II SA/Wr 482/25

II SA/Wr 482/25 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2025-09-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Halina Filipowicz-Kremis /przewodniczący/
Marta Pawłowska /sprawozdawca/
Władysław Kulon
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 105
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz–Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) Protokolant: referent Emilia Witkowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 września 2025 r. sprawy ze skarg A. F. i K. F. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 maja 2025 r. nr 571/2025 w przedmiocie umorzenia w całości postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z nadbudową budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. F. i K. F. kwoty po 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 13 maja 2025 r. nr 571/2025 Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej w skrócie jako "DWINB"), po rozpoznaniu odwołania J. F., K. F. oraz A. F. (dalej jako "skarżący") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej w skrócie jako: "PINB") nr 407/2025 z dnia 20 lutego 2025 r. umarzającej w całości postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z nadbudową budynku mieszkalnego wolnostojącego przy ul. [...] we W. (dz. nr [...], AM-[...], obręb S.), polegającą na wykonaniu w obrębie połaci dachowej (od strony ogrodu) lukarny (nadbudówki) doświetlającej pomieszczenie na poddaszu, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z dnia 4 czerwca 2024 r. K. i J. F. zawiadomili PINB we Wrocławiu o samowoli budowlanej w budynku położonym przy ulicy [...] we W. i wnieśli o podjęcie przez organ odpowiednich czynności. W związku z powziętą informacją, organ nadzoru budowlanego przeprowadzi w dniu 10 lipca 2024 r., kontrolę nieruchomości, z której sporządzono protokół i dokumentację fotograficzną. Podczas kontroli PINB ustalił, że przy ul. [...] we W. istnieje budynek mieszkalny jednorodzinny (poniemiecki), dwukondygnacyjny, o rzucie poziomym w kształcie prostokąta, wolnostojący, wzniesiony w technologii tradycyjnej murowanej z cegły pełnej, otynkowany, posiadający dach stromy dwuspadowy, konstrukcji drewnianej, kryty dachówką ceramiczną.
Na połaci dachowej ogrodowej, od strony wnętrza nieruchomości (w jej południowo - zachodniej części), znajduje się niewielka lukarna doświetlająca pomieszczenie na poddaszu, które zostało adaptowane na cele mieszkalne. Widoczne nieużytkowane aktualnie pomieszczenia, z podłączonymi przyborami sanitarnymi, w tym wydzielone pomieszczenie łazienki.
Od strony elewacji tylnej, do obiektu przylega parterowa przybudówka, wykonana w przestrzeni pod istniejącym wcześniej balkonem dostępnym z pokoju na piętrze. Powstała zamknięta kubatura (nowa substancja budowlana) wykorzystywana była wcześniej na cele mieszkalne. Dostęp do przybudówki odbywa się z części ogrodowej przez schody terenowe do werandy o wymiarach: długość 5,8 m i szerokość 2 m oraz pozostałej części o wymiarach długość 7,1 m i szerokość 3,8 m (z wydzielonymi pomieszczeniami przeznaczonych wcześniej na cele mieszkalne). Weranda posiada zadaszenie z blachy falistej, natomiast nad pozostałą częścią opisywanej przybudówki istnieje pokrycie z papy. Na dach przybudówki prowadzi wyjście z pokoju na piętrze i pełni on de facto funkcję tarasu (brak balustrad zabezpieczających przed upadkiem z wysokości).
Do protokołu dołączono oświadczenie K. F., w którym stwierdza on, że zarówno lukarna jak i przybudówka wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej, nie spełniają żadnych norm budowlanych, w związku z czym, on wnosi o nakazanie ich rozbiórki.
Dzień po kontroli, tj. w dniu 11 lipca 2024 r. K. F. przedłożył do PINB kopie dokumentacji archiwalnej, którą – jak wyjaśnił – otrzymał przy kupnie udziału w nieruchomości. Podniósł, że gdyby istniały pozwolenia na budowę lukarny i przybudówki, to z pewnością i taką dokumentację od sprzedającego otrzymałby.
W ramach czynności wyjaśniających powiatowy organ nadzoru budowlanego ustalił, że roboty związane z wykonaniem opisywanej lukarny i przybudówki zostały zrealizowane w latach 70 ubiegłego wieku, przez nieżyjących już ówczesnych współwłaścicieli nieruchomości. Wykonując opisywane roboty kubaturowe wykorzystano istniejący pierwotnie mur ceglany (od strony zachodniej) stanowiący ścianę osłonową, będącą częścią balkonu. We wnętrzu dobudówki widoczne są zachowane elementy drewniane, w tym słupy, stanowiące konstrukcję wsporczą balkonu.
Odnośnie daty wykonania inwestycji (lukarny i przybudówki), oparto się na wyjaśnieniach Pana W. S., zamieszkującego w tym obiekcie od urodzenia. Na tę okoliczność okazano do wglądu archiwalne zdjęcia rodzinne z tamtego okresu, na których widoczna jest ta część obiektu. Dodatkowo, sposób wykonania robót, zastosowane materiały oraz stopień zużycia, potwierdzają wieloletni okres eksploatacji przybudówki. W trakcie kontroli sporządzono dokumentację fotograficzną obrazującą poczynione ustalenia faktyczne, którą załączono do akt sprawy.
Pismem z dnia 16 września 2024 r. PINB dla miasta Wrocławia zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z nadbudową budynku mieszkalnego przy ul. [...] we W. (dz. nr [...], AM-[...], obręb S.), polegającą na wykonaniu w obrębie połaci dachowej (od strony wnętrza nieruchomości) lukarny doświetlającej pomieszczenie na poddaszu.
W stosunku do robót związanych z rozbudową obiektu, polegającą na wykonaniu parterowej przybudówki od strony elewacji tylnej (ogrodowej) nieruchomości, PINB dla miasta Wrocławia podjął z urzędu odrębne postępowanie administracyjne.
W dniu 25 października 2024 r. PINB przesłuchał w charakterze świadka K. S., który wyjaśnił, że lukarnę wykonał w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku T. H. – jego dziadek, dla swojego syna, który się w tym czasie żenił. Dokumentów związanych z wykonaniem tej inwestycji nigdy nie widział. Odnośnie do przybudówki wyjaśnił, że inwestorem był jego ojciec – S. S., który wykonał ja w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku. Początkowo miała to być kuchnia letnia.
Przesłuchany w charakterze świadka K. J. – sąsiad przedmiotowej nieruchomości - zeznał, że zamieszkuje sąsiednią nieruchomość od 40 lat i w tym czasie zarówno lukarna jak i dobudówka już były, a pomieszczenia dobudówki i pomieszczenie z lukarną były wynajmowane.
Decyzją z dnia 20 lutego 2025 r. PINB umorzył w całości postępowanie administracyjne z uwagi na brak podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki.
Utrzymując to rozstrzygnięcie w mocy, po rozpoznaniu wniesionych odwołań, DWINB w pierwszej kolejności wyjaśnił kwalifikację wykonanych robót budowalnych i podniósł, że należało je zakwalifikować jako roboty budowlane z której mowa w art. 3 pkt 6 p.b. Zgodnie z definicją legalną pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W niniejszym przypadku zrealizowano roboty budowlane ingerujące w konstrukcję dachu, polegające na zwiększeniu wysokości użytkowej pomieszczenia przeznaczonego na cele mieszkalne, usytuowanego na poddaszu oraz jego kubatury. Dalej wyjaśniał, że budowa lukarny (nadbudówki), poprzez wykonanie w miejsce fragmentu dachu stromego dwuspadowego krytego dachówką ceramiczną, lukarny posiadającej dach płaski kryty papą (zlikwidowano skosy w celu zwiększenia wysokości powierzchni użytkowej pomieszczenia usytuowanego na poddaszu), wypełnia znamiona nadbudowy, o której mowa w art. 3 pkt 6 p.b., rozumianej jako powiększenie obiektu, a tym samym podlega regulacji art. 48 ust. 1 p.b. przewidzianej dla obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie lub wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ocenie organu odwoławczego, wykonana lukarna nad pomieszczeniem poddasza oznacza zwiększenie kubatury istniejącego obiektu, a więc jednego z charakterystycznych parametrów budynku, co wyklucza stosowanie przepisów dotyczących robót budowlanych polegających na przebudowie, sankcjonowanych przez art. 50-51 p.b. Przebudowa, w świetle art. 3 pkt 7a p.b., obejmuje takie roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.
Dalej DWINB wyjaśniał, że w sprawie ustalono, że nadbudowa wykonana została w latach 70-tych XX wieku, przez nieżyjącego już inwestora. Obowiązywała wówczas ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 1961 r. Nr 7, poz. 46), która została uchylona dnia 1 marca 1975 r. Przewidywała ona obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę przed wykonaniem tego rodzaju robót budowlanych. Również w świetle ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229) oraz obecnie obowiązującego p.b. budowa (nadbudowa) budynku mieszkalnego jednorodzinnego podlega reglamentacji, przy czym wedle aktualnie obowiązujących przepisów wymagałaby zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę, nie zwiększa bowiem obszaru oddziaływania poza teren nieruchomości przy ul. [...].
Odnosząc się do legalności wykonanej nadbudowy organ podniósł, że nie ustalono w postępowaniu co prawda, czy inwestor uzyskał przy wykonywaniu nadbudowy wymagane pozwolenie na budowę, jednakże ustawowy obowiązek przechowywania dokumentacji budowlanej, opracowań projektowych i dokumentów technicznych robót budowlanych, wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania, przez okres istnienia obiektu budowlanego, wprowadzony został z dniem 1 stycznia 1995 r. na mocy art. 63 ust. 1 obecnie obowiązującego p.b. Przepisy wcześniejszych ustaw z 1961 r. i 1974 r. nie nakładały na właściciela obiektu, obowiązku archiwizowania dokumentacji związanej z jego realizacją. Organy wydające pozwolenie na budowę zobligowane były do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 5 lat. W przekazanych aktach archiwalnych przez Wydział, Architektury i Zabytków znajduje się jedynie decyzja nr 833/2000 z dnia 28 września 2000 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenie na wykonanie wewnętrznie instalacji gazowej w budynku mieszkalnym przy ul. [...] we W..
W ocenie DWINB, w sytuacji, gdy właściciel nie musiał przechowywać decyzji o pozwoleniu na budowę to brak możliwości okazania takiej decyzji sam w sobie nie oznacza jeszcze, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną. W związku z tym nieodnalezienie pozwolenia na budowę przedmiotowej lukarny nie może oznaczać automatycznie, iż takiego pozwolenia nie wydano. Brak decyzji o pozwoleniu na budowę, w przypadku robót budowlanych wykonanych ponad 50 lat temu, nie może być podstawą do jednoznacznego stwierdzenia, że roboty wykonano samowolnie.
Z akt sprawy wynika, że z przeprowadzonych czynności dowodowych, w tym z przesłuchania świadków, którzy zamieszkiwali w obiekcie w latach 70 ubiegłego wieku, nie sposób ustalić w sposób jednoznaczny okoliczności wykonanych robót. Wynika to przede wszystkim z wieku świadków oraz upływu ponad 50 lat od daty wykonania inwestycji. Dodatkowo organ zauważył, że zarówno inwestor robót T. C., jak i pozostali użytkownicy obiektu, którzy mogą posiadać wiedzę w tym zakresie, od dłuższego czasu nie żyją. Ponadto, przez okres istnienia lukarny od strony ogrodu zmienił się także kilkakrotnie stan właścicielski, co dodatkowo utrudnia jednoznaczne ustalenie okoliczności wykonania robót. W ocenie DWINB w prawidłowo prowadzonym postępowaniu dowodowym przed organem pierwszej instancji, nie potwierdzono, aby inwestor przed wykonaniem lukarny (nadbudówki) uzyskał pozwolenie na budowę uprawniające do realizacji tej inwestycji. Przesłuchani świadkowie nie wskazali na istnienie jakichkolwiek dokumentów dotyczących wykonania lukarny. Także Pan W. S., zamieszkujący w obiekcie od urodzenia (tj. od 1959 r.), zeznał do protokołu (wbrew wcześniejszym wyjaśnieniom jego córki znajdującym się w aktach sprawy), że nie posiadał żadnych dokumentów dotyczących wykonania lukarny oraz takich dokumentów nie widział. Podobnie zeznali pozostali świadkowie, tj. Pani B. S. oraz Pan K. S., którzy zarówno nie widzieli, jak również nie posiadali wiedzy o istnieniu takich dokumentów.
DWINB podkreślił fakt, że zachowały się inne dokumenty z tego okresu oraz z lat wcześniejszych, dotyczące tej nieruchomości. W aktach sprawy znajduje się pozwolenie nr 74/73 z dnia 10 sierpnia 1973 r. na budowę boksów garażowych na dwa samochody osobowe, dokument z dnia 16 kwietnia 1946 r. w sprawie naliczenia czynszu dzierżawnego za teren ogrodu przy ul. [...], potwierdzenie odbioru wniosku o przekazanie mienia z dnia 5 kwietnia 1949 r., umowa o ustanowienie użytkowania z dnia 12 maja 1949 r. oraz rachunek za usługi instalacyjne z dnia 18 stycznia 1949 r. Wśród przywołanych dokumentów archiwalnych przekazanych nowemu nabywcy przy zakupie w 2023 r. udziałów w nieruchomości przy ul. [...] we W. znajdują się nawet rachunki z 1949 r. wystawione na Pana T. C. (inwestora robót związanych z lukarną), a więc dokumenty o znacznie mniejszej wadze, niż pozwolenie na budowę wraz z zatwierdzonym projektem budowalnym. Powyższe potwierdza, że inwestor i ówczesny właściciel nieruchomości (pomimo braku takiego wymogu), gromadził i przechowywał dokumentację związaną z obiektem. W ocenie DWINB potwierdza to tezę, że gdyby było wydane pozwolenie na wykonanie nadbudowy, to dokument zachowałby się. Stąd należy przyjąć, jak wskazał DWINB, że nadbudowa w postaci lukarny, wykonana została w warunkach samowoli budowlanej.
W związku z tym ustaleniem, organy nadzoru budowlanego zobligowane były do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego we właściwym trybie. Kluczowe znaczenie - z punktu widzenia wyboru właściwego trybu postępowania (procedury legalizacyjnej) - ma ustalenie daty zakończenia robót. W tego rodzaju sprawach dodatkowo istotne jest ustalenie, czy od daty zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, a w przypadku budów "starszych", także tego, czy inwestycja została zrealizowana (zakończona) "przed" wejściem w życie aktualnie obowiązującego p.b., a więc przed dniem 1 stycznia 1995 r., czy też "po" tej dacie. Procedury legalizacyjne istotnie się bowiem różnią.
Jak wskazał organ w sprawie ustalono, że roboty budowlane zostały zakończone przed 1 stycznia 1995 r. Kwestia ta nie budzi wątpliwości oraz nie była podważana przez uczestników postępowania, a zebrany w tym zakresie materiał dowodowy jest spójny i potwierdzony przez ogólnodostępne mapy.
Zgodnie z art. 103 ust. 2 p.b. przepisu art. 48 p.b. nie stosuje się do tych obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Możliwe jest również prowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f i nast. obecnie obowiązującego p.b., jednakże postępowanie takie może być prowadzone wyłącznie na wniosek właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, o czym stanowi art. 49f ust. 2 p.b. Taki wniosek nie znalazł się z kolei w aktach sprawy.
W związku z tym należało przeprowadzić postępowanie legalizacyjne w oparciu o przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Do oceny ustalonego stanu faktycznego winny zatem znaleźć zastosowanie przesłanki i środki przewidziane w art. 37 i 40 tej ustawy. Przy tym wskazać trzeba, iż art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. ma zastosowanie nie tylko do obiektów wybudowanych w okresie obowiązywania tej ustawy, lecz też do obiektów wybudowanych w okresie obowiązywania ustawy - Prawo budowlane z 1961 r., co miało miejsce w przypadku przedmiotowych robót budowlanych.
Odpowiednikiem art. 48 obecnie obowiązującego p.b. jest art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., który określa przesłanki obligujące organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki lub art. 40 tej ustawy umożliwiający zalegalizowanie wykonanych robót budowlanych i doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem (poprzez nakazanie dokonania zmian i przeróbek), przy czym podkreślić należy, że zastosowanie art. 40 jest możliwe jedynie wtedy, gdy nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Wzajemna relacja obu przywołanych przepisów jest bowiem relacją wzajemnie się wykluczającą, a co za tym idzie, zastosowanie jednego z tych przepisów wyłącza zastosowanie drugiego.
Jak dalej wyjaśniał DWINB, w rzeczywistości oznacza to tyle, że organ prowadzący postępowanie w sprawie, winien w pierwszym rzędzie dokonać oceny, czy nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., obligujące go do wydania nakazu rozbiórki, a następnie po wykluczeniu tychże przesłanek powinien zbadać, czy istnieją podstawy do wydania decyzji mającej swoją podstawę w art. 40 tej ustawy zgodnie, z którym organ winien nałożyć obowiązek dokonania zmian lub przeróbek mających na celu doprowadzenie inwestycji do zgodności jej stanu z przepisami prawa.
Przepis art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy, podlegają przymusowej rozbiórce lub przejęciu na własność Państwa, gdy właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:
1. znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę, lub
2. powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
W myśl art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.
W zależności od wyników przeprowadzonego postępowania można w ramach tej procedury naprawczej prowadzonej w oparciu o przepisy art. 37-40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r.:
1. wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu (art. 37);
2. wydać decyzję nakazującą wykonanie określonych robót, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami (art. 40);
3. umorzyć postępowanie w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki określone w art. 37, ani nie ma też podstaw do wdrożenia trybu z art. 40.
Jak wyjaśnił DWINB, postępowanie legalizacyjne, prowadzone w oparciu o przywołane przepisy ustawy - Prawo budowlanego z 1974 r. w pierwszej kolejności musi prowadzić do ustalenia, czy inwestycja objęta przedmiotem postępowania nie jest sprzeczna z przepisami o planowaniu przestrzennym. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlanego z 1974 r., nakazuje odnosić przesłankę niezgodności budowy obiektu do przepisów prawa obowiązujących w dacie jego wzniesienia, a ocenę przeznaczenia terenu, na którym został on wybudowany do przepisów obowiązujących w dacie orzekania.
Tym samym, w świetle przepisów art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. należało zbadać wyłącznie kwestię, czy obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod dany "rodzaj zabudowy" (w przedmiotowej sprawie jest to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna). Inne niezgodności tej budowy (nadbudowy) z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie mieszczą się w dyspozycji art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Dokonując wykładni językowej przywołanego przepisu należy zwrócić uwagę na to, że używa on czasu teraźniejszego, co wskazuje na ocenę stanu faktycznego, co do przeznaczenia gruntu, według stanu prawnego z daty orzekania przez organ stosujący przepis.
Organ uznał, że w sprawie taka niezgodność nie ma miejsca, bowiem teren na którym położona jest dz. nr [...], AM-[...], obręb S. nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie zachodzi zatem przesłanka sprzeczności z planem (plan jest obecnie na etapie uchwalania). Ponadto budowa spornej lukarny (nadbudówki) w obrębie poddasza budynku, nie wiąże się z powstaniem nowego obiektu, nie zmienia wysokości i szerokości budynku oraz jego powierzchni zabudowy, natomiast teren, na którym wykonano roboty jest nadal zabudowany budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym - nie nastąpiła zmiana rodzaju zabudowy.
Badając wystąpienie dalszych przesłanek z art. 37-40 dawnego p.b organ wskazał, że lukarna nie wykazuje zagrożenia i nie stwarza niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Nie zachodzi również przesłanka nakazu rozbiórki z art. 37 pkt 2, tj. spowodowania przez inwestycję budowlaną niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. DWINB podkreślił, że lukarna funkcjonuje od 50 lat i w związku z tą okolicznością nie nastąpiło jakiekolwiek zdarzenie mogące stanowić podstawę do twierdzenia, że powoduje ona zagrożenie i niedopuszczalny wpływ na wskazane warunki. Od czasu wzniesienia lukarny i jej ciągłej eksploatacji na ścianach budynku nie stwierdzono żadnych zmian konstrukcyjnych w postaci pęknięć, rys, odchylenia od pionu. W obrębie pomieszczenia na poddaszu doświetlonego lukarną nie ujawniono nieszczelności i przecieków oraz innych nieprawidłowości.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że w stosunku do przedmiotowej nadbudowy (lukarny) wykonanej w obrębie połaci dachowej od strony elewacji ogrodowej nie występują przesłanki negatywne stanowiące podstawę, do orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Jak bowiem ustalono, wykonane roboty budowlane nie naruszają przepisów o planowaniu przestrzennym, jak również nie powodują niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia dla warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W związku z tym nie zachodzą przesłanki do nakazania rozbiórki zrealizowanej inwestycji, ani też przesłanki do nałożenia obowiązków mających na celu doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem. Istniejąca lukarna (nadbudówka) pomimo pół wieku eksploatacji nie wykazuje nieprawidłowości wymagającej formułowania nakazu na podstawie art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania oraz oceniając wszystkie zebrane dowody w zakresie robót budowlanych związanych z budową lukarny dachowej od strony ogrodu nieruchomości przy ul. [...] w W., w ocenie organu odwoławczego, zasadne było umorzenie postępowania.
Odnosząc się w końcowej części decyzji do zarzutów stron podnoszonych w odwołaniach, organ drugiej instancji wyjaśnił, że PINB dla miasta Wrocławia podjął interwencję na podstawie skargi dotyczącej samowolnej budowy parterowej przybudówki (od strony ogrodu) oraz lukarny dachowej (nadbudówki) doświetlającej pomieszczenie na poddaszu, w której zażądano przeprowadzenia kontroli oraz wydania nakazu rozbiórki przybudówki i lukarny, jako inwestycji wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w tym czynności kontrolnych i ustaleń faktycznych w terenie, organ I instancji podjął dwa odrębne postępowania, które obejmowały swym przedmiotem niezależne zamierzenia inwestycyjne, wykonane przez różnych inwestorów, w latach 70-tych ubiegłego wieku. Dodatkowo zebrany materiał dowodowych wskazuje, że ewentualne rozstrzygnięcia zapadłe w sprawie będą wydawane na podstawie innych podstaw prawnych. Tym samym, w ocenie tutejszego organu, w pełni uzasadnione było wszczęcie dwóch odrębnych postępowań, które dotyczyły niezależnych inwestycji, zrealizowanych w różnym czasie.
Przedmiotem postępowania, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie objęto wyłącznie roboty budowlane związane z nadbudową budynku mieszkalnego przy ul. [...] we W. (dz. nr [...], AM-[...], obręb S.), polegającą na budowie w obrębie połaci dachowej (od strony wnętrza nieruchomości) lukarny doświetlającej pomieszczenie na poddaszu.
DWINB wyraźnie zaznaczył, że zarzuty oraz wywody dotyczące zmiany sposobu użytkowania nie były przedmiotem prowadzonego postępowania i nie mają związku z wydaną decyzją, a zatem poruszanie tej kwestii w zaskarżonym rozstrzygnięciu należy uznać za bezcelowe. Dotyczy to również przywołanej w odwołaniach decyzji DWINB nr 892/2022 z dnia 2 września 2022 r., która zapadła w innym stanie faktycznym. Rozstrzygnięcie to dotyczyło zupełnie innej sprawy, tj. przebudowy części strychu na dodatkowy lokal mieszkalny, a więc też dokonano innej kwalifikacji prawnej wykonanych robót i zastosowano inną procedurę postępowania. Także w uzasadnieniu przywołanego przez skarżących wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 783/22, oddalającego skargę na ww. decyzję, Sąd wskazał, że ewentualna zmiana parametrów obiektu winna być kwalifikowana jako przebudowa lub rozbudowa (nadbudowa). Przebudowę stanowią roboty budowlane, których wynik w żaden sposób nie zmienia bryły obiektu. W ocenie Sądu, to rolą organu jest dokonanie prawidłowej kwalifikacji prawnej wykonanych robót, a dalej wdrożenie odpowiedniej procedury naprawczej.
W rozpatrywanej sprawie związanej z budową lukarny w obrębie połaci dachowej nastąpiła niewątpliwie zmiana bryły obiektu. Wykonane roboty budowlane doprowadziły do powstania tzw. nowej substancji budowlanej, zwiększenia wysokości pomieszczenia pod lukarną i zmiany geometrii dachu w obrębie wykonanej nadbudowy (w miejsce fragmentu dachu stromego dwuspadowego krytego dachówką, wykonano lukarnę posiadającą dach płaski kryty papą). W ramach inwestycji zlikwidowano skosy w celu zwiększenia wysokości powierzchni użytkowej pomieszczenia usytuowanego na poddaszu.
Dalej DWINB tłumaczył, że w przypadku postępowania legalizacyjnego prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. (budowa lub nadbudowa/rozbudowa zakończona przed wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy, a więc przed dniem 1 stycznia 1995 r.), czy też uproszczonego postępowania legalizacyjnego w trybie art. 49f obecnie obowiązującego p.b. (od zakończenia inwestycji upłynęło co najmniej 20 lat), przepisy jasno określają co należy zrobić i co warunkuje dalsze prowadzenie postępowania oraz precyzyjnie wskazują przesłanki rozbiórki. Tym samym, wbrew oczekiwaniom skarżących, zakres oceny inwestycji jest mocno zawężony do ściśle określonych kryteriów (w rozpoznawanej sprawie do zawartych w art. 37 i 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r.).
DWINB wskazał także, że w obiekcie przy ul. [...] we W. nie ma wyodrębnionych samodzielnych lokali mieszkalnych (ustanowienia odrębnej nieruchomości). Skarżący posiadają łącznie 6/8 udziałów w nieruchomości oraz dysponują (władają) pomieszczeniami na poddaszu, które w trakcie kontroli nie były użytkowane oraz nie posiadały żadnego wyposażenia.
Poza Panią J. F., Panem K. F. i Panem A. F., 2/8 udziałów w nieruchomości posiada Pani M. M., która otrzymała je w formie darowizny z prawem dożywocia na rzecz ojca. Osoba ta od kilkunastu lat zamieszkuje poza granicami kraju, natomiast jej ojciec korzysta wyłącznie z części pomieszczeń na piętrze. Pozostała część obiektu (w tym pomieszczenia na parterze oraz pomieszczenia nieużytkowanego poddasza i przybudówki), jest w pełnym władaniu Pani J. F., Pana K. F. i Pana A. F. W świetle powyższego, to wyłącznie w gestii Pani J. F., Pana K. F. i Pana A. F. jest przywrócenie ewentualnego porządku prawnego oraz spełnienie żądań, które zostały zawarte w odwołaniach. DWINB uznał, że żądania formułowane w odwołaniach są oderwane od rzeczywistości i w związku z faktem, że skarżący są właścicielami i posiadaczami większości nieruchomości, powinni on we własnym zakresie, bez angażowania organów nadzoru budowalnego, uporządkować podnoszone w odwołaniach kwestie. DWINB zauważył przy tym, że nieruchomość przed nabyciem udziałów przez skarżących była cały czas we władaniu wielopokoleniowej rodziny, co zapewniało spokojne jej użytkowanie. Zmieniło się to wraz z nabyciem udziałów we własności nieruchomości przez skarżących, natomiast kwestie rzekomej zmiany sposobu użytkowania nieużytkowanych pomieszczeń przybudówki i poddasza, podniesiono dopiero na etapie odwoławczym.
Skargi na tę decyzję do tutejszego sądu wnieśli A. F. i K. F., wnosząc o jej uchylenie.
A. F. decyzji zarzucił naruszenie:
1. prawa procesowego, tj: art. 6. art. 7, art. 77§1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. - poprzez nieprzeprowadzenie w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego oraz dokonanie dowolnej oceny w zakresie kwalifikacji badanych robót (uznanych prawidłowo za wykonane w warunkach samowoli budowlanej), co skutkowało ustaleniem w sposób nieprawidłowy, że miała miejsce nadbudowa budynku polegająca na wybudowaniu lukarny pomimo, że nawet w ocenie Organu nastąpiła zmiana sposobu użytkowania poddasza (Organ stwierdził: "zostało adaptowane na cele mieszkalne"), czego Organ jednak nie rozważał i to pomimo podniesionych w tym zakresie w odwołaniu zarzutów błędnie założywszy, że nie może kwestii tej badać skoro nie była ona badana w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, co niewątpliwie miało wpływ na rozstrzygnięcie, albowiem doprowadziło do zaaprobowania przez Organ błędnej kwalifikacji robót dokonanej przez organ pierwszej instancji, a w konsekwencji spowodowało również zaakceptowanie przez Organ niewłaściwego trybu postępowania legalizacyjnego wobec niedostatecznie ustalonego stanu faktycznego, co ostatecznie przełożyło się na bezpodstawne podtrzymanie przez organ odwoławczy decyzji o umorzeniu postępowania zamiast jej uchylenie;
2. prawa materialnego, tj. art. 37 ustawy prawo budowalnego z 1974 roku w związku z art. 103 ust. 2 ustawy prawo budowalne z 1994 r., poprzez niewłaściwe zastosowanie w miejsce prawidłowej podstawy prawnej (która w niniejszym przypadku znajduje zastosowanie na podstawie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16.04.2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane), a mianowicie: art. 71 ust. 3 Prawo budowlane z 1994r. w brzmieniu obowiązującym sprzed zmiany ustawy Prawo budowlane (31.05.2004r.), a to w wyniku błędnej wykładni art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. w brzmieniu aktualnie obowiązującym, tj. dokonanej z pominięciem poglądu ugruntowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym ww. przepis nie ma zastosowania do innych sytuacji niż wskazane w art. 48 tej ustawy, w szczególności do zmiany sposobu użytkowania, do której to sytuacji zastosowanie znajduje ustawa Prawo budowlane z 1994 r. z tym, że w brzmieniu obowiązującym do 31.05.2004r. (a to w związku z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16.04.2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane), co w konsekwencji błędnie doprowadziło Organ do przekonania, że wykluczone jest nakazanie rozbiórki, a to z uwagi na: i) stanowisko Organu, że nie zachodzą przesłanki z art. 37 ust. 1, a nadto dlatego, ponieważ ii) nie była badana przesłanka z ust. 2 art. 37, tj. Organ w ogóle nie rozważał "innych ważnych przyczyn poza wymienionymi w ust. 1", które w świetle podstawy prawnej przyjętej przez Organ także uzasadniają rozbiórkę, którą należało nakazać wobec lukarny ze względu na brak "zatwierdzenia" samowoli przez konserwatora zabytków, gdyby przyjąć, że tryb z art. 37 jest właściwy;
3. naruszenie art. 71 ust. 3 w związku z art. 51 ust. 1 prawo budowalne z 1994 r., w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2004 r., poprzez niezastosowanie do stanu faktycznego, który zachodzi w niniejszym wypadku, pomimo że zmiana sposobu użytkowania dokonana w warunkach samowoli budowlanej (ustalonej bezsprzecznie przez Organ w ślad za organem pierwszej instancji) jest podstawą do nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania w drodze decyzji wydanej na podstawie ww. przepisów,
4. stosowanych odpowiednio, art. 39 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu aktualnie obowiązującym, poprzez pominięcie stosowania pomimo, że budynek mieszkalny wolnostojący przy ul. [...] we W. znajduje się na osiedlu S. wpisanym (jako osiedle) do rejestru zabytków oraz jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków, co nie pozwala (także w związku z zarzutami podniesionymi w odwołaniu) na pominięcie aspektu związanego z ochroną konserwatorską, który trzeba rozważyć tak w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974r., a to w związku z ust. 2 art. 37, jak i na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane z 1994r. (w brzmieniu do 31.05.2004r.), a jednak Organ aspekt ten zignorował i nie wyciągnął w niniejszym przypadku odpowiedniego wniosku wobec braku "zatwierdzenia samowoli" przez konserwatora zabytków, a mianowicie, że jedynym właściwym sposobem zakończenia postępowania powinno być wydanie decyzji o rozbiórce lukarny lub nakazaniu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania (w zależności od ww. trybów), a nie uznanie postępowania za bezprzedmiotowe i jego umorzenie, jak to błędnie uczynił organ pierwszej instancji;
5. art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawa budowlanego w brzmieniu aktualnie obowiązującym, poprzez pominięcie stosowania pomimo, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi warunek doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem zgodnie z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, a więc w przedmiotowym przypadku wobec braku tegoż oświadczenia (co powinno być bezsporne), jedynym właściwym sposobem zakończenia postępowania powinno być wydanie decyzji o nakazaniu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania, a nie uznanie postępowania za bezprzedmiotowe i jego umorzenie, jak to błędnie uczynił organ pierwszej instancji i podtrzymał Organ.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ odwoławczy zupełnie zlekceważył zarzuty odwołania, skupiając się wyłącznie na wykazaniu zasadności prowadzenia postępowania wyłącznie pod kątem przesłanek z art. 37 ust. 1 ustawy prawo budowalne z 1974 r. Tymczasem w ocenie skarżącego postępowanie wykazało, że kwalifikacja robót powinna być prowadzona w kierunku samowolnej zmiany sposobu użytkowania i to organy powinny były rozstrzygnąć. Pomimo faktu, że kwalifikacja robót ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia, organ odwoławczy lekceważąco podszedł w tej kwestii do zarzutów odwołania. Skarżący podkreślił, że już na wstępnym etapie postępowania, organ wskazał w protokole, że pomieszczenie strychu zostało zaadaptowane na cele mieszkalne.
Skoro była to bezsprzecznie zmiana w stosunku do poprzedniego sposobu użytkowania, to organy nie mogły tej kwestii po prostu pominąć i co więcej, nie mogły ograniczyć orzekania w sprawie do art. 37 ust. 1 ustawy prawo budowalne z 1974 r, albowiem kwestię samowolnej zmiany sposobu użytkowania rozstrzygają przepisy ustawy prawo budowalne z 1994 roku i to one powinny były znaleźć zastosowanie w sprawie.
Z kolei skarżący K. F. zarzucił decyzji naruszenie:
1. art. 7, 75 § 1 , 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i ograniczenie oceny wyłącznie do robót polegających na wykonaniu lukarny, pomimo istnienia licznych przesłanek wskazujących na dokonanie zmiany sposobu użytkowania części budynku oraz fizycznego wyodrębnienia więcej niż dwóch lokali mieszkalnych
2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na pominięciu faktu, że budynek przestał pełnić funkcję budynku mieszkalnego jednorodzinnego i został przekształcony w budynek mieszkalny wielolokalowy;
3. przepisów art. 71 ustawy prawo budowalne pomimo ustalenia w postępowaniu, że doszło do zmiany sposobu użytkowania;
4. art. 51 prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie;
5. art. 8 k.p.a. poprzez nierówne traktowanie obywateli;
6. art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie dlaczego organ nie zbadał kwestii wyodrębnienia samodzielnych lokali mieszkalnych;
7. art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opieki nad zabytkami, poprzez zaniechanie dokonania ustaleń w zakresie statusu konserwatorskiego obiektu.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ pomimo ustalenia bezspornie w toku postępowania, że doszło w budynku do samowolnej zmiany sposobu użytkowania oraz do samowolnego wyodrębnienia lokali mieszkalnych, wyodrębnił tylko dwa wątki co do których postanowił prowadził postępowania (lukarna i przybudówka), natomiast bezzasadnie w ocenie strony, pomimo zarzutów tym zakresie, nie zajął się pozostałymi ustalonymi kwestiami, również znajdującymi się w kompetencji organów nadzoru budowlanego.
W odpowiedziach na skargę organ wniósł o ich oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 16 września 2025 r. Sąd połączył skargi A. F. i K. F. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, albowiem wniesione one zostały na jedną decyzję administracyjną. Obecne na rozprawie strony podtrzymały stanowiska wyrażone we wniesionych skargach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Kontrola zaskarżonego orzeczenia przeprowadzona zgodnie z kryteriami legalności określonymi w art. 145 § 1 i § 2 w związku z art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2022, poz. 329 - dalej także jako p.p.s.a) wykazała, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym stwierdzone wady postępowania administracyjnego skutkowały koniecznością uchylenia nie tylko zaskarżonego aktu ale także - na zasadzie art. 135 p.p.s.a – orzeczenia organu pierwszej instancji.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja DWINB utrzymująca w mocy decyzję umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robot budowlanych polegających na "związanych z nadbudową budynku mieszkalnego wolnostojącego przy ul. [...] we W. (dz. nr [...], AM-[...], obręb S.), polegającą na wykonaniu w obrębie połaci dachowej (od strony ogrodu) lukarny (nadbudówki) doświetlającej pomieszczenie na poddaszu".
Jak wynika z wydanych w sprawie decyzji oraz akt sprawy, postępowanie w niniejszej sprawie wszczęte zostało na skutek zawiadomienia złożonego przez skarżących w sprawie stwierdzonych przez nich prawdopodobnych samowoli budowalnych, w nieruchomości, w której nabyli oni udziały (6/8). Na podstawie otrzymanego zawiadomienia PINB przeprowadził kontrolę, a w protokole z tej kontroli zapisał m.in.: "Na połaci dachowej ogrodowej, od strony wnętrza nieruchomości (w jej południowo- zachodniej części), znajduje się niewielka lukarna doświetlająca pomieszczenie na poddaszu, które zostało adaptowane na cele mieszkalne. Widoczne nieużytkowane aktualnie pomieszczenia, z podłączonymi przyborami sanitarnymi, w tym wydzielone pomieszczenie łazienki." Na tej podstawie PINB wszczął postępowanie, w którego toku przesłuchał między innymi świadka – K. S., który zeznał, że adaptacji strychu na pomieszczenie mieszkalne dokonał samowolnie jego dziadek, T. C., dla swojego syna B. C., który się wtedy żenił.
Trafnie zatem wskazują obaj skarżący, że okoliczność samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia na poddaszu, w tym jej przybliżony czas i osoba inwestora, została co najmniej uprawdopodobniona i organy miały w tym zakresie wiedzę.
Sąd zwraca zatem uwagę, że organ nadzoru budowlanego, otrzymujący zawiadomienie o możliwej podstawie do interwencji nie jest związany treścią skargi. Nie jest przecież nawet zobowiązany do wszczęcia postępowania, jeżeli stwierdzi brak ku temu podstaw. Postępowanie w sprawie samowoli budowlanej organy prowadzą bowiem wyłącznie z urzędu. Stąd, stwierdzenie przez organ odwoławczy, że skarga powszechna dotyczyła wyłącznie lukarny i przybudówki, nie może być właściwym uzasadnieniem na brak czynności w związku ze stwierdzoną zmianą sposobu użytkowania poddasza budynku. To organ nadzoru budowalnego jest gospodarzem postępowania, wszczyna je, prowadzi i dokonuje kwalifikacji. W rozpoznawanej sprawie brak rozważań organu w przedmiocie możliwej samowolnej adaptacji pomieszczeń na cele mieszkalne jest tym bardziej nie do zaakceptowania, że zarzut ten podnoszony był przez strony, również na etapie złożonych odwołań od decyzji.
Należy wyraźnie podkreślić, że wbrew temu co podnosi DWINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dwuinstancyjność postępowania administracyjnego nie oznacza li tylko zbadanie prawidłowości zaskarżonej decyzji, ale ponowne rozpoznanie sprawy w całym jej kształcie.
Na gruncie ustawy - Prawo budowlane postępowanie staje się co do zasady bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego nie znajdują podstaw do rozstrzygania o prawach lub obowiązkach, w tym wydania nakazów bądź zakazów, wynikających z przepisów tej ustawy. Takie ustalenia uprawniają zatem organy nadzoru budowlanego do zastosowania art. 105 § 1 K.p.a. i umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego.
Wydając każda decyzję kończącą postępowanie, również decyzję o umorzeniu postępowania, organy nadzoru budowlanego muszą uprzednio przeprowadzić postępowanie i dysponować wystarczającymi dowodami pozwalającymi jednoznacznie stwierdzić, że poddane kontroli roboty budowalne wyłączone są od władczej ingerencji tych organów. Jakkolwiek bowiem decyzja umarzająca postępowanie ma charakter procesowy gdyż nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, to jednak charakter takiego rozstrzygnięcia nie zwalnia właściwych instancyjnie organów od przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sposób zgodny z regułami wynikającymi z art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz przedstawienia wyników tego postępowania w uzasadnieniu decyzji z uwzględnieniem wskazówek zawartych w art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a.
Przypomnieć należy, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania wszystkich orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym - podejmowanej przez organ administracji publicznej w ramach przyznanych kompetencji – czynności orzeczniczej. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Niezbędnym zaś elementem trafnego zastosowania normy prawnej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z zasadą praworządności pozostaje określona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający dla organów administracji publicznej z tej zasady nakaz wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (W. Dawidowicz "Ogólne postępowanie administracyjne", s.108). Z niniejszą zasadą skorelowane są regulacje umieszczone w art. 77 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ nie może więc pomiąć przy ocenie żadnego dowodu, a jego stanowisko – po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji. Omówione wymagania – w świetle brzmienia art. 15 k.p.a. - aktualne pozostają także na etapie postępowania odwoławczego. Przepis ten wprowadza bowiem obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i stanowi o istocie postępowania odwoławczego. Tym samym organ II instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ I instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu, gdyż zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem I instancji. Podobnie więc jak organ I instancji zobligowany jest dążyć z urzędu do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Powinien też ocenić całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przed organem I instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany przez ten organ. W sytuacji, gdy stwierdzi braki w postępowaniu lub pewne niejasności, może i powinien przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o ile oczywiście nie zostaną przekroczone granice zakreślone art. 136 k.p.a.
W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organy powyższym wymogom nie sprostały. Zdecydowanie przedwczesne i nie znajdujące oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym jest stwierdzenie organu odwoławczego, że jedyną możliwa kwalifikacją prawną wykonanych robót jest nadbudowa oceniana w oparciu o art. 37 ust. 1 ustawy prawo budowalne z 1974 r. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane bowiem zostały bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych oraz bez przeprowadzenia w sposób należyty oceny dotychczas zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności w kontekście oświadczenia świadka oraz stwierdzenia samego PINB w protokole, że doszło do adaptacji pomieszczeń strychu na pomieszczenia mieszkalne. Organy zupełnie zaniechały dokonanie jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie, ograniczając się wyłącznie do lukarny. Tymczasem jak trafnie podniesiono w skardze, ustalenie czy doszło do samowolnej zmiany użytkowania ma fundamentalne znaczenia, albowiem zmiana ewentualna zmiana kwalifikacji robót powodowałaby zmianę mającego zastosowanie w sprawie reżimu prawnego. Organy stwierdzając, że do takiej adaptacji doszło, dysponując przy tym zeznaniami co najmniej jednego świadka w zakresie legalności tej zmiany, zobowiązane są ustalić, czy istotnie i kiedy doszło do tej zmiany i jakie są tego konsekwencje dla obecnych właścicieli nieruchomości. Tymczasem brak jest jakichkolwiek ustaleń czy rozważań w tym zakresie, brak jest także informacji, aby postępowanie w sprawie adaptacji pomieszczeń strychu na lokal mieszkalny wyłączono do odrębnego postępowania.
Analiza przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania wskazuje, że zarówno organ rozpatrujący odwołanie, jak też organ I instancji postąpiły wbrew opisanym regułom postępowania. PINB w żaden sposób nie odniósł się do kwestii zmiany sposobu użytkowania, a uchybienie to całkowicie zaakceptował organ odwoławczy utrzymując w mocy przedwczesne rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu powyżej wymienione naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że ustalenia organów obu instancji co do reżimu prawnego według którego winna nastąpić legalizacja samowolnie wykonanych robót budowlanych, ustalenie podmiotów do których powinny być kierowane ewentualne nakazy, dokonane zostało przedwcześnie bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i bez zgromadzenia wszelkich możliwych dowodów.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że orzeczenie organów w sprawie jest przedwczesne, albowiem nie wyjaśnia kluczowego zagadnienia jakie wyłoniło się w toku postępowania, nie wskazując jednocześnie, że zostało ono ewentualnie, tak jak kwestia przybudówki, wyłączone do osobnego rozstrzygnięcia, stąd, działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 134 i art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji jak też decyzji organu pierwszej instancji.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia wyroku. W sprawie konieczne jest podjęcie czynności w zakresie ustalonej przez organ pierwszej instancji zmiany sposobu użytkowania poddasza i podjęcie – w razie potrzeby – rozstrzygnięć w zakresie tej zmiany. W pierwszym rzędzie ustalenia wymaga czy adaptacja dokonana została w warunkach samowoli, a jeżeli tak, to w jakim to nastąpiło okresie i ustalenie czy jej ewentualna likwidacja winna nastąpić przy uwzględnieniu przepisów ustawy - Prawo budowalne z 1974, czy też z 1994 r. Rolą organu będzie także ustalenie adresatów ewentualnych obowiązków likwidacji samowoli budowlanej.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak sentencji wyroku.