II SA/Wr 49/25

II SA/Wr 49/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-02-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Adam Habuda /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Oddalono sprzeciw z art. 64b § 1 p.p.s.a.
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151a par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2025 r. sprawy ze sprzeciwu W[...] sp. z o.o. z siedzibą we W. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 13 grudnia 2024 r., nr IF-0.7840.1.324.2023.MS w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowego oddala sprzeciw w całości.
Uzasadnienie
Starosta Powiatu W. (dalej: Starosta, organ I instancji), decyzją z dnia 8 września 2023 r., nr 1576/2023, zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił - na rzecz W. sp. z o. o. z siedzibą we W. (dalej: strona skarżąca, skarżący) - pozwolenia na budowę budynku usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem działki, na działce nr [...], AM-[...], obręb T., gmina K.
Odwołanie od powyższej decyzji, wnieśli M. K., M. B., P. C. oraz M. G., wskazując na swoje obawy związane z potencjalnym zalewaniem sąsiednich nieruchomości, w związku z planowaną inwestycją, zmniejszeniem bezpieczeństwa wynikającym ze zwiększeniem natężenia okolicznego ruchu oraz pogorszeniem komfortu życia. Jednocześnie odwołujący wyrazili brak zgody na realizację przyłączy kanalizacji w działce drogowej ul. [...]. Dodatkowo wskazali na potencjalną niezgodność usytuowania przedmiotowego zamierzenia budowlanego w związku z przepisami przeciwpożarowymi.
Wojewoda Dolnośląski (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy), decyzją z dnia 18 grudnia 2024 r., znak sprawy: IF-0.7840.1.324.2023.MS, uchylił zaskarżoną decyzję Starosty z dnia 8 września 2023 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ze względu na zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływającą istotnie na możliwość realizacji wnioskowanej inwestycji, niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu przed Starostą wszystkim stronom postępowania, braki w zebranym materiale dowodowym (niesprecyzowanie przedmiotu świadczonych usług w projektowanym obiekcie budowlanym oraz brak analizy nasłonecznienia sąsiednich działek).
Od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła strona skarżąca, zarzucając podjętemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, ponieważ decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Jednocześnie W. sp. z o. o. z siedzibą we W. wniosła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji; 2) zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie jako bezzasadnego, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia 18 grudnia 2024 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewody uchylająca decyzję Starosty i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Decyzja Wojewody podjęta została na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej: k.p.a., który to przepis daje organowi odwoławczemu kompetencję do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Decyzja organu II instancji została oprotestowana sprzeciwem.
Powoduje to, że kontroli sądowej poddana została prawidłowość zastosowania instytucji z art. 138 § 2 k.p.a., to znaczy uchylenia przedmiotowej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Starostę.
Kontrola sądowa sprawowana nad administracją publiczną polega na badaniu, czy organy administracji prawidłowo realizują swoje kompetencje, w tym w zakresie zebrania materiału dowodowego kompletnego i obrazującego okoliczności sprawy w takim stopniu, aby móc wydać legalny akt administracyjny. Jednym z przejawów tej kontroli jest badanie przez sąd administracyjny sprzeciwu od decyzji, instytucji uregulowanej w rozdziale 3a p. p. s. a. (art. 64a – art. 64e).
Według przepisu art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
Z taką sytuacją mamy do czynienia w realiach przedmiotowej sprawy: sprzeciwiający się podważył legalność skorzystania przez organ odwoławczy z art. 138 § 2 k.p.a.
Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzje w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Przede wszystkim należy wyjaśnić, opierając się na brzmieniu art. 136 § 1 k.p.a., że przeprowadzenie postępowania dowodowego w lwiej części należy do organu I instancji, zaś aktywność organu odwoławczego w tym zakresie ma charakter dodatkowy, posiłkowy, sprowadzający się do uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Ma to związek z tym, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego nie może godzić w zasadę dwuinstancyjności.
Strona, zgodnie z zapisaną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności ma prawo do pełnego, dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez organy, dysponujące wyczerpująco zebranym materiałem dowodowym pozwalającym ustalić stan faktyczny sprawy. W sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2022 r. sygn. III OSK 1844/22). Naruszeniem praw strony jest sytuacja, w której organ I instancji zaniechał rzetelnego i wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, bowiem na istotnie niekompletnym materiale dowodowym nie można oprzeć prawidłowego rozstrzygnięcia. Tym samym koliduje z zasadą dwuinstancyjności taki stan rzeczy, w którym organ II instancji buduje fundamenty dowodowe sprawy, i na tej podstawie wydaje rozstrzygnięcie, ponieważ stworzenie takich fundamentów przynależy do kompetencji organu I instancji. Jeżeli ciężar zebrania materiału dowodowego w istotnym zakresie zostałby przerzucony na organ odwoławczy, to należałoby przyjąć, że sprawa strony została wnikliwie zbadana jednokrotnie, co stoi w sprzeczności z powołaną wyżej zasadą dwuinstancyjności.
A contrario, jeżeli materiał dowodowy wymaga uzupełnienia tylko w niewielkim (uzupełniającym) zakresie, to wykluczona jest możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, a organ odwoławczy obowiązany jest wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, i orzec o istocie sprawy.
W takim kontekście należy widzieć regulację art. 138 § 2 k.p.a. Zastosowanie tego przepisu nie powinno być traktowane jako swego rodzaju "ucieczka" przez organ odwoławczy od rozpoznania sprawy, ale jako zagwarantowanie stronie jej praw, i mobilizacja organu I instancji do pełnego i wyczerpującego skolekcjonowania materiału dowodowego, ponieważ przepisy wiążą z organem odwoławczym jedynie uzupełnienie tego materiału. Rdzeń dowodowy dla odpowiadającego prawu załatwienia sprawy ma być stworzony w postępowaniu przed organem I instancji.
Sąd rozpoznając sprzeciw związany jest brzmieniem art. 64e p.p.s.a. nakazującym oceniać jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138§2 k. p. a. Oznacza to kontrolę, czy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jako klarowna jawi się więc konkluzja, że oceniając sprzeciw sąd administracyjny nie zajmuje się kontrolą merytorycznej strony sprawy, mając na względzie prawa i obowiązki stron, ale jedynie bada czy decyzja organu II instancji jest prawidłowa pod względem takiego stanu dowodowego, takiego koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, który eliminuje możliwość wydania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Poparcie dla takiej interpretacji Sąd odnajduje w judykaturze Sądu Naczelnego, który wyraźnie podkreśla, że w postępowaniu ze sprzeciwu sąd administracyjny ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., tym samym zarzuty winny być skonstruowane w oparciu o naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z ustawą procesową, tj. w szczególności art. 64e i art. 151a p.p.s.a. Sąd administracyjny w tym postępowaniu nie rozstrzyga o prawach lub obowiązkach stron, a jedynie dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Sprzeciw jako środek przeciwdziałający przewlekłości załatwienia sprawy służy wyłącznie zbadaniu tego, czy uzasadnienie decyzji kasacyjnej w tej części, w której organ wskazuje, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie ma podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a., jest prawidłowe (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2022 r. sygn. akt I OSK 1416/22).
W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych spełnione są przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, w którym akcentuje się, że oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym.
Problem prawny sprowadza się do oceny, czy w przedmiotowej sprawie organ I instancji na tyle naruszył przepisy postępowania zmierzając do wydania decyzji, że pozostał do wyjaśnienia na tyle rozległy zakres sprawy, który sprawiłby, iż orzekanie w tym zakresie przez Wojewodę naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności oraz zasadę wyłącznie uzupełniającego zbierania dowodów przez organ II instancji.
W badanej sprawie Sąd uznał za trafne argumenty Wojewody podniesione w zaskarżonej decyzji, które spowodowały przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, ponieważ wpisują się one w przesłanki naruszenia przepisów postępowania (przez organ I instancji) wraz z pozostałym do wyjaśnienia zakresem sprawy istotnym dla jej rozstrzygnięcia.
W niniejszej sprawie organ II instancji przede wszystkim wskazał, że organ pierwszoinstancyjny uznał I. B. i B. G. za strony postępowania, natomiast w toku postępowania dokonywał nieskutecznych doręczeń przesyłek zawierających m.in. decyzję Starosty. Wojewoda słusznie zauważył, że na kopertach jak i na potwierdzeniu odbioru zaskarżonej decyzji brak jest jakiejkolwiek informacji o tym, gdzie pozostawiono zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki wraz z informacją o możliwości jej odbioru. Brak jakichkolwiek adnotacji o miejscu pozostawienia tegoż zawiadomienia powoduje, że nie można uznać skuteczności doręczenia zastępczego. W konsekwencji podmioty uznane za strony zostały pozbawione gwarancji procesowych zmierzających do umożliwienia im realnego udziału w postępowaniu.
Organ I instancji do przesyłek poleconych użył formularza potwierdzenia odbioru dla przesyłek nadanych na zasadach ogólnych (tzw. "żółtego blankietu"), a nie formularza potwierdzenia odbioru dla przesyłek nadanych w postępowaniu administracyjnym.
Zdaniem Sądu ma to doniosłe znaczenie, ponieważ wpływa na ocenę, czy faktycznie w takiej sytuacji spełnione zostały przesłanki fikcji doręczenia, o której mowa w art. 44 k.p.a. W tym celu należy wyjaśnić zasady "używania" potwierdzeń nadania przesyłek przez wyznaczonego operatora pocztowego świadczącego usługi powszechne. Otóż w myśl art. 17 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (t.j. Dz. U. 2023 r. poz. 1640 ze zm. ), dalej Prawo pocztowe, potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego wydane przez operatora wyznaczonego oraz wydruk potwierdzenia nadania przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego pobrane samodzielnie z systemu teleinformatycznego operatora wyznaczonego służącego do nadawania rejestrowanych przesyłek pocztowych lub przekazów pocztowych mają moc dokumentów urzędowych. Przez potwierdzenie nadania należy również rozumieć potwierdzenie odbioru.
Zasady wykonywania usług pocztowych, w tym warunki przyjmowania i doręczania przesyłek pocztowych określa natomiast regulamin świadczenia usług pocztowych (art. 21 ust. 2 pkt 3 Prawa pocztowego). Z kolei w § 13 Regulaminu świadczenia usług pocztowych wskazano, że nadawca przesyłki rejestrowanej przed nadaniem wypełnia odpowiedni dla danej usługi formularz nakładu P. (ust. 1 pkt 1 lit. a). Natomiast zgodnie z § 13 ust. 4 Regulaminu stosowanie przez nadawcę przesyłki rejestrowanej nadawanej w obrocie krajowym formularza zgodnego z wzorem umieszczonym przez P. na stronie internetowej www.[...].pl, a także dostępnego we wszystkich placówkach pocztowych nie wymaga zatwierdzenia, o którym mowa w ust. 2.
Na stronie internetowej P. można z kolei znaleźć szczegółowo określony wzór formularza potwierdzenia odbioru dla przesyłek nadanych w postępowaniu administracyjnym, określający zarówno jego wymogi techniczne, jak i jego formę graficzną. Ważnym elementem na tym potwierdzeniu odbioru jest następujące stwierdzenie: "Doręczenie przesyłki następuje na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego". Z tego wynika, że to już tzw. "zwrotka" informuje adresata, czego przesyłka może dotyczyć, a w szczególności, że jej odbiór może wywołać skutek w postaci rozpoczęcia biegu terminu w postępowaniu administracyjnym. "Zwrotka" nie zawierająca tego stwierdzenia może z kolei wprowadzać adresata w błąd, że jest to przesyłka nieistotna, doręczana poza postępowaniem administracyjnym, której odbiór albo jego odmowa nie może wywoływać negatywnych skutków dla adresata. Trzeba zatem przyjąć, że umieszczenie na zwrotce informacji o której mowa, jest realizacją wspomnianej już wcześniej jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, czyli nałożonego na organ administracji publicznej obowiązku informowania stron okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.).
W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie którym zastosowanie zwrotki doręczenia przesyłki na zasadach ogólnych może skutkować trudnościami, czy wręcz niemożliwością ustalenia, czy operator pocztowy należycie wykonał usługę doręczenia przesyłki pocztowej doręczanej w trybach określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a konkretnie czy spełnione zostały warunki określone w art. 44 k.p.a.
Z powyższego przepisu wynika, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 operator pocztowy w rozumieniu Prawa pocztowego przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego (§ 1 pkt 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia ( § 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy ( § 4).
Przenosząc powyższe ustalenia na grunt naszej sprawy stwierdzić należy, że na załączonej do przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji znajdują się wyłącznie podstawowe informacje, takie jak nadawca i adresat oraz rodzaj przesyłki (awers), a także podpis odbiorcy i data odbioru oraz dodatkowe informacje nadawcy przesyłki (rewers). Brak jest natomiast odpowiednich rubryk do wpisania, że przesyłka nie została doręczona, gdzie została pozostawiona, kiedy i gdzie umieszczono zawiadomienie, a także czy dokonano powtórnego zawiadomienia, tak jak ma to miejsce na "urzędowym" formularzu.
W niniejszej sprawie, na odwrocie koperty zawierającej decyzję Starosty kierowaną do I. B., widnieje wyłącznie informacja listonosza o dwóch próbach doręczenia. Brak jest adnotacji o miejscu pozostawienia awizo oraz miejscu pozostawienia przesyłki. W przypadku przesyłki kierowanej do B. G. na kopercie nie zostały ponadto umieszczone informacje o jakiejkolwiek próbie doręczenia. Informacje te wynikają dopiero z ogólnodostępnego monitoringu przesyłek na stronie P. Jednak w ocenie Sądu system, o którym mowa ma znaczenie wyłącznie informacyjne i pomocnicze, ale z pewnością nie może być zrównany mocą dowodową z oświadczeniem listonosza na przesyłce, firmowanym własnym podpisem. Podkreślenia przy tym trzeba, że organ I instancji w całym toku postępowania posługiwał się "zwrotkami", które nie zawierały rubryk dotyczących miejsca pozostawienia przesyłki oraz miejsca pozostawienia zawiadomienia o pozostawieniu awizo.
Mając to na uwadze, wobec niemożności stwierdzenia fikcji doręczenia względem przesyłek nieodebranych w zwykłym trybie przez strony, w tym również decyzji organu I instancji, należało uznać, że nie został im zapewniony czynny udział w postępowaniu. Okoliczności tej nie może sanować udostępnienie akt sprawy tym stronom już po wydaniu decyzji, gdyż w toku postępowania nie został im zapewniony czynny udział w postępowaniu, a samo udostępnienie kopii akt sprawy nie zastępuje doręczenia decyzji w trybie przepisów postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że Wojewoda orzekając merytorycznie jako organ odwoławczy naruszyłby dwuinstancyjność postępowania, bowiem stronom faktycznie zostałby zapewniony udział w postępowaniu wyłącznie jednej instancji. To z kolei uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Staroście.
Odnosząc się do kwestii wprowadzenia nowego planu miejscowego już po wydaniu przez organ I instancji decyzji Sąd nie uznał argumentacji Wojewody za zasadną.
Dla wyjaśnienia, należy przypomnieć fundamentalną (rangi konstytucyjnej i ustawowej) zasadę dwuinstancyjności (art. 78 Konstytucji, art. 15 k.p.a.). Jednocześnie zdanie drugie w art. 78 Konstytucji RP jednoznacznie stanowi, że wyjątki od zasady dwuinstancyjności oraz tryb zaskarżenia określone są w ustawie. W przypadku procedury administracyjnej ustawą tą jest kodeks postępowania administracyjnego. Stąd też dla pełnego określenia mechanizmów zasady dwuinstancyjności na gruncie tej ustawy konieczne jest sięgnięcie do dalszych jej przepisów, które przewidują zarówno tryb zaskarżenia, jak i zakres orzekania przez organ odwoławczy. Katalog rozstrzygnięć, jakie może podjąć organ odwoławczy na skutek rozpoznania odwołania (bądź odpowiednio zażalenia) przewiduje art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Analiza treści tego przepisu prowadzi do wniosku, że zasadą jest rozpoznanie sprawy i jej zakończenie przez organ odwoławczy (art. 138 § 1 pkt 1 - 3 k.p.a.), a uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji jest sytuacją wyjątkową (art. 138 § 2 k.p.a.). Wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe tylko, jeśli decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że jeżeli nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, to rolą organu odwoławczego jest rozpoznanie sprawy i wydanie jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 § 1 pkt 1 - 3 k.p.a. Jednocześnie jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, jest działanie organów na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), a więc organy zawsze zobowiązane są uwzględnić zmianę stanu prawnego, jaka następuje w toku postępowania i orzekać na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji. Oczywiście nie oznacza to, że w każdym przypadku organy orzekają na podstawie przepisów nowych czy znowelizowanych, bowiem odmienny sposób stosowania przepisów może wynikać z odpowiednich norm intertemporalnych. Nie ulega jednak wątpliwości, że w niniejszej sprawie tego rodzaju szczególne normy nie zostały przez ustawodawcę wprowadzone, a więc organ odwoławczy zobowiązany był orzekać z uwzględnieniem nowego stanu prawnego.
Prowadzi to do konkluzji, że w przypadku zmiany stanu prawnego, która następuje między wydaniem decyzji organu I Instancji, a rozpatrzeniem odwołania przez organ odwoławczy, zasada dwuinstancyjności, w braku odpowiednich przepisów intertemporalnych, nakłada na organ II instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy i wydania jednego z rozstrzygnięć, o których stanowi art. 138 § 1 pkt 1 - 3 k.p.a. z uwzględnieniem nowych bądź znowelizowanych przepisów. Natomiast uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe tylko wówczas, gdy na skutek uchybień organu I instancji bądź na skutek zmiany stanu prawnego, konieczne jest wyjaśnienie sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie Starosta orzekając w przedmiocie sprawy uwzględnił aktualny na dzień wydania decyzji stan prawny, oceniając zgodność zamierzenia budowlanego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Działanie takie nie stanowi naruszenia przepisów prawnych. Uwzględniając jednak nieskuteczność dokonanych doręczeń w toku postępowania przed Starostą, którą Sąd wskazał już wcześniej, za prawidłowe uznać należy przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Tym samym, organ I instancji będzie zobowiązany procedować z uwzględnieniem nowego planu miejscowego. Reasumując, chociaż Sąd nie podzielił wszystkich argumentów Wojewody, to jednak te, z którymi się zgodził, w pełni wystarczają dla poparcia jego rozstrzygnięcia.
Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie zachodziła podstawa do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z tej przyczyny oddalono sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.