II SA/Wr 494/25

II SA/Wr 494/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-10-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Malwina Jaworska-Wołyniak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
*Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 par. 1, art. 200 i art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) Protokolant: referent Emilia Witkowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 października 2025 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą we W. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru we W. zawartego między ul. [...], [...], [...], [...], [...] i [...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do działki oznaczonej numerem [...], obręb [...], objętej w planie symbolem [...] i [...]; II. zasądza od Gminy W. na rzecz strony skarżącej kwotę 797 (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
A. sp. z o.o. z/s we W. (dalej: Skarżąca, Spółka) zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu uchwałę nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] lutego 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru we W. zawartego między ul. [...], wschodnią i południową granicą działki nr [...] AM [...] obręb D., ul. [...], wschodnią granicą działki nr [...] AM [...] obręb D., stopą wału rzeki O. i wschodnią granicą działki nr [...] AM [...] obręb D. (dalej: m.p.z.p.).
Strona powyższą uchwałę zaskarżyła w części, tj. w zakresie:
- § 5 ust. 1 i 2 części tekstowej planu, tj., w zakresie terenu oznaczonego symbolem [...]U(Z.);
- § 7 ust. 1 i 2 części tekstowej planu, tj. tekstu uchwały, w zakresie terenu oznaczonego symbolem [...]Kk;
- części graficznej planu, tj. rysunku w części obejmującej cały teren, któremu nadano przeznaczenie [...]U(Z.) oraz w części obejmującej cały teren, któremu nadano przeznaczenie [...]Kk.
Kwestionowanej uchwale, Skarżąca zarzuciła naruszenie:
- art. 3 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. (dalej: ustawa) poprzez brak uwzględnienia wymogów poszanowania praw właścicieli i użytkowników wieczystych gruntów, albowiem w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny (art. 3 pkt 1 ustawy), a zatem nie można ograniczać praw Spółki czy innych podmiotów do zabudowy obszaru określonego w planie jako [...]U(Z.) oraz jako [...]Kk;
- art. 10 ustawy przez wprowadzenie - bez podstawy prawnej - do treści planu elementów, które nie mieszczą się w dopuszczalnym ustawowo katalogu zawartości planu miejscowego, tj. żeby plan miejscowy przewidywał ograniczenie kręgu potencjalnych inwestorów i uprawionych do wybudowania czegokolwiek jedynie do jednej, konkretnej spółki prawa prywatnego, jaką jest spółka Z. W. Sp. z o.o., lub tylko do jednego podmiotu, jakim było [...] Z. w dacie przyjęcia m.p.z.p.;
- art. 233 k.c. w zw. z art. 235 k.c poprzez nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w prawo użytkowania wieczystego Skarżącej, prowadzącą do w zasadzie absolutnego zakazu wybudowania czegokolwiek na terenie [...]U(Z.) oraz [...]Kk, co czyni w zasadzie bezużytecznym teren należący do Spółki;
- art. 10 ustawy przez wprowadzenie - bez podstawy prawnej - do treści planu elementów, które nie mieszczą się w dopuszczalnym ustawowo katalogu zawartości planu, tj. żeby plan miejscowy przewidywał ograniczenie zabudowy terenu oznaczonego jako [...]Kk jedynie do parkingu służącego jedynie jednemu podmiotowi, tj. Z.
Wobec tak sformułowanych zarzutów, Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 5 ust. 1 i 2 części tekstowej planu, tj. tekstu uchwały, w zakresie terenu oznaczonego symbolem [...]U(Z.), § 7 ust. 1 i 2 części tekstowej planu, tj. tekstu uchwały, w zakresie terenu oznaczonego symbolem [...]Kk a nadto stwierdzenie nieważności części graficznej planu, w części obejmującej cały teren, któremu nadano przeznaczenie [...]U(Z.) oraz w części obejmującej cały teren, któremu nadano przeznaczenie [...]Kk.
Skarżąca wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w skardze.
Rozwijając w uzasadnieniu zarzuty skargi, Spółka wskazała, że w części rysunkowej planu, terenowi stadionu [...] oraz terenom w bezpośrednim sąsiedztwie stadionu nadano przeznaczenie [...]U(Z.), co zgodnie z postanowieniem § 5 ust. 1 uchwały dopuszcza zabudowę usługową. Sąsiedniemu terenowi nadano przeznaczenie [...]Kk, tj. parking, przy czym także ten teren powiązano z Z., o czym świadczy wymóg zapewnienia minimalnej ilości miejsc parkingowych dla autobusów.
W ocenie Skarżącej doszło do naruszenia ustawowych wymogów sporządzania i uchwalania planu miejscowego poprzez brak uwzględnienia wymogu poszanowania praw właścicielskich, w tym wypadku praw użytkownika wieczystego. W tym kontekście Skarżąca wskazała, że zakupiła działkę w terenie, na którym ma prawo realizować zabudowę usługową, jednakże organ administracji architektoniczno-budowlanej odmówił wydania pozwolenia na budowę z uwagi na treść m.p.z.p. Organ wymagał od Skarżącej uzyskania zaświadczenia od Spółki prawa prywatnego Z. W. o tym, że inwestycja Skarżącej będzie wykorzystywana przez Z. W. Stanowi to całkowite zaprzeczenie istoty prawa własności i prawa użytkowania wieczystego. Od Skarżącej wymaga się bowiem, żeby na swoim terenie wybudowała budynek tylko na potrzeby innej spółki, tj. aby na swoim terenie całkowicie zapomniała o całości swojego interesu, a zaspokoiła wyłącznie interes innego podmiotu prywatnego, jakim jest Z. W. W dacie uchwalenia planu analogicznie oznaczało to konieczność uwzględnienia - kosztem swojego interesu - tylko interesu podmiotu zarządzającego [...] Z.
Dalej Skarżąca podniosła, że plan miejscowy praktycznie przekreślił jej plany inwestycyjne, jeżeli miałby być rozumiany tak jak przedstawił to organ w załączonej do skargi decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę.
Strona wyjaśniła, że w zaskarżonej części m.p.z.p. dopuszczono możliwość zabudowy usługowej, co jest prawidłowe, ale jednocześnie podjęto próbę jej ograniczenia tylko do Z. W. Tym samym bezprawnie i w sposób nadmierny ingerując w prawa dysponenta terenu dawnego stadionu [...], doszło do naruszenia zasady proporcjonalności oraz do zachwiania równowagi nawet nie tyle między interesem publicznym a interesem indywidualnym, ale wręcz między interesem indywidualnym Z. W. a interesem indywidualnym Skarżącej.
Zdaniem Spółki zarzut ten jest o tyle zasadny, że sporny teren nigdy nie należał i nie należy do Z. Rada Miejska jednak zignorowała ten fakt, bezprawnie uchwalając wymóg zabudowy tylko obiektami dla Z.
Przywołane okoliczności stanowią potwierdzenie braku spełnienia przez Radę Miejską W. ustawowego wymogu uwzględnienia prawa własności i użytkowania wieczystego.
W ocenie Skarżącej nie ma racjonalnych przesłanek, aby na spornej działce budować tylko obiekty dla Z., skoro obszar ogrodu Z. tej działki nie obejmuje i nigdy nie obejmował. Nie ma racjonalnych przesłanek, aby istotnie ograniczać wartość chronioną prawem, jaką to wartością jest prawo Skarżącej do korzystania z jej terenu i do zagospodarowania jej terenu, jedynie dla partykularnej korzyści innego konkretnego podmiotu, jakim jest Z. W. Naruszono tym samym zasadę równości, jak również prawo użytkowania wieczystego przez zbyt dużą i nieuzasadnioną ingerencję w to prawo. Regulacja z art. 235 k.c. wprost bowiem pozwala użytkownikowi wieczystemu wznosić budynki na gruncie Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.
Analogiczne argumenty – zdaniem Spółki - dotyczą terenu oznaczonego w planie miejscowym jako [...]Kk, tj. parking, przy czym także ten teren powiązano w m.p.z.p. z Z., o czym świadczy wymóg zapewnienia minimalnej ilości miejsc parkingowych dla autobusów oraz bliska odległość (bezpośrednie sąsiedztwo) od terenu [...]U(Z.). Także tu, zdaniem Spółki, doszło do faworyzowania jednego konkretnego podmiot, mimo że teren nie należy do Z. Zdaniem Strony na działkach oddalonych od Z. nie powinna być wymuszana zabudowa służąca wyłącznie Z., tym bardziej że Gmina W. nawet nie zamierza tych działek pod Z. przeznaczać, o czym dobitnie świadczy fakt oddania tych terenów w użytkowanie wieczyste podmiotowi prywatnemu.
Uzasadniając z kolei zarzut naruszenia art. 10 ustawy Skarżąca wskazała, iż uchybienie to polega na wprowadzeniu - bez podstawy prawnej - do treści planu elementów, które nie mieszczą się w dopuszczalnym ustawowo katalogu zawartości planu miejscowego, tj. żeby plan miejscowy przewidywał ograniczenie kręgu potencjalnych inwestorów i uprawionych do wybudowania czegokolwiek jedynie do jednej, konkretnej spółki prawa prywatnego, jaką jest spółka Z. W. Sp. z o.o., lub tylko do jednego podmiotu, jakim było [...] Z. w dacie przyjęcia planu.
Rozwijając z kolei zarzut przekroczenia władztwa planistycznego, Skarżąca wyjaśniła, że o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego. Tak zaś jest w niniejszej sprawie, ponieważ:
- teren nigdy nie należał do Z., ani obecnie do niego nie należy;
- terenu tego Gmina W. nawet nie zamierzała przeznaczyć pod Z., ponieważ jest on w użytkowaniu wieczystym Spółki, a gdyby - choćby w bardzo ogólnych planach w bliżej nieokreślonej przyszłości - ogród Z. miał zostać powiększony o teren dawnego stadionu [...], to przecież teren ten nie zostałby oddany prywatnej Spółce, tylko byłby zatrzymany przez Gminę W. celem jego zachowania pod rozszerzenie obszaru Z.;
- w planie przyjęto wymóg, który nawet nigdy nie był powiązany z zamiarem Gminy, żeby na tym terenie było Z.;
- w planie miejscowym przyjęto wymóg, który z niczego nie wynika, z całą pewnością nie jest uzasadniony interesem publicznym;
- plan miejscowy na działce, będącej w użytkowaniu wieczystym Skarżącej, pozwala realizować inwestycję wyłącznie jednemu podmiotowi, który do tego terenu ani nie miał ani nie ma żadnych praw.
Skarżąca podniosła, że z orzecznictwa wynika, że plan miejscowy może określać - w sposób ogólny - jedynie te elementy, które były wskazane w art. 10 ustawy z 1994 r. Wyjście poza krąg tych elementów po pierwsze przekracza granice upoważnienia ustawowego, po drugie narusza swobodę prowadzenia działalności gospodarczej. Jeżeli zaś w planie miejscowym wpisano ograniczenia, których nie dopuszczała ustawa, to plan miejscowy jest w tym zakresie sprzeczny z prawem i narusza prawo dysponowania gruntem oraz ogranicza możliwość prowadzenia działalności gospodarczej. W niniejszej sprawie dotyczy to właśnie wpisania do planu miejscowego ograniczenia w postaci "prawa do zabudowy usługowej wyłącznie na potrzeby jednej, konkretnej jednostki, tj. Z. W.".
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska W. wniosła o jej oddalenie.
W uzasadnieniu przyjętego stanowiska w pierwszej kolejności przywołała czynności podjęte w ramach procedury planistycznej, wywodząc przede wszystkim, iż przygotowała projekt planu z uwzględnieniem polityki przestrzennej określonej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy W., przyjętym uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] stycznia 1998 r., ze zmianą przyjętą uchwałą Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia [...] lipca 2001 r. Zgodnie z ówcześnie obowiązującym Studium, granice planu obejmują obszar położony w zespole urbanistycznym Park [...] - Z., w tym w obszarze rozwoju ośrodka usługowego D. W toku procedury, Zarząd Miasta W., stwierdził spójność rozwiązań przestrzennych przyjętych w projekcie planu z polityką przestrzenną określoną w Studium.
Dalej organ wskazał, że ówczesny użytkownik wieczysty działki nr [...] nie złożył wniosku do planu i nie uczestniczył na tym etapie w procedurze sporządzenia planu. Nadto ówczesny użytkownik wieczysty przedmiotowej nieruchomości - I. sp. z o.o. został skutecznie zawiadomiony o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu. Nie wniósł jednak do niego zarzutu ani protestu. Tym samym użytkownik wieczysty nie skorzystał z przysługującego mu prawa udziału w procedurze planistycznej i nie zgłosił zastrzeżeń ani nie wskazał zamierzeń inwestycyjnych.
Kolejno organ wyjaśnił, że w sierpniu 2018 r. A. sp. z o.o. nabyła udziały w spółce pierwotnego użytkownika wieczystego (spółka I./I.(1)) przy pełniej znajomości stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, gdyż plan dla tej nieruchomości obowiązuje od 2003 r.
W odniesieniu do sformułowanych zarzutów organ wyjaśnił, że przywołany art. 3 pkt 1 ustawy określający, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, nie oznacza, że w miejscowym planie nie można zastosować zakazów i ograniczeń w związku z kształtowaniem zabudowy i sposobem zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu i tym samym kreowanie polityki przestrzennej należy do zadań własnych gminy i jest nadanym jej uprawnieniem.
Zdaniem organu uchwała nie pozbawia Spółki czy innych podmiotów prawa do zabudowy terenów oznaczonych w planie symbolami [...]U(Z.) oraz [...]Kk. Plan miejscowy precyzuje na jakich zasadach można na tych terenach uruchomić proces inwestycyjno-budowlany. Teren oznaczony symbolem [...]U(Z.) przeznaczony jest pod usługi - tereny ogrodu Z., dopuszczona jest na nim zabudowa o określonych parametrach towarzysząca ogrodom Z. Natomiast teren [...]Kk przeznaczony jest pod budowę parkingu wielopoziomowego z możliwością tymczasowego użytkowania jako parking jednopoziomowy.
Organ wyjaśnił także, że uchwała nie ogranicza kręgu inwestorów jedynie do spółki Z. W. Sp. z o.o. Na terenie oznaczonym symbolem [...]U(Z.) dopuszczono przeznaczenie terenu, zgodnie z art. 10 ustawy, który określa ustalenia planu miejscowego jako teren usług - teren ogrodów Z. To, czy obecny użytkownik wieczysty sam skonsumuje powyższe przeznaczenie terenu, czy będzie realizował zamierzenie inwestycyjne we współpracy z istniejącym ogrodem Z., pozostaje decyzją inwestora. Inwestycja jako podstawowe przeznaczenie musi zawierać obiekty związane z ogrodem Z. (istniejącym lub indywidualnie realizowanym). Ustawa nie określa zamkniętego katalogu przeznaczeń do wyboru, więc wprowadzenie szczegółowo określonego przeznaczenia, jakim jest ogród Z., nie stoi w sprzeczności z przepisami ustawy - gminy konstruowały na potrzeby sporządzania planów miejscowych własną nomenklaturę przeznaczeń realizujących potrzebne funkcje.
Rozwiązania przyjęte w omawianym planie miejscowym nastąpiły zgodnie z prawem, w granicach przysługujących gminie z mocy art. 4 ust. 1 ustawy, władztwa planistycznego, będącego jednym z podstawowych zadań własnych gminy i były podyktowane koniecznością prawidłowego uwzględnienia wielu uwarunkowań, w tym w szczególności dziedzictwa kulturowego. Organ nadmienił, że obecna polityka przestrzenna miasta w omawianym obszarze nie zmieniła się zasadniczo od 1998 r. W każdym kolejnym wydaniu Studium obszar ten stanowił cenny teren pod względem dziedzictwa kulturowego i wagi środowiska przyrodniczego. W każdym kolejnym dokumencie kierunkowym eksponowano walory otoczenia, w tym wskazywano na unikat zagospodarowania ogrodu Z.
Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 33 ustawy, ustalenia projektu planu kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Uregulowanie to stanowi przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykorzystania prawa własności, poddając je rygorom wynikającym z treści uchwały planistycznej, co stanowi zamierzone przez ustawodawcę wyraźne odstępstwo od generalnej zasady swobodnego korzystania z rzeczy wyrażonej w Kodeksie cywilnym. Rada podkreśliła przy tym, że własność (odpowiednio użytkowanie wieczyste) jest prawem określonym również przez ograniczenia ustawowe i uzasadnione interesem innych osób. Ograniczenia te znajdują również podstawę w Konstytucji RP.
Organ wskazał, że bardzo istotnym, w odniesieniu do przeznaczenia działek Spółki, jest fakt, że na etapie procedury planistycznej otrzymano wniosek Wojewódzkiego Oddziału Służby Ochrony Zabytków we W., w którym wskazano potrzebę zabezpieczenia obszaru jako rezerwy dla potrzeb M., wpisanego do rejestru zabytków. Na etapie uzgodnień i opinii Wojewoda Dolnośląski wskazał potrzebę uwzględnienia w planie rozwoju M. Uwzględniając wniosek i opinię w uchwale, z jednoczesnym uhonorowaniem wszelkich przepisów odrębnych, zabezpieczono teren pod usługi związane z zagospodarowaniem ogrodu tematycznego, jakim jest ogród Z., nie wskazując jednak wykonawcy tych ustaleń, tylko określając przeznaczenie terenu i sposób jego zagospodarowania dla realizacji takiej funkcji. Ponadto ówczesny właściciel Z., M. jako instytucja publiczna realizował zadania w interesie publicznym. Funkcja związana z ogrodem tematycznym, jakim jest także ogród Z., stanowi dobro dla ogółu społeczeństwa bez względu na inwestora, operatora zamierzenia czy formuły współpracy (partnerstwo publiczno-prywatne). I takie założenie znalazło wyraz w planie miejscowym.
Organ odniósł się także, do wydanej decyzji odmownej, na którą powołuje się skarżąca wskazując, że projekt budowlany nie został dostosowany do ustaleń obowiązującego miejscowego planu. Teren oznaczony na rysunku planu symbolem [...]U(Z.), przeznaczony jest pod usługi (tereny ogrodu Z.), na którym dopuszcza się lokalizację obiektów budowlanych niezbędnych do obsługi terenów ogrodu Z. oraz obiektów zaopatrzenia w energię elektryczną, natomiast przedmiotem wniosku było "Centrum konferencyjne wraz z projektowanymi obiektami: budynkiem biurowo-usługowym (gastronomia) i biurowo-hotelowym".
Organ wskazał także, że Spółka nabyła nieruchomość po wejściu w życie uchwały, tym samym plan miejscowy stanowił zastany stan prawny. W rezultacie wątpliwy jest związek przyczynowy między uchwalaniem planu a ewentualnym naruszeniem praw Spółki.
Wreszcie organ wskazał, że w dniu 8 marca 2021 r. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o zmianę planu miejscowego w obszarze przedmiotowych nieruchomości, przedstawiając jednocześnie oczekiwania korekty przeznaczeń i sposobu zagospodarowania terenu (budowa zespołu budynków domów studenckich, hotelowych oraz mieszkalnych wielorodzinnych z usługami na fragmencie terenu). Prezydent W. uwzględniając wniosek, zainicjował procedurę planistyczną. W związku zaś z tym, że część terenu znajduje się w strefie buforowej zespołu H. wpisanego na Listę Światowego Dziedzictwa UNESCO, organ konserwatorski wystąpił do Narodowego Instytutu Dziedzictwa o zaopiniowanie wniosków w przedmiotowej sprawie. Według wytycznych DWKZ nie należy dopuścić do zabudowy terenu dawnego Parku [...] D., który obejmował obecne tereny należące do Strony skarżącej. Ich przeznaczenie powinno realizować cele publiczne: rekreację, sport i edukację, a także możliwe jest przeznaczenie terenów pod ogrody Z. (możliwe włączenie do obecnego ogrodu Z.). Ponadto ochronie podlegać mają tereny zieleni i starodrzew. Narodowy Instytut Dziedzictwa zauważył, że przedstawione wytyczne do miejscowego planu mają na celu ochronę zachowanych elementów układu przestrzennego terenów sportowych i pozostałości po historycznej zabudowie.
Ponadto opinia publiczna w sprawie możliwości przekształcenia obecnych terenów zieleni (dawny Park [...]) pod zabudowę jest podzielona. Wyrazem aprobaty dla ochrony terenów rekreacyjnych są licznie złożone do sporządzanego planu miejscowego wnioski indywidualne, które obecnie podlegają analizie. Procedura w sprawie sporządzania nowego planu jest w toku, a Prezydent W. rozpatruje możliwość objęcia części terenów pod cele publiczne dla dobra oraz potrzeb mieszkańców W. i regionu.
Reasumując, zdaniem organu, nie sposób zatem uznać, aby wprowadzonymi rozwiązaniami planistycznymi, obejmującymi działkę Strony, nieproporcjonalnie i nieuzasadnienie naruszono prawo Spółki. Organy gminy nie naruszyły w sposób istotny zasad uchwalania m.p.z.p. i nie przekroczono granic władztwa planistycznego, jak również nie uchybiono konstytucyjnym zasadom proporcjonalności, równości oraz ochrony własności. Wprowadzone w planie ustalenia nastąpiły w wyniku stosownego wyważenia interesu publicznego i interesu prywatnego.
Na rozprawie, wyznaczonej na dzień 2 października 2025 r., pełnomocnik Skarżącej podtrzymał zarzuty skargi, zaznaczając, że zaskarżony plan skonstruowany jest w sposób dyskryminujący innych inwestorów np. takich jak Skarżąca i nie zgadza się z tym, że został sformułowany w sposób ogólny, elastyczny. Przyjęte bowiem regulacje preferują inwestora związanego z obecną spółką Z. sp. z o.o.
Pełnomocnik organu wniósł zaś o oddalenie skargi zwracając uwagę na to, że zaskarżony plan przyjęto w 2003 r. a więc ponad 20 lat temu, co powoduje, że mieliśmy do czynienia z innymi warunkami prawnymi, faktycznymi. Pełnomocnik podkreślił, że Skarżąca nabyła przedmiotową nieruchomość dopiero w 2018 r. mając świadomość jej statusu. Zwrócił także uwagę na charakter ogrodu Z., jego otoczenia, cele społeczne, uwarunkowania wynikające z funkcjonowania Z. Podkreślił też, że w czasie uchwalania planu obejmującego teren istotny dla skarżącego, teren był w dyspozycji Gminy, co później się zmieniało.
Na pytanie Sądu o przeznaczenie terenu pod parking, pełnomocnik organu udzielił odpowiedzi, że takie przeznaczenie było powodowane chęcią zapewnienia dostępu do ogrodu Z.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024, poz. 1267), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, a wśród nich – jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie – także aktów prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: zw. p.p.s.a.). Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej uchwały naruszającej prawo. Stwierdzenie nieważności uchwały w oparciu między innymi o przesłankę materialnoprawną, może zatem nastąpić tylko wtedy, gdy akt ten pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.
Przedmiotem kontroli tutejszego Sądu jest uchwała Rady Miejskiej W. z dnia [...] lutego 2003 r. (nr [...]) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru we W. zawartego między ul. [...], wschodnią i południową granicą działki nr [...] AM [...] obręb D., ul. [...], wschodnią granicą działki nr [...] AM [...] obręb D., stopą wału rzeki O. i wschodnią granicą działki nr [...] AM [...] obręb D.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g.), obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu organu, do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Dla skuteczności skargi wniesionej na podstawie powyższego przepisu konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego już w momencie podjęcia uchwały negatywnie na sytuację strony skarżącej.
W orzecznictwie trafnie przyjmuje się, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., jest norma prawa materialnego (najczęściej prawa cywilnego lub administracyjnego), stanowiąca podstawę konkretnych uprawnień skarżącego. Interes prawny lub uprawnienie nie musi bowiem mieć podstawy wyłącznie w przepisach prawa administracyjnego, ale również np. w przepisach prawa cywilnego i może wynikać z prawa własności lub innych praw rzeczowych. W konkretnym przypadku musi istnieć związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, wynikającą z norm prawa materialnego a zaskarżoną przezeń uchwałą. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09, CBOSA). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego, negatywnie wpływając na jego sytuację prawną np. pozbawiając go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwiając ich realizację. Przyjmuje się również, że o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu powołanego przepisu rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej wnoszącego skargę (por. NSA w wyroku z dnia 20 listopada 2009r., sygn. akt II OSK 1305/09, CBOSA).
Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd ustalił, że Skarżąca jest użytkownikiem wieczystym, objętej zaskarżonym aktem, dz. nr [...], obręb [...] D. Co istotne, i co przyznał sam organ w udzielonej odpowiedzi na skargę, niniejsza nieruchomość w toku procedury planistycznej, jak również w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, znajdowała się już w użytkowaniu wieczystym. Jej użytkownikiem wieczystym była sp. z o.o. I., której następcą dalej była I.(1) sp. z o.o., a aktualnie jest A. sp. z o.o., a zatem Skarżąca.
Zgodnie z m.p.z.p. niniejsza nieruchomość znajduje się na terenie objętym w planie symbolem [...]U (Z.) i [...]Kk. Stosownie do § 5 ust. 1 teren oznaczony na rysunku planu symbolem [...]U(Z.), przeznaczony jest pod usługi (tereny ogrodu Z.). Przyjęto dla niego następujące ustalenia: 1) w 50 metrowej strefie ochronnej obwałowań rzeki O. wszelkie działania inwestycyjne wymagają uzgodnienia z właściwymi organami gospodarki wodnej, 2) należy zapewnić wewnętrzną obsługę komunikacyjno-parkingową terenu, 3) dopuszcza się wjazd na teren jednostki z ulicy publicznej jak na rysunku planu, 4) dopuszcza się lokalizację obiektów budowlanych niezbędnych do obsługi terenów ogrodu Z. oraz obiektów zaopatrzenia w energię elektryczną, za wyjątkiem 50 metrowej strefy ochronnej obwałowań rzeki O., 5) liczba kondygnacji obiektów budowlanych niezbędnych do obsługi terenów ogrodu Z. nie może przekraczać 2, 6) powierzchnia zabudowy obiektów budowlanych nie może przekraczać 20% powierzchni terenu (§ 5 ust. 2 m.p.z.p.).
Z kolei teren oznaczony w planie symbolem [...]Kk obejmuje obszar przeznaczony pod parking wielopoziomowy z tymczasowym użytkowaniem jako parking jednopoziomowy o nawierzchni częściowo-trawiastej. Dla tego obszaru lokalny prawodawca przyjął następujące ustalenia: 1) w ramach terenu należy zapewnić możliwość realizacji obiektów zaopatrzenia w energię elektryczną, 2) dopuszcza się wjazd z ulicy publicznej jak na rysunku planu, 3) wysokość budynku nie może być większa niż 15m od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu, 4) teren przeznaczony jest na maksymalnie 2200 miejsc parkingowych dla samochodów osobowych i 20 dla autobusów turystycznych, 5) parking można zrealizować w trzech etapach, zabudowując teren od części północnej i dzieląc go na trzy równe części, 6) w pierwszym etapie musi powstać parking przeznaczony na 20 miejsc dla autobusów turystycznych i maksymalnie 700 miejsc dla samochodów osobowych, 7) ściany zewnętrzne budynków od strony Z. nie mogą mieć jakichkolwiek otworów oraz muszą mieć izolację akustyczną od strony wewnętrznej, 8) powierzchniom ścian zewnętrznych od strony Z. należy nadać charakter imitujący skałę, w pozostałych ścianach przewidzieć konstrukcje pod pnącza okrywające ściany budynku, 9) stropodach nad ostatnią kondygnacją budynku należy pokryć naturalną nawierzchnią roślinną, tworząc tak zwany zielony dach, 10) na stropodachu nad ostatnią kondygnacją budynku dopuszcza się zorganizowanie punktu widokowego na powierzchni nie przekraczającej 5% powierzchni stropodachu.
Zdaniem Spółki, w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały, ograniczono jej możliwość realizacji prawa użytkowania wieczystego, gdyż wobec treści kwestionowanej uchwały, nie jest ona aktualnie w stanie zagospodarować nieruchomość przy pełnym wykorzystaniu jej potencjału. Ograniczono bowiem możliwość jej zabudowy wyłącznie obiektami na rzecz Z., przez co zmniejszona została jej wartość użytkowa.
W ocenie Sądu, rację należy przyznać Spółce, że zaskarżona uchwała, określając sposób zagospodarowania nieruchomości pozostającej w jej użytkowaniu wieczystym, niewątpliwie wpływa na zakres uprawnień do korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Stąd też w ocenie Sądu Skarżąca uprawniona była do kwestionowania uchwały. Niniejszy bowiem plan miejscowy - poprzez przyjęte w nim regulacje względem przywołanej nieruchomości - wyznacza zakres możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości i w konsekwencji ogranicza sposób wykonywania prawa użytkowania wieczystego, które w swym zakresie zbliżone jest do prawa własności. W orzecznictwie zaś sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że legitymowanym do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest właściciel nieruchomości objętej ustaleniami tego planu (art. 140 k.c.). Interes podmiotu posiadającej taką nieruchomość znajduje bowiem ochronę w przepisach k.c. Właściciel nieruchomości ma interes w ochronie służącego mu prawa własności przed ingerowaniem w to prawo, przez ograniczenie jego wykonywania i narzucanie określonego sposobu zagospodarowania nieruchomości (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 849/16, CBOSA). W tym zakresie Sąd też podziela wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2012 r. (sygn. akt II OSK 51/12, CBOSA ) pogląd, że interes prawny, który został naruszony uchwałą nie musi się łączyć z prawem istniejącym w dacie wejścia w życie uchwały, ale może wynikać z następstwa prawnego. Za przyjęciem stanowiska, że legitymacja skargowa przysługuje również tym podmiotom, które w przyszłości tj. po dniu uchwalenia i wejścia w życie aktu prawa miejscowego staną się adresatem postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przemawia także zasada prawa do sądu (tak też NSA w wyroku z dnia II OSK 1806/12 oraz podane tam orzecznictwo, CBOSA).
Pozytywne ustalenie niniejszej kwestii otworzyło drogę do kontroli legalności zaskarżonej uchwały i oceny czy nie zostały naruszone przepisy dotyczące trybu i zasad, w tym czy Gmina nie przekroczyła tzw. władztwa planistycznego. W wyroku z dnia 16 listopada 2009 r. (sygn. akt II OSK 1249/09) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że całościowa kontrola miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna odbywać się w zakresie w jakim jest to możliwe dla aktów prawa powszechnie obowiązującego (prawa miejscowego). W przywołanym wyroku NSA wypowiedział tezę, że odróżnić należy te wszystkie wymogi planu, które odnoszone są do ogółu adresatów planu, od tych które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości. Wymogi odnoszące się do ogółu adresatów (np. tryb sporządzenia planu) podlegają kontroli sądu administracyjnego w całokształcie, a nie tylko w odniesieniu do nieruchomości skarżącego, ale już kontrola ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie przeznaczenia terenów, doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym, następuje do każdej z nieruchomości z osobna, wymagając skargi jej właściciela (użytkownika wieczystego). W rezultacie obowiązek uwzględniania skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej powstaje wówczas kiedy naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.
W realiach badanej sprawy należy zauważyć przede wszystkim to, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.), która podobnie jak aktualnie obowiązująca ustawa planistyczna przyjmowała, że ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy (por. art. 4 ust. 1 ustawy), co doktrynalnie zwane jest władztwem planistycznym. Jednak to, że gmina dysponuje zespołem uprawnień w tym zakresie nie oznacza, że może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane. Prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2081/11, CBOSA). W tym celu w art. 1 ust. 2 ustawy wskazane zostały wartości, które powinny być uwzględnione przez gminę przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stąd wprowadzane przez organ ograniczenia powinny być w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego.
Z przyjętych w art. 1 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy rozwiązań jak również norm konstytucyjnych potwierdzających ochronę prawa własności, do którego treściowo zbliżone jest użytkowanie wieczyste wynika, że organy gminy wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Nieuniknione jest jednak to, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się sprzeczne interesy różnych podmiotów. Niewątpliwie rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga każdorazowo wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2677/20, CBOSA).
W ocenie Sądu, w realiach badanej sprawy powyższe uwarunkowania prawne nie zostały należycie uwzględnione w toku procedury planistycznej dla działki Skarżącej. Tym samym Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie naruszenie interesu prawnego Strony jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.
W kontekście powyższego trzeba zauważyć, że kształtując sposób zagospodarowania działki nr [...], Rada Miejska W. jakkolwiek w § 5 przyjęła tu przeznaczenie usługowe, to zarazem dopuściła lokalizację obiektów budowlanych niezbędnych dla obsługi terenów ogrodu Z. oraz obiektów zaopatrzenia w energię elektryczną i dalej w ust. 2 pkt. 4 wskazała, że liczba kondygnacji obiektów budowlanych niezbędnych do obsługi terenów ogrodu Z. nie może przekraczać 2. Wobec tak określonych regulacji, należało więc przyjąć, iż w zakresie w jakim, należąca do Skarżącej działka jest zlokalizowana na terenie objętym symbolem [...]U (Z.), jej zabudowa została ograniczona wyłącznie do obiektów budowlanych, które są niezbędne do obsługi terenów ogrodu Z. oraz obiektów zaopatrzenia w energię elektryczną. Dostrzegalny jest tu zatem zamysł ścisłego związania dopuszczalnego zagospodarowania terenu, pozostającego w wieczystym użytkowaniu Skarżącej, z sąsiedztwem ogrodu Z. Według bowiem słowników języka polskiego zgodność to niesprzeczność, harmonia; zgodny to jednomyślny, jednakowy, bez rozbieżności. Analogiczne źródła definiują "niezbędny" jako taki, bez którego nie można się obejść, niezastąpiony, koniecznie potrzebny. Z odpowiedzi na skargę jak również przedłożonej dokumentacji planistycznej nie sposób jednakże wywnioskować, z jakich względów lokalny prawodawca w aż tak znacznym stopniu ograniczył możliwość zagospodarowania tegoż terenu, tj.: wyłącznie do obiektów niezbędnych do obsługi terenów ogrodu Z. oraz obiektów zaopatrzenia w energię elektryczną. Nie są tu wystraczające i ogólnikowe twierdzenia organu wskazujące na potrzebę zabezpieczenia obszaru jako rezerwy dla potrzeb M. w sytuacji gdy nieruchomość oddano w użytkowanie wieczyste i stan ten trwa nadal czy też "uhonorowania wszelkich przepisów odrębnych". Trzeba bowiem zauważyć, że zgodnie z obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały art. 46 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, organy gminy w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz w swojej działalności uwzględniają potrzeby funkcjonowania i rozwoju istniejących lub planowanych do utworzenia ogrodów botanicznych i Z. oraz zapewniają ich ochronę. W myśl zaś art. 46 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie przyrody, ogrody Z. podlegają ochronie niezbędnej do zapewnienia ich prawidłowej działalności rozwoju, a ochrona ta polega m.in. na zakazie wznoszenia w sąsiedztwie ogrodu Z. obiektów budowlanych lub urządzeń przeznaczonych do prowadzenia działalności produkcyjnej lub usługowej wpływającej szkodliwie na warunki przyrodnicze niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania ogrodów. Z przedłożonej dokumentacji planistycznej wynika, że lokalny prawodawca był świadomy tak zakreślonych ram ochrony na poziomie przywołanej ustawy, w tym brzmienia art. 46 ustawy o ochronie przyrody. Odwołał się bowiem do niego chociażby w uzasadnieniu do zarządzenia Prezydenta W. nr [...] z dnia 7 stycznia 2003 r. w sprawie rozpatrzenia protestów wniesionych do projektu miejscowego planu.
Przepis z art. 46 ust. 2 pkt 3, w związku z potrzebą ochrony tak szczególnego terenu, jakim jest ogród Z., ogranicza zabudowę nieruchomości sąsiednich, jednakże w mniejszym zakresie niż uczynił to organ w m.p.z.p., a mianowicie - przez wprowadzenie zakazu wznoszenia obiektów budowlanych lub urządzeń przeznaczonych do prowadzenia działalności produkcyjnej lub usługowej wpływającej szkodliwie na warunki przyrodnicze niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania ogrodu. Tym samym na gruncie ustawowym nie dostrzeżono potrzeby i nie uzależniono możliwości zabudowy terenu sąsiadującego z ogrodem Z. wyłącznie obiektami, które będą niezbędne do obsługi terenów ogrodu Z. Nakazano uwzględnić w aktach planowania przestrzennego potrzeby funkcjonowania i rozwoju ogrodu Z. Nie uprawnia to już jednak do rozszerzenia granic przyjętej na gruncie ustawy ochrony przez uzależnienie zabudowy na działce sąsiedniej od potrzeb ogrodu Z. Czym innym jest bowiem wykluczenie z sąsiedztwa ogrodu Z. zabudowy wpływającej szkodliwie na warunki przyrodnicze niezbędne do prawidłowego jego funkcjonowania, a czym innym de facto uzależnienie zabudowy terenu sąsiedniego potrzebą wykazania niezbędności posadowienia obiektu budowlanego dla obsługi takiego ogrodu. To ostatnie w sposób znaczący limituje charakter dopuszczonej zabudowy. Przyjąć bowiem trzeba, że obiekt niezbędny do obsługi ogrodu Z. to taki, który jest koniecznie potrzebny do realizacji celów z nim związanych, to znaczy przetrzymywania w odpowiednich warunkach, i publicznej ekspozycji gatunków dziko żyjących zwierząt. Za taki obiekt można przykładowo uznać miejsce gromadzenia żywności dla bytujących w ogrodzie zwierząt, miejsce przechowywania stosownych urządzeń technicznych koniecznych do utrzymywania zwierzyny w należytych warunkach, np. higienicznych, sanitarnych, czy też miejsce gromadzenia dokumentacji związanej z obecną w ogrodzie zwierzyną. Bez żadnych wątpliwości obiekty tego rodzaju są niezbędne dla funkcjonowania ogrodu Z., jednakże w realiach badanej sprawy organ nie wykazał po pierwsze, że zachodzi potrzeba ich posadowienia, a po drugie, że ich lokalizacja jest wyłącznie możliwa w granicach należącej do Skarżącej działki.
Jednocześnie Sąd nie podzielił tych twierdzeń zawartych w skardze, które wskazują jakoby uchwała ograniczała krąg inwestorów jedynie do spółki Z. W., sp. z o.o. Taka interpretacja nie znajduje uzasadnienia w kontekście literalnego brzmienia § 5 zaskarżonej uchwały.
Względem zaś zakwestionowanego w skardze przeznaczenia pozostałej części działki Skarżącej pod parking wielopoziomowy, należy zauważyć, że w udzielonej odpowiedzi na skargę, organ nie odniósł się do tego zarzut w żaden sposób. Na rozprawie, pełnomocnik organu na pytanie Sądu o przeznaczenie terenu pod parking, udzielił odpowiedzi, że takie przeznaczenie było powodowane chęcią zapewnienia dostępu do ogrodu Z. Nie wskazano już jednak, że ten dostęp jest możliwy wyłącznie poprzez przyjęte w § 7 zaskarżonej uchwały rozwiązania, które będą realizowane na części należącej do Skarżącej nieruchomości, co nie pozwala na przyjęcie, iż w sposób należyty uzasadniono konieczność ingerencji w sferę interesu prywatnego ze względu na interes publiczny.
Oczywiście Sąd co do zasady nie kwestionuje w kontekście przywołanej konieczności ochrony terenu Z. oraz z perspektywy możliwości jego dalszego rozwoju, potrzeb przyjęcia na gruncie m.p.z.p. ewentualnych ograniczeń względem nieruchomości Skarżącej, będącej w bezpośrednim sąsiedztwie, jednakże przyjmując sporne rozwiązania planistyczne nie wyjaśniono w sposób przekonujący w zgodzie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP potrzeby aż tak znaczących ograniczeń w zagospodarowaniu całości działki nr [...], której powierzchnia wynosi 5, 6 ha. W ocenie Sądu, bezspornie akty planistyczne gminy mogą ingerować w sferę użytkowania wieczystego, kształtując sposób wykonywania tego prawa, ale pod warunkiem, że stanowią wyraz właściwego wyważenia kolidujących dóbr i wartości, poprzez wykazanie, że przyjęte rozwiązania są optymalne - uzasadnione interesem publicznym i nieingerujące ponad niezbędną konieczność w sferę prawną jednostki. Tylko bowiem w takiej sytuacji można mówić o uzasadnionym i prawnie dopuszczalnym, różnicowaniu sytuacji adresatów rozstrzygnięć planistycznych gminy. W ocenie Sądu, wprowadzone w odniesieniu do wskazanej nieruchomości postanowienia uchwały, wskazują na przekroczenie przez organ granic władztwa planistycznego.
Z przywołanych względów Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej działkę Skarżącej, tj. dz. nr [...], obręb [...] D., objętej w planie symbolem [...]U (Z.) i 3 Kk, zaś o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.