II SA/Wr 498/02

II SA/Wr 498/02 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2005-05-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-02-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Dagmara Dominik
Jolanta Sikorska /sprawozdawca/
Ryszard Pęk /przewodniczący/
Symbol z opisem
603  Utrzymanie i ochrona dróg publicznych i innych dróg ogólnodostępnych, ruch na tych drogach, koleje, lotnictwo cywilne, p
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA – Ryszard Pęk Sędziowie Sędzia NSA – Jolanta Sikorska (spraw.) Asesor WSA – Dagmara Dominik Protokolant Aleksandra Rygielska Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2005 r. przy udziale --- sprawy ze skargi Wydawnictwa "A" sp. z o.o. w Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącego kwotę 1654,70 zł (jeden tysiąc pięćdziesiąt cztery złote i siedemdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Zastępca Dyrektora ds. Zarządzania Drogami i Mostami D. Zarządu Dróg Wojewódzkich we W. nałożył na Wydawnictwo A "Gazeta L." karę pieniężną w wysokości [...]zł za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku Ż.-G., km 21+810 oraz km 21+820 przez umieszczenie na wiadukcie kolejowym dwóch jednostronnych tablic reklamowych o łącznej powierzchni 36,0 m² w terminie od [...]r. do [...]r., tj. przez [...] dni bez zgody i zezwolenia zarządcy drogi. Jako podstawę prawną tej decyzji powołał przepisy art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 4 i 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz § 11 ust.3 w związku z § l0a ust. 1 i 3, a także § l0b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.) i szczegółowo wymienione w podstawie prawnej decyzji Komunikaty Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w sprawie wskaźnika cen towarów i usług sumacyjnych.
W uzasadnieniu wskazał, że w dniu [...]r. pracownik DZDW - Rejon Dróg L. stwierdził zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku Ż. – G., km 21+810 oraz km 21+820 bez wymaganego zezwolenia zarządu drogi. W pasie drogowym zostały umieszczone dwie jednostronne tablice reklamowe. Właścicielem tablic reklamowych jest Wydawnictwo A "Gazeta L." Sp. z o.o. z/s w Z. G.
D. Zarząd Dróg Wojewódzkich - Rejon Dróg L. pismem z dnia [...]r. poinformował Wydawnictwo A, że zgodnie z art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1,4,6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 z późn. zm.) oraz §1 ust. l, §8, §10 i §l0a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 z późn. zm.) umieszczenie tablicy reklamowej w pasie drogowym drogi wojewódzkiej wymaga uzyskania zezwolenia zarządu drogi oraz uiszczenia z tego tytułu opłat. Równocześnie wezwał do natychmiastowego usunięcia tablicy reklamowej lub wystąpienia z wnioskiem o wydanie wymaganego zezwolenia.
W dniu [...]r. wpłynęło pismo Spółki z o.o. "Gazeta L.", w którym w/w Spółka zobowiązuje się do usunięciu tablicy reklamowej z pasa drogowego drogi wojewódzkiej do dnia [...]r.
W dniu [...]r. stwierdzono usunięcie tablic reklamowych z pasa drogi wojewódzkiej.
D. Zarząd Dróg Wojewódzkich we W. pismem z dnia [...]r. zawiadomił Wydawnictwo A o wszczętym z urzędu postępowaniu administracyjnym w przedmiotowej sprawie, jednocześnie wezwał do złożenia wyjaśnień.
Pismem z dnia [...]r. w/w Spółka została ponownie zawiadomiona o wszczętym postępowaniu administracyjnym w przedmiotowej sprawie i wezwana do złożenia wyjaśnień.
W dniu [...]r. wpłynęło wyjaśnienie Spółki, w którym równocześnie wniosła ona o umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi wojewódzkiej bez zezwolenia zarządu drogi. W piśmie tym Spółka nie kwestionowała terminu zajęcia pasa drogowego.
Następnie DZDW we W. poinformował Wydawnictwo A o prawie skorzystania z przysługujących stronie uprawnień wynikających z art. 81 kpa. Wydawnictwo nie skorzystało z tego prawa.
DZDW we W. pismem [...] z dnia [...]r. DZDW we W. poinformowało stronę o wynikach postępowania i wezwało do ostatecznego wypowiedzenia się co do materiału zebranego w sprawie.
W dniu [...]r. wpłynęło kolejne wyjaśnienie Wydawnictwa A, w którym podtrzymało ono swoje dotychczasowe stanowisko w przedmiotowej sprawie, wywodząc, że brak jest podstaw prawnych do wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego w kwocie [...]zł. W piśmie tym Wydawnictwo również nie kwestionowało terminu zajęcia pasa drogowego.
Organ dodał, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego nr OPK. 2/00 i 3/00 z dnia 19.06.2000 r. pas drogowy jako wydzielony pas terenu w rozumieniu art. 4 ust. l ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.) obejmuje płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem.
W dalszej części decyzji organ wskazał sposób obliczenia kary. Podał, że kara pieniężna jest równa dziesięciokrotnej stawce opłat za 1 m² powierzchni reklamy, czyli [...]zł pomnożonej przez powierzchnię reklamy i liczbę dni zajęcia pasa drogowego oraz kwartalny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w stosunku do kwartału poprzedniego, ogłaszany w Monitorze Polskim. Tak wyliczona kara pieniężna stanowi kwotę [...]zł.
Od decyzji powyższej Wydawnictwo A "Gazeta L." Sp. z o.o. z/s w Z. G. złożyło odwołanie, w którym domagało się uchylenia decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Podniosło, że obciążenie karą pieniężną za zajęcie pasa drogowego nie znajduje uzasadnienia pranego z uwagi na szczególną sytuację wynikającą z przecięcia się w pionie wiaduktu kolejowego, na którym znajdowała się reklama, z pasem drogowym drogi wojewódzkiej nr [...]. Wyjaśniła, że swoje stanowisko w tym względzie przedstawiła w piśmie z dnia [...]r., do którego organ decyzyjny w ogóle się nie odniósł. Skarżąca Spółka nie podzieliła poglądu wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.06.2000 r. powołanej w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Niezrozumiałym także jest dla skarżącej dlaczego karą pieniężną obciążono ją, a nie właściciela wiaduktu. Skarżąca podniosła, że uzasadnienie wydanej decyzji nie zawiera wyjaśnienia omawianych problemów prawnych, jak również w żaden sposób nie odnosi się do podniesionych w toku postępowania zarzutów, co daje postawę do przyjęcia, że nie odpowiada warunkom wymaganym przez art. 103 § 1 kpa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...]r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § l pkt l kpa utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wskazało, że art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych stanowi, iż za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego lub zajęcie pasa bez zezwolenia "pobiera się" kary pieniężne. Sformułowanie "pobiera się" oznacza, że organ ma obowiązek pobrać karę pieniężną w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego opisanego w tym przepisie. Norma zawarta w tym przepisie stanowi zatem o bezwzględnym charakterze kary pieniężnej z jednoczesnym nałożeniem obowiązku jej pobrania na określone w ustawie o drogach publicznych organy. Nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 4 tej ustawy wymaga ze strony organu administracyjnego stwierdzenia faktu zajęcia pasa drogowego, ustalenie powierzchni zajętej drogi publicznej, liczby dni zajęcia pasa, rodzaju drogi i stawki opłaty za 1 m 2 zajętego pasa drogi. Organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji dokonał powyższych ustaleń i tych ustaleń zainteresowana strona nie kwestionowała ani w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, ani też w odwołaniu.
Okoliczności, na które strona powołuje się w odwołaniu, nie mogą w ocenie tego organu stanowić podstawy do podważenia zaskarżonej decyzji, gdyż przepisy stanowiące podstawę naliczenia kary nie przewidują możliwości odstąpienia od niej, czy też jej umorzenia. Również powód zajęcia pasa drogowego jest w zasadzie obojętny. Oprócz przypadków określonych w ust. 5 art. 40 ustawa nie przewiduje bowiem żadnych innych zwolnień od opłat i kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego. Przypadek taki zaś w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie ma miejsca.
Nie do przyjęcia w ocenie organu odwoławczego jest argumentacja zawarta w odwołaniu, zmierzająca do zakwestionowania utrwalonego już stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że: " w sprawach dotyczących umieszczania reklam w pasie drogowym pas drogowy (droga), jako wydzielony pas terenu w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), obejmuje płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem" (por. uchwała NSA z dnia 19.06.2000 r. - ONSA 2001/1/11), w uzasadnieniu której NSA zwrócił uwagę, że z samej istoty reklamy i możliwości jej umieszczenia w pasie drogowym wynika, iż chodzi o umieszczenie reklamy nie na płaszczyźnie drogi (pasa drogowego), ale w przestrzeni nad tą płaszczyzną. Oznacza to, że ustawodawca przez pas drogowy rozumie nie tylko powierzchnię drogi, ale także określoną przestrzeń nad tą powierzchnią. Takie rozumienie pasa drogowego powoduje, że umieszczenie reklamy na widoku uzasadnia właściwość zarządcy drogi do wydania zezwolenia i pobierania opłat z tego tytułu lub kar pieniężnych za umieszczenie reklamy bez zezwolenia, bądź z naruszeniem określonych w nim warunków. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał też, że oceniając społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu, jakim jest droga, należy uznać, iż w świetle art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, jak również art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 ze zm.) jest ona przeznaczona do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych. W związku z tym w pasie drogowym powinny znajdować się przede wszystkim urządzenia i obiekty służące do obsługi i usprawnienia ruchu drogowego. Warunki umieszczania w pasie drogowym m.in. reklam określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.). Zgodnie z § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, modernizacją, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Zezwolenie to dotyczy m.in. umieszczania reklam w pasie drogowym (§ 1 ust. 1 pkt 3a). Przy wydawaniu zezwolenia na lokalizację m.in. reklam zarząd drogi kieruje się względami bezpieczeństwa ruchu drogowego.
W świetle argumentacji zawartej w uchwale NSA nie do przyjęcia jest zdaniem organu odwoławczego stanowisko zainteresowanej strony, która w swoim wyjaśnieniu z dnia [...] r. usiłuje wykazywać, że reklama umieszczona na wiadukcie kolejowym nie zajmuje przestrzeni nad pasem drogowym. Nie może budzić wątpliwości, że umieszczenie reklamy na wiadukcie kolejowym ma na celu skupienie uwagi kierowcy, co może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Skoro tak, to jak już wyżej wskazano, zarząd drogi winien mieć możliwość dokonania oceny, na ile względy bezpieczeństwa ruchu drogowego pozwalają na umieszczenie reklamy w takim miejscu, a uczynić to może tylko przy wydawaniu zezwolenia na umieszczenie reklamy. Brak zatem jakichkolwiek racjonalnych powodów, by uznać, że w sytuacji, gdy reklama umieszczona została na wiadukcie kolejowym, właściciel reklamy nie musiał posiadać zezwolenia na jej umieszczenie.
Za chybiony też uznał organ odwoławczy zarzut podniesiony w odwołaniu, że to właściciel wiaduktu kolejowego miałby ponosić odpowiedzialność za to, że Wydawnictwo "A" umieściło reklamy na wiadukcie. Takie rozumowanie jest nieuzasadnione. Analiza przepisów powołanej już wyżej ustawy o drogach publicznych jak i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych nie daje podstaw do przyjęcia, by zarządca drogi miał obowiązek ukarać za zajęcie pasa drogowego inny podmiot niż ten, który ten pas zajął w celu umieszczenia w nim reklamy. Wskazać choćby można na przepis § 4 ust. 1 tego rozporządzenia, w którym ustawodawca wskazując na obowiązki, jakie winien spełnić podmiot starający się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego używa określenia "zajmujący pas drogowy".
Mając powyższe na względzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło jak w zaskarżonej decyzji.
W skardze na powyższą decyzję Wydawnictwo A "Gazeta L." Sp. z o.o. z/s w Z. G. wniosło o stwierdzenie nieważności wydanych w sprawie decyzji ewentualnie o ich uchylenie, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w szczególności art. 38 ust. 1 w związku z art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 ze zm.) przez przyjęcie, że wiadukt nad drogą publiczną sanowi także pas drogowy oraz naruszenie art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych oraz § 10b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.) z powodu zastosowania wskaźnika waloryzacji kary na podstawie cyt. § 10b rozporządzenia wykonawczego mimo braku delegacji ustawowej z art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych.
W uzasadnieniu skargi podtrzymało także zarzuty zawarte w odwołaniu. Dodatkowo podniosło, że w postępowaniu administracyjnym nie dokonywano jakichkolwiek ustaleń, czy przedmiotowa reklama oddziaływała na użytkowników ruchu drogowego i w jaki sposób. Nie zgodziło się też ze stanowiskiem organu co do istnienia jego odpowiedzialności za umieszczenie reklamy na wiadukcie kolejowym w sytuacji, gdy reklamę umieścił właściciel wiaduktu w wykonaniu umowy zawartej ze skarżącym Wydawnictwem.
Ponadto skarżące Wydawnictwo powołało się na wyrok NSA opublikowany w Rzeczypospolitej z 16.01.2002r. w którym Sąd ten wyraził pogląd o braku podstawy prawnej do waloryzacji kary pieniężnej.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację podaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i dodatkowo wskazał, że podstawa do waloryzacji kary pieniężnej znajduje swoje uzasadnienie w § 10b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawujący zgodnie z art. 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem uznał, że wydane w sprawie decyzje zostały podjęte bez podstawy prawnej. Przepisy w/w ustawy mają zastosowanie do rozpoznania niniejszej w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.).
Na wstępie wskazać należy, że sąd rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania zaskarżonej decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania owej decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji stanowiły przepisy art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2000r., Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz § 11 ust. 3 w związku z § 10a ust. 1 i 3 oraz § 10b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.).
Zgodnie z art. 40 ust. 4 powołanej ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji obydwu instancji, za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg pobiera się opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne. Stosownie do § 11 ust. l powołanego rozporządzenia, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi pobiera karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotnej opłaty naliczanej na podstawie § 8 ust. l, 2 i 3, podwyższonej o ryczałt za utrudnienia w ruchu ustalony na podstawie § 8 ust. 6. Powoływany przepis § 8 rozporządzenia stanowi, że za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi pobiera opłatę w wysokości odpowiadającej iloczynowi: zajętej powierzchni i liczby dni zajęcia pasa określonej w zezwoleniu (ust. l), przy czym dla dróg wojewódzkich ustala się stawkę opłaty w wysokości 0,80 zł za każdy dzień zajęcia l m2 pasa drogowego (ust. 2).
Jak wynika ze szczegółowych wyliczeń zawartych w decyzji organu pierwszej instancji, dziesięciokrotna stawka opłat za 1 m² powierzchni reklamy została pomnożona przez powierzchnię reklamy i liczbę dni zajęcia pasa drogowego oraz kwartalny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w stosunku do kwartału poprzedniego, ogłaszany w Monitorze Polskim. Przyjęcie wyższej stawki, a w konsekwencji naliczenie kary w wyższej wysokości niż wynikająca z § 11 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, jest rezultatem zastosowania przepisu § l0b tego rozporządzenia obowiązującego od dnia 9 lipca 1999r. i dodanego przez § l pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 1999 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 59, poz. 623) stanowiącego, że stawki opłat, o których mowa w § 8, 10 i l0a, podlegają zmianom stosownie do kwartalnego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w stosunku do kwartału poprzedniego, licząc od następnego miesiąca po miesiącu, w którym wskaźnik ten został ogłoszony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". W związku z tym stawka opłaty przyjęta do wyliczenia kary w przedmiotowej sprawie została ustalona przy uwzględnieniu ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w drodze obwieszczeń w Dzienniku Urzędowym "Monitor Polski" wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem za kolejne kwartały, począwszy od wskaźnika za II kwartał 1999 r. do wskaźnika za II kwartał 2000 r. Zauważyć należy, iż obwieszczenia te wydawane były na podstawie przepisu art. 25 ust. 8 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.). Rozporządzenie Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych wydane zostało na mocy upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych, stanowiącego, że Rada Ministrów określa zasady i warunki udzielania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem drogi oraz opłaty z tego tytułu, jak również kary pieniężne za zajęcie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń bez zezwolenia oraz tryb dochodzenia roszczeń z tytułu szkód poniesionych w związku ze zmianą warunków określonych w zezwoleniu lub jego cofnięciem i organy właściwe w tych sprawach. Z treści tego przepisu wynika, że w zakresie opłat i kar za zajęcie pasa drogowego brak jest postanowień pozwalających na nałożenie dodatkowych obowiązków na zajmujących bez zezwolenia pas drogowy, polegających na konieczności zapłaty różnicy pomiędzy karą ustaloną na podstawie § 11 ust. 3, a wartością tej kary ustaloną z uwzględnieniem wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.
Stosownie do art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a także akty prawa miejscowego (na obszarze działania organów, które je ustanowiły). Z tego względu jedynie te akty prawne stanowić mogą - co do zasady - podstawę prawną do nakładania określonych obowiązków. Z Konstytucji wynika ponadto zakaz tworzenia tzw. upoważnień kaskadowych, gdyż stosownie do treści art. 92 ust. 2 Konstytucji, organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji do wydania takiego aktu innemu organowi.
W świetle powyższych uregulowań uprawnienie do nałożenia na określony podmiot danego obowiązku musi wynikać wprost z ustawy albo z przepisu rozporządzenia wydanego tylko na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia ustawowego.
Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko, które zostało już wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2001 r. (sygn. II SA 1255/00, Lex nr 53451), na które powołuje się strona skarżąca. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że: "powołany w § l0b rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.) komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w którym ogłaszane są kwartalne wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w poszczególnych kwartałach, publikowany w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", nie ma waloru źródła prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu powołanego art. 87 Konstytucji. Z tego względu wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych nie może stanowić samoistnej podstawy do nałożenia przez organ administracji publicznej na określony podmiot prawny obowiązku w postaci zapłaty kary pieniężnej podwyższonej w stosunku do ustalonej na podstawie § 11 ust. 3 powołanego rozporządzenia, wyliczonej przy zastosowaniu tego wskaźnika."
W rozpoznawanej sprawie naruszono wskazaną zasadę konstytucyjną, ponieważ komunikaty Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, nie stanowiące źródła prawa powszechnie obowiązującego, przyjęto za podstawę do nakładania na określone podmioty obowiązków bez stosownego upoważnienia ustawowego. Możliwość waloryzacji wysokości opłaty, bądź kary nie została przewidziana przez ustawodawcę w konkretnym przepisie ustawy zawierającym wyraźne upoważnienie do takiego obliczenia i wymierzenia ich przez organ rozstrzygający sprawę administracyjną.
W tej sytuacji, stosownie do art. 178 ust. l w związku z art. 87 ust. 2 i art. 92 ust. 2 Konstytucji, należało uznać, że zarówno zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję nakładającą na skarżącego karę podwyższoną na podstawie § l0b rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.), jak i decyzja organu I instancji wydana została we wskazanym wyżej zakresie bez podstawy prawnej (art. 156 § l pkt 2 kpa), stąd na podstawie art. 145 § l pkt 2 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzono ich nieważność.
W tym też zakresie wniosek strony skarżącej, jak też zarzuty podniesione w tym względzie uznać należało za zasadne.
Wbrew jednak stanowisku skarżącej, prawidłowo organy decyzyjne przyjęły, że umieszczenie reklamy na wiadukcie kolejowym w przestrzeni nad płaszczyzną pasa drogowego jest umieszczeniem reklamy w pasie drogowym. Trafnie organy powołały się w tej mierze na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2000 r. sygn. OPK 2/00 i OPK 3/00 (ONSA 2001/1/11), zgodnie z którą: "w sprawach dotyczących umieszczania reklam w pasie drogowym pas drogowy (droga), jako wydzielony pas terenu w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), obejmuje płaszczyznę gruntu pasa drogowego wraz z przestrzenią nad tym pasem". Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela zarówno tezę owej uchwały, jak i argumentację zawartą w jej uzasadnieniu, obszernie przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W pełni także podziela stanowisko organu odwoławczego co do konieczności posiadania - w świetle obowiązującej w tym względzie regulacji prawnej, w tym też rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.), w szczególności § 1 ust. 1 pkt 3a - zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym. Jednolitą regulację dotyczącą zakazu umieszczania reklam na wiaduktach kolejowych w obrębie pasa drogowego uzupełnia § 42 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 26 lutego 1996r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać skrzyżowania linii kolejowych z drogami publicznymi i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 33, poz. 144 ze zm.) ustanawiając w nim zakaz umieszczania na wiaduktach kolejowych w obrębie pasa drogowego reklam, plakatów, a także tablic informacyjnych i innych przedmiotów nie związanych z ruchem drogowym.
Wbrew również odmiennemu w tym względzie stanowisku strony skarżącej, prawidłowo organy decyzyjne przyjęły w świetle obowiązujących w tym względzie przepisów prawa, że odpowiedzialność za umieszczenie reklamy na wiadukcie kolejowym w obrębie pasa drogowego ponosi podmiot, który umieścił w nim reklamę, a nie właściciel wiaduktu. Z przepisu § 4 ust. 1 w/w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych wynika, że to podmiot "zajmujący pas drogowy" ma spełnić obowiązki wskazane w tym przepisie prawa. W wyroku z dnia 7 maja 2001r. sygn. II SA 1185/00 (LEX 53362) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Kara pieniężna pobierana jest za "umieszczenie" reklam, a nie za czerpanie z nich korzyści." Nie można w tej sytuacji zgodzić się z odmiennym w tym względzie poglądem strony skarżącej wyrażonym w jej piśmie z dnia [...]r. złożonym w toku postępowania administracyjnego. Skarżąca w dotychczasowym postępowaniu nie wykazała, że to nie ona zajęła pas drogowy. Z dołączonej przez nią do akt administracyjnych umowy zawartej przez nią z PKP wynika, że to skarżąca zobowiązała się wykonać i umieścić reklamę na wiadukcie kolejowym, utrzymywać tablicę reklamową w stanie estetycznym, zdjąć ją na własny koszt w przypadku wygaśnięcia umowy, a w przypadku remontu lub konserwacji wiaduktu, usunąć ją na czas robót.
W świetle powyższego na podstawie art. 145 § l pkt 2 w/w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. art. 156 § l pkt 2 kpa orzeczono jak w wyroku.
Mając na względzie z jednej strony treść wydanego w sprawie wyroku, z drugiej zaś treść podlegającej wykonaniu zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 152 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt III wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.