II SA/Wr 498/03

II SA/Wr 498/03 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2005-04-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-03-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Anetta Chołuj
Bogumiła Kalinowska /przewodniczący/
Józef Kremis /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6049 Inne o symbolu podstawowym 604
Hasła tematyczne
Działalność gospodarcza
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1999 nr 101 poz 1178
art. 87
Ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Asesor WSA Anetta Chołuj NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Protokolant Katarzyna Dziok po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 16 stycznia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. w sprawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 16 grudnia 2002 r. (Nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia 8 listopada 2001 r., a mianowicie wpis do ewidencji działalności gospodarczej pod nr [...] na K. K., w części dotyczącej:
ad 1) nazwy – doradztwo prawne w zakresie prawa pracy;
ad 3) I. Udzielanie pracodawcom porad i informacji o ich obowiązkach wynikających z przepisów kodeksu pracy i innych ustaw regulujących uprawnienia pracownicze związane ze stosunkiem pracy, wskazywanie sposobów wywiązywania się z tych obowiązków;
IV. udzielanie przedsiębiorcom:
4) informacji dotyczących ich uprawnień i obowiązków wynikających z rodzaju umowy, na podstawie której świadczą (świadczyli) pracę,
5) porad dotyczących sposobów wyegzekwowania przysługującego im wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy,
6) pomocy w doprowadzeniu do zaspokojenia słusznych roszczeń pracowniczych.
K. K. złożyła w dniu 14 stycznia 2003 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu błąd merytoryczny polegający na użyciu w decyzji określenia "stwierdzenia z urzędu nieważności", naruszenie przepisu art. 156 § 2 kpa oraz podtrzymała zarzuty podniesione w toku postępowania.
Rozpatrując sprawę ponownie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że w dniu 23 stycznia 2002 r. Okręgowa Izba Radców Prawnych w W. wniosła o wszczęcie postępowania i wykreślenie z rejestru lub ewidencji Firmy "Doradztwo prawne – mgr K. K." – ul. J. S [...].
Decyzją z dnia 26 marca 2002 r. Prezydent Miasta W. z urzędu dokonał zmiany wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, zamieszczonego pod poz. 26845, dotyczącego K. K., poprzez wykreślenie z wpisu tych dziedzin działalności, które na podstawie odrębnych przepisów są zastrzeżone na rzecz radców prawnych, adwokatów i innych osób przez nie określonych.
Decyzją dnia 3 czerwca 2002 r. Wojewoda D., w związku z wniesionym odwołaniem przez K. K., uchylił w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta W. i umorzył postępowanie pierwszej instancji.
W dniu 4 czerwca 2002 r. Wojewoda D. na podstawie art. 61 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wpisu do ewidencji gospodarczej pod poz. 26845 doradztwa prawnego w zakresie prawa pracy oraz wykonywania zadań służby bhp, prowadzonych przez K. K., a następnie decyzją a dnia 5 lipca 2002 r. wykreślił z wpisu do ewidencji działalności gospodarczej (oznaczonego nr [...], dokonanego w dniu 8 listopada 2001 r.) – z nazwy podmiotu: doradztwo prawne w zakresie prawa pracy; z przedmiotu działalności gospodarczej: udzielania pracodawcom porad i informacji o ich obowiązkach wynikających z przepisów kodeksu pracy i innych ustaw, w podpunkcie IV: udzielanie pracobiorcom informacji, dotyczących ich uprawnień i obowiązków wynikających z rodzaju umowy, na podstawie której świadczą pracę, porad dotyczących sposobów wyegzekwowania przysługującego im wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, pomocy w doprowadzeniu do zaspokojenia słusznych roszczeń pracowniczych.
Decyzją z dnia 25 września 2002 r. Minister Gospodarki uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody D. z dnia 4 czerwca 2002 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwy organ pierwszej instancji, tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.
W dniu 19 listopada 2002 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 157 § l i 2 kpa, wszczęło z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia w części nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia 8 listopada 2001 r. – wpisu do ewidencji działalności gospodarczej pod nr [...] na K. K., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
K. K. pismem z dnia 12 grudnia 2002 r. poinformowała Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko w przedmiocie bezprawności dotychczasowych prób modyfikowania nazwy założonej przez nią firmy i zakresu jej działalności. Cały wpisany do ewidencji działalności gospodarczej zakres działalności usługowej jej firmy dotyczy poprawnego stosowania szeroko rozumianego prawa pracy. Zdaniem strony nie może być tak, aby części usług nie mogła wykonywać w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Według strony, sprzeczne z prawem jest dążenie do ograniczenia zakresu prowadzonej przez jej firmę działalności, w której jest fachowcem, ponieważ zdała egzamin ze znajomości prawa pracy przed mianowaniem jej na inspektora pracy.
Przy tak poczynionych ustaleniach Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, że decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia 7 listopada 2001 r. dokonująca następującego wpisu do ewidencji działalności gospodarczej pod numerem [...] na rzecz K. K. w zakresie nazwy – doradztwo prawne w zakresie prawa pracy i określenia przedmiotu działalności gospodarczej obejmującego udzielanie pracodawcom porad i informacji o ich obowiązkach wynikających z przepisów kodeksu pracy i innych ustaw regulujących uprawnienia pracownicze związane ze stosunkiem pracy, wskazywanie sposobów wywiązywania się z tych obowiązków; udzielania pracobiorcom informacji, dotyczących ich uprawnień i obowiązków wynikających z rodzaju umowy, na podstawie której świadczą (świadczyli) pracę, porad dotyczących sposobów wyegzekwowania przysługującego im wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, pomocy w doprowadzeniu do zaspokojenia słusznych roszczeń pracowniczych – wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) i z tych przyczyn w tej części stwierdziło jej nieważność.
W dniu 16 stycznia 2003 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek K. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzuciła Kolegium bezprawność działania. Wyjaśniła, że zakres świadczenia usług nie jest świadczeniem pomocy prawnej w rozumieniu jakie wskazuje art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej, gdyż jej prawo do prowadzenia działalności gospodarczej pod nazwą i w zakresie określonym we wpisie do działalności gospodarczej wynika z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 września 1997 r. w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. Nr 109, poz. 704).
Rozpatrując sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 z późn. zm.) podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Tym samym ustawa nie krępuje prawa do prowadzenia działalności gospodarczej, chyba że ograniczenia w tym zakresie przewidziane są innymi normami prawa. Ograniczenia te mogą mieć charakter przedmiotowy, np. w zakresie sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, bądź też podmiotowy, a więc wykonywania tej działalności przez niektóre grupy zawodowe, np. lekarzy, adwokatów i radców prawnych.
W myśl art. 87 ust. 1 ustawy o działalności gospodarczej, świadczenie usług w zakresie pomocy prawnej nie podlega regulacjom zawartym w tej ustawie (a zatem także w zakresie wpisu tego rodzaju działalności do ewidencji). Działalność polegającą na świadczeniu pomocy prawnej określają przepisy ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. Nr 16, poz. 124 i Nr 25, póz. 187, z 1983 r. z późn. zm. oraz ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. Nr 19, póz. 145, z 1989 r. z późn. zm.).
Nie było zatem podstaw prawnych do dokonania tego rodzaju wpisów do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez K. K., ten bowiem przedmiot działalności – na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 wymienionych wcześniej ustaw (zawód adwokata i radcy prawnego polega na świadczeniu pomocy prawnej osobom fizycznym, podmiotom gospodarczym oraz jednostkom organizacyjnym, a w szczególności na udzielaniu porad prawnych, sporządzaniu opinii prawnych, opracowywaniu projektów aktów prawnych oraz występowaniu przed sądami i urzędami) – zastrzeżony jest wyłącznie dla tych grup zawodowych.
Skoro – zdaniem Kolegium – nie było podstaw prawnych do wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 88e ust, 2 ustawy – Prawo o działalności gospodarczej (według którego wpis do ewidencji działalności gospodarczej podlega wykreśleniu także w przypadku, gdy organ ewidencyjny dokonał go z naruszeniem prawa; w tym przypadku stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji, toteż należało utrzymać w mocy wcześniejszą decyzję tego organu, stwierdzającą nieważność wpisu w ewidencji działalności gospodarczej.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz o zobowiązanie organu, który – zdaniem skarżącej – naraził stronę na szkodę, do naprawienia tej szkody.
Skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu bezprawność, gdyż "bez umocowania prawnego dokonuje się nią zmiany w istniejącym już wpisie do ewidencji działalności gospodarczej."
1) Jako podstawę prawna wydania tej decyzji wskazuje się wyłącznie na art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 127 § 3 i 4 kpa, w sytuacji w której wszczęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie odbyło się na podstawie art. 157 § 1 i § 2 kpa, a sama decyzja z dnia 16 grudnia 2002 r. (Nr [...]), mająca sankcjonować dokonanie "z urzędu" zmian w istniejącym wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, została wydana na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. na podstawie przepisu uprawniającego jedynie do stwierdzenia nieważności decyzji, która "wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa", a nie do "modyfikowania" treści decyzji.
2) Mimo. iż zaskarżona decyzja dotyczy zagadnień uregulowanych ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej, żaden z jej przepisów nie został przywołany jako podstawa prawna wydania rozstrzygnięcia. Tylko w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano art. 87 ust. 1 tej ustawy (rzekomo z obrazą tego przepisu dokonano wpisu do ewidencji gospodarczej firmy strony skarżącej) oraz art. 88e ust. 2, mający uprawniać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. do dokonania swoją decyzją zmiany wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie bierze się przy tym pod uwagę faktu, że na podstawie art. 87 ust. 1 wspomnianej ustawy organ rejestrowy jest uprawniony do odmowy wpisu do ewidencji działalności gospodarczej podmiotu, który zamierzałby świadczyć "pomoc prawną" w rozumieniu ustaw w tym przepisie wymienionych, natomiast art. 88e ust. 2 tejże ustawy uprawnia właściwy do tego organ, do wykreślenia wpisu do ewidencji gospodarczej, dokonanego z naruszeniem prawa. Zdaniem strony, żaden przepis ustawy z dnia 19 listopada 1999 r., nie uprawnia do dokonywania zmian w już istniejącym wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, poprzez wybiórcze wykreślanie części takowego wpisu, skutkujące:
a) zmianą nazwy podmiotu gospodarczego,
b) ograniczeniem według urzędniczego "widzi mi się" zakresu usług, jakie podmiot gospodarczy może świadczyć swoim klientom, ze wskazaniem, że jego klientami mogą być wyłącznie pracodawcy (w okrojonym przedmiotową decyzją wpisie do ewidencji gospodarczej, pozostawia się wyłącznie usługi oferowane pracodawcom),
c) wyłączeniem spośród klienteli podmiotu gospodarczego – pracobiorców, z myślą o których decydując się na rozpoczęcie działalności gospodarczej, nakładem sporych kosztów i wysiłku, urządzone zostało pomieszczenie biurowe, wynajmowane przy ul. J. S [...] w W.
Ponadto – według skarżącej – w zaskarżonej decyzji pominięto milczeniem argumentację strony co do:
1) faktu, że zakres oferowanych usług nie jest "świadczeniem pomocy prawnej" w rozumieniu ustaw wymienionych w art. 87 ust. 1 ustawy - Prawo działalności gospodarczej,
2) odpowiedzialności odszkodowawczej organu rejestrowego za dokonanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej z naruszeniem prawa (jeżeli w istocie taka sytuacja wystąpiła), gdyż takie działanie narusza albo art. 65 ust. 1 Konstytucji RP, gwarantujący wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, albo art. 77 ust. 1 Konstytucji, gwarantujący wynagrodzenie szkody, jaka została wyrządzona stronie przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej;
Zdaniem skarżącej, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego ma w swej treści kardynalny błąd, na który strona zwracała uwagę Kolegium w pismach z 12 grudnia 2002 r. i z 14 stycznia 2003 r. Organ twierdzi bowiem, że na mocy zaskarżanej decyzji z wpisu do ewidencji działalności gospodarczej pod nr [...] ma zostać wykreślony m. in. pkt IV w brzmieniu "IV. Udzielanie przedsiębiorcom: 1) informacji dot. ich uprawnień i obowiązków wynikających z rodzaju umowy, na podstawie której świadczą (świadczyli) pracę; 2) porad dotyczących sposobów wyegzekwowania przysługującego im wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy; 3) pomocy w doprowadzeniu do zaspokojenia słusznych roszczeń pracowniczych", gdy tymczasem wymienione usługi, zgodnie z wpisem do ewidencji działalności gospodarczej, strona oferuje pracobiorcom (tj. osobom zatrudnianym na podstawie umów o pracę, czyli pracownikom i osobom zatrudnianym na podstawie umów cywilnych, zamiast na podstawie umowy o pracę), a nie "przedsiębiorcom", którzy na styku z prawem pracy, są na ogół pracodawcami, a nie pracobiorcami.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując wywody i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do dyspozycji art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawach tych stosuje się jedynie dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych (art. 97 § 2).
Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).
Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Zarzuty skargi oraz wspierające je argumenty nie mogą stanowić podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, gdyż znajduje ona dostateczne wsparcie w prawie materialnym, przy jej wydaniu zaś nie doszło do naruszenia reguł proceduralnych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy pod rządem ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 z późn. zm.) dopuszczalne było wpisanie do ewidencji gospodarczej przedsiębiorcy oznaczonego "K. K. J. – Doradztwo prawne w zakresie prawa pracy, wykonywanie zadań służby BHP, mgr K. K.", z określeniem przedmiotu działalności gospodarczej:
"I. Udzielanie pracodawcom porad i informacji o ich obowiązkach wynikających z przepisów Kodeksu pracy i innych ustaw regulujących uprawnienia pracownicze związane ze stosunkiem pracy. Wskazywanie sposobów wywiązywania się z tych obowiązków".
"IV. Udzielanie pracobiorcom:
1) Informacji dot. ich uprawnień i obowiązków wynikających z rodzaju umowy, na podstawie której świadczą (świadczyli) pracę.
2) Porad dot. sposobów wyegzekwowania przysługującego im wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy.
3) Pomocy w doprowadzeniu do zaspokojenia ich słusznych roszczeń pracowniczych."
Tak określony przedmiot działalności gospodarczej wskazuje na zamiar świadczenia przez zarejestrowanego przedsiębiorcę usług w zakresie prawa pracy oraz prawa cywilnego, skoro działalność ta – oprócz doradztwa prawnego w obrębie stosunku pracy w rozumieniu Kodeksu pracy – obejmować miała również informacje i porady dotyczące uprawnień i obowiązków pracobiorców "wynikających z rodzaju umowy, na podstawie której świadczą (świadczyli) pracę", co pozwala widzieć w tej sferze także stosunki cywilnoprawne wynikające z umowy o dzieło, z umowy zlecenia lub z innych nazwanych, mieszanych i nienazwanych kontraktów.
Ujęty w rejestrze przedsiębiorców przedmiot działalności gospodarczej strony skarżącej wymaga z kolei zestawienia z zakresem przedmiotowym ustawy o działalności gospodarczej, gdyż pozwoli to ustalić, czy przepisy tej ustawy obejmują również zamierzone przez stronę usługi prawnicze, czy też takie świadczenia wykraczają poza ten akt prawny. Pomocne przy tym okazać się może spojrzenie na kształtowanie się dotychczasowego ustawodawstwa regulującego działalność gospodarczą, ze szczególnym uwzględnieniem najszerzej rozumianych usług doradztwa prawnego (czy też prawniczego).
W art. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej; (Dz. U. Nr 41, poz. 324 z późn. zm.) postanowiono, że "podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej jest wolne i dozwolone każdemu na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa". Według art. 4 ust. 1 tej ustawy "przedsiębiorcy mogą w ramach prowadzonej działalności gospodarczej dokonywać czynności oraz działań, które nie są przez prawo zabronione". Ustawa ta wprowadzała zatem szeroki zakres swobody prowadzenia działalności gospodarczej wskazując, iż jej granice zawsze zakreślają obowiązujące przepisy prawa. Jej cechą szczególną było jednak swoiste domniemanie, zawarte w art. 4, wedle którego "co nie jest zakazane, jest dozwolone".
W pierwotnej wersji art. 24 ust. 1 ustawy z 1998 r. określono, że "działalnością gospodarczą w rozumieniu ustawy jest również świadczenie pomocy prawnej (obsługi prawnej) podmiotom gospodarczym w zakresie ich działalności gospodarczej przez spółki i spółdzielnie, w których uczestniczą adwokaci lub radcowie prawni". Według zaś art. 24 ust. 2 "przez pomoc prawną (obsługę prawną), o której mowa w ust. 1, rozumie się w szczególności doradztwo, sporządzanie opinii, a także zastępstwo procesowe wykonywane przez adwokata lub radcę prawnego". Na podstawie art. 24 tej ustawy zarówno adwokat, jak i radca prawny mógł także świadczyć obsługę prawną podmiotom gospodarczym w zakresie ich działalności gospodarczej, w tym także zastępstwo procesowe.
Unormowania przyjęte w art. 24 nie były jednak wolne od kontrowersji, zwłaszcza w kwestii możliwości uczestnictwa przez osoby nie będące adwokatami lub radcami prawnymi w spółkach i spółdzielniach świadczących pomoc prawną oraz możliwości świadczenia przez osoby nie posiadające statusu adwokata i radcy prawnego pomocy prawnej podmiotom gospodarczym. Co do pierwszego problemu przyjmowano, że treść przepisu wyraźnie taką możliwość dopuszcza. Co do drugiego zaś orzecznictwo ustaliło pośrednio zakres świadczenia pomocy prawnej przez osoby nie będące radcami prawnymi ani adwokatami poprzez określenie zakresu wyłączności świadczenia obsługi prawnej przez adwokatów i radców prawnych. Jak wskazywano w orzecznictwie, "art. 24 ustawy z 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej, tworząc nowe formy organizacyjne świadczenia pomocy prawnej (obsługi prawnej) w postaci spółek i spółdzielni z udziałem adwokatów i radców prawnych, wyraźnie ogranicza w ust. 2 świadczenie pomocy prawnej w tych formach w postaci zastępstwa procesowego do adwokatów i radców prawnych" (zob. wyrok NSA z 12 listopada 1992 r., V SA 854/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 26). Takie stanowisko judykatury pozwalało przyjąć, że w pozostałym zakresie nie było przeszkód do świadczenia pomocy prawnej w imieniu spółki czy spółdzielni przez prawników nie posiadających tego statusu. Przepisy ustawy o działalności gospodarczej nie sprowadzały zatem działalności polegającej na zarobkowym świadczeniu pomocy prawnej wyłącznie do form aktywności zawodowej wykonywanej przez adwokata lub radcę prawnego. Uprawnione było więc stwierdzenie, że pojęcie czynności zawodowej polegającej na świadczeniu pomocy prawnej odnosić się może również do działań innej kategorii podmiotów, co oznaczało, że osoby z wyższym wykształceniem prawniczym mogły wykonywać funkcje doradztwa prawnego, o ile nie będąc adwokatem albo radcą prawnym nie posługiwały się tytułem zastrzeżonym dla tych zawodów prawniczych.
Istotne zmiany w tym zakresie nastąpiły po nowelizacji ustawy o działalności gospodarczej w 1997 r. Z dniem 15 września 1997 r. utracił bowiem moc obowiązującą art. 24 ustawy o działalności gospodarczej (na podstawie art. 8 ustawy z dnia 22 maja 1997 r. o zmianie ustawy Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. Nr 75, poz. 471). W zmienionych ustawach pojęcie "pomocy prawnej" zastąpiło pojęcie "obsługi prawnej" zarówno w ustawie – Prawo o adwokaturze, jak i w ustawie o radcach prawnych. Wcześniej pojęciem tym posługiwała się ustawa o działalności gospodarczej, utożsamiając świadczenie pomocy prawnej z obsługą prawną (art. 24), przez którą rozumiano w szczególności doradztwo, sporządzanie opinii, a także zastępstwo procesowe wykonywane przez adwokata lub radcę prawnego.
Intencją ustawodawcy dokonującego nowelizacji było zapewnienie podmiotom profesjonalnej, rzetelnej i kompetentnej obsługi prawnej oraz ochrona obywateli przed działalnością osób nieuprawnionych. Zapewnienie realizacji tych niewątpliwie istotnych celów miało nastąpić – jak uznali autorzy projektu ustawy z 1997 r. – przez wprowadzenie wyłączności świadczenia obsługi prawnej przez adwokatów i radców prawnych. Dotychczasowe unormowania nie stwarzały takich warunków, pozwalały bowiem by pomocą prawną zajmowali się nie tylko prawnicy nie będący adwokatami czy radcami prawnymi, ale nawet dyletanci – ludzie nie będący nawet prawnikami.
Wyeliminowanie z ustawy o działalności gospodarczej art. 24 uznano w orzecznictwie za wyłączenie spod działania przepisów tej ustawy działalności polegającej na świadczeniu pomocy prawnej – obsługi prawnej.
Stan taki utrzymała ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2001 r. Według art. 87, świadczący pomoc prawną nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów tej ustawy, a działalność polegającą na świadczeniu pomocy prawnej określają przepisy ustawy – Prawo o adwokaturze oraz ustawy o radcach prawnych. Takie unormowanie oznacza nie tylko wyłączenie działalności polegającej na prowadzeniu na własny rachunek zarobkowego świadczenia pomocy prawnej z zakresu zastosowania przepisów regulujących działalność gospodarczą, ale sprowadzenie działalności w tym zakresie do form, w których wykonywane są zawody wyraźnie wskazane w tekście samej ustawy. Również w orzecznictwie przyjęto, że "osoba świadcząca pomoc prawną nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z dnia 11 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej i w związku z tym nie może uzyskać wpisu do rejestru przedsiębiorców (wyrok NSA z 20 marca 2003 r., II SA 852/01, Wokanda 2003, nr 7-8).
Analizując stan prawny powstały pod rządem ustawy Prawo działalności gospodarczej, Trybunał Konstytucyjny wskazał na słabe strony regulacji odnoszących się do szeroko rozumianych usług prawniczych (zob. wyrok TK z 26 listopada 2003 r., SK 22/02, OTK-A 2003, nr 9, poz. 97), w szczególności zaś na nieokreślenie pod względem podmiotowym pojęcia "świadczenie pomocy prawnej." Brak ten uniemożliwia udzielenie jednoznacznej odpowiedzi na podstawowe pytanie, czy i w jakim zakresie zarobkowe świadczenie pomocy prawnej może być wykonywane przez osoby nie należące do kręgu podmiotów wpisanych na listy korporacyjne (np. adwokatów, radców prawnych, doradców podatkowych). Jednakże nawet gdyby przyjąć, że usługi prawnicze wykonywane przez osoby wpisane na listy korporacyjne nie wyczerpują pojęcia "świadczenie pomocy prawnej", a więc dopuścić do działania w pozostałym zakresie osoby spoza tego kręgu, to – jak zdaje się wywodzić Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wcześniej wyroku – możliwość taka dotyczyłaby jedynie osób dysponujących wyższym wykształceniem prawniczym.
Odnosząc poczynione uwagi do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy należy przede wszystkim zauważyć, że ujęty w rejestrze przedsiębiorców przedmiot działalności gospodarczej strony skarżącej należy do sfery "świadczenia pomocy prawnej", a tym samym wymyka się spod zakresu przedmiotowego ustawy Prawo działalności gospodarczej. To zaś oznacza, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej podmiotu mającego świadczyć usługi prawnicze z zakresu prawa pracy i prawa cywilnego (co do umów, na podstawie których wykonywano by pracę), został dokonany z naruszeniem prawa, tj. art. 87 ust. 1 w związku z art. 5 ustawy Prawo działalności gospodarczej.
Trzeba przy tym podkreślić, że takiej kwalifikacji prawnej ocenianego wpisu do ewidencji gospodarczej nie może zmienić nawet przyjęcie liberalnego poglądu dopuszczającego "świadczenie pomocy prawnej" przez osoby spoza kręgu korporacji prawniczych, co do świadczeń nie zastrzeżonych wyłącznie dla adwokatów i radców prawnych, gdyż taka możliwość – na co zwraca uwagę Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyroku – odnosiłaby się tylko do osób legitymujących się wyższym wykształceniem prawniczym. Strona skarżąca zaś takiej przesłanki nie spełnia, jako że ukończenie dwusemestralnych studiów podyplomowych w zakresie prawa pracy na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu nie jest równoznaczne z pięcioletnimi studiami prawniczymi. Braku wyższego wykształcenia prawniczego nie może również sanować podniesiony przez stronę skarżącą fakt wcześniejszej pracy na stanowisku inspektora w Państwowej Inspekcji Pracy.
Co się tyczy pozostałych zarzutów strony skarżącej, to nie można zgodzić się z twierdzeniem o wydaniu zaskarżonej decyzji "bez umocowania prawnego" oraz o nieprzywołaniu – jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia – żadnego z przepisów ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze niewadliwie wskazało w zaskarżonej decyzji art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa, gdyż – po pierwsze – rozpoznawało wniosek strony w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy załatwionej wcześniejszą decyzją tegoż organu, do czego podstawę prawną dawał art. 127 § 3 kpa, po drugie zaś – skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dopatrzyło się zarzucanych przez stronę w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 kpa uchybień co do pierwszej decyzji tego organu, to działając ponownie jako organ quasi-odwoławczy i utrzymując kwestionowaną decyzję w mocy miało podstawy do powołania dyspozycji art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Wskazaniu tych podstaw prawnych w zaskarżonej decyzji nie stoi na przeszkodzie – wbrew odmiennym sugestiom skargi – wszczęcie postępowania w trybie art. 157 § 1 i § 2 kpa.
Jeżeli w rozpoznawanej sprawie postępowanie toczyło się przy odpowiednim stosowaniu nadzwyczajnego trybu stwierdzenia nieważności decyzji, to nie jest uchybieniem organu oceniającego decyzję (i odpowiednio wpis do ewidencji działalności gospodarczej) powołanie w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako jednej z kardynalnych wad prowadzących do stwierdzenia nieważności. Kompetencje Samorządowego Kolegium Odwoławczego do takiego działania wynikają z art. 88e ust. 2 ustawy Prawo działalności gospodarczej. Skoro organ ten ustalił, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej został dokonany przez organ ewidencyjny z naruszeniem prawa, przeto – stosownie do dyspozycji art. 88e ust. 2 zdanie drugie tej ustawy – miał podstawy by w rozpoznawanej sprawie zastosować odpowiednio przepisy kpa dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli postępowanie wyjaśniające wykazało, że wpis do ewidencji został dokonany z rażącym naruszeniem prawa, to podstawę wykreślenia takiego wpisu stanowił odpowiednio zastosowany art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Podkreślić przy tym trzeba, że nieuzasadnione jest twierdzenie strony skarżącej, jakoby art. 156 § 1 pkt 2 kpa uprawniał jedynie do stwierdzenia nieważności całej decyzji, bez możliwości wyeliminowania tylko niektórych jej postanowień. Jeżeli bowiem decyzja obarczona jest jedną z wad ujętych w katalogu art. 156 § 1 kpa i przy jej zaistnieniu ustawa umożliwia usunięcie z obrotu prawnego całego aktu, to tym bardziej – stosując argumentum a maiori ad minus – w razie sprzeczności z prawem niektórych tylko jej rozstrzygnięć, stwierdzenie nieważności może się ograniczać wyłącznie do tych rozstrzygnięć. Nie można więc Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu postawić skutecznego zarzutu, że dokonując oceny wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, stwierdził nieważność jedynie tych postanowień wpisu, które pozostawały w sprzeczności z art. 87 ust. 1 w związku z art. 5 ustawy Prawo działalności gospodarczej, przy czym – wbrew stanowisku strony skarżącej – nie było to wybiórcze czy też dowolne ("widzi mi się" – jak określa skarżąca) postępowanie organu.
Chybiony jest także zarzut strony o nieprzywołaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w podstawie prawnej decyzji żadnego z przepisów ustawy Prawo działalności gospodarczej, gdyż organ ten wskazał w wywodach uzasadnienia na art. 5 i art. 87 ust. 1 tej ustawy wiążąc je z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o adwokaturze i z art. 4 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, stanowiących o wykonywaniu zawodu adwokata i radcy prawnego.
Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika również, by Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaniechało wyjaśnienia podnoszonej przez skarżącą kwestii, a mianowicie, czy oferowane przez stronę usługi są "świadczeniem pomocy prawnej", o czym świadczą wywody zawarte na s. 5 zaskarżonej decyzji.
Trudno natomiast czynić Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu zarzut z nieustosunkowania się do sygnalizowanego przez stronę skarżącą ewentualnego żądania naprawienia szkody wynikłej z wadliwego wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, skoro po pierwsze, kwestia ta nie należy do meritum w niniejszej sprawie, po drugie zaś – ewentualna odpowiedzialność odszkodowawcza stanowi odrębne zagadnienie z zakresu prawa zobowiązań i może być przedmiotem ustaleń oraz oceny dopiero w postępowaniu cywilnym.
Na legalność zaskarżonej decyzji nie ma także wpływu podnoszone przez stronę użycie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze określenia "przedsiębiorcom", zamiast "pracobiorcom" (przy ocenie punktu IV wpisu do ewidencji działalności gospodarczej), zwłaszcza, że ta oczywista omyłka została sprostowana postanowieniem tegoż organu z dnia 19 maja 2003 r. (Nr [...]).
Ponieważ wszczęte skargą K. K. postępowanie sądowe nie dostarczyło podstaw do postawienia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu zarzutu naruszenia prawa według art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przeto – stosownie do dyspozycji art. 151 tej ustawy – należało orzec, jak w sentencji wyroku.