II SA/Wr 498/12

II SA/Wr 498/12 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2012-12-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2012-08-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Olga Białek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 970/13 - Wyrok NSA z 2014-12-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
art. 11,  art. 107 par. 3
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 15
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Olga Białek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz, Sędzia NSA - Halina Kremis, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 14 marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę mieszkalnego budynku wielorodzinnego z garażami podziemnymi oraz infrastrukturą techniczną I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącej kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 23 stycznia 2012 r. nr [...], Prezydent Miasta W., na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 ze zm. – dalej powoływanej jako: "u.p.z.p.") oraz po zastosowaniu § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) - zwane dalej "rozporządzeniem planistycznym" oraz § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, póz. 1589) – zwane dalej "rozporządzeniem nomenklaturowym", ustalił, na wniosek A. Spółki z o.o. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę mieszkalnego budynku wielorodzinnego z garażami podziemnymi oraz infrastrukturą techniczną, planowanej do realizacji we W. przy ul. P. [...], na działce oznaczonej geodezyjnie nr , AM - 6, obręb [...].
Powyższą decyzję wydano w następującym stanie faktycznym.
Wnioskiem z dnia 22 stycznia 2007 r. inwestor A. sp. z o.o. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla terenu położonego przy ul.. P. [...] we W. dla opisanej wyżej inwestycji. Decyzją z dnia 30 kwietnia 2008 r. nr [...] Prezydent W. ustalił warunków zabudowy dla tej inwestycji, z tym, że została ona uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 5 listopada 2008 r., nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Kolejna decyzja, z dnia 28 września 2009 r. nr [...], także ustalająca warunki zabudowy również została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 4 lutego 2010 r., nr [...]. Następnie decyzją z dnia 2 lipca 2010 r., nr [...], Prezydent W. po raz kolejny ustalił na rzecz inwestora warunki zabudowy w podanym wcześniej przedmiocie. Decyzja ta została uchylona decyzją kasacyjną Kolegium z dnia 8 grudnia 2010 ([...]).
Rozpoznając sprawę ponownie, opisaną na wstępie decyzją z dnia 23 stycznia 2012 r. Prezydent W. raz jeszcze ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki wymienione w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a przeprowadzona analiza funkcji i parametrów zabudowy na działkach sąsiednich pozwala na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy w sposób zgodny z prawem. Organ l instancji podał również, że teren wskazany we wniosku o ustalenie warunków zabudowy nadal nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dlatego zasadnym było przeprowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku tego postępowania uzyskano odpowiednie do stanu sprawy opinie i przyjęto, że spełnione zostały łącznie warunki przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 u.p.z.p., umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy, której projekt został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła B. W., reprezentowana przez pełnomocnika adw. A. L. oraz A. S.. B. W. w odwołaniu podniosła, że wydając kwestionowaną decyzję organ pierwszej instancji nie uwzględnił, że planowana inwestycja ze względu na rozmiary i charakter zabudowy, będzie miała bezpośredni, negatywny wpływ na nieruchomość sąsiednią i znajdujący się na niej budynek. Strona podniosła, że załącznik nr 3 do decyzji nie odpowiada wymogom formalnym § 9 rozporządzenia planistycznego. Zdaniem odwołującej się podkład mapowy stanowiący załącznik do decyzji został sporządzony z naruszeniem przepisów prawa, a nadto podkłady te zawierają nieaktualne treści, w związku z czym nie mogą stanowić podstawy do przeprowadzenia analizy. W ocenie odwołującej, organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić oględziny rzeczywistej zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim względem terenu inwestycji (w szczególności działka nr 3/1). W obwołaniu wskazano na błędne (nieuzasadnione) ustalenie linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej planowanego budynku oraz budynków istniejących w obszarze analizowanym, wskaźnika zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Strona podniosła także, że zatwierdzone, decyzją warunki zabudowy zaburzają ład przestrzenny, okolicy, w szczególności, przez umożliwienie powstania zabudowy wielorodzinnej, niepasującej do dotychczasowej przeważającej zabudowy jednorodzinnej. Odwołująca podniosła także, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził właściwego postępowania wyjaśniającego, w szczególności nie przeprowadził wymaganej prawem analizy pod kątem intensywności wykorzystania terenu.
Decyzją z dnia 14 marca 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił analizę dotyczącą charakteru prawnego decyzji lokalizacyjnych. Zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Jak wynika natomiast z art. 52 ust. 3 ustawy, nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Powyższe przepisy stanowią o związanym charakterze decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że ilekroć wnioskowana zabudowa jest zgodna z przepisami prawa, organ lokalizacyjny ma obowiązek wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W ocenie Kolegium w rozpatrywanej sprawie wszystkie przesłanki dla ustalenia warunków zabudowy zostały spełnione. Działki objęte inwestycją usytuowane są w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W ocenie Kolegium, z przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji analizy wynika, że zamierzenie inwestycyjne będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej funkcji w terenie. W obszarze analizowanym funkcją dominującą jest bowiem funkcja mieszkaniowa, z przewagą zabudowy jednorodzinnej. Na działce nr [...][...][...], nr [...][...][...][...][...] zlokalizowane zostały budynki wielorodzinne (poz. 2,3,9, 28, 29, 52 analizy). W obszarze analizowanym występują także budynki o funkcji usługowej, biurowej oraz gospodarczej. Ustalenie zatem warunków zabudowy dla budynku wielorodzinnego, nie naruszy zasady kontynuacji funkcji. Kolegium przy tym zaznaczyło, że organ lokalizacyjny bierze pod uwagę cały obszar analizowany, nie zaś tylko jego fragment znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie działki, na której ma być zrealizowana inwestycja. Kolegium wskazało, że najbliższe sąsiedztwo terenu inwestycji to budynki wielorodzinne. Dlatego ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego w sytuacji, gdy w obszarze analizowanym budynki takie istnieją, nie stanowi naruszenia zasady kontynuacji funkcji. Powołując się na poglądy doktryny organ odwoławczy podniósł, że kontynuacja funkcji oznacza, że "zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). (...). Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Z momentem wykazania sprzeczności przestaje ona być dopuszczalna. Jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, nie oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Towarzyszyć takim obiektom może np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska czy urządzenia rekreacyjne. Nie powinien to być zakład produkcyjny czy obiekt handlowy wielkopowierzchniowy. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy więc traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. Należy uznać, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu do decyzji. Nie można uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Trzeba pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego". (Z. Niewiadomski, red. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. C.H.Beck 2011. Komentarz do art. 61, Legalis). Organ odwoławczy zaakcentował przy tym, że w przypadku funkcji zabudowy należy rozróżnić pojęcia: "rodzaju zabudowy" i "funkcji". Stosownie do treści § 2 pkt 2 rozporządzenia planistycznego, przez funkcję należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Jak wynika z §2 pkt 1 lit.a rozporządzenia nomenklaturowego, ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się, stosując w szczególności następujące nazewnictwo: a) zabudowa mieszkaniowa, w tym: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Z kolei § 2 pkt 2 rozporządzenia planistycznego stanowi, że ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu. W kontekście powołanych przepisów Kolegium stwierdziło, że ustawodawca rozróżnia pojęcie rodzaju zabudowy i funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z dyrektywą wykładni językowej formułującą zakaz stosowania wykładni synonimicznej - różnym zwrotom nie można nadawać tego samego znaczenia, w szczególności w obrębie jednego aktu prawnego lub kilku aktów prawnych tematycznie powiązanych. Tym samym, rozróżnienia dokonywanego w ramach rodzaju zabudowy nie można automatycznie przekładać na funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu, choć nie można wykluczyć sytuacji, gdzie funkcja będzie tożsama z rodzajem zabudowy.
Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Kolegium, trudno dokonać rozdzielenia funkcji na mieszkaniową jednorodzinną i mieszkaniową wielorodzinną. Skoro funkcja to sposób użytkowania obiektów (przeznaczenie obiektów), to możemy mówić jedynie o funkcji mieszkaniowej, bez rozróżnienia na mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną, W tym układzie inwestycja polegająca na budowie budynku wielorodzinnego stanowi kontynuację zastanej w obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowej, choć dominującym rodzajem zabudowy w ramach tej funkcji jest zabudowa jednorodzinna. Ponadto skład orzekający Kolegium zauważył, że rodzaj zabudowy - jako element cechy zabudowy (bo tylko tak może być on kwalifikowany) - nie został wymieniony wprost w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jako zmienna bezpośrednio determinująca ład przestrzenny. Ten element cechy zabudowy nie został także wyspecyfikowany w przedmiotowym rozporządzeniu. Dlatego też Kolegium postawiło tezę, że rodzaj zabudowy jako element cechy zabudowy ma jedynie pośrednio wpływ na kształtowanie ładu przestrzennego. W przekonaniu Kolegium, nie oznacza to jednak, że niezgodność planowanej inwestycji z dominującym rodzajem zabudowy na obszarze analizowanym nie może być podstawą do wydania decyzji odmownej, z założeniem jednak wykazania ewidentnego naruszenia ładu przestrzennego. W związku z tym, w rozpatrywanej sprawie przy tak rozłożonym rodzaju zabudowy nie występuje naruszenie ładu przestrzennego. W tym zakresie Kolegium podkreśliło, że w obszarze analizowanym występują budynki wielorodzinne i - co najbardziej istotne - planowany budynek wielorodzinny swoimi gabarytami i innymi parametrami zabudowy odpowiada parametrom zabudowy jednorodzinnej. W rezultacie, w ocenie organu odwoławczego, nie sposób w rozpatrywanej sprawie, odmówić ustalenia warunków zabudowy z powołaniem się na brak kontynuacji ładu przestrzennego zastanego w terenie sąsiedzkim.
Zastrzeżeń Kolegium nie budziły także ustalenia pozostałych parametrów zabudowy. Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia planistycznego, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4 ust. 4).W rozpatrywanej sprawie organ wyznaczył linie zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia planistycznego, jako obowiązującą, zgodnie z wnioskiem inwestora, z możliwością cofnięcia części elewacji do głębokości 1,0 m. Budynki zlokalizowane wzdłuż ul. P. posadowione są w sposób nieuporządkowany, bez regularnie utworzonej linii. W wyrażonej przez Kolegium ocenie, takie rozwiązanie urbanistyczne znajduje uzasadnienie zarówno w zebranym materiale dowodowym, jak również w obowiązujących przepisach prawa. Budynki w obszarze analizowanym, w przeważającej większości dwu-trzykondygnacyjne, zgrupowane są w zespoły zabudowy mieszkaniowej w układzie wolno stojącym lub bliźniaczym. Ściany elewacji frontowych poszczególnych budynków tworzą zasadnicze linie zabudowy, które usytuowane są w różnej odległości i czasami pod pewnym kątem (nie równolegle) względem linii pasa drogowego. Z uwagi na takie usytuowane budynków, zasadnicza linia zabudowy od strony tych ulicy nie jest jednolitą linią ciągłą, lecz tworzą ją poszczególne odcinki, wyznaczone przez poszczególne budynki. W takim układzie Kolegium uznało, że zastosowanie w sprawie § 4 ust. 4 rozporządzenia planistycznego, jest uzasadnione.
W ocenie Kolegium, prawidłowo także został ustalony wskaźnik zabudowy. Organ odwoławczy zwrócił w tym zakresie uwagę na treść § 5 rozporządzenia planistycznego, przewidującego, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się przy tym wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Średni poziom współczynnika zabudowy do powierzchni terenu w obszarze analizowanym wynosi 0,26, przy wartościach skrajnych w przedziale od 0,0600 do 0,-5962. Organ odwoławczy podniósł, że w sprawie wskaźnik nowej zabudowy został wyznaczony na poziomie - do 0,27, a więc na poziomie mieszczącym się w przedziale występującym w obszarze analizowanym, w dolnej jego części. Wskazał także, że nowy wskaźnik zabudowy będzie mniejszy od obecnego wynoszącego 0,31. Z tego też względu uzasadnione jest zastosowanie § 5 ust. 2 rozporządzenia planistycznego.
Analizując ustalenia dotyczące szerokości elewacji frontowej Kolegium także nie stwierdziło, aby przyjęte wartości stanowiły podstawę do przyjęcia twierdzenia o naruszeniu kontynuacji cech zabudowy. Ocenę taką organ odwoławczy wyraził po dokonaniu analizy treści § 6 rozporządzenia planistycznego, który to przepis przewiduje, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w§ 3 ust. 1. Uwzględniając powyższą regulacje Kolegium podniosło, że w obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 11,54 m. W ocenie Kolegium, organ lokalizacyjny wyznaczył prawidłowo szerokość nowego budynku jako 11,54 ± 20%.Jak wynika z § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z ust. 2 tego paragrafu, wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4). W dalszej części przeprowadzonej w tym zakresie argumentacji organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z danymi wynikającymi z analizy, średni wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyniósł w obszarze analizowanym 5,6 m. Ponieważ w obszarze analizowanym występują budynki o zróżnicowanych wysokościach elewacji frontowej (od 3 m do 11 m), w ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo wyznaczył wysokość biorąc pod uwagę wartość średnią 5,60 m.
W ocenie wyrażonej przez Kolegium, analogicznie przedstawia się sytuacja z wysokością kalenicy i układem połaci dachowych. W myśl powołanego przez Kolegium § 8 rozporządzenia planistycznego, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Uwzględniając przywołaną regulację Kolegium wskazało, że w obszarze sąsiedzkim średnia wysokość kalenicy wynosi około 9,38 m, ale dominuje zabudowa o wysokości w przedziale od 5 m do 14 m. Układ połaci dachowych u większości budynków jest dwuspadowy lub wielospadowy, ze średnim kątem nachylenia około 44° (przy wartościach brzegowych 20°-50°). Stąd też w przekonaniu Kolegium, ustalenie wysokości kalenicy na poziomie 9,40 m, z dachem wielospadowym o nachyleniu połaci dachowych pod kątem 20° - 35° jest jak najbardziej normatywnie i urbanistycznie uzasadnione. Wyznaczenie kierunku głównej kalenicy dachu alternatywnie jako prostopadłe lub równoległe do frontu działki, przy występowaniu obu tych przypadków w obszarze analizowanym, Kolegium uznało również jako dopuszczalne i prawidłowe.
Badając dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej, Kolegium stwierdziło, że warunek ten także został spełniony. Ponadto zaznaczyło, że przedmiotowy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Ustaleniu warunków zabudowy nie sprzeciwia się też żaden przepis odrębny.
Badając legalność ustaleń zawartych w pierwszoinstancyjnym rozstrzygnięciu, Kolegium stwierdziło, że ustalenia te odpowiadają obowiązującym przepisom. Zgodnie z art. 54, w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Szczegółowy sposób zapisywania ustaleń decyzji lokalizacyjnej określa rozporządzenie nomenklaturowe. W tej sytuacji za prawidłowe uznało Kolegium oznaczenie przedmiotowej inwestycji jako "zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna" - co jest zgodne z wnioskiem Inwestora. Poza tym, Kolegium, nie znalazło podstaw do innego ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesu osób trzecich, uznając, że w sposób zupełny chronią ono interesy wszystkich stron postępowania. Stosowanie dc § 2 pkt 7 rozporządzenia nomenklaturowego, ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zapisuje się w szczególności poprzez określenie warunków ochrony przed: a) pozbawieniem: dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, b) uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, c) zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Takie ustalenia znalazły się w decyzji w pkt 2 lit. e.
Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Kolegium nie dopatrzyło się żadnych uchybień procesowych w toku pierwszoinstancyjnego postępowania. Projekt przedmiotowej decyzji został uzgodniony z D. Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków we W., w drodze postanowienia z dnia 5 sierpnia 2011 r. (Nr [...]). Uwaga zawarta w tym postanowieniu wpisana została w treść decyzji w punkcie [...].
Ponadto wyznaczony obszar analizy funkcji i cech zabudowy odpowiada rygorom § 3 rozporządzenia planistycznego. W rozpatrywanej sprawie front działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tj. działki nr 3/1, wynosi - jak wynika z mapy w skali 1:1000, stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji - 30 m. Biorąc te parametry pod uwagę Kolegium wskazało, że granice obszaru analizowanego należało wyznaczyć w odległości minimum 90 m - od każdej z granic działki nr [...], co też uczynił organ pierwszej instancji.
Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez B. W., Kolegium podniosło, że do części z nich ustosunkowało się w pierwszej części uzasadnienia. Dotyczy to możliwości usytuowania na działce nr [...] budynku wielorodzinnego o wyznaczonych, w sposób prawidłowy, parametrach i wskaźnikach zabudowy. W przypadku pozostałych zarzutów Kolegium przyjęło, że organ pierwszej instancji nie mógł przeanalizować, czy planowana inwestycja ze względu na rozmiary i charakter zabudowy, będzie miała bezpośredni, negatywny wpływ na nieruchomość sąsiednią i znajdujący się na niej budynek. Analiza tak odbywać się będzie bowiem na etapie postępowania o pozwolenie na budowę, gdzie organ będzie badać zgodność zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Kolegium stwierdziło ponadto, że załącznik mapowy do decyzji odpowiada wymogom formalnym § 9 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mapa ta stanowi wyrys z mapy ewidencyjnej dla miasta W., obręb [...], AM-6, sporządzonej w skali 1:1000, wydanej przez Zarząd Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. w dniu 16 marca 2011 r. Analizując dalej zaskarżoną decyzję, Kolegium stwierdziło, że ocena materiału dowodowego nie wychodzi poza granice swobodnej oceny materiału dowodowego. Wyciągnięte wnioski są logiczne, spójne, konsekwentne i zgodne z doświadczeniem życiowym. Także w przekonaniu Kolegium, uzasadnienie pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia jest zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Prawidłowo organ wskazał ustalenie faktyczne i motywy prawne, które legły u podstaw rozstrzygnięcia oraz ustosunkował się do argumentacji stron postępowania zgłaszanej w toku postępowania.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję złożyła B. W., zarzucając naruszenie:
1) art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych będących, zgodnie z przepisami u.p.z.p. oraz rozporządzenia planistycznego, podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności poprzez brak wyjaśnienia kwestii rozbieżności między dokumentami w oparciu, o które sporządzano analizę i decyzję organu I instancji a stanem rzeczywistym w terenie, nierzetelne przeprowadzenie analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia planistycznego, a także brak dokonania wszechstronnej, rzetelnej oceny wnioskowanych warunków zabudowy pod względem ustawowych kryteriów ładu przestrzennego, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu;
2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i § 2 pkt 3 rozporządzenia planistycznego oraz art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. - poprzez brak wszechstronnej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji pod kątem zapewnienia ładu przestrzennego, w tym także brak przeprowadzenia analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem intensywności wykorzystania terenu;
3) § 9 ust. 1-3 rozporządzenia planistycznego w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 52 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków i pkt 2 załącznika nr 5 do tego rozporządzenia poprzez oparcie się na wyrysie z mapy ewidencyjnej niezgodnym z wymogami tego dokumentu przewidzianym przepisami prawa;
4) § 4 ust. 4 rozporządzenia planistycznego poprzez ustalenie linii zabudowy jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy przy ul. P. [...] w oderwaniu od sytuacji w terenie i wyników analizy;
5) § 6 ust. 1 rozporządzenia planistycznego poprzez brak rzetelnego wyliczenia średniego wskaźnika szerokości elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym oraz nieustalenie dopuszczalnej szerokości zabudowy zgodnie z postanowieniami tego przepisu;
6) § 8 rozporządzenia planistycznego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i brak ustalenia w treści decyzji o warunkach zabudowy elementów objętych tym przepisem;
7) 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję do zarzutów i okoliczności postawionych w odwołaniu złożonym przez stronę dotyczących zwłaszcza: nieaktualności użytego podkładu mapowego i jego niezgodności ze stanem faktycznym w terenie, nieprawidłowości organu I instancji przy przeprowadzaniu analizy, w szczególności co do wyliczenia szerokości elewacji frontowej poszczególnych budynków, co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem wskaźnika średniej wartości szerokości elewacji frontowej budynków w terenie, sposobu ustalenia linii nowej zabudowy, ustawowego kryterium intensywności wykorzystania terenu, oraz brak wskazania w uzasadnieniu decyzji organu i instancji oraz zaskarżonej decyzji i uzasadnienia faktycznego i prawnego zgodnego z wymogami u.p.z.p. oraz rozporządzenia planistycznego.
W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia.
Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisu art.15 oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art.107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Decyzja ta narusza przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i dlatego podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego z przyczyn wskazanych poniżej.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 14 marca 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia 23 stycznia 2012 r. o ustaleniu na rzecz "A." Spółki z o.o. warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami podziemnymi oraz infrastrukturą techniczną planowaną do realizacji we W. przy ul. P. [...], na działce nr [...], AM-6, obręb W..
Zaskarżona decyzja została oparta na przepisie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. Zasadniczo następuje to wtedy, gdy organ ten stwierdzi, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Podjęcie tego rodzaju rozstrzygnięcia wymaga jednak od organu odwoławczego ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej już decyzją organu pierwszej instancji. Wynika to wprost z treści art. 15 k.p.a. statuującego zasadę dwuinstancyjności (postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne). Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez organ pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Oznacza to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji w szczególności zasad wynikających z przepisów art. 7 i 8 k.p.a., przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego, oraz oceny dowodów w sprawie zgromadzonych. Konkludując, decyzja organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (działanie to, nie sprowadza się tylko do wydania rozstrzygnięcia).
Istotnym jest, że ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest poddać ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ pierwszej instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1418/09 - "Po to bowiem ustanowiono, mocą art. 78 Konstytucji RP, dwuinstancyjne postępowanie administracyjne, aby organ II instancji mógł poprawić, uzupełnić, wyjaśnić i ustalić, to, czego nie zrobił bądź zrobił źle organ I instancji ... . Organ odwoławczy może, bowiem korygować zarówno wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2005r., sygn. akt II OSK 1552/04).
W ocenie Sądu, Kolegium rozpatrując wniesione w niniejszej sprawie odwołanie, nie wywiązało się w pełni z obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy, gdyż nie ustosunkowało się i nie wyjaśniło zasadności wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów mających znaczenie dla prawidłowości podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia a w konsekwencji nie dokonało pełnej oceny wszystkich zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych. Tym samym nie dokonało w koniecznym zakresie ponownej oceny materiału zebranego i zbadanego przez organ pierwszej instancji oraz dokonanych przez ten organ ustaleń. Jest to o tyle ważne, że w niniejszej sprawie odwołująca się kwestionowała stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, prezentując na poparcie swoich racji szczegółową argumentację.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 przywołanej ustawy, każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie – jak wskazują akta sprawy – wymogi nakładające konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały spełnione.
Z kolei przepis art. 61 ust. 1 ustawy, uzależnia wydanie przedmiotowej decyzji od łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach od 1 – 5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (pkt 1); dostępu do drogi publicznej (pkt 2); zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3); braku wymogu uzyskania dla danego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne (pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi ( pkt 5).
Na podstawie delegacji ustawowej art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydane zostało przez Ministra Infrastruktury rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1558; dalej rozporządzenie). W myśl art. 61 ust. 7 cyt. ustawy w rozporządzeniu o którym mowa w ust. 6 należy określić wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Decyzja o warunkach zabudowy musi spełniać łącznie wszystkie warunki określone w cyt. art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy oraz warunki rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., aby można było uznać ją jako wydaną zgodnie z prawem.
Według z § 9 ust. 1 i ust. 2 ww. rozporządzenia decyzji o warunkach zabudowy zawierać winna część tekstową i graficzną, zaś wyniki analizy urbanistycznej składające się z części tekstowej i graficznej, stanową załącznik do tej decyzji. Z powyższego wynika, że decyzja o warunkach zabudowy, podobnie jak analiza urbanistyczna, składa się z części tekstowej oraz z części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Załączniki do decyzji określone w § 9 rozporządzenia, stanowią integralną część decyzji.
Z kolei zgodnie z § 9 ust. 3 ww. rozporządzenia w zw. z art. 52 ust 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sporządza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W świetle przywołanego ww. przepisu u.p.z.p. część integralną decyzji o warunkach zabudowy mogą stanowić wyłącznie wskazane rodzaje map, przy czym mapa katastralna dopuszczalna jest tylko w przypadku braku mapy zasadniczej. Mapa zasadnicza to wielkoskalowe opracowanie kartograficzne, zawierające aktualne informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz elementach ewidencji gruntów i budynków, a także sieci uzbrojenia terenu: nadziemnych, naziemnych i podziemnych, natomiast ewidencja gruntów i budynków (kataster nieruchomości), z której formą wyrysu jest mapa ewidencyjna, to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych i prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami (art. 2 pkt 7 i 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz 1287 z późn. zm.).
Już z prostego porównania obu tych definicji wynika, że mapa zasadnicza jest bardziej dokładna od danych ewidencji gruntów i budynków, precyzyjniej oddając rzeczywistą sytuację w terenie, a tym samym kopia mapy zasadniczej jest narzędziem bardziej przydatnym w procesie przygotowania inwestycji niż wyrys z operatu ewidencyjnego (" kopia mapy katastralnej"). Dostrzegł to ustawodawca, formułując art. 52 ust 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także prawodawca odsyłając do tego przepisu m. in. w zakresie odwzorowania na mapie obszaru analizowanego. Dlatego przepisy nie pozwalają tu na zamienne (alternatywne) wykorzystanie wskazanych wyżej dwóch rodzajów opracowań kartograficznych, wyraźnie przyznając prymat kopii mapy zasadniczej, wyrys z operatu ewidencyjnego pozwalając wykorzystać jedynie w przypadku braku mapy zasadniczej.
Tymczasem w niniejszej sprawie, część graficzna wyników analizy (załącznik nr 3 do decyzji) została przedstawiona na kopii mapy ewidencyjnej, podczas gdy część graficzna decyzji (załącznik Nr 1) - na kopii mapy zasadniczej, co wskazuje jednoznacznie na istnienie takiej mapy dla przedmiotowego obszaru. Powyższe oznacza, że integralna część decyzji sporządzona została z naruszeniem § 9 ust. 3 cyt. rozporządzenia. Doszło również do naruszenia § 3 tego aktu, gdyż obszar analizowany nie został wyznaczony na właściwym dokumencie, którym wobec istnienia takiej mapy, powinna być mapa zasadnicza. Na powyższe uchybienie Kolegium nie zwróciło uwagi, nie wyjaśniając przyczyn takiego naruszenia ani nie dokonując jego oceny.
Poza rozważaniami Kolegium – pomimo podniesionego w tym zakresie zarzutu w odwołaniu – pozostało również i to, że mapa, zawierająca część graficzną wyników analizy nie spełnia wymogów wyrysu z mapy ewidencyjnej, nie będąc uwierzytelnioną przez opatrzenie jej stosowną klauzulą przez organ administracji geodezyjnej prowadzący powiatowy zasób geodezyjny i kartograficzny (tu: Prezydenta W.). Brak na niej bowiem nazwiska i imienia osoby, która wykonała dokument oraz jej podpisu, a także podpisu osoby reprezentującej organ lub osoby upoważnionej przez ten organ oraz daty złożenia podpisu. Wada ta, stanowiąca naruszenie przepisów § 52 w zw. z Załącznikiem Nr 5 ust.1 pkt 7-10 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) nie pozwala na uznanie, że dane zawarte w tym wyrysie istotnie są danymi ewidencji gruntów i budynków i wyrys ten, jako dokument urzędowy stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2008 r., II FSK 1106/07, LEX nr 531444; wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2010 r., II S.A./Wa 1680/09, LEX nr 554219). Wobec zaistniałych braków aktualność i wiarygodność odwzorowań ukazanych na mapie stanowiącej graficzną część wyników analizy, podnoszona przez skarżącą również na etapie odwołania, budzi uzasadnione wątpliwości i bez weryfikacji nie pozwala na przyjęcie, że analiza Kwestia ta niewątpliwie wymagała wyjaśnienia w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego, przez organ drugiej instancji - czego nie uczyniono. Tym samym zasadny jest zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Tym samym nie można uznać za wystarczające stwierdzenie Kolegium, że załącznik mapowy odpowiada wymogom formalnym rozporządzenia, gdyż mapa stanowi wyrys z mapy ewidencyjnej wydanej przez zarząd Geodezji Kartografii i Katastru Miejskiego we W. w dniu 16 marca 2011 r.
Nadto Kolegium się w swoich rozważaniach nie odniosło do postawionego w odwołaniu zarzutu błędnego ustalenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej, co – zdaniem skarżącej – w wyniku wadliwego określenia szerokości frontów poszczególnych działek, skutkowało wadliwym wyliczeniem średniego wskaźnika szerokości elewacji frontowej. Skarżąca kwestionowała ustalenia analizy urbanistyczno-architektonicznej zauważając, że z załącznika nr 3 do decyzji (części graficznej analizy) w ogóle nie wynika, aby jakikolwiek budynek w obszarze analizowanym posiadał szerokość elewacji frontowej 37 m, tj. maksymalna szerokość wynikającą z załącznika nr 2. Wskazywała też na konkretne przykłady nieruchomości, dla których wadliwie ustalono szerokość elewacji frontowych, argumentując w tym zakresie swoje stanowisko. Podnosiła również, że ani z wyników analizy jak też z uzasadnienia decyzji I instancji nie wynika, w jaki sposób została wyznaczona przez organ średnia szerokość elewacji frontowej, zwłaszcza ze względu na występowanie w tym obszarze zabudowy szeregowej i bliźniaczej, jak też sporej zabudowy w narożach ulic. Do tak postawionego zarzuty Kolegium w ogóle się nie odniosło, stwierdzając w decyzji, że w obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 11,54 m, zatem organ prawidłowo wyznaczył szerokość nowego budynku jako 11,54 -/+ 20%. Powyższe oznacza, że Kolegium, pomimo postawionych zarzutów, nie dokonało w powyższym zakresie pełnej oceny analizy urbanistyczno-architektonicznej. W orzecznictwie zauważa się, że analiza taka, jest obligatoryjnym i podstawowym, ale nie jedynym dowodem, jaki do dyspozycji mają organy administracji publicznej, orzekające w sprawach o ustalenie warunków zabudowy. Należy podkreślić, że analiza taka, mimo znacznego stopnia formalizmu, pozostaje dowodem i jako taka podlega ocenie przez pryzmat art. 80 k.p.a., a rezultat takiej oceny powinien zostać odzwierciedlony zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu decyzji. Szczególny charakter tego dowodu powoduje, że organ administracji nie może ustalać samodzielnie, bez udziału urbanisty bądź architekta, okoliczności, które winny być stwierdzone w analizie. Nie oznacza to jednak, że organ jest związany ustaleniami analizy wówczas, gdy budzi ona zastrzeżenia co do rzetelności albo zgodności ustaleń ze stanem faktycznym. W takiej sytuacji nie tylko może, ale wręcz ma obowiązek weryfikacji poprawności analizy. Może wtedy korzystać ze wszelkich dostępnych dowodów, w szczególności uzyskując wyjaśnienia od autora analizy, przesłuchując świadków czy dokonując oględzin. W zależności od wyniku postępowania dowodowego, organ może stwierdzić, że ustalenia analizy są poprawne i w całości przyjąć je za podstawę ustaleń faktycznych, bądź też uznać, że sporządzona analiza jest niekompletna. W zależności od konkretnej sytuacji, konieczne będzie wówczas bądź uzupełnienie analizy, bądź – jeżeli uchybienia są liczne i poważne – sporządzenie nowej, pozbawionej błędów i rzetelnej. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie rodzaj podniesionego w odwołaniu zarzutu obligował organ drugiej instancji do dokonania weryfikacji analizy urbanistyczno – architektonicznej i sprawdzenia, czy istotnie jest ona obarczona brakami, które wskazywała skarżąca. Było to bym bardziej konieczne, że istotnie, nie można z uzasadnienia decyzji pierwszej instancji, jak też z samej analizy wywnioskować jakimi kryteriami kierował się organ ustalając szerokość elewacji frontowej zabudowy istniejącej na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym. Kolegium nie odniosło się natomiast do istoty zarzutu odwołania i w żaden sposób ich nie zweryfikowało. Takie działanie stanowi naruszenie przepisów postępowania – art. 11 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.
W tym miejscu zauważyć wypada, że zgodnie z ogólną zasadą, wyrażoną w art. 11 k.p.a., organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Przepis ten znajduje rozwinięcie w przytoczonym już powyżej art. 107 § 3 k.p.a., znajdującym na mocy art. 140 k.p.a. odpowiednie zastosowanie przed organem odwoławczym, tym bardziej, iż postępowanie administracyjne cechuje się pełną dwuinstancyjnością. W ocenie Sądu z brzmienia art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. wynika, iż uzasadnienie decyzji- także decyzji odwoławczej - nie może ograniczać się do przedstawienia i umotywowania własnego stanowiska organu, jeżeli w toku postępowania strona podniosła zarzuty, zapatrując się na faktyczną bądź prawną ocenę sprawy odmiennie niż organ administracji publicznej. W sytuacji, gdy przyjęte przez organ przesłanki faktyczne lub prawne, jak również ocena dowodów, budzą zastrzeżenia strony, w uzasadnieniu decyzji winno zostać zawarte rozstrzygnięcie odnośnie tych wątpliwości. Organ odwoławczy winien się także odnieść do wniosków dowodowych, podniesionych w odwołaniu bądź do dokumentów, które wraz z odwołaniem przedstawia strona. Na obowiązek ustosunkowania się organu administracji publicznej do twierdzeń i wniosków stron wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne, ewentualne uchybienia w tym zakresie wiążąc z istotnym wpływem na treść rozstrzygnięcia (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 kwietnia 2005 roku, sygn. akt III SA/Wa 180/05, Lex Omega nr 166546). Natomiast zgodnie z ugruntowaną już linią orzecznictwa obowiązek odniesienia się do twierdzeń strony, ciąży w szczególności na organie drugiej instancji, który winien w swojej decyzji rozstrzygnąć zasadność podniesionych w odwołaniu zarzutów (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 kwietnia 1998 roku, sygn. akt I SA/Lu 21/98, Lex Omega nr 34147 oraz z dnia 20 grudnia 1999 roku, sygn. akt IV SA 274/97,: Lex Omega nr 48234, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 29 lipca 2010r., sygn. akt III SA/Wr 68/10, Lex Omega nr 694486 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 grudnia 2006 roku, sygn. akt III SA/Kr 1185/05, Przegląd Prawa Publicznego z 2007 roku, nr 9, str. 109). Rozpoznający niniejszą sprawę skład Sądu w całej rozciągłości powyższy pogląd podziela.
W niniejszej sprawie Kolegium nie odniosło się do wszystkich zarzutów odwołania co z jednej strony spowodowało, że nie można prześledzić toku rozumowania organu odwoławczego co do przyczyn nie uznania danego zarzutu, a z drugiej strony, Sąd pozbawiony został możliwości odniesienia się do tych zarzutów skargi, które stanowią w istocie rzeczy powtórzenie zarzutów podniesionych w odwołaniu, a od których rozpatrzenia uchylił się organ drugiej instancji.
W konsekwencji stwierdzić należy, że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy który nie został poddany pełnej ocenie organu odwoławczego nie jest możliwa ostateczna weryfikacja orzeczenia pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego. Wszystkie bowiem parametry, które należy ustalać na etapie warunków zabudowy wskazane w rozporządzeniu, mają istotne znaczenie z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego i nie może być wątpliwości co prawidłowości ich ustalenia. Nie może być również wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzonej analizy w tym aktualności i prawidłowości podkładów mapowych na których ją wykonano.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdziwszy że opisane naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję orzekając w punkcie I. wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c u.p.p.s.a. Orzeczenia o kosztach swoje wsparcie znalazło w art. 200 ww. aktu.