II SA/Wr 48/09

II SA/Wr 48/09 - Wyrok WSA we Wrocławiu
Data orzeczenia
2009-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2009-01-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Sędziowie
Andrzej Cisek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
*Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 35
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Andrzej Cisek (spr.) Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2009 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na decyzję Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla decyzję I i II instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 757,00 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]., (Nr [...]) Prezydenta W., po rozpatrzeniu wniosku spółki "A." sp. z o.o., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalno - usługowego, wielorodzinnego z garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu przy ul. M. we W. (obręb Z., AM – [...], dz. nr[...], [...], [...], [...], [...]). W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że projekt budowlany, mimo nałożonego obowiązku na inwestora, nie został doprowadzony do zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy K. we W. - uchwalonego uchwałą nr LIV/3254/06 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 6 lipca 2006 r (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z dnia 1 września 2006 r., Nr 183, póz. 2799). W ocenie organu projekt budowlany nie jest zgodny z § 18 pkt 5.1 planu miejscowego, albowiem czwarta kondygnacja budynku nie została zaprojektowana jako poddasze użytkowe, a tylko w takim przypadku plan miejscowy dopuszcza budowę budynku o czterech kondygnacjach.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła spółka "A." sp. z o.o., która podniosła - odnosząc się do nałożonego obowiązku przedłożenia opinii w sprawie konieczności uzyskania pozwolenia wodnoprawnego - że obowiązek taki nie wynika z przepisów prawa. Inwestor, mimo to, uzupełnił wniosek w tym zakresie. Mimo, że tej czynności dokonano po terminie wskazanym przez .organ - to z wyżej podniesionych względów - nie powinno to decydować o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę.
Odnosząc się natomiast do kwestii zaprojektowania ostatniej kondygnacji budynku jako poddasza użytkowego, inwestor wskazał, że projekt budowlany spełnia wymagania stawiane przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przytaczając treść ustaleń planu miejscowego odwołujący się wskazał, że przepisy te niewątpliwie przesądzają, ze poddasze użytkowe jest również kondygnacją. W ocenie strony odwołującej się zaprojektowane pomieszczenia spełniają też wymogi poddasza użytkowego, o jakim mowa w definicji
II SA/Wr 48/09
kondygnacji umieszczonej w § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U, nr 75, poz. 690 ze zm.). Podniesiono również, że zaprojektowane pomieszczenia poddasza użytkowego stanowią niewątpliwie kondygnację nadziemną (§ 3 pkt 17 ww. rozporządzenia). Spełniają one także warunki dotyczące wysokości pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, określone w § 72 rozporządzenia. Jednocześnie zaprojektowane pomieszczenia stanowią przestrzeń nad najwyższym stropem, a pokryciem dachowym. Trudno bowiem uznać za najwyższy strop zaprojektowany dach, który nie jest dachem płaskim (17,63 % pochylenia). Przedstawione argumenty, zdaniem strony odwołującej się dowodzą, że przedłożony projekt jest zgodny z zapisami § 18 pkt 5.1 planu miejscowego.
Rozpatrując powyższe odwołanie Wojewoda D. wskazał, że stosownie do przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r., - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego, między innymi, z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu..
W sprawie będącej przedmiotem odwołania zasadne było przede wszystkim przeprowadzenie analizy pod kątem, czy przedstawiony przez stronę odwołującą się projekt budowlany, zgodny jest z § 18 pkt 5.1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, opisanego na wstępie. Powołany przepis, stanowi, że na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami: 1 MW i 2MW, dla których jako przeznaczenie podstawowe ustalono zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, zaś jako uzupełniającą - usługi, w zakresie ustaleń dotyczących kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu wymagane jest, by liczba kondygnacji nadziemnych wynosiła nie mniej niż dwie i nie więcej niż cztery, czwarta jako poddasze użytkowe.
Zauważono, że szeroko rozumiane przepisy Prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego nie definiują pojęcia "poddasza użytkowego". Jak
II SA/Wr 48/09
zauważono w odwołaniu, pojęcie to jest użyte w definicji kondygnacji, zawartej w § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przy czym Wojewoda uznał, że nie będzie ono pomocne przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy. W ocenie organu odwoławczego powołany przepis wskazuje bowiem jedynie, że poddasze użytkowe stanowi kondygnację, jeśli w świetle ma wysokość nie mniejszą niż 2 m. Przepis ten nie opisuje natomiast pozostałych cech kondygnacji, na podstawie których mogłaby ona zostać uznana za poddasze użytkowe. Podobnie sytuacja przedstawia się, jeżeli chodzi o określenie wysokości pokoi w budynkach mieszkalnych oraz sypialniach 1-4 osobowych w budynkach zamieszkania zbiorowego (§ 72 ust. 1 powoływanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). Podkreślono, że normy zawarte w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, mają na celu wskazanie takich warunków, których spełnienie ma zapewnić realizację wymagań określonych w art. 5 i 6 Prawa budowlanego (por. § 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). Zastosowanie się do przepisów rozporządzenia nie stanowi natomiast o spełnieniu wymagań, które wynikają z przepisów prawa miejscowego. Dlatego też pojęcia, których znaczenie wyjaśniono na gruncie Prawa budowlanego w wąskim znaczeniu, nie będą miały wprost zastosowania, jeśli chodzi o ocenę spełnienia wymagań stawianych formie budynków na gruncie zagospodarowania przestrzennego. W konkluzji Wojewoda D. uznał, że w obowiązującym prawie brak jest definicji poddasza. Dlatego też w jego ocenie znaczenie tego pojęcia należy rozumieć w sposób, w jaki używane jest ono w języku polskim. W Uniwersalnym Słowniku języka polskiego PWN (Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006) przez poddasze rozumie się przestrzeń między stromym dachem a ostatnią kondygnacją budynku, wykorzystywaną jako strych lub adaptowaną na cele mieszkalne. Mimo, że w znaczeniu językowym poddasze nie jest uważane za kondygnację, to jednakże z przywołanej definicji wynika charakter poddasza. Mianowicie, jest to przestrzeń między stromym dachem a kondygnacją niższą. Podobnie termin poddasze został zdefiniowany w Wikipedii, na którą powołuje się strona odwołująca się. Mianowicie, wskazuje się tam, że jest to przestrzeń ... "pod pokryciem dachowym". W ocenie organu odwoławczego nie może
II SA/Wr 48/09
ulegać wątpliwości, że w obu definicjach chodzi o taką część budynku - kondygnację, która usytuowana jest ponad dolną krawędzią dachu.
Następnie wskazano, że nie bez znaczenia, dla prawidłowego odczytania definicji poddasza użytkowego zawartej w planie miejscowym, jest też cel, jaki realizuje plan miejscowy na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a więc to, że określa on, między innymi, sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 ustawy). Podniesiono też, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej (art. 1 ust. 1 ustawy). W tym kontekście przepisy planowania i zagospodarowania przestrzennego dotyczą tej sfery zabudowy, która jest "widoczna" właśnie z punktu widzenia zagospodarowania przestrzeni. Dlatego też zdaniem Wojewody nie może w związku z tym ulegać wątpliwości, że poddasze w rozumieniu analizowanego planu miejscowego, powinno obejmować kondygnację albo całkowicie, albo w przeważającej części usytuowaną ponad dolną krawędzią dachu.
W konkluzji organ odwoławczy doszedł do wniosku, że projektowany budynek, jeśli chodzi o czwartą kondygnację nadziemną, nie realizuje formy zabudowy – poddasza, przewidzianą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu nie można bowiem podzielić poglądu inwestora, że forma takiej zabudowy będzie zrealizowana wówczas, gdy czwarta kondygnacja będzie przykryta dachem o dowolnym spadku, a dodatkowo, poddasze będzie spełniać wymagania co do uznania go za kondygnacje. Wojewoda uważa, że nie można się zgodzić także z poglądem strony odwołującej się, jakoby plan miejscowy nie zawierał jakichkolwiek warunków dotyczących geometrii dachu. O ile plan miejscowy dopuszcza dowolność w kształtowaniu formy zabudowy niższej niż czterokondygnacyjna, to w przypadku realizacji zabudowy o maksymalnie dopuszczonej ilości kondygnacji, nie może ulegać wątpliwości, że należy zaprojektować taki dach, by czwarta kondygnacja znalazła się jeżeli nie w całości, to przynajmniej w przeważającej części ponad jego dolną krawędzią.
Następnie organ odwoławczy wskazał, że w rozpatrywanej sprawie na inwestora został nałożony obowiązek doprowadzenia do zgodności projektowanego
II SA/Wr 48/09
budynku z planem miejscowym, jak również - czego dowodzą pisma inwestora przedkładane w toku postępowania - miał on świadomość dokonanej przez organ negatywnej oceny co do zgodności z planem miejscowym w części dotyczącej poddasza użytkowego i jednocześnie nie doprowadził do usunięcia tych naruszeń, należy uznać, że organ pierwszej instancji miał podstawy do wydania decyzji odmownej. Stosownie bowiem do art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, po bezskutecznym upływie terminu do usunięcia wskazanych nieprawidłowości, organ administracji architektoniczne - budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu A. sp. z o.o. zarzuciła:
- naruszenie przepisu art. 107 KPA - poprzez niewskazanie podstawy prawnej zaskarżonej decyzji,
- naruszenie przepisu § 3 pkt 16 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez przyjęcie, że wymieniony przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie,
- naruszenie § 18 ust. 5 pkt. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr LIV/3254/06 Rady Miejskiej Wrocławia z 6 lipca 2006r, poprzez niewłaściwą jego interpretację i przyjęcie, że poddasze w rozumieniu wymienionego planu powinno obejmować kondygnację, całkowicie lub w przeważającej części usytuowaną ponad dolną krawędzią dachu.
W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jako naruszającej przepisy prawa materialnego oraz poprzedzającej ją decyzji, nr [...]z dnia [...] Prezydenta W., oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.
Uzasadniając swą skargę inwestor zarzucił, że kwestionowana decyzja nie odpowiada wymogom określonym w treści art. 107 KPA - jest więc decyzją wydaną bez podstawy prawnej. Wskazano, że wprawdzie nie jest wymagane przytoczenie w decyzji wszystkich przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę do wydania decyzji,, ale w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie podaje żadnego przepisu prawa materialnego jako podstawy swojego rozstrzygnięcia. Stanowi to
II SA/Wr 48/09
poważne naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik rozstrzygnięcia.
Odnosząc się z kolei do stanowiska organu odwoławczego w kwestii niedostosowania projektu budowlanego do postanowień planu zagospodarowania przestrzennego, to w pierwszej kolejności podniesiono, iż projekt budowlany odpowiada przede wszystkim wymaganiom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003r w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego ( Dz.U. nr 120, poz. 1133 z poźn. zm.) oraz w art. 20 ustawy - Prawo budowlane.
Skarżący nie podziela stanowiska organu odwoławczego, jakoby przepis § 3 pkt. 16 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy uznał bowiem, że wymieniony przepis rozporządzenia wskazuje jedynie, że poddasze użytkowe stanowi kondygnację, jeśli w świetle ma wysokość nie mniejszą niż 2 m. Według wydającego zaskarżoną decyzję wspomniany przepis nie opisuje natomiast pozostałych cech kondygnacji, na podstawie których mogłaby ona zostać uznana za poddasze użytkowe. W ocenie skarżącej spółki stanowisko takie nie znajduje uzasadnienia w treści przepisu § 3 pkt. 16 powoływanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Zgodnie z treścią wymienionego przepisu, przez pojęcie kondygnacji należy rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą między górną powierzchnią stropu lub warstwy wyrównawczej na gruncie a górną powierzchnią stropu lub stropodachu znajdującego się nad tą częścią, w tym poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą wysokość w świetle nie mniej niż 2,0 m,
Wbrew zatem stanowisku Wojewody D., przepis ten jest pomocny zatem przy dokonaniu oceny, czy projekt budowlany sporządzony został zgodnie z wymogami przepisów prawa budowlanego i postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skoro wynika z niego wprost, że kondygnacją jest również poddasze spełniające warunki określone w § 3 pkt 16 rozporządzenia. Wskazano również, że przepis ten nie wprowadza żadnych dodatkowych wymagań dotyczących poddaszy, co oznacza całkowicie dowolne
II SA/Wr 48/09
uznanie przez organ odwoławczy za poddasze, jedynie kondygnacji w całości lub w przeważającej części usytuowanej ponad dolną krawędzią dachu. W szczególności nie wprowadza on żadnych charakterystycznych parametrów technicznych i nie wprowadza również żadnych wymagań szczególnych dotyczących geometrii dachu (takich jak kąt nachylenia, wysokość kalenicy czy układ połaci dachowych). Dlatego też, w opinii strony skarżącej, nie ma żadnych podstaw do uznania, iż poddasze jest to przestrzeń między stromym dachem, a kondygnacją niższą, jak czyni to organ odwoławczy powołując się na definicję poddasza zawartą w Uniwersalnym Słowniku Języka Polskiego PWN. Jak wynika z powyższego organ odwoławczy w sposób nieuzasadniony wiąże pojęcie poddasza ze stromym dachem. Następnie wskazano, że przepisy prawa budowlanego oraz przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiują wprost pojęcia poddasza użytkowego, jednakże przepisy Prawa budowlanego i przepisy wykonawcze do tej ustawy nie definiują również pojęcia dachu stromego i dachu płaskiego. Oznacza to pozostawienie uznaniu projektanta sposobu zaprojektowania dachu budynku, pod warunkiem zgodności stosowanych rozwiązań z przepisami prawa.
Zdaniem skarżącego, skoro przepisy prawa, a w szczególności przepisy Prawa budowlanego i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie definiują pojęcia "poddasze użytkowe" to należy oprzeć się na tych regulacjach, które zostały wprowadzone do wymienionych wyżej przepisów prawa.
Poza powoływanym przepisem § 3 pkt. 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, jedynym przepisem, w którym wspomina się o poddaszu użytkowym jest § 219 tego rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią w budynkach ZŁ III, ZŁ IV i ZŁ V poddasze użytkowe przeznaczone na cele mieszkalne lub biurowe powinno być oddzielone od palnej konstrukcji i palnego przekrycia dachu przegrodami o klasie odporności ogniowej: w budynku niskim - E 1 30,w budynku średniowysokim i wysokim - E 160. Gdyby zatem miały zostać wprowadzone inne szczególne wymagania dotyczące poddaszy użytkowych, to z pewnością znalazłyby się one w powołanym wyżej rozporządzeniu.
W opinii strony skarżącej brak takich uregulowań, nie uprawnia organów administracji architektoniczno - budowlanej do dowolnego interpretowania pojęcia "poddasze użytkowe" nawet z powołaniem się na Słownik języka polskiego, który
II SA/Wr 48/09
zresztą niewątpliwie podaje tylko potoczną definicję poddasza. Natomiast organy wydające decyzję, zobowiązane są kierować się przy rozstrzyganiu spraw przepisami prawa powszechnie obowiązującego i przepisami prawa miejscowego.
Przechodząc do kwestii zgodności projektu budowlanego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego strona skarżąca podkreśliła, iż zgodnie z ustaleniami dotyczącymi kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu zawartymi w planie, dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem 1 MW, liczba kondygnacji nadziemnych nie może być mniejsza niż dwie i nie większa niż cztery, czwarta jako poddasze użytkowe. Skarżący podniósł, iż już w odwołaniu wskazywał (i nadal podtrzymuje to stanowisko), że z ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego wynika jednoznacznie i w sposób nie budzący wątpliwości, iż poddasze użytkowe jest również kondygnacją. Wynika to również z definicji kondygnacji zawartej w cytowanym wyżej Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury, a zatem zaprojektowane
pomieszczenia spełniają wymogi poddasza użytkowego.
Następnie podkreślono, iż zaprojektowane poddasze użytkowe (stanowiące czwartą kondygnację) spełnia również warunki dotyczące wysokości pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, określone w § 72 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. Z analizy postanowień planu zagospodarowania przestrzennego wynika, iż nie zawiera on żadnych szczególnych warunków przewidzianych dla poddaszy. W szczególności nie zawiera on żadnych szczególnych rozwiązań dotyczących geometrii dachu. W tym stanie rzeczy nieuzasadnione jest twierdzenie, jakoby projekt budowlany nie odpowiadał wymaganiom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a stanowisko Wojewody D., że poddasze w znaczeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinno obejmować kondygnację w całości lub w
przeważającej części usytuowaną ponad dolną krawędzią dachu, uznać należy za
pozbawione podstaw.
W ocenie strony skarżącej Interpretacji takiej należy dokonać raczej w nawiązaniu do przepisów prawa regulujących te zagadnienia oraz uwzględniając jego przeznaczenie. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania
II SA/Wr 48/09
przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości..
Zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie oznaczonym na rysunku planu symbolami 1 MW i 2 MW obowiązują określone w planie ustalenia dotyczące kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W szczególności ustalono , że liczba kondygnacji nadziemnych nie może być mniejsza niż dwie i nie większa niż cztery, czwarta jako poddasze użytkowe. W związku z powyższym budynek wielorodzinny przedstawiony w niezatwierdzonym przez organ odwoławczy projekcie, ze względu na swoje rozmiary i przeznaczenie, nie będzie odbiegał od innych budynków przewidzianych do budowy w tej okolicy. Zaprojektowany budynek będzie harmonizował z otaczającą go zabudową.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:
Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn, zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.
Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
II SA/Wr 48/09
Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Z kolei art. 147 § 1 przywołanej powyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, do stwierdzenia nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdzenia, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
W pierwszej kolejności kontroli sądu podlega prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów proceduralnych. Bezbłędne stosowanie przepisów procesowych wpływa bowiem na zasadność ustalenia stanu faktycznego w sprawie, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić trafność zastosowanych w danej sprawie norm prawa materialnego.
Mając na uwadze przedstawione powyżej kryteria Wojewódzki Sąd Administracyjny, po dokonaniu kontroli kwestionowanej decyzji, uznał za konieczne zastosowanie w niniejszej sprawie postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z przepisem art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:
1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
II SA/Wr 48/09
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.
Z kolei ustęp 3 powołanego przepisu stanowi, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.
W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji uznał, iż załączony przez stronę skarżącą do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę projekt budowlany przewidujący budowę budynku mieszkalno - usługowego, wielorodzinnego z garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu przy ul. M. we W. jest niezgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższa konstatacja skutkowała wydaniem decyzji odmownej w przedmiocie zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że projekt budowlany, mimo nałożonego obowiązku na inwestora, nie został doprowadzony do zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy K. we W. - uchwalonego uchwałą nr LIV/3254/06 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 6 lipca 2006 r (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z dnia 1 września 2006 r., Nr 183, póz. 2799). W ocenie organu projekt budowlany nie jest zgodny z § 18 pkt 5.1 planu miejscowego, albowiem czwarta kondygnacja budynku nie została zaprojektowana
II SA/Wr 48/09
jako poddasze użytkowe, a tylko w takim przypadku plan miejscowy dopuszcza budowę budynku o czterech kondygnacjach.
Stanowisko powyższe zostało podtrzymane przez organ odwoławczy, z uzasadnieniem przedstawionym powyżej.
Rozpatrując skargę na decyzję Wojewody D. Sąd nie podzielił argumentacji zawartej w kwestionowanej decyzji, jakoby przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Należy na wstępie zważyć, iż zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W ustępie 2 powoływanego przepisu podkreślono, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:
1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;
2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.
Powyższe postanowienia ustawy wskazują, że swoboda właściciela w sposobie zagospodarowaniu terenu (jako jeden z atrybutów składających się na treść prawa własności, kształtowaną w szczególności przez art. 140 KC) doznaje ograniczeń wynikających z przepisów prawa. Do takich przepisów poza ustawami należą również przepisy prawa miejscowego albowiem zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego.
Stwierdzenie, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, oznacza m.in., że do wykładni tego planu należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych (por. Z.Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 143)
II SA/Wr 48/09
W rozpatrywanej sprawie podstawowym zagadnieniem, przed którym stanęły organy rozstrzygające, była ocena przedstawionego przez skarżącą spółkę projekt budowlanego z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a konkretnie tym jego zapisem, który w § 18 pkt 5.1 stanowi, że na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami: 1 MW i 2MW, dla których jako przeznaczenie podstawowe ustalono zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, zaś jako uzupełniającą - usługi, w zakresie ustaleń dotyczących kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu wymagane jest, by liczba kondygnacji nadziemnych wynosiła nie mniej niż dwie i nie więcej niż cztery, czwarta jako poddasze użytkowe. Spór dotyczył zdefiniowania określenia użytego w planie miejscowym, a mianowicie pojęcia "poddasza użytkowego". Organy rozstrzygające uznały, iż brak jest definicji legalnej "poddasza" dlatego zasadne jest sięgnięcie do sposobu rozumienia tego pojęcia w języku potocznym i dlatego też posłużono się definicjami słownikowymi z języka polskiego.
Sąd nie podziela wszakże zaprezentowanego przez organ odwoławczy stanowiska, że szeroko rozumiane przepisy Prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego nie definiują pojęcia "poddasza użytkowego". Jak słusznie zauważono już w odwołaniu (a następnie powtórzono w skardze do sądu), pojęcie to jest użyte w definicji kondygnacji, zawartej w § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Należy przy tym zauważyć, iż w powoływanym zapisie planu odwołano się do pojęcia kondygnacji, wskazując iż liczba kondygnacji nadziemnych wynosiła nie mniej niż dwie i nie więcej niż cztery, czwarta jako poddasze użytkowe. Oznacza to, że lokalny prawodawca uznał poddasze za kondygnację. Skoro więc nie posłużył się on w tym zakresie własną definicją zasadne było sięgnięcie do definicji zawartych w aktach prawnych ze sfery Prawa budowlanego, skoro przepisy regulujące zagospodarowanie przestrzenne również takiej definicji legalnej nie wprowadziły. Zważyć ponadto należy, że przepisy regulujące planowanie i zagospodarowanie przestrzenne oraz przepisy prawa budowlanego tworzą pewną funkcjonalną całość normatywną. Skoro więc przepisy z zakresu planowania przestrzennego nie definiują określonego pojęcia a pojęcie to można ustalić na podstawie szeroko rozumianych przepisów z zakresu prawa budowlanego – to
II SA/Wr 48/09
zasadne jest posłużenie się tymi ostatnimi przepisami, przy ustaleniu treści danego pojęcia. Dlatego też należało przyznać - przy dokonywaniu wykładni zapisów planu miejscowego - pierwszeństwo przepisom wspomnianego rozporządzenia, z których można wyprowadzić sposób rozumienia analizowanego określenia "poddasza użytkowego", przed słownikowym jedynie rozumieniem powyższego pojęcia.
Stąd też Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej, iż nie ma żadnych normatywnych podstaw do twierdzenia, że za poddasze można uznać jedynie taką kondygnację, która w całości lub w przeważającej części usytuowanej ponad dolną krawędzią dachu. Taki sposób rozumienia poddasza nie wynika z żadnych rozstrzygnięć normatywnych o charakterze powszechnym jak również nie wynika z powoływanych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan ten nie wprowadził żadnych charakterystycznych parametrów technicznych, przesądzających o uznaniu ostatniej kondygnacji budynku za poddasze jak również i nie przewiduje on żadnych wymagań szczególnych dotyczących geometrii dachu (takich jak kąt nachylenia, wysokość kalenicy czy układ połaci dachowych). Dlatego też, za dowolne należy uznać stanowisko organów rozstrzygających przyjmujących, że poddasze jest to przestrzeń między stromym dachem, a kondygnacją niższą, jak uczynił to organ odwoławczy powołując się na definicję poddasza zawartą w Uniwersalnym Słowniku Języka Polskiego PWN. Organ odwoławczy w sposób arbitralny wiąże pojęcie poddasza ze stromym dachem, nie mając wszakże ku temu żadnych podstaw normatywnych. Jeśliby wolą lokalnego prawodawcy, uchwalającego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, było wprowadzenie wskazywanych przez organ odwoławczy ograniczeń w zakresie swobodnego kształtowania zabudowy (przy zachowaniu wspomnianego wyżej ograniczenia wysokości budynku do czterech kondygnacji) oraz swoistego rozumienia pojęcia "poddasza użytkowego – to wola ta winna być wyraźnie wyartykułowana w konkretnych zapisach planu. Jeżeli takich ograniczeń i szczególnych wymogów nie wprowadzono - nie mogą tego zań uczynić organy administracji budowlanej, na etapie postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zwraca się na to uwagę w orzecznictwie sądowym, w którym wyrażono pogląd, że przepis art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości
II SA/Wr 48/09
w sprawie wydania pozwolenia na budowę, jak też możliwości wprowadzenia dalszych warunków, od których zależało by wydanie tego pozwolenia (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 kwietnia 2005r., VII SA/Wa 1363/04). Powoływany przepis wyraźnie stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę..
Biorąc powyższe pod uwagę sąd uznał, iż zarówno decyzja organu I instancji, jak i decyzja organu odwoławczego nie mogły się ostać w obrocie prawnym i powinny zostać, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zeń wyeliminowane.
Rozstrzygnięcie o kosztach znajduje swe uzasadnienie w przepisie art. 200 powoływanej wyżej ustawy.