II SA/Wr 495/25

II SA/Wr 495/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-10-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda
Władysław Kulon /sprawozdawca/
Wojciech Śnieżyński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
*Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1225
par. 26 ust. 3
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Dz.U. 2012 poz 647
art. 15 ust. 2 pkt 10
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2025 poz 733
art. 5 ust. 1 pkt 2, ust. 7
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
par. 4 pkt 9
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Protokolant: referent Angelika Mielcarek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 października 2025 r. sprawy ze skargi W. B. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie linii kolejowych oraz ulic [...] i [...] we W. I. stwierdza nieważność § 15 pkt 2 zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy W. na rzecz strony skarżącej kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 29 listopada 2012 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej zwana "u.s.g.") i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647; dalej zwana "u.p.z.p.") w związku z uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie linii kolejowych oraz ulic [...] i [...] we W., Rada Miejska W. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie linii kolejowych oraz ulic [...] i [...] we W. (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2013 r. poz. [...]).
Skargę na powyższą uchwałę w zakresie jej § 15 pkt 2 przewidującego nakaz odprowadzenia ścieków komunalnych wyłącznie siecią kanalizacyjną w odniesieniu do działki nr [...] AM [...] obręb M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł W. B. (dalej "skarżący"), zarzucając w tej części naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 pkt 2b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej "u.cz.p.g."), art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 pkt 2b u.cz.p.g. oraz art. 7 Konstytucji RP. Wobec tych zarzutów, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że kwestionowany zapis uchwały rażąco narusza zasady sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W świetle art. 5 ust. 1 pkt 2 u.cz.p.g., właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Z kolei na mocy § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225; dalej "rozp.war.techn."), w razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka, o której mowa w ust. 1, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m3, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska. Ze wskazanych powyżej przepisów wynika, że nie można – zdaniem skarżącego – w planie narzucić nakazu podłączania obiektów przeznaczonych na pobyt ludzi wyłącznie do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Może bowiem wystąpić sytuacja braku warunków przyłączenia sieci kanalizacyjnej, nawet pomimo że sieć taka istnieje.
Ponadto ustawodawca zastrzegł, że przyłączenie do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w określoną w przepisach bezodpływową (przybudynkową) oczyszczalnię ścieków. Zarówno art. 5 ust. 1 pkt 2 u.cz.p.g., jak i art. 3 ust. 1 dyrektywy Rady Wspólnot Europejskich z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych (91/271/EWG) (Dz. Urz. L135, 30/05/1991, s. 40-52) wskazują, że w przypadku gdy ustanowienie systemu zbierania ścieków komunalnych nie jest uzasadnione, jako że nie przyniosłoby korzyści dla środowiska lub powodowałoby nadmierne koszty, należy zastosować pojedyncze systemy lub inne właściwe systemy zapewniające ten sam poziom ochrony środowiska. Z przepisów tych wynika zatem dopuszczenie, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, stosowania zbiorników bezodpływowych, których budowa z założenia odpowiada kanalizacji sanitarnej (wyroki NSA z dnia: 1 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 684/12; 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2323/21). Tymczasem z brzmienia zakwestionowanego zapisu uchwały wynika, że Rada wyłączyła w istocie możliwość sytuowania zbiorników bezodpływowych lub przydomowych oczyszczalni ścieków. W rezultacie organ wbrew postanowieniom u.cz.p.g. uniemożliwił korzystanie z przydomowych oczyszczalni ścieków, co też stanowi istotne naruszenie regulacji ustawowej, a w konsekwencji uchybienie zasadom sporządzania miejscowego planu. Działanie takie jest nadto nie do pogodzenia z określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu, wedle której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie kwestionowanego zapisu planu w odniesieniu do stanowiącej jego własność działki nr [...].
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości. Nie zgadzając się natomiast z zarzutami skarżącego, wskazano, że obecnie niezabudowana i niezagospodarowana działka nr [...] jest zlokalizowana na obszarze, który w dokumentach planistycznych jest przewidziany pod realizację szeroko rozumianych funkcji aktywności gospodarczych np. dla dużych zakładów przemysłowych i produkcyjnych czy logistycznych. Są to tereny, które ze względu na swoje położenie w bliskiej relacji do sieci komunikacyjnych drogowych i kolejowych są predysponowane do rozwoju tego typu funkcji. Działka nr [...] zlokalizowana jest w większej części w liniach rozgraniczających terenu aktywności gospodarczej o symbolu [...]AG/[...] (powierzchnia działki w granicach terenu [...]AG/[...] to [...] m2). Plan określa dla tej działki przeznaczenie: aktywność gospodarcza, kryte urządzenia sportowe, terenowe urządzenia sportowe, skwery, infrastruktura drogowa, stacje i przystanki kolejowe, bocznice kolejowe, obiekty infrastruktury technicznej, wytwarzanie energii cieplnej. Jak dalej wskazał organ, kategoria przeznaczenia terenu aktywności gospodarcza obejmuje szeroki zakres przeznaczeń: produkcja, produkcja drobna, bazy budowlane i sprzętowe, magazyny i handel hurtowy, obsługa pojazdów, naprawa pojazdów, zbieranie odpadów, handel detaliczny małopowierzchniowy A (o powierzchni sprzedaży do 400 m2), gastronomia, obiekty upowszechniania kultury, biura, usługi drobne, wystawy i ekspozycje, pracownie artystyczne, pracownie medyczne, poradnie medyczne, zakłady lecznicze dla zwierząt, hotele dla zwierząt, obiekty tresury zwierząt, obiekty kształcenia dodatkowego, obiekty naukowe i badawcze. Zgodnie z polityką przestrzenną miasta celem sporządzenia planu było określenie kierunków przekształceń przestrzennych oraz przygotowanie terenów dla realizacji strategicznych kierunków polityki przestrzennej gminy m.in. w zakresie komunikacji.
W kontekście przedmiotu skargi organ podkreślił, że wraz z procedurą planistyczną równolegle toczyła się procedura środowiskowa, w ramach której opracowywana jest tzw. prognoza oddziaływania na środowisko przyjętych w projekcie planu rozwiązań. Biorąc pod uwagę przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2025 r. poz. 216), wybór miejsca i sposobu wykorzystania albo usuwania ścieków powinien minimalizować negatywne oddziaływania na środowisko (art. 83 ust. 2). Założeniem w projekcie planu było stworzenie atrakcyjnych terenów inwestycyjnych dla aktywności gospodarczej, w pełni wyposażonych w potrzebny układ drogowy, przy jednoczesnym zapewnieniu ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa sanitarnego. W obowiązujących planach na przedmiotowym obszarze wyznaczono tereny dla realizacji układu komunikacyjnego, zapewniające bardzo dobrą obsługę komunikacyjną. Stanowią one jednocześnie korytarze dla realizacji pełnej infrastruktury technicznej (sieci kanalizacyjnych, wodociągowych i elektroenergetycznych), a także rozwiązań służących zagospodarowaniu wód opadowych i roztopowych. Założeniem rozwoju układu drogowego w mieście jest zarówno zapewnienie dostępności komunikacyjnej, jak również potrzebnej infrastruktury technicznej, realizowanej systemowo, jednolicie na zasadach określanych każdorazowo przez operatorów sieci i dostosowanej odpowiednio do potrzeb funkcjonalno-przestrzennych na poszczególnych obszarach miasta.
W przypadku działki nr [...] sieć kanalizacji sanitarnej jest zrealizowana i dostępna w korytarzu ul. [...] w odległości ok. 80 m od działki. Ze względu na charakter przeznaczenia terenów na przedmiotowym obszarze i ich dużą powierzchnię, gdzie dopuszczono realizację przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (co dotyczy również działki nr [...] w liniach rozgraniczających terenu [...]AG/[...]), zasadne było określenie wymogu podłączenia odbiorców do sieci kanalizacyjnej, zapewniając obsługę w tym zakresie w sposób systemowy, zorganizowany i bezpieczny dla miasta i innych użytkowników terenów w sąsiedztwie terenu [...]AG/[...]. Na przedmiotowym obszarze występuje zatem obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Druga część przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 u.cz.p.g. nie znajduje – zdaniem organu – w tym przypadku zastosowania. Istniejąca sieć i warunki techniczne umożliwiają realizację zapisów planu. Podobnie w sprawie nie ma zastosowana przepis § 26 ust. 3 rozp.war.techn., ponieważ nie zachodzi tu sytuacja "braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej". W sytuacji istnienia sieci kanalizacyjnej właściciel nieruchomości nie może blokować jej podłączenia, planując realizację nowej zabudowy. Obowiązek przyłączenia nieruchomości ma bowiem charakter powszechny, co oznacza, że odnosi się do wszystkich właścicieli nieruchomości zlokalizowanych w zasięgu sieci. Obowiązek ten nie jest uzależniony ani od względów ekonomicznych ani od względów osobistych leżących po stronie właściciela nieruchomości.
Jak wskazał dalej organ, ustawodawca zakłada możliwość odstąpienia od zasady, że w świetle art. 5 ust. 1 pkt 2 u.cz.p.g., jeżeli istnieje sieć kanalizacyjna w otoczeniu nieruchomości skarżącego oraz istnieje techniczna możliwość przyłączenia nieruchomości do tej sieci, to istnieje obowiązek przyłączenia nieruchomości, jedynie w sytuacji gdy nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych – wówczas przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe. Przy czym, przywołany przepis odnosi się do pojęcia "przydomowej oczyszczalni ścieków", które nie ma określonej definicji w przepisach prawa. Zgodnie zaś z powszechnym rozumieniem tego terminu, "przydomowa oczyszczalnia ścieków" (POS) to zespół urządzeń służących do neutralizacji ścieków wytwarzanych w domu lub małym zgrupowaniu domów. Kierując się rozumieniem sformułowania "przydomowy", widać, że jest to rozwiązanie dedykowane gospodarstwom domowym i zabudowie o funkcji mieszkaniowej, w założeniu w odniesieniu do małych indywidualnych odbiorców ścieków. W przypadku obszaru objętego planem wyznaczone tereny inwestycyjne dotyczą dużych powierzchniowo działek przeznaczonych dla aktywności gospodarczej, w tym dużych zakładów przemysłowych i produkcyjnych czy logistycznych, a więc przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W przypadku istnienia sieci kanalizacyjnej nieruchomość ma być do niej podłączona, a jedyny wyjątek od tej zasady dotyczy przypadku, gdy nieruchomość jeszcze przed zrealizowaniem sieci kanalizacyjnej wyposażona została w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Ten wyjątek nie ma zastosowania – jak wskazał organ – do przypadku opisanego w skardze. Organ dodał przy tym, że na rzecz działki skarżącego wydane zostały przez M. warunki przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, a następnie gestor ten uzgodnił w sierpniu 2024 r. "Projekt przyłączy kanalizacji sanitarnej i wodociągowej do obiektu produkcyjno-magazynowego przy ul. [...] we W., dz. Nr [...] i [...] AM-[...], obręb M.". Opisane postępowanie znalazło odzwierciedlenie w publicznie dostępnym podkładzie geodezyjnym udostępnianym w ramach zasobów Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego na stronie internetowej, gdzie w "Projektowanym uzbrojeniu terenu" przedstawiany jest przebieg uzgodnionej projektowanej sieci kanalizacyjnej do działki skarżącego.
Przedstawiona analiza uwarunkowań funkcjonalno-przestrzennych oraz formalnoprawnych świadczy – w ocenie organu – że zaskarżona uchwała nie narusza regulacji wskazanych w skardze. Nie sposób zatem uznać, aby wprowadzonymi rozwiązaniami planistycznymi obejmującymi działkę skarżącego nieproporcjonalnie i nieuzasadnienie naruszono jego prawo własności. Realizacja władztwa planistycznego miała miejsce na drodze prawidłowego wyważania interesu ogólnego i interesów indywidualnych, przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności i równości. Ponadto, organ opisując przebieg prac planistycznych, wskazał, że procedura planistyczna dokumentująca opracowanie projektu planu była realizowana zgodnie z u.p.z.p. Organy gminy nie naruszyły w sposób istotny zasad uchwalania zaskarżonego planu i nie przekroczono granic władztwa planistycznego, jak również nie wystąpiło naruszenie konstytucyjnych zasad proporcjonalności, równości oraz ochrony własności.
Na rozprawie w dniu 7 października 2025 r. skarżący zwrócił uwagę na niewielką skalę inwestycji i związane z tym niewielkie zapotrzebowane w wodę i odprowadzone ścieki, w związku z czym nie ma ekonomicznych podstaw do realizacji sieci wodno-kanalizacyjnej w zaopiniowanej przez M. formie. Wskazał, że w bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się zakłady – betoniarnia, które korzystają z własnego szamba. Zwrócił uwagę, że koszt wykonania sieci wodno-kanalizacyjnej wynosić będzie około 48 tyś. zł, na potwierdzenie czego wniósł o dopuszczenie dowodu z kosztorysu, który przedłożył. Wskazał również na trudności techniczne związane z budową sieci, w tym konieczność realizacji przecisku o długości 200 m, wybudowania przepompowni czy też dokonania skomplikowanego wpięcia w istniejąca magistralę. Zdaniem skarżącego, realizacja sieci wodno-kanalizacyjnej będzie wiązała się z koniecznością ponoszenia opłat rocznych na rzecz P. w kwocie ok. 2 tyś. zł.
Pełnomocnik organu zwrócił natomiast uwagę na fakt, że obecnie skarżący, w przeciwieństwie do skargi, nie powołuje się na trudności techniczne w realizacji sieci, ale na brak uzasadnienia ekonomicznego jej wykonania. Jednocześnie nie podaje kwoty całościowej związanej z inwestycją planowaną na działce nr [...]. Ponadto, nie powołuje się na stosunek kosztów wykonania spornej inwestycji względem zakupionej w listopadzie 2021 r. nieruchomości. Zwraca uwagę na przebieg sieci, która przebiega przez działkę nr [...], nie zaś przez należącą do skarżącego działkę nr [...], co – w ocenie pełnomocnika – pozwoli skarżącemu docelowo oczekiwać od innych podmiotów partycypacji w zwrocie kosztów poniesionych w związku z realizacją inwestycji. Ponadto, skarżący miał świadomość w dniu zakupu stanu prawnego i faktycznego działki nr [...] i ograniczeń wynikających z planu miejscowego, dlatego nie może powoływać się na zasadę ochrony praw nabytych. Podsumowując, pełnomocnik wskazał, że obecnie nie jest aktualny argument dotyczący braku możliwości przyłączenia do sieci spornej działki, tylko pozostaje problem oszacowania kosztów realizacji inwestycji wodno-kanalizacyjnej. Skarżący nie wykazał, że poniesione koszty będą nieracjonalne ekonomicznie z punktu widzenia całości inwestycji planowanych na działce nr [...]. Pełnomocnik wniósł jednocześnie o oddalenie wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z kosztorysu, podnosząc, że jest on nieaktualny i zbyt ogólny.
W tym miejscu skarżący oświadczył, że koszt realizacji inwestycji związany z budową niewielkiej hali wynosi 1 mln zł., zaś parametry techniczne zaprojektowanej sieci wodno-kanalizacyjnej nie będą pozwalały, aby korzystały z niej inne podmioty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Przy czym, powyższe unormowania nie określają ani wymogów, jakie musi spełnić podmiot wnoszący skargę na takie akty, ani jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności zaskarżonej uchwały. Doprecyzowanie przesłanek podmiotowej dopuszczalności wniesienia skargi oraz określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych.
Stąd też w pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga w niniejsze sprawie wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Podstawy do uwzględnienia skargi na uchwałę podjętą w zakresie administracji publicznej zaistnieją tylko wtedy, gdy mamy do czynienia z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia, a to naruszenie jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Mówiąc inaczej, skarga nie podlega uwzględnieniu w sytuacji, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie strony, ale następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem, a więc w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r., II OSK 355/11, Lex nr 920623; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 maja 2014 r., II SA/Po 890/13, Lex nr 1474201; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 października 2013 r., II SA/Kr 719/13, Lex nr 1384888).
W ocenie Sądu, skarżący będąc właścicielem działki o numerze [...] we W. niewątpliwe posiada interes prawny w skarżeniu planu w zakresie, w jakim wprowadza ustalenia dotyczące przeznaczenia, w tym systemów infrastruktury technicznej, na obszarze obejmującym należącą do niego nieruchomość. Interes skarżącego znajduje bowiem ochronę w przepisach kodeksu cywilnego (art. 140 Kodeksu cywilnego). Właściciel nieruchomości ma interes w ochronie przysługującego mu prawa własności przed ingerowaniem w to prawo przez ograniczenie jego wykonywania i narzucanie określonego sposobu zagospodarowania nieruchomości. Ponadto, w niniejszej sprawie poza sporem jest również okoliczność, że zakwestionowanym przez skarżącego zapisem § 15 pkt 2 zaskarżonego planu Rada nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek odprowadzenia ścieków komunalnych wyłącznie poprzez sieć kanalizacyjną. Mając ten zapis na uwadze, stwierdzić należało, że zaskarżona uchwała ustalając taki nakaz, z jednej strony ingeruje w obowiązki skarżącego wynikające z przysługującego mu prawa własności, naruszając – z drugiej strony – uprawnienia skarżącego wynikające z tego prawa. Z brzmienia zakwestionowanego zapisu uchwały wynika – jak słusznie wskazał skarżący – że Rada wyłączyła w istocie możliwość sytuowania zbiorników bezodpływowych lub przydomowych oczyszczalni ścieków. Naruszenie interesu prawnego skarżącego legitymuje go do wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę w zakresie należącej do niego działki nr [...]. Rozważyć zatem należy, czy stwierdzone naruszenie interesu prawnego mieści się granicach obowiązującego prawa, w szczególności czy gmina nie nadużyła władztwa planistycznego, w ramach którego gmina może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego bądź to precyzyjne zapisy bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Wszelkie jednak czynności gminy, także o charakterze publicznoprawnym, muszą odznaczać się legalnością, gdyż gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem.
Uwzględniając powyższe należy zwrócić, w drugiej kolejności, uwagę na treść art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w powyższym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń, a więc dotyczą one merytorycznej jego zawartości (przyjętych w nim ustaleń, część tekstowej, graficznej oraz załączników), a także standardów dokumentacji planistycznej. Naruszenie zasad sporządzania planu to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08). Tryb sporządzania planu należy natomiast rozumieć jako sekwencję czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej przez organ w celu uchwalenia planu. Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego (wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1593/11). Przy czym, w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Z tych samych względów każde naruszenie właściwości organów w zakresie sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części.
W tym miejscu należy zauważyć, że zakwestionowany przepis § 15 pkt 2 zaskarżonego planu umiejscowiony jest w rozdziale 2 zatytułowanym "Ustalenia dla całego obszaru objętego planem" i dotyczy systemów infrastruktury technicznej. Przepis brzmi: "Obowiązują następujące ustalenia dotyczące systemów infrastruktury technicznej: [...]; 2) odprowadzenie ścieków komunalnych dopuszcza się wyłącznie siecią kanalizacyjną;". Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Obowiązek ten został uszczegółowiony w § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; dalej zwane "rozp.proj.mpzp."), zgodnie z którym ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać:
a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,
b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,
c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.
Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest zatem to, czy przy takiej treści przytoczonych wyżej przepisów jest dopuszczalne wprowadzenie w miejscowym planie normy, jaka znalazła się w § 15 pkt 2 zaskarżonej uchwały, o nakazie odprowadzenia ścieków komunalnych wyłącznie siecią kanalizacyjną. Skarżący twierdzi, że nie można w planie narzucić nakazu podłączania obiektów przeznaczonych na pobyt ludzi wyłącznie do istniejącej sieci kanalizacyjnej, może bowiem wystąpić sytuacja braku warunków przyłączenia sieci kanalizacyjnej, nawet pomimo że sieć taka istnieje. Wyłączenie zaś możliwości sytuowania zbiorników bezodpływowych lub przydomowych oczyszczalni ścieków stanowi – zdaniem skarżącego – istotne naruszenie regulacji ustawowej, a w konsekwencji uchybienie zasadom sporządzania miejscowego planu, a nadto nie jest do pogodzenia z określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu, wedle której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Organ gminy stwierdził natomiast, że druga część przepisu art. 5 ust. 1 pkt 2 u.cz.p.g. nie znajduje w przypadku skarżącego zastosowania, bowiem sieć kanalizacji sanitarnej jest obecnie zrealizowana i dostępna w korytarzu ul. [...] w odległości ok. 80 m od działki nr [...], a ponadto na rzecz działki skarżącego wydane zostały warunki przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej i uzgodnienie "Projektu przyłączy kanalizacji sanitarnej i wodociągowej do obiektu produkcyjno-magazynowego przy ul. [...] we W., dz. Nr [...] i [...] AM-[...], obręb M.". Zatem istniejąca sieć i warunki techniczne występujące na tym obszarze umożliwiają realizację zapisów planu. Organ wskazał przy tym, że ponieważ przywołany przepis odnosi się do pojęcia "przydomowej oczyszczalni ścieków", to kierując się rozumieniem sformułowania "przydomowy", widać, że jest to rozwiązanie dedykowane gospodarstwom domowym i zabudowie o funkcji mieszkaniowej, w założeniu w odniesieniu do małych indywidualnych odbiorców ścieków. W przypadku obszaru objętego planem wyznaczone tereny inwestycyjne dotyczą dużych powierzchniowo działek przeznaczonych dla aktywności gospodarczej, w tym dużych zakładów przemysłowych i produkcyjnych czy logistycznych, a więc przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W przypadku istnienia sieci kanalizacyjnej nieruchomość ma być do niej podłączona, a jedyny wyjątek od tej zasady dotyczy przypadku, gdy nieruchomość jeszcze przed zrealizowaniem sieci kanalizacyjnej wyposażona została w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Ten wyjątek nie ma zastosowania – jak wskazał organ – do przypadku opisanym w skardze.
Rozstrzygając powyższy spór, w pierwszej kolejności należy podkreślić, że w sprawie mamy do czynienia z kategorycznym i jasnym sformułowaniem treści § 15 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Wprowadza on – co potwierdził sam organ – obowiązek odprowadzenia ścieków komunalnych wyłącznie siecią kanalizacyjną i to niezależnie od tego, czy sieć ta istnieje i kiedy została wybudowana. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że § 15 pkt 2 planu w takim brzmieniu przepisy te narusza, bowiem upoważnienie rady gminy do wprowadzenia w planie miejscowym regulacji nakładających obowiązek odprowadzenia ścieków komunalnych wyłącznie siecią kanalizacyjną nie znajduje umocowania w przepisach u.p.z.p. Nie powinno budzić wątpliwości, że sformułowanie "odprowadzenie ścieki komunalnych dopuszcza się wyłącznie siecią kanalizacyjną" nie mieści się w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Nie są to bowiem – w ocenie Sądu – zasady modernizacji, rozbudowy czy budowy systemu infrastruktury technicznej, w tym warunki powiązań sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, a jest to – w istocie – obowiązek nałożony na podmioty wytwarzające ścieki komunalne wykraczający poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 rozp.proj.mpzp. Stąd też, mając na względzie powyższe kryteria kontroli, Sąd stwierdził, że istnieje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego § 15 pkt 2 zaskarżonej uchwały jako naruszającego art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozp.proj.mpzp. poprzez przekroczenie kompetencji do określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej oraz ustalenie, bez podstawy prawnej, nakazu odprowadzenia ścieków komunalnych wyłącznego siecią kanalizacyjną.
Ponadto, w świetle powyższych uwag dotyczących zakresu przysługującego gminie władztwa planistycznego nie ulega wątpliwości, że uprawnienia gminy w omawianym zakresie nie mogą pozostawać w sprzeczności z regulacjami rangi ustawowej nadającej konkretne uprawnienie dla określonego podmiotu. Obowiązki związane z odprowadzeniem ścieków komunalnych zostały uregulowane w przepisach odrębnych, co powoduje, że Rada uchwalając kwestionowany przepis zaskarżonego planu, wkroczyła w materię uregulowaną przepisami odrębnymi. Takim przepisem jest wskazany przez skarżącego art. 5 ust. 1 pkt 2 u.cz.p.g. stanowiący (w brzmieniu aktualnym oraz na dzień uchwalenia kontrolowanej uchwały), że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Inwestor, przy tak kategorycznej jak w niniejszej sprawie regulacji planistycznej, nie uzyska aprobaty organów administracji architektoniczno-budowlanej bez przyjęcia rozwiązania zgodnego z tak nałożonym obowiązkiem, a więc bez zagwarantowania, że przyjęte rozwiązania zagwarantują odprowadzenie ścieków komunalnych "wyłącznie siecią kanalizacyjną". Jeśli sieć istnieje, to obowiązek taki wynika wprost z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.cz.p.g., przy czym w przypadkach tam określonych mamy do czynienia ze zwolnieniem z tego obowiązku. Jak wynika bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 2 zdanie drugie u.cz.p.g., przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Niemniej jednak, podkreślić jeszcze raz wypada, że te kwestie zostały już unormowane w przepisach samej u.cz.p.g.
Poza tym, że § 15 pkt 2 zaskarżonego planu wyklucza zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 2 u.cz.p.g., to jednocześnie narusza ust. 7 art. 5 u.cz.p.g., zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1-4, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. Zatem obowiązek przyłączenia do sieci w przypadku, w którym właściciel nieruchomości go nie realizuje, może nakładać jedynie organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej. To zaś prowadzi do wniosku, że kwestie wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, czy też podłączenia do sieci kanalizacyjnej nie podlegają ocenie w toku procedury planistycznej. Trudno również wymagać, aby takiej oceny dokonywał sąd administracyjny, kontrolujący uchwałę, której przedmiotem jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podobnie, w toku tej procedury nie rzeczą organu planistycznego jest ocena, czy spełnione są warunki, o których mowa w § 26 ust. 3 rozp.war.tech. Czy istnieją warunki przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, czy też ich brak, podlega ocenie w toku postępowania inwestycyjnego (dotyczącego uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia). Tym samym, wszelkie twierdzenia organu dotyczące stanu faktycznego działki skarżącego i ewentualnej możliwości podłączenia jej do sieci kanalizacyjnej nie mogły zostać uwzględnione, skoro niezależnie od tego, czy na terenie objętym planem istnieje sieć kanalizacyjna, obowiązku takiego nie można było – co do zasady – wprowadzić do planu miejscowego.
Uwzględniając powyższe uwagi, Sąd podzielił stanowisko skarżącego odnośnie braku podstaw do wprowadzenia w planie miejscowym obowiązku podłączenia do sieci kanalizacyjnej w każdym przypadku, a to wynika ze sformułowania i umiejscowienia zakwestionowanego w niniejszej sprawie zapisu planu. Stąd też należało uznać § 15 pkt 2 planu za podjęty z istotnym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 2 u.cz.p.g., zaskarżony bowiem przepis w uchwalonym brzmieniu stanowi modyfikację ww. przepisu u.cz.p.g. Przepisy art. 5 ust. 1 pkt 2 u.cz.p.g. – jak wskazał tut. Sądu w wyroku z dnia 20 kwietnia 2021 r. (sygn. akt II SA/Wr 500/20) – określa postępowanie właścicieli nieruchomości z nieczystościami ciekłymi, którzy winni zapewnić ustawowo określone utrzymanie czystości i porządku, przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. Przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków, spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Tym samym przywołane unormowanie nie stanowi o bezwzględnym obowiązku przyłączenia do sieci kanalizacyjnej i statuując możliwość wyposażenia nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków, spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych pozostaje w zgodzie z przepisami dyrektywy Rady Wspólnot Europejskich z dnia 21 maja 1991 r., dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych (Dz.U.UE.L. z 1991 r. Nr 135, poz. 40 z późn. zm.), która nałożyła na państwa członkowskie UE obowiązek budowy we wszystkich aglomeracjach systemów zbierania ścieków komunalnych, a w przypadku gdy ustanowienie takiego systemu nie jest uzasadnione, jako że nie przyniosłoby korzyści dla środowiska lub powodowałoby nadmierne koszty, należy zastosować pojedyncze systemy lub inne właściwe systemy zapewniające ten sam poziom ochrony środowiska. Ocen, czy takie systemy znajdą zastosowanie w określonym przypadku, odbywa się jednak w postępowaniu przed organami administracji architektoniczno-budowlanej bądź właściwym organem w trybie art. 5 ust. 7 u.cz.p.g.
Wyłączenie przez organ stanowiący Gminy możliwości sytuowania szczelnych zbiorników bezodpływowych lub przydomowych oczyszczalni ścieków, przy jednoczesnym dopuszczeniu możliwości odprowadzenia ścieków wyłącznie poprzez sieć kanalizacją stanowi istotne naruszenie regulacji ustawowej, a w konsekwencji uchybienie zasadom sporządzania miejscowego planu zagospodarowania. "Działanie takie jest nadto nie do pogodzenia z określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu, wedle której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że gmina wykonując we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność zadania publiczne z jednej strony ma zagwarantowaną samodzielność, która podlega ochronie, ale z drugiej strony granicą tejże samodzielności jest sprzeczność z prawem, a zatem działanie – co do swej istoty – inne, niż określa to obowiązujący przepis. Samodzielność gminy może być bowiem realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem, co w procedurze planistycznej przejawia się tym, że wobec hierarchiczności źródeł prawa plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego nie może regulować materii należących do aktów wyższego rzędu i nie może być z nimi sprzeczny" (wyroki WSA we Wrocławiu z dnia: 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 500/20; 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 827/15; 26 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 237/15).
Przyjmując powyższe stanowisko, Sąd miał na uwadze, że miejscowy plan jest aktem prawa powszechnie obowiązującego na danym terenie i musi odpowiadać standardom legalności. Dlatego też przy rozpoznawaniu skargi na taki akt, sąd administracyjny w pierwszym rzędzie skupia się na zbadaniu, czy organ jednostki samorządu terytorialnego prawidłowo zrealizował przyznaną mu kompetencję prawodawczą. Oceniając zatem legalność zakwestionowanego przez skarżącego w niniejszej sprawie § 15 pkt 2 zaskarżonej uchwały, Sąd miał na uwadze, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są aktami o charakterze podustawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Powyższe uwagi wynikają wprost z zapisów Konstytucji RP, a konkretnie z jej art. 94, według którego, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 ustawy zasadniczej w związku z jej art. 94 wymaga zatem, aby materia regulowana danym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Natomiast każde unormowanie aktu prawa miejscowego wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności tego aktu. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" powszechnie obowiązujących przepisów rangi ustawowej kształtujących prawa i obowiązku, natomiast nie są wydawane w celu wykonania ustawy, tak jak rozporządzenia w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 2385/10).
W doktrynie występuje przekonanie, że prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw. W Konstytucji RP próżno bowiem szukać delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. A zatem trafna jest teza, że samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji. Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgnąć do granic wyznaczonych przez prawo. Wprowadzając analizowane regulacje § 15 pkt 2 planu, Rada Miasta zobligowana więc była działać w zakresie przyznanych jej ustawowo kompetencji wynikających z przepisów u.p.z.p. Przy czym, przyznana jej kompetencja w zakresie uchwalania miejscowego planu oraz samodzielność kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy nie oznacza zupełnej dowolności. Akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego stanowiony jest na podstawie upoważnienia ustawowego i winien być sporządzany tak, by przyjęte na tej podstawie normy uzupełniały wydane przez inne podmioty przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Akty te nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Tylko w ustawie dozwolone jest ustalanie obowiązków i praw obywateli oraz określenie wyjątków władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli. Również tylko w ustawie dopuszczalne jest określenie kompetencji organów administracji publicznej. Zakres upoważnienia winien być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę (art. 7 Konstytucji RP). Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły – zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (wyroki WSA w Wrocławiu z dnia: 26 stycznia 2005 r., sygn. akt IV SA/Wr 807/04; 20 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 688/12).
Przypomnieć również należy, że w świetle art. 3 ust. 1 u.p.z.p., do zadań własnych gminy należy, co do zasady, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W planie miejscowym następuje, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Ustalenia planu kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Przywołane przepisy tworzą ustawowe zręby doktrynalnej koncepcji tzw. władztwa planistycznego gminy, przez które rozumie się przyznaną organom gminy przez ustawodawcę kompetencję do określania w sposób władczy (jednostronny i wiążący) przeznaczenia terenów położonych na obszarze gminy oraz zasad (sposobów) ich zagospodarowania. W ramach tego władztwa organy gminy mogą samodzielnie kształtować przeznaczenie oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się na obszarze ich działania, pod warunkiem, że czynią to w granicach obowiązującego prawa i nie nadużywają swych uprawnień. Gmina ma zatem prawo określić sposób zagospodarowania nieruchomości położonych na terenach objętych planem, lecz prawo to nie jest nieograniczone. Poza ograniczeniami, wynikającymi z u.p.z.p. oraz z innych przepisów szczególnych, gmina w swoim władztwie planistycznym jest ograniczona przepisami Konstytucji RP. Ma to szczególne znaczenie w odniesieniu do konstytucyjnie chronionego prawa własności (art. 64 Konstytucji RP) i faktu, że ustalenia miejscowego planu mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na danym terenie określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami kształtują wykonywanie prawa własności. Tym samym wszelkie ograniczenia prawa własności powinny mieć miejsce przy zachowaniu gwarancji konstytucyjnych. W świetle art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP warunkami dopuszczalności ograniczeń praw własności są: ustawowa forma ograniczenia, istnienie w państwie demokratycznym konieczności wprowadzenia ograniczenia, funkcjonalny związek ograniczenia z realizacją wskazanych w art. 31 ust. 3 wartości oraz zakaz naruszania istoty prawa własności. Te ograniczenia konstytucyjne w procesie tworzenia prawa miejscowego muszą być przestrzegane.
Odnosząc powyższe teoretyczne rozważania na grunt niniejszej sprawy, należało stwierdzić, że zaskarżone zapisy planu stanowią z jednej strony naruszenie normy upoważniającej, bowiem nie mają ustawowej podstawy prawnej i wykraczają poza sferę, którą rada gminy może regulować w miejscowym planie, oraz – ingerencję z drugiej strony w regulacje prawne powszechnie obowiązujących przepisów rangi ustawowej kształtujących prawa i obowiązku obywateli. Tym samym nie mogą ostać się one w obrocie prawnym, albowiem nie stanowią przejawu władztwa planistycznego gminy przyznanego art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Ponadto, wkraczają one w materię uregulowaną już przepisami aktów prawa powszechnie obowiązującego o charakterze nadrzędnym, w szczególności w zakresie ustawowych uprawnień podmiotów uczestniczących w procedurze wydawania zezwoleń na realizację danej inwestycji, jak np. pozwolenia na budowę, zgłaszania robót budowlanych, czy też procedurze uregulowanej art. 5 u.cz.p.g. Przy czym, podkreślić w tym miejscu jeszcze należy, że wpływu na takie stwierdzenie nie miała argumentacja organu zawarta w odpowiedzi na skargę a związana z przeznaczeniem obszaru objętego planem pod aktywność gospodarczą, przygotowaniem terenów dla realizacji strategicznych kierunków polityki przestrzennej gminy m.in. w zakresie komunikacji, czy też założeniami stworzenia atrakcyjnych terenów inwestycyjnych dla aktywności gospodarczej i założeniami rozwoju układu drogowego. Należy bowiem zwrócić uwagę, że stwierdzenie nieważności w § 15 pkt 2 zaskarżonej uchwały nie wyklucza możliwości podłączenia się do sieci kanalizacyjnej przez właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem. Jednakże należało pozostawić wybór możliwości odprowadzenia ścieków komunalnych – oczywiście w granicach przewidzianych przepisami odrębnymi, takimi jak chociażby art. 5 u.cz.p.g. czy rozp.war.techn. – do dyspozycji właścicielom.
W wyroku z dnia 7 lipca 2015 r. (sygn. akt II SA/Wr 239/15) tut. Sąd wskazał, uznając za uzasadniony zarzut Wojewody w zakresie przepisów planu, w których wprowadzono zakaz stosowania przydomowych oczyszczalni ścieków oraz nakaz odprowadzania ścieków do kanalizacji sanitarnej, że wprowadzone wyżej nakazy i zakazy należy postrzegać jako ograniczenia w wykonywaniu prawa własności, których wprowadzenie powinno odpowiadać przytoczonym wcześniej normom konstytucyjnym. Regulacje powyższe nie odpowiadają wskazanym standardom a nadto pozostają w sprzeczności z unormowaniami zawartymi w akcie rangi ustawowej. Analizując przesłanki zastosowania art. 5 ust. 1 pkt 2 u.cz.p.g. (które dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie mają znaczenia, jak wskazano wyżej), w rezultacie WSA zgodził się z Wojewodą, że Rada Gminy wprowadziła niezgodne z aktem wyższego rzędu ograniczenie możliwości korzystania przez właścicieli działek z przydomowych oczyszczalni ścieków, dokonując tym samym nieuprawnionej modyfikacji przepisu ustawowego, oraz ingerując w uprawnienia właścicieli nieruchomości przyznane im przez ustawę, nie mając ku temu kompetencji. Tak samo WSA ocenił bezwzględny nakaz przyłączania nieruchomości do kanalizacji sanitarnej, podczas, gdy akt wyższego rzędu takiego bezwzględnego nakazu nie przewiduje.
Z powyższych względów należało – stosownie do treści art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – stwierdzić nieważność § 15 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Stąd orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji niniejszego wyroku.
Orzeczenie z punktu drugiego sentencji wyroku znajduje zaś swoje oparcie w przepisach art. 200 w zw. z art. 211, art. 212 § 1 P.p.s.a. oraz w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 535 ze zm.; 300 zł).