II SA/Wr 491/20

II SA/Wr 491/20 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2021-02-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-10-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Gabriel Węgrzyn
Halina Filipowicz-Kremis
Władysław Kulon /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1654/21 - Wyrok NSA z 2024-03-21
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 97 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz- Kremis Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. K. [...]we W. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie robót budowlanych oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Wspólnota Mieszkaniowa budynku położonego przy ul. K. [...] we W., (dalej - skarżąca, wspólnota) wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na postanowienie D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, (dalej - DWINB) z dnia [...]r., w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie robót budowlanych. Wskazane postanowienie zapadło w następujących uwarunkowaniach faktycznych i prawnych ustalonych w aktach administracyjnych przedłożonych przez orzekający w sprawie organ.
Roboty budowlane w budynku przy ul. K. [...] we W. prowadzono w oparciu o decyzję Prezydenta W. z dnia [...]r., nr [...]zmienioną decyzją z dnia [...] r., nr [...]i przeniesioną na innego inwestora decyzją z dnia [...]r., nr [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., (dalej - PINB) wszczął postępowanie w sprawie prowadzenia robót z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowanego. Samo pozwolenie na budowę było przedmiotem postępowań prowadzonych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej i sądu administracyjnego. Z kolei służby nadzoru budowlanego wdrożyły postępowanie naprawcze, w ramach którego PINB w dniu [...]r. wydał decyzję nr [...]nakładającą na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów. Z kolei w dniu [...]r. PINB wydał decyzję nr [...], którą zatwierdził projekt budowlany zamienny sporządzony dla przedmiotowej inwestycji oraz udzielił pozwolenia na wznowienie robót nakładając jednocześnie obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Na skutek złożonego w terminie odwołania sprawa była badana przez organ II instancji, a DWINB w dniu [...]r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Obie decyzje nie ostały się w obrocie prawnym, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2017 r., (sygn. akt II SA/Wr 856/16) uchylił decyzje organów obu instancji. Wywiedziona w sprawie skarga kasacyjna na wskazany wyrok okazała się nieskuteczna bowiem Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r., (sygn. akt II OSK 2108/17) orzekł o jej oddaleniu.
Po powrocie akt sprawy do organu administracyjnego PINB w dniu 17 grudnia 2019 r. wystosował do inwestora wezwanie domagając się dostarczenia w terminie 3 miesięcy dokumentu potwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na tym etapie sprawy odmówiono udzielenia pozwolenia na użytkowanie, o czym PINB orzekł decyzją z dnia [...]r., nr [...].
W dniu 20 kwietnia 2020 r. do organu nadzoru budowlanego I instancji wpłynął wniosek H.H. (inwestora) o zawieszenie postępowania. Wnioskodawca argumentował go istnieniem zagadnienia wstępnego polegającego na złożeniu do zarządu wspólnoty wniosku o wyrażenie zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlany, który do chwili złożenia wniosku o zawieszenie postępowania nie został rozpoznany. Wobec tego inwestor wystąpił do sądu powszechnego z wnioskiem o ustanowienie zarządcy przymusowego. Sprawa została zarejestrowana w Sądzie Rejonowym dla W.-Ś. Wydział VIII Cywilny pod sygnaturą akt [...].
W dniu 27 maja 2020 r. PINB dla miasta W. wydał postanowienie nr [...], którym przyjmując w podstawie prawnej art. 97 § 1 pkt 4 i art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej - k.p.a.) oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie lokalu usługowego nr [...] zlokalizowanego na parterze budynku przy ul. K. [...] we W. - wykonanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę - do czasu rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie ustanowienia zarządcy przymusowego dla Wspólnoty Mieszkaniowej K. [...] we W. (toczącej się przed Sądem Rejonowym dla W.-Ś. we W., Wydział VIII Cywilny, sygn. akt VIII Ns 62/20) oraz przeprocedowania zgłoszonego projektu uchwały w sprawie wyrażenia zgody na dysponowanie nieruchomością wspólną przy ul. K. [...] we W.na cele budowlane w zakresie objętym postępowaniem naprawczym.
Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji wskazał na stan sprawy ukształtowany dotychczas wydanymi rozstrzygnięciami i wyrokami sądów oraz wyjaśnił, że prowadzi postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, w ramach którego nie może ograniczać weryfikacji samowolnie wykonanych robót budowlanych wyłącznie do ich zgodności z przepisami prawa administracyjnego. Wskazano przy tym na obowiązek zbadania kwestii tytułu prawnego inwestora do nieruchomości, szczególnie w takiej sytuacji jak w niniejszym przypadku, gdy współwłaściciele nieruchomości reprezentowani przez wspólnotę mieszkaniową jednoznacznie informują o braku zgody na zamieszczone w projekcie budowlanym zamiennym rozwiązania, odmienne od zawartego w projekcie budowlanym, który stanowił załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę.
Po wskazaniu na wezwanie inwestora do przedłożenia dokumentu, z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością (dz. nr [...]i [...], AM- [...], obr. S.M.) we W., na cele budowlane oraz wniosku o zawieszenie postępowania przywołano treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.. Zdaniem organu wystąpiło zagadnienie wstępne w rozumieniu wskazanego przepisu, zwrócono się do wspólnoty mieszkaniowej z wnioskiem o poddanie pod głosowanie uchwały dotyczącej prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością wspólną przy ul. K. [...] we W. na potrzeby niniejszego postępowania naprawczego, a następnie zwrócono się do sądu o ustanowienie zarządcy przymusowego w celu poddania tej uchwały pod głosowanie. Podano też, że kwestia dotycząca prawa do dysponowania na cele budowlane nieruchomością wspólną przy ul. K. [...], stanowi obecnie kluczowe zagadnienie w prowadzonym przez organ postępowaniu. Rozstrzygnięcie sporu w tym zakresie nie leży w kompetencjach organu. O tym, czy zachodzą podstawy do ustanowienia zarządcy przymusowego w celu podjęcia uchwały wspólnoty mieszkaniowej zadecyduje sąd powszechny. Koniecznym zatem stało się zawieszenie postępowania do czasu zakończenia sprawy sądowej w tym przedmiocie oraz przeprocedowania zgłoszonego projektu uchwały. Wskazane zagadnienia stanowią kwestie prawa cywilnego i zostały poddane pod ocenę właściwego sądu. Do czasu rozstrzygnięcia tej sprawy nie jest możliwe kontynuowanie postępowania naprawczego, od przesądzenia kwestii posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zależy bowiem jego dalszy przebieg.
Wspólnota mieszkaniowa w złożonym zażaleniu zażądała uchylenia zaskarżonego postanowienia i wydania postanowienia o odmowie zawieszenie postępowania ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne, o którym mowa w przepisie, w sytuacji gdy w oparciu o akta sprawy nie ulega wątpliwości, że wspólnota w uchwale nr [...]z dnia [...]r. odmówiła inwestycji zgody m.in. w zakresie wykonania mechanicznej instalacji wywiewnej. Nadto zarzucono pozostawanie przez organ w stanie bezczynności, albowiem samowolny inwestor, na wyraźne zapytanie organu nadzoru budowlanego (w piśmie z dnia 17 grudnia 2019 r.) nie przedstawił PINB zgody wspólnoty na dysponowanie przedmiotową nieruchomością na cele budowlane, co wiąże się z podjęciem stosownych rozstrzygnięć przez organ w kontekście przepisów prawa budowlanego.
Na uzasadnienie zajętego stanowiska żaląca się strona, poza opisaniem dotychczasowego postępowania podniosła, iż nie zgadza się uznaniem, że wystąpienie przez inwestora z wnioskiem o ustanowienie zarządcy przymusowego dla wspólnoty, jest okolicznością warunkującą zawieszenie postępowania, ponieważ stanowi to zagadnienie wstępne w świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.. Inwestycja usytuowana przy ul. K. [...] we W., nie posiada żadnej "zgody budowlanej", ponieważ inwestor nie dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, której wspólnota kategorycznie nie chce udzielić. W sprawie prowadzone było postępowania dotyczące uchwały nr [...]z dnia [...]r. rozstrzygającej ewentualną zgodę wspólnoty, w znaczeniu cywilnoprawnym, na realizację przedmiotowej inwestycji. Po wieloletnim sporze, w wyroku z dnia 6 września 2018 r. Sąd Najwyższy uznał, że uchwała wspólnoty z dnia 31 sierpnia 2012 r. odmawiała inwestorowi zgody na przedmiotową inwestycję. Wyrok ten ma niewątpliwie powagę rzeczy osądzonej. Nie uwzględnienie przez organ nadzoru budowlanego tego rozstrzygnięcia stanowi naruszenie przepisów, ponieważ organ wydając zakwestionowane postanowienie, jednocześnie podtrzymuje swoje zapytanie do inwestora o zgodę wspólnoty, gdy tymczasem w aspekcie cywilnoprawnym jest oczywiste, że takiej zgody nie ma, ponieważ wspólnota w formie prawej przewidzianej uchwały, odniosła się do wniosku samowolnego inwestora.
Pomimo upływu blisko 8 lat, stanowisko wspólnoty nie zmieniało się w tym zakresie. W dalszym ciągu większość członków wspólnoty jest przeciwna samowolnej inwestycji i oczekuje od organu nadzoru budowlanego wypełnienia swoich ustawowych kompetencji. W konsekwencji wspólnota oczekuje od organu doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z prawem, polegającym na przywróceniu stanu pierwotnego części wspólnych nieruchomości budynkowej położonej przy ul. K. [...] we W. W odbiorze członków wspólnoty wieloletnie trwanie "bezprawia budowlanego" sankcjonowane bezczynnością organu nadzoru budowlanego, jest nie do przyjęcia. Uzasadnione jest stwierdzenie, że obiekt stanowi samowolę budowlaną, a dalsze trwanie obiektu gastronomicznego, w świetle przepisów Prawa budowlanego nie posiada żadnego uzasadnienia.
W niniejszej sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne, ponieważ w obrocie prawnym aktualne jest negatywne stanowisko wspólnoty dotyczące przedmiotowej samowoli budowalnej. Stanowisko to jest usankcjonowane korzystnymi dla wspólnoty wyrokami Sądu Okręgowego i Apelacyjnego we W. oraz Sądu Najwyższego. Na wniosek inwestora Sąd Apelacyjny postanowieniem z dnia [...]r. oddalił wniosek o wstrzymanie skuteczności wyroku, a tym samym, w przeciwieństwie do PINB, sąd nie dał samowolnemu inwestorowi dalszej możliwości trwania bezprawnego stanu. Kolejne zainicjowane postępowanie może i owszem stanowić podstawę do kolejnego negatywnego stanowiska wspólnoty, ale jest to jedynie powtórzenie procedury, która już de facto została zakończona. W ocenie członków wspólnoty organ nadzoru powinien uchylić postanowienie o zawieszeniu, ponieważ w odpowiedzi na pismo z dnia [...]r. samowolny inwestor po upływie kolejnego półrocza nie dostarczył argumentów, aby podjąć inne rozstrzygnięcie, jak tylko doprowadzenie budynku do stanu pierwotnego.
W dniu [...]r. DWINB wydał postanowienie nr [...], którym utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Po obszernym zrelacjonowaniu stanu sprawy, w ramach własnych rozważań organ II instancji przeprowadził analizę instytucji procesowej zawieszenia postępowania na gruncie orzeczeń sądów administracyjnych. W ocenie organu II instancji PINB zasadnie uznał, że w sprawie zaistniała przesłanka do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż rozstrzygnięcie sprawy jest uzależnione od rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie ustanowienia zarządcy przymusowego dla Wspólnoty Mieszkaniowej K. [...] we W. (toczącej się przed Sądem Rejonowym dla W.-Ś., Wydział VIII Cywilny, sygn. akt VIII Ns 62/20) oraz przeprocedowania zgłoszonego projektu uchwały w sprawie wyrażenia zgody na dysponowanie nieruchomością wspólną przy ul. K. [...] we W. na cele budowlane w zakresie objętym postępowaniem naprawczym. Z orzecznictwa organ odwoławczy wyprowadził pogląd, że zbadanie czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest kwestią z zakresu prawa budowlanego i prawa administracyjnego, a nie tylko prawa cywilnego. Nie ma przy tym znaczenia, że tytuły prawne, z których prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, są z reguły tytułami cywilnoprawnymi. Nie oznacza to jednak, że organy nadzoru budowlanego są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. Jeżeli taki spór się pojawia, to rozstrzygnąć go może tylko sąd powszechny. Wówczas powstaje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ administracji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1997/12, wskazał, że w razie sporu co do prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ nadzoru budowlanego będzie uprawniony do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i zobowiązania inwestorów na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. do wystąpienia do sądu powszechnego ze stosownym powództwem.
Jako nie budzące wątpliwości uznano, że wyjaśnienie kwestii czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest kwestią podstawową do legalizacji robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Możliwość uzyskania przez inwestora dokumentu w formie uchwały wspólnoty mieszkaniowej potwierdzającego jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele przesądza, iż zachodziły podstawy do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 7 k.p.a. - ujawniła się bowiem kwestia prawna w trakcie postępowania do której rozstrzygnięcia jest kompetentny wyłącznie sąd powszechny w odrębnym postępowaniu, a kwestia ta rozstrzyga o możliwości legalizacji samowolnie wykonanych prac tj. rozstrzyga czy inwestor dysponuje nieruchomością na cele budowlane.
W dalszej części uzasadnienia podano, iż fakt posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przesądza o możliwości uznania robót budowlanych za wykonane zgodnie z prawem albo konieczności wydania decyzji nakazującej likwidację popełnionej samowoli budowlanej. W związku z powyższym kwestie dotyczące ukształtowania stosunku prawnego jaki łączy współwłaścicieli nieruchomości stanowią zagadnienie wstępne poprzedzające rozpatrzenie sprawy dotyczącej samowoli budowlanej. Organy nadzoru budowlanego zobowiązane są wyczerpać wszelkie możliwości zmierzające do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych, zaś nakazy wymienione w treści art. 48 ust. 1, art. 49b ust. 1 czy też art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego mogą być zastosowane, gdy nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa i wykonane roboty budowlane nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem.
Oceniając trafność twierdzeń zażalenia DWINB ponowił stanowisko, że ustanowienie zarządcy przymusowego dla wspólnoty oraz przeprocedowanie zgłoszonego projektu uchwały w sprawie wyrażenia zgody na dysponowanie nieruchomością wspólną przy ul. K. [...]we W. na cele budowlane w zakresie objętym postępowaniem naprawczym, stanowi zagadnienie wstępne dla niniejszego postępowania. Względem uchwały nr [...]z dnia [...]r., na którą powołuje się żaląca, DWINB wskazał, że była ona procedowana znaczny czas temu, w innym stanie faktycznym sprawy oraz na potrzeby zupełnie innego postępowania toczącego się przed organem architektoniczno-budowlanym. Ponadto nie została ona podjęta, ponieważ przeciwko jej podjęciu głosowały podmioty posiadające razem 57,29 % udziałów w nieruchomości wspólnej. Natomiast na konieczność weryfikacji prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazał wprost Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 11 kwietnia 2017 r. (sygn. akt II SA/Wr 856/16), a zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w ww. orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Skoro Sąd nie przesądził, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie ma możliwości jego uzyskania mimo, iż posiadał wiedzę o istnieniu uchwały nr [...]z dnia [...]r., to organy nadzoru budowlanego również nie mogły przesądzić tej kwestii zwłaszcza, gdy złożono wniosek o ustanowienie zarządcy przymusowego dla wspólnoty oraz przeprocedowanie zgłoszonego projektu uchwały w sprawie wyrażenia zgody na dysponowanie nieruchomością wspólną na cele budowlane w zakresie objętym postępowaniem naprawczym. W obecnej sytuacji zagadnienie to stanowi zagadnienie wstępne dla niniejszego postępowania i uzasadnia zawieszenie postępowania.
W skardze na powyższe postanowienie reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wspólnota wniosła o jego uchylenie i uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Żądana skargi oparto na zarzutach:
- naruszenia art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż postanowienie PINB odpowiada przepisom prawa, co w konsekwencji stanowiło podstawę do utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji przez DWINB;
- naruszenia przez organu nadzoru budowlanego obu instancji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne o którym mowa w ww. przepisie, w sytuacji gdy w oparciu o akta sprawy nie ulega wątpliwości, że Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. K. [...], w uchwale nr [...]z dnia [...]r. odmówiła zgody m.in. w zakresie wykonania mechanicznej instalacji wywiewnej;
- naruszenia art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, w szczególności poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego polegającej na ustaleniu, że podnoszona przez wspólnotę okoliczność dotycząca braku jej zgody na wykonane prace, do której odnosiły się wyroki sądów powszechnych, oraz Sądu Najwyższego, nie ma żadnego znaczenia w kontekście podjętego rozstrzygnięcia,
- naruszenia art. 12 k.p.a. polegające na przewlekłym prowadzeniu postępowania dotyczącego samowolnie realizowanych prac budowlanych.
Uzasadniając skargę wykluczono istnienie zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.. Zdaniem strony skarżącej DWINB w rozstrzygnięciu pominął, że inwestor oraz wspólnota mieszkaniowa prowadziły już spór o zgodę na przebudowę lokalu nr [...] przy ul. K. [...] we W. Zawarte przez organ w uzasadnieniu postanowienia stwierdzenie, że uchwała nr [...]była procedowana znaczny czas temu, skarżąca uznała za niedopuszczalne zawężenie opisu sporu, ponieważ sprawa zakończyła się dopiero przed Sądem Najwyższym 6 lat później. Na podstawie wyroku z dnia 6 września 2018 r. Sąd Najwyższy uznał, że uchwała wspólnoty nr [...]z dnia [...]r. odmawiała inwestorowi zgody na przedmiotową inwestycję. Wyrok tej "najwyższej instancji" ma niewątpliwie powagę rzeczy osądzonej. Nie można pominąć faktu, że sprawa "przeszła" przez Sąd Okręgowy we W., Sąd Apelacyjny we W., tzw. "przedsąd" w Sądzie Najwyższym, a następnie doczekała się, we wrześniu 2018 r., finalnego rozstrzygnięcia. Na każdym etapie sprawy strony mogły dojść do porozumienia. Strony sporu nawiązywały próby kontaktu. Wszystkie czynności, zarówno sądowe, jak i brak porozumienia między inwestorem, a wspólnotą, wskazują na definitywny brak zgody na zainwestowanie części wspólnych nie tylko w 2012 r., ale też w 2018 r., jak również w 2020 r.. Sąd Apelacyjny we W.postanowieniem z dnia [...]r. oddalił wniosek inwestora o wstrzymanie skuteczności wyroku, a tym samym, w przeciwieństwie do PINB, sąd nie dał samowolnemu inwestorowi dalszej możliwości trwania bezprawnego stanu.
Zdaniem skarżącej pomimo wyroku Sądu Najwyższego, organ bezpodstawnie uznał, że są jeszcze inne możliwe drogi lub tryby na pozyskanie zgody cywilnoprawnej na przebudowę lokalu. Z tego też powodu nadzór budowlany wystąpił do H. H. o zgodę wspólnoty. Zdaniem wspólnoty zainicjowanie "innego" trybu możliwego pozyskania zastępczej zgody na zmianę przeznaczenia części wspólnych, tj. wniosku o zarządcę przymusowego, w sposób oczywisty narusza zasadę wynikającą z art. 12 k.p.a., z której wynika zasada szybkości postępowania. Uruchomienie tego postępowania bezspornie otwiera wieloletnie postępowanie przed sądem cywilnym, gdzie sprawę dodatkowo komplikuje wielość stron postępowania i ich legitymacja po stronie uczestników postępowania. Skarżąca dodatkowo wskazuje, że w świetle przepisów prawa, możliwe jest uruchomienie jeszcze innych postępowań, pozornie dążących do pozyskania zgody cywilnoprawnej dla inwestora, jednak zdaniem skarżącej wspólnoty, wszystkie te działania mają jedynie charakter obstrukcyjny, gdzie interes jasno wyrażających swoje zdanie członków wspólnoty, schodzi na zupełnie plan dalszy, a co więcej jest w sposób oczywisty naruszany. Nadto kolejne działania samowolnego inwestora w sposób niedopuszczalny sankcjonują stan bezprawia budowlanego, który trwa w centrum W.od 2013 r.
Po wskazaniu na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i opisaniu zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania autor skargi podniósł, że pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy w trybie przepisów dotyczących samowoli budowlanej, będącej przedmiotem postępowania przez PINB, a zagadnieniem wstępnym musi istnieć związek przyczynowy, tj. musi wystąpić sytuacja, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji byłoby niemożliwe. Zagadnienie wstępne dotyczące sporu o prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które miałoby wynikać w treści uchwały nr [...], zostało już rozstrzygnięte.
Zdaniem skarżącej nie można uciec od kolejnego aspekt sprawy, a mianowicie od chronologii trwających postępowań administracyjnych i sądowych na przestrzeni od 2014 r., aż do chwili obecnej. W toku postępowania legalizacyjnego trwało już postępowanie cywilne, ukierunkowane na pozyskanie zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, zatem nie można powiedzieć, że inwestor nie wykorzystał ścieżki cywilnoprawnej na poszukiwanie zgody wspólnoty. Wspólnota w dalszym ciągu oczekuje od organu nadzoru budowlanego wypełnienia swoich ustawowych kompetencji. Oczekuje ona od organu doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z prawem, polegającym na przywróceniu stanu pierwotnego części wspólnych nieruchomości budynkowej położonej przy ul. K. [...] we W. W odbiorze członków wspólnoty wieloletnie trwanie "bezprawia budowlanego" sankcjonowane bezczynnością organu nadzoru budowlanego, jest nie do przyjęcia.
W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie uzasadniając, że nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia w trybie samokontroli.
W piśmie z dnia 11 grudnia 2020 r. uczestnik postępowania odniósł się do twierdzeń skargi i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Skarga okazała się bezzasadna i jako taka podlega oddaleniu.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tak rozumianej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Uchylenie zaskarżonego aktu, w realiach niniejszej sprawy - postanowienia, w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zaznaczyć trzeba, że skarga w niniejszej sprawie została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, co było możliwe na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W przypadku tego rodzaju sprawy sądowoadministracyjnej skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym nie zostało uzależnione przez ustawodawcę od stosownego wniosku strony w tym zakresie.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w granicach nakreślonej na wstępie kognicji sądów administracyjnych, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem przedmiotowe postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji są zgodne z prawem, zaś rozstrzygnięcie drugoinstancyjne zostało wsparte powołaną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, przekonywującą argumentacją.
Przedmiotem skargi w sprawie niniejszej jest postanowienie, którym utrzymano w mocy postanowienie zawieszające postępowanie. PINB dla miasta W. u podstaw postanowienia z dnia [...]r. nr [...]przyjął m.in. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.. Rozstrzygając o zawieszeniu postępowania organ I instancji podał, że wystąpiło zagadnienie wstępne, co uzasadnia zastosowanie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a.. Nadto wskazał on na toczące się przez Sądem Rejonowym dla W.-Ś.Wydział VIII Cywilny, (sygn. akt VIII Ns 62/20) postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na dysponowanie nieruchomością wspólną przy ul. K. [...] we W. na cele budowlane w zakresie objętym postępowaniem naprawczym.
Zgodnie ze stanowiącym podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wobec tego wyjaśnić należy, że na konstrukcję "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w ww. przepisie, składają się cztery elementy: (1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; (2) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie danej sprawy i wydanie decyzji; (3) rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu albo sądu; (4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zatem rozważając kwestię zawieszenia postępowania, organ administracji publicznej przed uruchomieniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., obowiązany jest ustalić, czy występuje związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a stwierdzonym zagadnieniem. W występowaniu takiego związku przesądzać będą przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę prawną decyzji administracyjnej. W razie gdy związek ten nie występuje, organ obowiązany jest przyjąć, że nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Podkreślić przy tym trzeba, że zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami, co do wyniku postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy.
W realiach badanej sprawy inwestycja realizowana była w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Z faktu tego wyłaniają się dwie okoliczności, których znaczenie należy podkreślić. Poczynania inwestora nie stanowią klasycznej samowoli budowlanej, gdyż na początkowym etapie realizacji przedmiotowego zamierzenia dysponował od stosownym aktem administracyjnym. Po wtóre nierozerwalnie z decyzją o pozwoleniu na budowę wiąże się konieczność posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Mocno akcentowana w skardze uchwała wspólnoty mieszkaniowej nr [...] z dnia [...]r. niewątpliwie dotyczyła zagadnienia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale, co także sygnalizuje strona skarżąca, na skutek orzeczeń Sądu Okręgowego we W., Sądu Apelacyjnego we W., czy wreszcie Sądu Najwyższego, nie uprawnia ona inwestora w chwili obecnej do okazania się tytułem prawym do dysponowania nieruchomością. Rzeczona uchwała jakkolwiek przedmiotowo była związana z procesem inwestycyjnym wydawana była w związku z postępowaniem dotyczącym pozwolenia na budowę prowadzonym przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Niesprzecznie, gdyż nie budzi to wątpliwości żadnej ze stron postępowania, organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze muszą brać pod uwagę posiadanie przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości. Inwestor składając wniosek o zawieszenie postępowania wykazał zainicjowanie przed sądem powszechnym sprawy dotyczącej ustanowienia zarządcy przymusowego celem poddania pod głosowanie uchwały w zakresie wyrażenia zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane.
W świetle twierdzeń skargi wspólnota mieszkaniowa nie wyraża zgody w tym względzie, co wynika z zapadłych dotychczas wyroków, zaś zawisła przed sądem powszechnym w chwili obecnej sprawa nie stanowi zagadnienia wstępnego. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że prawomocne wyroki sądów z całą pewnością wiążą organy administracyjne i sądy. Stąd też nie podlega wątpliwości brak możliwości powoływania się przez inwestora na uchwałę wspólnoty z [...] r., nr [...], o czym sądy powszechne i Sąd Najwyższy w sposób ostateczny przesądziły. Lektura akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że postępowanie naprawcze prowadzone jest przez organy nadzoru budowlanego również kilka lat. W ramach tego postępowania zapadały rozstrzygnięcia poddawane kontroli sądu administracyjnego. Między innymi Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w dniu 11 kwietnia 2017 r. wydał wyrok w sprawie II SA/Wr 856/16 utrzymany w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2108/17. W pierwszym z podanych wyroków zawarto zalecenie dla organu wyjaśnienia kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie DWINB, zasadnie w ocenie Sądu, nie tylko wskazuje na to związanie, ale zauważa także, że sąd orzekający w 2017 r. nie przesądził, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mimo iż posiadał wiedzę o istnieniu uchwały z dnia [...]r., nr [...].
W tym stanie rzeczy nie znajduje uzasadnienia pogląd skargi, iż organ pomimo wyroku Sądu Najwyższego bezpodstawnie uznał, że istnieją inne możliwe drogi pozyskania zgody cywilnoprawnej na przebudowę lokalu. Skoro inwestor zainicjował przed sądem powszechnym stosowne postępowanie obejmujące problematykę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to okoliczność ta, istotny element postępowania naprawczego, jako stanowiąca na tym etapie zagadnienie wstępne, musiała zostać uwzględniona. Właściwą formą uwzględnienia tej okoliczności było zawieszenie postępowania. Zaznaczyć w tym miejscu należy, iż ziściła się także przesłanka w postaci badania zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, bowiem sprawa z wniosku inwestora zawisła przed Sądem Rejonowym dla W.-Ś. Wydział VIII Cywilny. Nadto mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym w prowadzonym postępowaniu, gdyż rozstrzygnięcie przez sąd powszechny sprawy prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane determinuje kształt ostatecznego rozstrzygnięcia jakie zapadnie przed organem nadzoru budowlanego.
Zdaniem Sądu w składzie orzekającym nie znajdują uzasadnienia zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 czy art. 80 k.p.a.. Orzekające organy uwzględniły wszystkie istotne okoliczności istniejące w sprawie. Sprawa uchwały nr [...], jakkolwiek ostatecznie rozstrzygnięta i mająca znaczenie w prowadzonym procesie inwestycyjnym, nie wyklucza uzyskania przez inwestora tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlanego w aktualnie zawisłej przed sądem powszechnym sprawy z wniosku inwestora o ustanowienie zarządcy przymusowego i poddanie pod głosowanie uchwały.
Końcowo przyjdzie dodać, że wywiedziona w niniejszej sprawie skarga dotyczy postanowienia o zawieszeniu postępowania, a nie bezczynności organu czy przewlekłości postępowania. Dlatego też bez wpływu na ocenę legalności kwestionowanego aktu pozostaje zarzut naruszenia art. 12 k.p.a. poprzez przewlekle prowadzone postępowanie.
W tych warunkach Sąd nie podzielił zarzutów i argumentów podniesionych w skardze. Zdaniem Sądu, stanowisko w niej zawarte, kwestionujące rozstrzygnięcie DWINB i poprzedzające je postanowienie PINB dla miasta W., oparte jest na błędnej interpretacji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie uznającej za zagadnienie wstępne kwestii prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pozostającą do rozstrzygnięcia przez sąd powszechny. Nie podzielając tego poglądu Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, a kontrolowane postanowienie prawidłowe.
Dlatego też, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł, jak w sentencji.