II SA/WR 497/22

II SA/Wr 497/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2023-06-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Olga Białek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 560/24 - Wyrok NSA z 2025-09-02
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 48, art, 49f, art. 50-51
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 105
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Marta Pawłowska Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 kwietnia 2022 r. nr 454/2022 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnej budowy budynku stanowiącego lokal gastronomiczny oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PINB, organ I instancji), w związku z wnioskiem M. T. (dalej: strona skarżąca), wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej budynków oznaczonych nr ewid. [...], [...] i [...], stanowiących lokal gastronomiczny J., położony w B. przy ul. [...]. Według ewidencji gruntów budynki te położone są na trzech działkach: na działce nr [...] – budynek nr [...]; na działce nr [...] – budynek nr [...]; na działce nr [...] – budynek nr [...]. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest wyłącznie budynek nr [...], który jak wskazuje strona skarżąca, częściowo wzniesiony został także na działce stanowiącej jej własność.
Co do pozostałych dwóch obiektów organ zamierza wydać odrębne decyzje administracyjne.
Z kolei odnośnie budynku nr [...], w toku postępowania organ I instancji ustalił, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany na podstawie decyzji nr 138 o udzieleniu pozwolenia na budowę, wydanej przez Starostę B. w dniu 27 lutego 2004 r. Częściowo jest zlokalizowany na działce nr [...], która na dzień wydania pozwolenia na budowę była własnością Gminy Miejskiej B., a obecnie M. T. i M. T.(1).
Organ I instancji podczas kontroli przedmiotowego obiektu stwierdził, że jest on użytkowany bez złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy. Dokonano pomiarów obiektu w zakresie jego gabarytów zewnętrznych i wewnętrznych oraz układu funkcjonalnego pomieszczeń. Stwierdzono, że wewnątrz obiekt posiada wymiary 566 x 285 cm. Z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że powinny to być wartości odpowiednio 555 x 286 cm. Różnica wartości wynosi zatem odpowiednio 1,98% i 0,9 %. Wymiary zewnętrzne to z kolei wartości 608 x 310 cm - przy projektowanych 610 x 316 (różnica wartości to odpowiednio 0,32 % i 1,93%). Mając na względzie, że zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. b Prawa budowalnego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego dotyczących: wysokości, długości lub szerokości w zakresie przekraczającym 2%, organ stwierdził, że dopuszczalny zakres odstępstw nie został w niniejszej sprawie przekroczony.
W związku z wnioskiem właściciela kontrolowanego budynku o wydanie decyzji o pozwolenie na użytkowanie. PINB, po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, decyzją nr 3/2022 z dnia 10 stycznia 2022 r. wydał pozwolenie na jego użytkowanie.
W tym stanie faktycznym decyzją z dnia 31 stycznia 2022 r. PINB umorzył prowadzone postępowanie w sprawie samowolnego wybudowania budynku nr [...]. W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ stwierdził bowiem, że obiekt zrealizowano zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym – nie stwierdzono żadnych istotnych odstępstw od projektu budowlanego, które mogłyby stanowić podstawę do wdrożenia procedury naprawczej. Odstępstwa ustalone podczas oględzin, zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. b Prawa budowalnego, nie kwalifikują się bowiem jako istotne.
Za bezsporne organ uznał, że obiekt częściowo zlokalizowano na dz. nr [...], a sentencja decyzji pozwolenia na budowę nr 138, z dnia 27 lutego 2004 r. Starosty B. wskazuje tylko na działkę nr [...]. W wyniku analizy całości dokumentacji Starosty B. – w szczególności części rysunkowej zatwierdzonego projektu budowlanego – organ doszedł jednak do wniosku, usytuowanie budynku obejmuje również część działki nr [...]. Ponieważ w sprawie mamy do czynienia z rozbudową – zatem można dokonać precyzyjnych pomiarów projektowanej części w stosunku do części istniejącej obiektu. Podkreślono także, że w aktach sprawy zakończonej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie znajduje się mapa pomiaru powykonawczego wraz z informacją osoby wykonującej samodzielne funkcje w dziedzinie geodezji i kartografii. Uprawniony geodeta, składając oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, potwierdził zgodność usytuowania przedmiotowego obiektu z projektem zagospodarowania działki zatwierdzonym decyzją nr 138 z dnia 27 lutego 2004 r.
PINB stwierdził, że istnienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego, którego to pozwolenie dotyczy. Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i uzyskanie przez tę decyzję przymiotu ostateczności, chronionego zasadą trwałości określoną w art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), stanowi dla inwestora ustawową gwarancję, że może on prawnie korzystać z wybudowanego w sposób legalny obiektu.
Zarzuty podnoszone przez skarżąca w toku postępowania organ uznał za nieuzasadnione. Obiekt wykonano zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym w zakresie wymiarów, konstrukcji dachu, brak jest okna od strony posesji właścicieli działki nr [...].
W tych okolicznościach PINB umorzył postępowanie w sprawie samowolnej budowy przedmiotowego budynku.
W odwołaniu od tej decyzji M. T. i M. T.(1), zarzucili organowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego przede wszystkim przez niewyjaśnienie wszelkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych oraz brak prawidłowego uzasadnienia przyjętych rozwiązań. W uzasadnieniu pełnomocnik wywodził, że sporny obiekt wybudowany został z odstąpieniem od projektu budowlanego – powierzchnia zabudowy przekracza bowiem tę zatwierdzoną w projekcie budowlanym. Zaznaczył, że istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego jest też zmiana usytuowania obiektu (ze względu na zajęcie części działki nr [...]). Zdaniem odwołujących się, jedynym rozwiązaniem sprawy jest nałożenie nakazu rozbiórki części obiektu, albowiem przedmiotowa zabudowa zajmuje bez tytułu prawnego sąsiednie nieruchomości nienależące do właścicieli spornego obiektu, zaś odwołujący się nie wyrażają zgody na dalsze bezprawne zajmowanie ich własności.
Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB, organ odwoławczy), po rozpatrzeniu tego odwołania – zaskarżoną obecnie decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy zaakcentował najpierw, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania wyznacza jego przedmiot i w tym też zakresie organ jest nim związany. W tym względzie istotne zatem jest, że PINB wszczął przedmiotowe postępowanie w sprawie samowolnej budowy budynku nr ewid. [...], stanowiącego lokal gastronomiczny J., przy ul. [...] w B., a istota sporu w sprowadzała się do tego, czy rzeczony obiekt został wybudowany bez pozwolenia na budowę. W ocenie DWINB, podjęte przez organ I instancji czynności dowodowe nie wykazały konieczności dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, którego przedmiotem była samowola budowlana.
Nadto z przeprowadzonych przez PINB czynności wyjaśniających wynika, że obiekt zrealizowano zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, co potwierdza decyzja nr 3/2022 z dnia 10 stycznia 2022 r., którą PINB udzielił pozwolenia na użytkowanie ww. budynku.
Konkludując, organ odwoławczy stwierdził, że słusznym jest umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość (brak możliwości wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie), zatem zasadnym było zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego i utrzymanie zaskarżonego rozstrzygnięcia organu i instancji w mocy.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, DWINB nie dopatrzył się naruszenia ustawy Prawo budowlane, co wyjaśniono powyżej – przez brak samowoli budowlanej. Nie mają racji skarżący, że ich prawo własności do nieruchomości objętej sporną zabudową oraz wynikające z tego prawa roszczenia o charakterze cywilnoprawnym mają jakiekolwiek znaczenie w sprawie prowadzonej przez organ nadzoru budowlanego w związku z zarzutem dopuszczenia się przez inwestora samowoli budowlanej. Skoro bezspornie ustalono, że budowa była prowadzona na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgodnie z tą decyzją, to bezprzedmiotowe jest orzekanie przez organ o samowoli budowlanej, która nie wystąpiła. Dlatego też zasadnie i zgodnie z prawem orzeczono o umorzeniu postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 28.01.2009 r., sygn. akt II OSK9/08).
W tych okolicznościach organ uznał, że podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące wybudowania rzeczonego obiektu z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu nie mogą być badane w niniejszym postępowaniu. Jednak w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznego pozwolenia na użytkowanie obiektu, organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do przeprowadzenia stosownego postępowania naprawczego w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła M. T., zastępowana przez radcę prawnego. Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:
- art. 7 w związku z art. 77 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszelkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez brak prawidłowego uzasadnienia przyjętych rozwiązań;
- art. 7 w związku z art. 77 k.p.a., poprzez brak stanowiska organu w zakresie dokumentów oraz żądań dowodowych;
- art. 6 k.p.a. (zasady praworządności) i art. 8 k.p.a. (zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej), poprzez przeprowadzenie postępowania i wydanie decyzji z pominięciem żądania strony;
- art. 105 k.p.a. poprzez bezzasadne umorzenie postępowania w sytuacji, gdy postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe i brak było podstaw do zakończenia postępowania bez wydania decyzji orzekającej co do istoty.
Zarzucając powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 56 p.p.s.a oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że zaskarżona decyzja podtrzymała umorzenie postępowania w sprawie pomimo, że analizowana inwestycja (rozbudowa budynku) została wybudowana z istotnym odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Decyzja Starosty B. nr 138 z dnia 27 lutego 2004 r. udzielała bowiem pozwolenia na rozbudowę obiektu wyłącznie na nieruchomości inwestorów (tj. działka nr [...]), nie zaś strony skarżącej.
Strona zaakcentowała, że ww. decyzja, jak też decyzja o pozwoleniu na użytkowanie określały wspomnianą inwestycję jako rozbudowę budynku baru J.- sali konsumpcyjnej przy ul. [...], na dz. [...]. Zaś ww. budynek bez uzyskania koniecznych pozwoleń właściwego organu (tj. decyzji zmieniających wydane uprzednio pozwolenie na budowę) został w toku inwestycji usytuowany częściowo bez żadnej podstawy prawnej na nieruchomości skarżącej (to jest na działce nr [...]). W związku z tym, autor skargi zwrócił uwagę, że zarówno obecnie, jak i w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, przez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę rozumie się m.in. odstąpienie zmieniające usytuowanie obiektu budowlanego.
Zdaniem skarżącej, w świetle mniej liberalnej wykładni można także uznać, że wybudowanie części obiektu na działce nieujętej do zabudowy w zatwierdzonym projekcie budowlanym powoduje, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną, nie zaś z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego. Zestawienie bowiem treści dokumentacji powykonawczej z treścią decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, oraz z treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu daje podstawę do stwierdzenia, że doszło do wybudowania innego obiektu budowlanego. W tej sytuacji nie było podstaw do umorzenia postępowania oraz do utrzymania w mocy tej decyzji.
Co do powołania się przez DWINB na fakt uzyskania pozwolenia na użytkowanie strona skarżąca wskazała, że znane jest jej orzecznictwo, że pozwolenie na użytkowanie uniemożliwia podjęcie wskazanych czynności, jednakże w jej ocenie wydanie decyzji przez organ odwoławczy w tej sytuacji nie powinno mieć miejsca, gdyż: po pierwsze, do wydania pozwolenia na użytkowanie doszło po wszczęciu postępowania naprawczego, pomimo tego, że wskazana samowola była w użytkowaniu od wielu lat i w żaden sposób nie można było uznać, że została zrealizowana zgodnie z prawem; po drugie, pozwolenie na użytkowanie jest nieważne, ponieważ zostało wydane w warunkach rażącego naruszenia prawa, co można było łatwo stwierdzić na podstawie dostarczonej dokumentacji; po trzecie, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, strona skarżąca złożyła do DWINB wniosek w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB o pozwoleniu na użytkowanie, zaś DWINB jako organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji mógł wstrzymać z urzędu wykonanie decyzji organu I instancji, gdyż zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. z uwagi na udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestycji niespełniającej podstawowych zasad sytuowania obiektu, ochrony przeciwpożarowej i legalizującego jaskrawe naruszenia prawa własności poprzez bezumowne i bezprawne zajęcie cudzej nieruchomości.
Skarżąca zwróciła także uwagę na opinię z zakresu ochrony przeciwpożarowej w sprawie spornej inwestycji, która została załączona do wniosku o stwierdzenia nieważności. Zgodnie z tą opinią, ściana oddzielająca salę konsumpcyjną baru J. od budynku należącego do skarżącej na chwilę obecną nie może być traktowana jako ściana oddzielenia pożarowego, co oznacza, że naruszony został § 232 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Strona skarżąca zwróciła uwagę, że tym samym w przypadku pożaru tego budynku może powstać zagrożenie dla życia, zdrowia i mienia właścicieli nieruchomości sąsiedniej zlokalizowanej na działce nr [...],
Wniosek o zawieszenie niniejszego postępowania uzasadniony został faktem złożenia wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 6 lutego 2023 r. Sąd odmówił zawieszenia postępowania sądowego w niniejszej sprawie.
Pismem procesowym złożonym na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej dodatkowo podniósł zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Wskazał, że nawet gdyby przyjąć, że organ nadzoru budowlanego – będąc wprowadzonym w błąd przez inwestora – nieumyślnie wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, to mając na uwadze stan faktyczny wskazujący, że aktualnie obiekt ten zagraża życiu i zdrowiu mieszkańców nieruchomości sąsiedniej, organ powinien przeprowadzić postępowanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Jest to bowiem jeden z przypadków uprawniających do wszczęcia postępowania naprawczego nawet, gdy roboty budowlane były wykonane na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę i w sposób nieodbiegający od warunków i ustaleń z niego wynikających. Powołując się na orzecznictwo, pełnomocnik zwrócił uwagę, że uzyskanie ostatecznego pozwolenia na użytkowanie nie może być utożsamiane z bezwzględnym zakazem przeprowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W tej sytuacji argumenty organów o braku możliwości przeprowadzenia postępowania naprawczego powinny być uznane za przedwczesne, w szczególności ze względu na opinię z zakresu ochrony przeciwpożarowej złożonej na rozprawie, z której wynika, że ściana oddzielenia przeciwpożarowego oddzielająca salę konsumpcyjną od budynku skarżących na chwilę obecną nie może być traktowana jako tego rodzaju ściana, a taka była przewidziana w projekcie budowlanym z 2004 r.
Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd dopuścił jako dowód uzupełniający kopię pozwu z dnia 23 marca 2022 r. o przeniesienie własności działki za wynagrodzeniem celem wykazania faktu, że inwestor miał świadomość na etapie postępowania naprawczego, że analizowana rozbudowa została wykonana także na działce strony skarżącej, a tym samym organy nadzoru budowlanego nie dopatrzyły się żadnych nieprawidłowości w postępowaniu inwestycyjnym w sytuacji, gdy analizowana sprawa jasno wykazywała, że te nieprawidłowości występowały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do brzmienia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2023 r., poz. 259 – dalej: p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.). Zaznaczyć trzeba, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach, Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy lub prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy.
W pierwszym rzędzie należy zwrócić uwagę, że przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego była samowolna budowa budynku oznaczonego w ewidencji gruntów numerem ewid. [...], stanowiącego część lokalu gastronomicznego "Bar J. Tak wyznaczony przez organ pierwszej instancji przedmiot postępowania ma istotne znaczenie, gdyż bezpośrednio przekłada się na granice sprawy w ramach której orzeka sąd administracyjny kontrolując zaskarżoną decyzję o umorzeniu tego postępowania.
W związku z powyższym zauważyć należy, że przepisy prawa nie określają wprost pojęcia samowoli budowlanej, jednak analiza ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm. – dalej: Pr.bud.), jak też jej analiza historyczna, wskazuje, że w przypadku obiektu budowlanego, jakim jest budynek, istotą samowoli budowlanej jest wybudowanie tego budynku bez uzyskania prawem wymaganego pozwolenia na budowę lub innej zgody. Prowadząc postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, organ powinien zatem w pierwszym rzędzie ustalić, czy w okresie realizacji danego obiektu, według przepisów wówczas obowiązujących, jego budowa wymagała pozwolenia na budowę (lub innej zgody). Istotne jest przy tym rozróżnienie zaistnienia samowoli budowlanej od likwidacji jej skutków. Dopiero bowiem, gdy organ w sposób niebudzący wątpliwości ustali, że budowa danego obiektu wymagała, zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jego realizacji, pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, którego inwestor nie uzyskał – mamy do czynienia z samowolą budowlaną, która podlega likwidacji zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie orzekania przez organ. To, które konkretnie przepisy znajdują zastosowanie do likwidacji stanu samowoli uzależnione jest natomiast od ustaleń faktycznych konkretnej sprawy, a przede wszystkim od tego, z jakiego rodzaju robotami mamy do czynienia – czy jest to budowa, czy inne roboty budowlane i czy dotyczą one obiektu budowlanego oraz tego, czy budowa danego obiektu wymagała pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia. Dopiero po dokonaniu wszystkich niezbędnych ustaleń faktycznych, organ może zakwalifikować, który z trybów likwidacji samowoli budowlanej znajdzie w sprawie zastosowanie – czy będzie to tryb z art. 48, z art. 49f czy też art. 50-51 Prawa budowlanego. W przypadku likwidacji samowoli polegającej na wybudowaniu obiektu budowlanego (budynku) bez pozwolenia na budowę lub stosownego zgłoszenia, zastosowanie może znaleźć tryb z art. 48 ww. ustawy i następne (nakaz wstrzymania budowy z możliwością jej legalizacji) albo z art. 49f (przewidującego uproszczone postępowanie legalizacyjne). W innych przypadkach niż opisane w powołanych wyżej przepisach przewidziany jest tryb uregulowany w art. 50-51 Pr.bud.(procedura naprawcza). Do takich sytuacji zalicza się wybudowanie obiektu na podstawie pozwolenia na budowę, ale z istotnymi odstępstwami od rozwiązań przewidzianych w tym pozwoleniu, lub też gdy decyzja o pozwoleniu na budowę zostanie wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym.
Jednak zanim organy wdrożą odpowiednią procedurę legalizacji albo procedurę naprawczą, muszą ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, czy w sprawie rzeczywiście zaistniała samowola budowana w przedstawionym wyżej rozumieniu.
W rozpoznawanej sprawie jednoznacznie stwierdzone zostało, że obiekt objęty postępowaniem wybudowany został na podstawie decyzji z dnia 27 lutego 2004 r., nr 138, którą Starosta B. udzielił pozwolenia na rozbudowanie lokalu gastronomicznego (WAB.7351/Bc-5/2004). Nie jest także sporne, że ww. decyzja do dnia orzekania przez organy nadzoru budowlanego pozostawała w obrocie prawnym. W tym stanie rzeczy, należy podzielić stanowisko tych organów, że brak było podstaw do prowadzenia postępowania w oparciu o powołane wyżej przepisy art. 48 lub art. 49f Pr.bud. Przepisy te odnoszą się bowiem do sytuacji, w której inwestor wykonał roboty budowlane polegające na budowie, nie uzyskując wcześniej wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała zaś miejsca.
W ramach postępowania, którego przedmiotem jest samowola budowlana obiektu organy zasadnie rozważały także, czy przedmiotowy budynek wykonany został zgodnie decyzją o pozwoleniu na budowę oraz z zatwierdzonym tą decyzją projektem budowlanym. Wybudowanie budynku bez uzyskania wymaganej zgody na odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego może być w zakresie tych odstępstw traktowane jako działanie samowolne, aczkolwiek nie jest to opisana wyżej klasyczna samowola budowlana.
W tym kontekście istotne jest jednak, że przed zakończeniem postępowania w sprawie samowoli budowlanej, na wniosek właścicieli budynku którego dotyczyło postępowanie, wszczęte zostało odrębne postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na jego użytkowanie. Postępowanie to zostało zakończone decyzją nr 3/2022 z dnia 10 stycznia 2022 r., którą organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 55 i 59 ust. 1 Pr.bud. takiego pozwolenia udzielił. Decyzja ta weszła do obrotu prawnego i stała się ostateczna.
Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić trzeba, że organ I instancji – po wydaniu ww. decyzji – nie był już uprawniony do dalszego procedowania w przedmiocie samowoli budowlanej (rozumianej także jako istotne odstępstwa od projektu budowlanego) w odniesieniu do obiektu, który uzyskał decyzję zezwalającą na jego użytkowanie. Zgodnie bowiem z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych, podzielanym przez orzekający w sprawie Sąd, wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, czy to w postępowaniu legalizacyjnym, czy też w trybie przewidzianym w art. 59 ust. 1 Pr.bud., stanowi przeszkodę dla prowadzenia następnie postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50-51 Pr.bud. w stosunku do tego samego obiektu budowlanego i robót budowlanych zrealizowanych przed wydaniem tej decyzji (por. wyroki NSA z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1716/17 oraz z dnia 31 stycznia 2018 r. II OSK 917/16 - dost. CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że wydanie takiej decyzji poprzedzone jest przeprowadzeniem postępowania administracyjnego, w toku którego organ faktycznie dokonuje sprawdzenia legalności obiektu budowlanego. Wydanie decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie poprzedza obowiązkowa kontrola obiektu budowlanego, w trakcie której ustala się, czy obiekt ten został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Zakończenie tegoż postępowania wskazaną wyżej decyzją ma takie znaczenie, że obiekt taki nie może podlegać ponownemu sprawdzeniu pod kątem legalności wybudowania przez organ nadzoru budowlanego i nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybach określonych w art. 48a i 49f czy naprawczego uregulowanego w art. 50-51 Pr.bud. (por np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2370/11 oraz z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/11 – dost. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).
Jak zatem słusznie zauważył organ I instancji, wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i uzyskanie przez tę decyzję przymiotu ostateczności, chronionego zasadą trwałości określoną w art. 16 k.p.a., stanowi dla inwestora ustawową gwarancję, że może on prawnie korzystać ze zrealizowanego w sposób legalny obiektu budowlanego i to w pełnym znaczeniu tego "korzystania" jako korzystanie z rzeczy (obiektu stanowiącego nieruchomość lub jej część), tak w znaczeniu publicznoprawnym, jak i prywatnoprawnym (zob. np.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1461/20, dost. LEX nr 3129187). Pozwolenie na użytkowanie zatem ma taki skutek, że wyłącznie w razie kwalifikowanej wadliwości decyzji w tym przedmiocie – wynikającej czy to z błędu organu, czy też z wprowadzenia go w błąd – istnieje możliwość jej wyeliminowania z obrotu prawnego i doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu faktycznej zgodności z prawem (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt II OSK 98/21, oraz z dnia 27 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2573/18 – dost. CBOSA).
W tak ustalonym stanie prawnym, należy zgodzić się z organem odwoławczym, że zasadnie organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie samowolnej budowy przedmiotowego obiektu. Opisane wyżej rozważania, znajdujące swoje oparcie w orzecznictwie, wskazują też na trafną argumentację wspierającą powyższe rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie zaistniały bowiem przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, co czyni bezzasadnym zarzut naruszenia art. 105 k.p.a., który został podniesiony w skardze. Przepis ten stanowi, bowiem, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W doktrynie oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego określana jest jako brak przedmiotu postępowania. Przez przedmiot ten należy rozumieć konkretną sprawę, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 lutego 2023 r. – dost. CBOSA). Na gruncie Prawa budowlanego postępowanie staje się, co do zasady, bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego nie znajdują podstaw do nadania praw lub obowiązków, w tym wydania nakazów bądź zakazów, wynikających z przepisów Prawa budowlanego. Takie ustalenia uprawniają organy nadzoru budowlanego do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego (zob. wyrok NSA z 8września 2021 r., II OSK 542/21, dost. CBOSA).
W niniejszej sprawie na dzień orzekania przez organy w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że obiektu nie wybudowano bez wymaganego prawem zezwolenia. Po drugie, w obrocie prawnym funkcjonowała także ostateczna decyzja o pozwoleniu na jego użytkowanie, która przesądza, że obiekt wybudowano zgodnie z zatwierdzonym projektem budowalnym. Wobec poczynionych wyżej uwag odnoszących się do skutków prawnych wydania ostatecznego pozwolenia na użytkowanie obiektu, bezprzedmiotowym stało się więc badanie przez PINB, czy miała miejsce samowola budowlana, w tym, czy obiekt został wybudowany z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego.
Wobec powyższego niezasadne okazały się też podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, to jest art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji nietrafione były także te dotyczące naruszenia art. 6 i art. 8 k.p.a. Okoliczności determinujące umorzenie postępowania w sprawie samowolnego wybudowania obiektu zostały przez organy w wystarczającym zakresie wykazane. W związku z tym na obecnym etapie bezzasadne pozostają podnoszone w skardze zarzuty wskazujące na wybudowanie obiektu z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego. Bez wpływu na tak dokonaną ocenę pozostaje złożona jako dowód w sprawie kopia pozwu o przeniesienie własności działki za wynagrodzeniem.
Zaznaczyć także trzeba, że kontroli Sądu w obecnym postępowaniu nie podlega decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Tak, jak już na wstępie zostało zaakcentowane, kontrolę sądową wyznaczają granice sprawy administracyjnej w której zapadła zaskarżona decyzja (na co wskazuje treść art. 134 p.p.s.a.), a tą jest sprawa samowolnego wybudowania budynku oznaczonego numerem [...], a nie udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Z tego względu Sąd nie może uwzględnić zarzutów wskazujących na wadliwość i nieważność decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Tego rodzaju zarzuty mogą być podnoszone w odrębnym postępowaniu skierowanym przeciwko tej decyzji. Zresztą jak wynika ze skargi, strona skorzystała z możliwości zaskarżenia tej decyzji w trybie nadzwyczajnym. Na obecnym etapie postępowanie w tej sprawie nie zostało jeszcze zakończone. Tym bardziej kontroli sądowej w ramach rozpoznanej obecnie sprawy nie może podlegać także postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jednak dopiero skuteczne wzruszenie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie utorowałoby drogę do możliwości podjęcia ustaleń w kwestii samowoli budowlanej.
W świetle dotychczasowych wywodów, jako chybiony Sąd ocenia także sformułowany w uzasadnieniu skargi zarzut naruszenia § 232 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ze względu na brak przewidzianej w projekcie budowlanym ściany oddzielenia przeciwpożarowego i nawiązania do przesłanki postępowania naprawczego z art. 50 ust. 1 pkt 2 Pr.bud.
Przede wszystkim zarzuty te należy uznać za spóźnione, gdyż podniesione zostały dopiero w postępowaniu sądowadministaracyjnym na etapie skargi (co do naruszenia § 232) oraz piśmie stanowiącym załącznik do protokołu z rozprawy (co do art. 50 ust. 1 pkt 2 Pr.bud). Co za tym idzie, nie można czynić zarzutu organom, że się do powołanych okoliczności nie odniosły. Są to bowiem nowe okoliczności w sprawie, która w postępowaniu przed organami nie były podnoszone. Z ustaleń organu wprost wynikało zresztą, że w ścianie budynku sąsiadującej z działką skarżącej brak okna. W takiej sytuacji badanie tych zarzutów wyłącza się spod kontroli Sądu, który dokonywać oceny stanu faktycznego i prawnego nie może w tym zakresie przed organami. Tym samym, zarzuty powyższe nie mogą być uwzględnione przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Stosownie bowiem do art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, co oznacza, że rozpatruje sprawę w oparciu o stan faktyczny ustalony w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji i utrwalony w aktach sprawy oraz na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej (por. wyroki NSA z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 508/10; z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 1023/07; z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 899/09 dost. CBOSA).
W kontekście powyższych zarzutów należy jednak ponownie zaznaczyć, że przedmiotem niniejszego postępowania nie była kwestia oceny, czy budynek wybudowany leganie (a więc na podstawie pozwolenia na budowę i zgodnie z tym pozwoleniem) odpowiada obowiązującym przepisom prawa, ale wybudowania go w sposób samowolny. Jak zresztą wyjaśnił skarżący, opinia dotycząca bezpieczeństwa pożarowego dołączona została do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie – a zatem złożona została w innym postępowaniu.
Na marginesie jedynie wypada zauważyć, że w złożonej na rozprawie ww. opinii sporządzonej w 2022 roku, konsultant ds. bezpieczeństwa przeciwpożarowego stwierdził, że: "zgodnie z projektem budowlanym ściana oddzielająca salę konsumpcyjną od budynku garażowego zlokalizowanego na działce nr [...] powinna być ścianą oddzielania pożarowego bez otworów. Ten warunek nie został spełniony ponieważ w ścianie oddzielenia pożarowego znajdują się dwa niezabezpieczone otwory, wentylacyjny i okienny." Podał także, że: "ponieważ ściana oddzielająca salę konsumpcyjną baru J. od budynku garażowego na chwilę obecną nie może być traktowana jako ściana oddzielenia pożarowego, naruszony został § 232 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 2002 r." Z ustaleń autora opinii wynika zatem, że obiekt został wybudowany niezgodnie z projektem budowlanym, gdyż na ścianie, która miała być ścianą oddzielenia przeciwpożarowego wykonano niezgodnie z projektem okno i otwory. Jak jednak wielokrotnie już akcentowano w niniejszej sprawie, kwestia zgodności budowy z projektem budowalnym nie może już podlegać ocenie organów nadzoru budowlanego, ze względu na fakt wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Skoro zgromadzony w sprawie materiał wskazywał, że obiekt wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę i projektu budowlanego oraz zgodnie z tym projektem (który przewidywał ścianę oddzielenia przeciwpożarowego), to organy nie miały uzasadnionych podstaw, aby w toku tego postępowania kwestionować bezpieczeństwo przeciwpożarowe.
Uzupełniająco zauważyć można, że umorzenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej nie stoi na przeszkodzie wyjaśnieniu przez PINB, w odrębnym trybie kwestii wybudowania obiektu zgodnie z przepisami (w zakresie zachowania bezpieczeństwa pożaroweg), pomimo, że budynek został wybudowany leganie i zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę.
Reasumując, Sąd stwierdził, że słusznie organy obu instancji stwierdziły, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej w odniesieniu do budynku o nr ewid. [...] stało się bezprzedmiotowe w momencie, gdy decyzja o pozwoleniu na jego użytkowanie stała się ostateczna. Prawidłowo w tym względzie zostały powołane przez organy obu instancji przepisy Pr.bud. i przepisy postępowania.
Z powyższych powodów Sąd oddalił skargę w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.