/05, wyrok NSA z 3 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 931/07; postanowienie NSA z 24 stycznia 1997 r., sygn. akt IV SA 802/95, uchwała składu 7 sędziów NSA z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, postanowienie NSA z 4 stycznia 2012 r., sygn. I OZ 1085/11 – dostępne j.w.). Ustawa może bowiem wyznaczyć organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. Wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Przyznanie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez te jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do Naczelnego Sądu Administracyjnego ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Nadmienić trzeba, że już w uzasadnieniu wyroku z 15 października 1990 r., sygn. akt SA/Wr 990/90, wydanego na gruncie wcześniejszych przepisów Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że "pojęcie strony definiują przepisy art. 28 i art. 29 k.p.a., z których wynika, że stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ powołany z mocy prawa do wydania decyzji administracyjnej w sprawie objętej postępowaniem. Rozstrzygając bowiem sprawę, organ taki wydaje decyzję zgodną z prawem niezależnie od tego, czy pozostaje stroną postępowania w stosunkach uzależnionych od treści decyzji. W ustawowej roli organu orzekającego nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja jednak dotyka bezpośrednio lub pośrednio jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu wyłącza możliwość równoczesnego występowania w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji".
W konsekwencji, rola organu I instancji kończy się w zasadzie z chwilą wydania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, natomiast organem, o którym mowa w art. 32 p.p.s.a., jest organ wydający zaskarżony do sądu administracyjnego akt.
W niniejszej sprawie sprzeciw wniósł – w imieniu Gminy [...] – Burmistrz Gminy [...], który jako organ I instancji wydał decyzję, uchyloną następnie przez zaskarżoną decyzję SKO. Zgodnie bowiem z art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2333 ze zm.) jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin. W podstawie prawnej decyzji organu I instancji powołano również art. 234 ust. 5 ww. ustawy, zgodnie z którym postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt.
W tych konkretnych okolicznościach faktycznych i prawnych Gmina [...] nie może być obecnie stroną postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż wnosi sprzeciw w sprawie, w której reprezentujący ją Burmistrz występował jako organ administracji publicznej w stosunkach publicznoprawnych na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji. Złożony przezeń sprzeciw należało uznać więc za niedopuszczalny.
Tym samym, za niezasadne należało uznać wyrażone w sprzeciwie stanowisko co do tego, że Gmina [...] posiada legitymację do zaskarżenia decyzji SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. W tym zakresie nie powołano żadnego wyroku potwierdzającego ten pogląd, natomiast przytoczone w sprzeciwie orzeczenia przemawiają za prawidłowością przedstawionych na wstępie rozważań tut. Sądu. Mianowicie, w wyroku z dnia 29 października 2009 r. K 32/08 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "Wydając decyzje administracyjne rozstrzygające sprawy indywidualne, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji do realizacji własnych interesów faktycznych przeciwstawianych dobru wspólnemu. Wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego nie ma służyć realizacji praw podmiotowych jednostek tego samorządu w relacjach z administrowanymi (...). Postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne muszą być ukierunkowane na realizację zasady praworządności. Organy samorządu terytorialnego, które wydają decyzje wobec obywatela, mają stać na straży prawa, w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów". Ponadto stwierdzono, że przepisy art. 33 i art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a. pozostawiają sądom administracyjnym "pewien margines swobody przy ustalaniu kręgu uczestników postępowania sądowoadministracyjnego oraz kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego".
Jeśli chodzi zaś o prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 listopada 2021 r., VII SA/Wa 1385/21 – wydany w stanie faktycznym, w którym odwołanie od decyzji wydanej przez Prezydenta m.st. Warszawy wniosło m.st. Warszawa – to w orzeczeniu tym wskazano, że "strona skarżąca poza ogólnym wskazywaniem na naruszenia procesowe oraz na potrzebę ochrony jej praw z zakresu dominium nie podnosi żadnych szczególnych i wyjątkowych okoliczności, które mogłyby wskazywać, że m.st. Warszawie należy przyznać status strony postępowania administracyjnego w celu obrony takich jej praw, których nie można było uwzględnić w ramach ocen dokonywanych przez organ architektoniczno-budowlany jakim jest Prezydent m.st. Warszawy. Sąd z uwagi na dominujące obecnie orzecznictwo wskazuje, że nie jest jakimkolwiek uzasadnieniem dopuszczenia do udziału w sprawie to, że Prezydent m.st. Warszawy wykonuje zadania starosty (organu architektoniczno-budowlanego). Z kolei orzecznictwo na które powołuje się strona nie reprezentuje wiodącego nurtu w tym zakresie. Wskazać nadto w tym miejscu należy, że tutejszy Sąd postanowieniem z 29 października 2019r. sygn. akt VII SA/Wa 309/19 wobec istniejącej w orzecznictwie rozbieżności w omawianej kwestii, zwrócił się do NSA o podjęcie uchwały w tym zakresie, jednakże postanowieniem z 30 listopada 2020 r. sygn. akt II OPS 6/19 NSA pozostawił przedstawione zagadnienie bez rozpoznania".
Powołane w sprzeciwie orzecznictwo nie uzasadnia zatem przyjęcia stanowiska strony skarżącej, a wręcz przeciwnie – przemawia za brakiem legitymacji skargowej Gminy [...] w niniejszej sprawie, na co wskazuje również – per analogiam – prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 kwietnia 2019 r. o sygn. akt VII SA/Wa 2622/18. Mianowicie, w orzeczeniu tym trafnie wskazano, że "stwierdzenie, iż gmina nie jest uprawniona do złożenia odwołania od decyzji wydanej przez prezydenta miasta nie pozbawia jej ochrony prawnej, albowiem taką możliwość zapewnić jej może udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym na zasadach przewidzianych w dziale IV Kodeksu postępowania administracyjnego. Udział ten może stanowić skuteczny środek przeciwdziałający pozostawaniu w obrocie prawnym decyzji co do której wyrażony powinien zostać pogląd, iż w sposób niewątpliwy obarczona jest ona istotną wadliwością". Odpowiednikiem uprawnień prokuratora, o jakich wyżej mowa, określonych w Dziale IV K.p.a. "Udział prokuratora", jest na gruncie p.p.s.a. przepis art. 8 § 1, zgodnie z którym prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony.
W tym kontekście Sąd uznaje, że w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest sytuacja, w której jednostka samorządu terytorialnego, realizując przez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw doprowadza w sposób władczy do jednostronnego ukształtowania sytuacji prawnej podmiotów administrowanych, a następnie podejmuje próby kwestionowania stanowiska organu odwoławczego w drodze sprzeciwu/skargi do sądu administracyjnego. Takie działanie w żaden sposób nie odpowiada wymaganiom w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób praworządny, uwzględniający interes społeczny oraz słuszny interes obywateli, które organ administracji – niezależnie, czy działa w sferze imperium, czy też reprezentuje interes własny jednostki samorządu terytorialnego – powinien mieć zawsze na uwadze. Jak wskazał bowiem Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku z dnia 29 października 2009 r. K 32/08 "włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium (...). W rezultacie ten sam podmiot nie może w tym samym postępowaniu kumulować roli organu prowadzącego postępowanie z rolą strony postępowania".
Tym samym, powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego kompetencji do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W sytuacji, gdy jednostka samorządu terytorialnego w danym postępowaniu administracyjnym wykonuje władztwo publiczne wobec innych podmiotów, poprzez rozstrzyganie o ich prawach lub obowiązkach w formie decyzji – wówczas nie staje się stroną tego postępowania. Skoro bowiem zajmuje ona pozycję organu prowadzącego postępowanie, to nie może korzystać jednocześnie z uprawnień strony. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest bowiem wykładnia przepisów prawa zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego, realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw władna jest w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną, wpływającą – choćby pośrednio – na podmioty od niej niezależne, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych organ odwoławczy decyzji. Taką osobą na etapie postępowania administracyjnego był zgłaszający interwencję w sprawie zalewania z szkodą dla gruntów sąsiednich właściciel lokalu, położonego w sąsiadującym z działką gminną nr [...] budynku wielorodzinnym – A. S. Nie jest natomiast dozwolone przekształcanie pozycji prawnej jednostki samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w sprawie, w status strony po to, aby w postępowaniu sądowo-administracyjnym, jako strona postępowania, mogła bronić decyzji własnej.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji postanowienia – na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.