II SA/Wr 489/19

II SA/Wr 489/19 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2020-01-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Alicja Palus
Gabriel Węgrzyn /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Śnieżyński
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 990/20 - Postanowienie NSA z 2020-08-28
III OSK 2644/21 - Wyrok NSA z 2023-10-19
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
*Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A z/s w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę w całości.
Uzasadnienie
Postanowieniem z [...] (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (dalej jako "SKO") stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie A z siedzibą w W. od decyzji Burmistrza W. z [...] (nr [...]) ustalającej na rzecz A sp. z o.o. z siedzibą we W. środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia pod nazwą: "[...]" realizowanego na działkach nr [...],[...],[...], część działki [...], część działki [...], obręb R., gmina W.
W motywach postanowienia SKO wyjaśniło, że dokonując oceny odwołania należało uwzględnić wskazania wyrażone w motywach wyroku tutejszego Sądu z dnia 19 II 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 12/19. Wyrokiem tym, po uwzględnieniu sprzeciwu A sp. z o.o. z siedzibą we W., uchylono decyzję SKO z [...] (nr [...]) w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji opisanego przedsięwzięcia. Sąd wskazał wówczas, że odwołujące się Stowarzyszenie A nie wykazało dotychczas przesłanek dopuszczalności odwołania. Sąd odnosząc się do celów statutowych Stowarzyszenia zawartych w regulaminie ("popieranie wszelkiego rodzaju inicjatyw celem poprawy stanu środowiska", "kierowanie postulatów do organów administracji publicznej i władz") stwierdził, że cele Stowarzyszenia zostały określone ogólnikowo, ale wskazują na sferę działania poza postępowaniami prawnymi w sprawach środowiskowych. Z tego też względu, zdaniem Sądu, zapis regulaminu o sposobie realizacji tych celów nie zawiera udziału Stowarzyszenia w postępowaniach prawnych w sprawach środowiskowych.
W dalszej części SKO stwierdziło, że rozpatrując odwołanie ponownie umożliwiło Stowarzyszeniu A wykazanie, że spełnia przesłanki uprawniające do wniesienia odwołania z art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z 3 X 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081, ze zm.) - zwanej dalej "ustawą środowiskową". Przedłożona jednak przez Stowarzyszenie dokumentacja nie wniosła istotnych zmian w stosunku do dotychczasowego materiału dowodowego analizowanego przez Sąd, tak więc należało podtrzymać stanowisko Sądu wskazujące, że wniesienie odwołania w okolicznościach sprawy nie było uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. Kolegium stwierdziło, iż analiza wszystkich przesłanych przez Stowarzyszenie regulaminów - tj. z dnia 21 X 2014 r., z dnia 5 VI 2017 r. i z dnia 10 VII 2018 r. wykazała, iż w pkt. 9 tych regulaminów zostały określone cele Stowarzyszenia. Zgodnie z zapisami tam zawartymi cele Stowarzyszenia to: podejmowanie i wspieranie wszelkiego rodzaju inicjatyw mających na celu poprawę stanu środowiska, promocja postaw proekologicznych w Internecie i mediach, ochrona środowiska i działania proekologiczne, propagowanie i promowanie działalności prorozwojowej, oświatowej, ekologicznej, gospodarczej, sportowej, turystycznej. Dalej Kolegium wyjaśniło, iż stosownie do regulacji zawartych w pkt. 10 tych regulaminów Stowarzyszenie realizuje swoje cele poprzez: działalność szkoleniową i instruktażową, inicjowanie i popieranie działań obywatelskich do stosowania nowoczesnych technik ochrony środowiska; zabieranie głosu i wyrażanie swojego stanowiska na forum publicznym; kierowanie postulatów do organów administracji publicznej i władz; organizowanie imprez kulturalnych, sportowych i festynów plenerowych, spotkań, konferencji, zebrań; rozwijanie współpracy międzynarodowej w zakresie ochrony środowiska i ekologii; prowadzenie innych działań sprzyjających realizacji regulaminowych celów Stowarzyszenia. Jedynie w regulaminie zaakceptowanym w dniu 21 X 2014 r. w pkt 10 dodatkowo wskazano, iż cele są realizowane poprzez pomoc w pozyskiwaniu środków z programów pomocowych Unii Europejskiej; organizację imprez charytatywnych i okolicznościowych włączających Stowarzyszenie w aktualne problemy społeczne oraz życie społeczności lokalnych; współpracę z organizacjami kulturalnymi, mediami, instytucjami zainteresowanymi celami Stowarzyszenia oraz władzami administracji państwowej i samorządowej. Mając na względzie, że tożsamej treści zapisy dotyczące celów statutowych Stowarzyszenia zostały zawarte we wszystkich nadesłanych regulaminach, Kolegium stwierdziło, iż Stowarzyszenie A nie wykazało, aby jego cele statutowe uzasadniały dopuszczenie go do udziału w postępowaniu w przedmiotowej sprawie. Zatem nie zostały spełnione przesłanki określone w wyżej powołanym przepisie art. 44 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy środowiskowej. W konsekwencji należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 kpa.
Skargę na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie A z siedzibą w W. (dalej jako "strona skarżąca") zarzucając naruszenie art. 44 ust. 1 ustawy środowiskowej oraz art. 134 kpa w zw. z art. 153 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) – dalej "ppsa". W skardze wniesiono o uchylenie postanowienia, wstrzymanie jego wykonania oraz przeprowadzenie dowodu z załączonego regulaminu w brzmieniu obowiązującym na dzień 17 VI 2019 r. na okoliczność rozszerzenia celów statutowych strony skarżącej i dezaktualizacji wskazań sformułowanych w wyroku tutejszego Sądu z 19 II 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 12/19.
Uzasadniając zarzuty skargi strona skarżąca podniosła, że cele strony skarżącej nigdy nie były ograniczone do działań pozaprawnych. Organizacje ekologiczne posiadają, z mocy samej ustawy, szczególne uprawnienia do udziału w postępowaniach administracyjnych i sądowych. Strona skarżąca podkreśliła, że podejmuje i wspiera wszelkiego rodzaju inicjatywy mające na celu poprawę stanu środowiska, promuje postawy proekologiczne, zajmuje się ochroną środowiska, podejmuje działania proekologiczne oraz propaguje i promuje działalność prorozwojową, oświatową i ekologiczną. Strona skarżąca (zgodnie z regulaminem) realizuje swoje cele poprzez, między innymi, zabieranie głosu i wyrażanie swojego stanowiska na forum publicznym oraz kierowanie postulatów do organów administracji publicznej i władz. O powyższym świadczy nie tylko sama treść regulaminu, ale i historia działań strony skarżącej na przestrzeni ostatnich lat. Stowarzyszenie stale aktywnie działa na rzecz ochrony środowiska w różnych przewidzianych prawem formach, również w formalnych postępowaniach. W skardze podkreślono, że ani komentatorzy ani orzecznictwo nie skłaniają do uznania, że w statucie musi być wskazany cel w postaci prowadzenia "działań prawnych". Przeciwnie, wykładnia art. 44 ust. 2 ustawy środowiskowej wskazuje wyłącznie na "prowadzenie działalności w zakresie ochrony środowiska". Z daleko idącej ostrożności procesowej strona skarżąca wskazała także, iż celem przyspieszenia i usprawnienia ewentualnych przyszłych oraz już toczących się postępowań zdecydowała się na obszerniejsze opisanie celów w regulaminie, pozostawiając jednocześnie bez zmian już wcześniej istniejące zapisy regulaminu. Aktualny kształt regulaminu w sposób całkowity dezaktualizuje pogląd wyrażony w zaskarżanym postanowieniu. Zmiana okoliczności stanu faktycznego wpływa również na okoliczność związania SKO wyrokiem WSA z dnia 19 II 2019 r., bowiem ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny.
W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wyjaśniło przy tym, że bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy pozostaje zmiana zapisów regulaminu strony skarżącej, bowiem nastąpiła ona dopiero w VI 2019 r., a zatem już po wydaniu zaskarżonego postanowienia.
Postanowieniem z 2 IX 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 489/19, Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Zażalenie strony skarżącej zostało oddalone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 XI 2019 r., sygn. akt II OZ 1027/19.
Pismem procesowym z 11 IX 2019 r. uczestniczka postępowania wniosła o oddalenie skargi i przytoczyła argumentację na poparcie wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa.
W myśl art. 134 kpa, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
W okolicznościach kontrolowanej sprawy kwestią istotną było rozstrzygnięcie dopuszczalności odwołania wniesionego przez stronę skarżącą, jako organizację społeczną, od decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania. Strona skarżąca nie uczestniczyła przy tym w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji.
Zgodnie z art. 44 ust. 2 ustawy środowiskowej, organizacji ekologicznej służy prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa prowadzonym przez organ pierwszej instancji; wniesienie odwołania jest równoznaczne ze zgłoszeniem chęci uczestniczenia w takim postępowaniu. W postępowaniu odwoławczym organizacja uczestniczy na prawach strony.
Z powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że organizacja ekologiczna może wnieść odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa nawet jeśli nie uczestniczyła w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Warunkiem dopuszczalności odwołania jest jednak, by jego wniesienie było "uzasadnione celami statutowymi organizacji". Jest przy tym oczywiste, że sam status organizacji społecznej jako "organizacji ekologicznej" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy środowiskowej nie wystarczy do przyznania organizacji prawa wniesienia odwołania na mocy art. 44 ust. 2 ustawy środowiskowej. W przeciwnym razie dodatkowa przesłanka "uzasadnienia celami statutowymi organizacji" byłaby zbędna. Prawo do wniesienia odwołania wystąpi tylko w przypadku, gdy cele statutowe organizacji związane z ochroną środowiska zawierać będą dodatkowy kwalifikator uzasadniający wystąpienie z akcją procesową w konkretnej sprawie.
Wiążącej wykładni art. 44 ust. 2 ustawy środowiskowej w powyższym zakresie dokonał już tutejszy Sąd w motywach poprzedniego wyroku z 19 II 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 12/19. Wskazał, że "(...) cele stowarzyszenia zostały określone ogólnikowo, ale wskazują na sferę działania poza postępowaniami prawnymi w sprawach środowiskowych. Dlatego zapis regulaminu o sposobie realizacji tych celów nie zawiera udziału stowarzyszenia w takich postępowaniach". Oznacza to, że jeśli strona skarżąca nie wykaże, że celem jej działalności jest m.in. uczestnictwo w postępowaniach prawnych dotyczących ochrony środowiska, nie będzie podstaw do uznania odwołania za dopuszczalne.
W kontrolowanej sprawie okoliczności faktyczne są bezsporne. Strona skarżąca jest niewątpliwie organizacją ekologiczną, która prowadzi działalność przez okres powyżej 12 miesięcy, zaś postępowanie administracyjne prowadzone było z udziałem społeczeństwa. Bezsporne są również cele statutowe (regulaminowe) strony skarżącej. Obejmowały one m.in. podejmowanie i wspieranie wszelkiego rodzaju inicjatyw mających na celu poprawę stanu środowiska, promocja postaw proekologicznych w Internecie i mediach, ochrona środowiska i działania proekologiczne, propagowanie i promowanie działalności prorozwojowej, oświatowej, ekologicznej, gospodarczej, sportowej, turystycznej, działalność szkoleniową i instruktarzową, inicjowanie i popieranie działań obywatelskich do stosowania nowoczesnych technik ochrony środowiska; zabieranie głosu i wyrażanie swojego stanowiska na forum publicznym; kierowanie postulatów do organów administracji publicznej i władz; organizowanie imprez kulturalnych, sportowych i festynów plenerowych, spotkań, konferencji, zebrań; rozwijanie współpracy międzynarodowej w zakresie ochrony środowiska i ekologii; prowadzenie innych działań sprzyjających realizacji regulaminowych celów.
Sporna jest ocena prawna wskazanych wyżej celów z pozycji przesłanki "uzasadnionego celu statutowego organizacji" użytej w art. 44 ust. 2 ustawy środowiskowej. Należy przy tym zaznaczyć, że przeprowadzone przez SKO uzupełniające postępowanie dowodowe nie dostarczyło nowych informacji odnośnie do celów statutowych strony skarżącej w stosunku do celów analizowanych poprzednio przez Sąd. Strona skarżąca konsekwentnie podnosiła, że prawo uczestniczenia w postępowaniach procesowych wynika z mocy ustawy, a ponadto mieści się w celach określonych jako: "podejmowanie i wspieranie wszelkiego rodzaju inicjatyw mających na celu poprawę stanu środowiska" oraz "kierowanie postulatów do organów administracji publicznej i władz". Abstrahując od faktu, że argumentacja tego rodzaju jest w istocie polemiką z oceną prawną wyrażoną w poprzednim prawomocnym wyroku wydanym w niniejszej sprawie, należy podkreślić, że nie można się z nią zgodzić. Wskazane przez stronę skarżącą cele są na tyle ogólnikowe i niejednoznaczne, że nie sposób wyprowadzić w tym zakresie jakichś jasnych konkluzji. Jak słusznie zauważono w poprzednim wyroku, nie ma w tym przypadku podstaw do stosowania domniemania występowania uzasadnionego celu. Sąd zwraca uwagę, że niezasadne byłoby też tu rozstrzyganie wątpliwości na korzyść strony skarżącej zaś na niekorzyść strony, która wnioskowała o ustalenie środowiskowych uwarunkowań. Nietrafne jest też powoływanie się na prawo odwołania wynikające z mocy ustawy. Przyznane organizacji ekologicznej mocą art. 44 ust. 2 ustawy środowiskowej prawo wniesienia odwołania jest niewątpliwie prawem ustawowym, jednak jego przyznanie uzależnionej jest od spełnienia określonych przesłanek, których strona skarżąca nie spełnia.
W konsekwencji prawidłowa jest wyrażona w zaskarżonym postanowieniu ocena stwierdzająca niewystąpienie w przypadku strony skarżącej uzasadnionych celów statutowych uprawniających do wniesienia odwołania. Wobec niewystąpienia nowych okoliczności faktycznych lub prawnych SKO uwzględniło ocenę prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku Sądu z 19 II 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 12/19. Należy podkreślić, że w myśl art. 153 ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Prawidłowo również SKO oceniło znaczenie zmian regulaminu dokonanych przez stronę skarżącą ze skutkiem na dzień 10 VI 2019 r., a więc już po wydaniu zaskarżonego postanowienia. Taka zmiana nie może mieć znaczenia dla oceny dopuszczalności odwołania. Sąd zwraca uwagę, że w świetle art. 44 ust. 2 ustawy środowiskowej, uzasadnione cele statutowe muszą wystąpić w chwili wniesienia odwołania. Skoro stanowią one materialnoprawną przesłankę warunkującą możliwość wniesienia odwołania, a więc dokonania czynności limitowanej terminem zawitym, to muszą one wystąpić w chwili wniesienia odwołania, a nie później.
Biorąc pod uwagę brak uprawnienia strony skarżącej do wniesienia odwołania należało stwierdzić jego niedopuszczalność na podstawie art. 134 kpa, co też SKO uczyniło.
Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 ppsa.