II SA/Wr 221/25

II SA/Wr 221/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-07-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-04-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Dominik Dymitruk
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący sprawozdawca/
Olga Białek
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 134, art. 144, art. 61, art. 61a, art. 124, art. 141 par. 1, art. 123
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Dominik Dymitruk po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lipca 2025 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 stycznia 2025 r. nr 99/2025 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na pismo oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu postanowieniem z dnia 21 stycznia 2025 r. Nr 99/2025, podjętym na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; zwana dalej "K.p.a."), po zbadaniu zażalenia W. K. (dalej "strona skarżąca") na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kamiennej Górze z dnia 11 grudnia 2024 r. znak: PINB.041/132/24/1-24, którym zawiadomiono o braku podstaw do wszczęcia i prowadzenia w oparciu o przepisy ustawy - Prawo budowlane (dalej "Pr.bud.") postępowania administracyjnego w sprawie odprowadzania do rowu przez Państwa G. (dalej "uczestnicy") wód opadowych oraz zalewania ściekami nieruchomości oraz drogi gminnej z terenu działki według ewidencji gruntów nr [...], obręb [...] L., Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu powyższego postanowienia DWINB stwierdził, że przedmiotowe zażalenie należy uznać za niedopuszczalne z uwagi na charakter oprotestowanego pisma, które nie jest decyzją ani postanowieniem zaskarżalnym. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, pismo z dnia 11 grudnia 2024 r. nie jest postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania w myśl art. 61a § 1 K.p.a., a stanowi czynność materialno-techniczną wykonaną w związku ze skargą strony skarżącej, a w konsekwencji brak jest podstaw do jego zakwalifikowania jako postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zatem pismo z dnia 19 grudnia 2024 r. zatytułowane "zażalenie na postanowienie z dnia 11 grudnia 2024 r., PINB.041/132/24/1-24" należy – w ocenie organu – uznać za dotyczące pisma, które nie stanowi zaskarżalnego aktu administracyjnego, a tym samym nie przysługuje od niego zażalenie ani żaden inny środek zaskarżenia. Tym samym, powyższe wyklucza dopuszczalność ustosunkowania się przez organ odwoławczy do podnoszonej przez stronę argumentacji w ww. piśmie.
W skardze na powyższe postanowienie strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 134 w zw. z art. 144 w zw. z art. 61a § 1 i § 2 oraz art. 124 § 1 i § 2 K.p.a. i art. 2 Konstytucji RP poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia, podczas gdy brak było ku temu podstaw;
2) art. 124 K.p.a. poprzez przyjęcie, że PINB nie wydał decyzji ani postanowienia, podczas gdy pismo z dnia 11 grudnia 2024 r. stanowi postanowienie, bowiem zawiera wszystkie istotne elementy postanowienia określone w art. 124 § 1 i § 2 K.p.a., i zostało wydane po przeprowadzeniu oględzin w terenie i rozpoznaniu dowodów złożonych w sprawie przez stronę skarżącą i uczestników;
3) art. 134 w zw. w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym oddziaływania nieprawidłowo zamontowanej przydomowej oczyszczalni ścieków na środowisko, zwłaszcza że mieści się ona na terenie [...] Parku Krajobrazowego i terenie Natura 2000 i nie jest zgodna ze zgłoszeniem ani z warunkami zagospodarowania nieruchomości.
Biorąc powyższe pod uwagę, strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji, zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia, wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazano ponadto, że pismo z dnia 11 grudnia 2024 r. wydane zostało na skutek wniesionego przez stronę skarżącą zawiadomienia dotyczącego zalewania ściekami jej nieruchomości i wskazującego na nieprawidłową budowę przydomowej oczyszczalni ścieków, które stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania w powyższej sprawie. PINB uznając, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w oparciu o przepisy Pr.bud., zobowiązany był wydać postanowienie zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania, zwłaszcza że pismo zostało wydane po przeprowadzeniu oględzin w terenie i rozpoznaniu dowodów złożonych w sprawie (w tym po rozpoznaniu dowodów złożonych przez stronę skarżącą oraz wysłuchania uczestników). Innymi słowy organ pierwszej instancji podejmował niezbędne czynności administracyjne, które podejmuje się po wszczęciu postępowania, by następnie stwierdzić brak podstaw do jego wszczęcia. Skoro PINB odmówił prowadzenia postępowania zgodnie z zawiadomieniem strony skarżącej, to tym samym niewątpliwie pozostaje to w jego właściwości. Dlatego też, pismo z dnia 11 grudnia 2024 r. należy uznać za postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, o jakim mowa w art. 61a § 1 K.p.a. Pismo to zawiera wszystkie istotne elementy postanowienia określone w art. 124 § 1 i § 2 K.p.a. Jedyne czego brakuje, to pouczenia, czy, a jeżeli tak, to w jakim trybie służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego.
W świetle powyższego, DWINB wydał zaskarżone postanowienie z naruszeniem przepisów art. 134 w zw. z art. 61a § 1 i art. 124 § 1 i § 2 oraz art. 124 § 1 i 2 K.p.a. Jest przy tym oczywiste, zdaniem strony skarżącej, że nieprawidłowa kwalifikacja przedmiotowego pisma dokonana przez DWINB wskazującego, że przedmiotowe pismo jest czynnością materialno-techniczną, a nie postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, jest zupełnie niezrozumiała, zwłaszcza że nawet czynność materialno-techniczna podlega kontroli z punktu widzenia zgodności działania z prawem. A nie można zgodzić się z tym, że przydomowa oczyszczalnia ścieków bez zachowania minimalnych odległości od granicy sąsiedniej działki, a w dodatku gdy ścieki zalewają nieruchomość strony skarżącej, jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Posiadając taką wiedzę, organ drugiej instancji miał obowiązek – nawet przy założeniu, że pismo PINB to czynność materialno-techniczna – nakazać organowi pierwszej instancji wszcząć postępowanie z urzędu. W konsekwencji uznanie pisma PINB za czynność doprowadziło do błędnego uznania, że w sprawie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, a to w następstwie – do niezgodnego z treścią art. 61a § 2 K.p.a. stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, a zatem błędnego zastosowania art. 134 K.p.a. Takie działanie narusza również art. 2 Konstytucji RP.
Co więcej, DWINB jest organem wyższego stopnia w stosunku do PINB i z racji zadań nadzorczych powinien zweryfikować, dlaczego organ pierwszego stopnia nie reaguje na zgłoszoną sprawę. Organ drugiej instancji powinien rozważyć wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia dokonania swojej oceny, a tymczasem DWINB zweryfikował jedynie to, że PINB nie nazwał swojego pisma decyzją ani też postanowieniem, całkowicie tracąc z pola widzenia dalszą treść pisma. Decyzje, jak i postanowienia występują również pod postacią pism, zaświadczeń, pozwoleń, czy informacji. A zatem brak użycia słowa "postanowienie" czy "decyzja" w żaden sposób nie decyduje o charakterze prawnym danego pisma. Istotne jest, aby pismo zawierało wymagane przepisami elementy postanowienia, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Wydanie postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a., bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego co do okoliczności mających wpływ na dopuszczalność zażalenia, uznać należy – w ocenie strony skarżącej – za naruszające zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) oraz obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.). W tej sytuacji zasadnym było wniesienie zażalenia, które powinno zostać rozpoznane przez organ drugiej instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Stosownie do przepisu art. 1 § 2 w związku z § 1 tego artykułu ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa. Sąd czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie zaskarżonego postanowienia następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 ust. 1 lit. b P.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a.).
Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa, o jakim mowa w przywołanych wyżej przepisach art. 145 § 1 P.p.s.a. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie zostało podjęte na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a. Jego zastosowanie w niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, było prawidłowe, nie doszło bowiem – wbrew twierdzeniom zawartym w skardze – do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko istotne naruszenie przepisów proceduralnych daje podstawę do uchylenia zaskarżonego aktu. W razie zaś nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).
Zgodnie z przepisem art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Wskazać należy, że art. 134 K.p.a. nie określa kiedy ma miejsce niedopuszczalność zażalenia. Przyjęte natomiast zostało, że niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze podmiotowym, jak również przedmiotowym. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia zażalenia przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 K.p.a. albo przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych przewidzianych art. 30 § 2 K.p.a., lub zażalenie zawiera braki formalne, np. wynikające z art. 64 K.p.a. Przyczyny przedmiotowe obejmują natomiast przypadki wniesienia środka odwoławczego, gdy dana decyzja czy postanowienie nie podlega zaskarżeniu, kiedy akt administracyjny nie wszedł do obrotu prawnego wskutek niedoręczenia którejkolwiek ze stron, kiedy strona wnosi środek odwoławczy przed doręczeniem jej aktu administracyjnego, a także przypadki braku możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji oraz braku przedmiotu zaskarżenia.
Z tym ostatnim przypadkiem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, tj. przyczyną stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia jest jego wniesienie na pismo organu pierwszej instancji nie stanowiące postanowienia (jak i decyzji). Jak wynika bowiem z akt sprawy, pismem z dnia 18 listopada 2024 r. skierowanym do PINB strona skarżąca zawiadomiła o zalewaniu ściekami jej nieruchomości, wskazując na nieprawidłową budowę przydomowej oczyszczalni ścieków. Organ pierwszej instancji wprawdzie przeprowadził w związku z tym postępowanie wyjaśniające dotyczące prowadzenia samowolnych robót budowlanych na terenie działki nr [...] według ewidencji gruntów w L., jednakże w konkluzji stwierdził w piśmie z dnia 11 grudnia 2024 r., że brak jest podstaw do wszczęcia i prowadzenia w oparciu o przepisy Pr.bud. postępowania administracyjnego. Dodatkowo wskazano na czynności podjęte przez organ stopnia powiatowego oraz poczynione w przedmiotowym zakresie ustalenia. Pismo to zostało zakwalifikowane przez stronę skarżącą jako postanowienie, na które przysługuje – zdaniem strony – zażalenie.
W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że postępowanie administracyjne oparte jest na zasadach przewidzianych w K.p.a. oraz w przepisach prawa materialnego. Jak słusznie wskazał DWINB, przepisy te, zobowiązując bądź uprawniając organy administracji publicznej do podejmowania w określonych okolicznościach aktów administracyjnych, przesądzają jednocześnie o dopuszczalności ich zaskarżenia bądź jej braku. Z uwagi na tę drugą ewentualność ustawodawca przewidział w przepisach procedury administracyjnej instytucję niedopuszczalności wniesienia środka zaskarżenia (art. 134 K.p.a.). W związku z tym, organ odwoławczy, podejmując działania w zakresie swoich ustawowych kompetencji, zobowiązany jest w pierwszej kolejności do ustalenia, czy wniesiony przez stronę środek zaskarżenia jest dopuszczalny. Zgodnie natomiast z art. 127 § 1 K.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Stosownie zaś do dyspozycji art. 141 § 1 K.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Odwołanie jest zatem środkiem zaskarżenia, przysługującym stronie postępowania administracyjnego od wydanej w tym postępowaniu decyzji, zażalenie zaś przysługuje stronie na postanowienie (tylko wtedy jednak, gdy taka możliwość wynika bezpośrednio z przepisu). Brak decyzji czyni wniesienie odwołania nie tylko niemożliwym, ale również bezcelowym. Analogicznie, brak zaskarżalnego postanowienia przesądza o niedopuszczalności wniesienia zażalenia. Zażalenie może być zatem wniesione tylko na postanowienia enumeratywnie wyliczone w kodeksie. "Zażalenie jako zwyczajny, samodzielny i formalny środek prawny, służy jedynie od rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji pierwszej instancji w formie postanowienia. Niedopuszczalne jest natomiast zażalenie od czynności organu administracji, która nie jest postanowieniem w rozumieniu art. 123 K.p.a. W takiej sytuacji organ odwoławczy wydaje postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia" (wyrok WSA w Opolu z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 83/19, LEX nr 2650374).
Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem wniesienie zażalenia nie jest możliwe, jeżeli czynność organu administracyjnego nie jest postanowieniem, a stanowi czynność materialno-techniczną. Słusznie zatem stwierdził organ drugiej instancji niedopuszczalność wniesionego przez stronę skarżącą zażalenia na pismo PINB z przyczyn przedmiotowych, bowiem brak jest przedmiotu zaskarżenia w drodze zażalenia a przepisy prawne nie dają możliwości zaskarżenia w toku instancji pisma informującego o braku podstaw do wszczęcia – zgodnie z żądaniem strony skarżącej – postępowania. Tym samym zarzut naruszenia art. 134 w zw. z art. 144 w zw. z art. 61a § 1 i § 2 oraz 124 § 1 i § 2 K.p.a. i art. 2 Konstytucji RP Sąd uznał za nieuzasadniony. Przy czym podkreślić należy, że niedopuszczalność zażalenia powoduje jego bezskuteczność, co tym samym wyklucza merytoryczne – jak tego domaga się od organu drugiej instancji strona skarżąca – rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu zażaleniowym. Z tego względu, po przekazaniu sprawy wraz z zażaleniem, organ odwoławczy zbadał jedynie, czy zażalenie jest dopuszczalne, uznając zaś jego niedopuszczalność, stwierdził, w drodze postanowienia, niedopuszczalność zażalenia (art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a.), odstępując od jego merytorycznego rozpatrzenia. Zatem wszelkie żądania strony skarżącej zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia, wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, jak i zarzuty braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w zakresie oddziaływania przydomowej oczyszczalni ścieków na środowisko czy zalewania nieruchomości strony nie mogły zostać uwzględnione.
Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia art. 124 K.p.a. oraz art. 134 w zw. w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., nie kwestionując przy tym powołanych w skardze orzeczeń odnoszących się do kwalifikacji aktów administracyjnych, należy zauważyć, że pismo z dnia 11 grudnia 2024 r. w istocie nie stanowi postanowienia (a tym bardziej decyzji). Przy czym, sam fakt posiadania przez nie – jak wskazuje strona skarżąca – wszystkich istotnych elementów postanowienia określonych w art. 124 § 1 i § 2 K.p.a. jak i wydania go po przeprowadzeniu oględzin w terenie i rozpoznaniu dowodów złożonych w sprawie nie przesądza o jego kwalifikacji jako postanowienie. Tym samym również powyższe zarzuty Sąd uznał za niezasadne.
Wskazać w tym miejscu należy, że obowiązujące regulacje dotyczące zażalenia opierają się na zasadzie, że przedmiotem zażalenia może być tylko takie postanowienie, które należy do kategorii rodzajowej, co do której K.p.a. dopuszcza jego zaskarżenie w drodze wniesienia zażalenia. Powyższy warunek niewątpliwie spełnia postanowienie, o którym mowa w art. 61a § 1 K.p.a. Zgodnie z tym artykułem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 K.p.a.). Przepisy art. 61a § 1 K.p.a. przyznają zatem organowi administracji publicznej kompetencję do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, zastrzegając w § 2 art. 61a K.p.a., że na postanowienie to służy zażalenie.
W rozpatrywanej sprawie, przyjęta przez DWINB ocena niedopuszczalności zażalenia nie wynikała z podważenia przez ten organ przyznanego stronie skarżącej przez ustawodawcę prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, ale z uznania, że zażalenie wniesione przez stronę pozbawione było przedmiotu zaskarżenia, albowiem dotyczyło żądania poddania weryfikacji w toku instancji przez organ drugiej instancji pisma informacyjnego PINB. W tej sytuacji organ pierwszej instancji odpowiadając na zawiadomienie strony dotyczące działania przydomowej oczyszczalni ścieków i jednocześnie uznając, że – w wyniku przeprowadzanych czynności kontrolnych – brak jest naruszeń prawa dających podstawę do wszczęcia postępowania na podstawie przepisów Pr.bud., poprzestał jedynie na poinformowaniu o tym fakcie strony skarżącej. Ponadto, organ poinformował o przekazaniu sprawy w zakresie odprowadzania do rowu wód opadowych i zalewania ściekami według właściwości do odpowiedniego zarządu zlewni, niewniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy indywidulanej oczyszczalni ścieków oraz możliwości rozwiazywania sporów dotyczących naruszenia prawa własności i zniszczenia mienia przed sądem powszechnym. Takie informacje nie stanowią jednak postanowienia podjętego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., co tym samym uniemożliwiało skuteczne jego zakwestionowanie przez stronę skarżącą w trybie wniesienia zażalenia.
Ostatecznie – w ocenie Sądu – zasadnie DWINB uznał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z czynnością materialno-techniczną, i stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Brak jest zatem podstaw do uwzględnienia skargi, co obliguje do oddalenia skargi w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Stąd orzeczono jak w sentencji.